Правовой статус главы муниципального образования в современной России

Прежде всего возникает вопрос об адекватности формы правового опосредования общественных отношений, связанных с удалением главы муниципального образования в отставку. В данном случае в качестве таковой выступает федеральный закон. Насколько это оправданно?

Вопрос о пределах законодательного регулирования, границах муниципально-правового регулирования и использовании потенциала саморегуляции является очень сложным, однозначного ответа на который правовая наука пока еще не выработала. Однако очевидно, что в настоящее время существует проблема избыточного законодательного регулирования в ряде сфер общественной жизни. Полагаем, что в данном случае форма правого акта избрана неверно как минимум по двум причинам.

Во-первых, форма правового акта неадекватна значимости общественных отношений им урегулированных. По сути, внутренний вопрос муниципального образования урегулирован федеральным законом, в то время как это могло быть успешно сделано муниципальным правовым актом. Кстати сказать, анализ динамики Федерального закона № 131-ФЗ свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к тому, что законодатель в части регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления чем дальше, тем больше уходит от установления общих принципов организации местного самоуправления к встраиванию в закон норм прямого действия, исключающих вариативность муниципально-правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Во-вторых, возникают серьезные сомнения в том, что федеральный законодатель не вышел за пределы собственной компетенции.

Согласно ч. 1 ст. 5 Федерального закона № 131-ФЗ к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относится определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Является ли вопрос об ответственности главы муниципального образования перед представительным органом и удалении его в отставку общим принципом организации местного самоуправления в масштабах страны?

В постановлении от 16 октября 1997 г. № 14-П 32 Конституционный Суд РФ выразил правовую позицию, согласно которой возможность досрочного прекращения полномочий - один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Следовательно, федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Федеральном законе N 131-ФЗ. Порядок осуществления этой меры, т.е. процедура (процесс), в результате которой только и возможно применение соответствующей санкции (досрочное прекращение полномочий), также включает элементы принципиального характера.

Однако тогда в Конституционном Суде РФ названный Федеральный закон оспаривался в части установления права органа государственной власти субъекта Федерации досрочно прекратить полномочия органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

В случае с удалением главы муниципального образования в отставку речь идет о "внутренних" делах муниципального образования - ответственности главы муниципального образования перед представительным органом.

Конституция РФ закрепляет самостоятельность местного самоуправления и его органов: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130); структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131).

Исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления федеральные органы государственной власти не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать вопрос о порядке взаимоотношений органов местного самоуправления муниципального образования между собой, в том числе путем законодательного регулирования.

Оценить степень целесообразности введения в федеральный закон института удаления главы муниципального образования в отставку наряду с уже существующими институтами его отзыва и отрешения от должности можно по-разному. Для этого помимо прочего необходимо понять мотивацию законодателя и цель, на достижение которой направлен рассматриваемый Закон.

Ответ мы находим в ч. 3-16 ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ. Очевидно, что данный Закон нацелен на последовательное решение задачи укрепления вертикали власти в стране. Его задача - расширение пределов и форм государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления, непосредственное влияние государственных органов субъектов Федерации, а именно высшего должностного лица субъекта на кадровую политику в муниципальном образовании.

На это указывают следующие положения рассматриваемой статьи:

- "О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования" (ч. 3);

- "Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации " (ч. 4);

- "В случае, если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (выделено мной. - Н.Д.)" (ч. 5);

- "Инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования" (ч. 6).

Примечательно, что проект рассматриваемого закона содержал процедуру избрания главы муниципального образования по образу и подобию избрания высшего должностного лица субъекта Федерации, кандидатура на должность главы муниципального образования должна была представляться высшим должностным лицом субъекта Федерации 33.

В свете изложенного можно констатировать, что рассматриваемый Федеральный закон является очередным звеном в системе законодательных мер, направленных на укрепление вертикали власти, что само по себе может быть и не плохо. Очевидно, что данный Закон еще более расширяет пределы государственного вмешательства в дела местного самоуправления, он несет в себе потенциальную угрозу демократическим основам российского государства, так как, на наш взгляд, нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института удаления главы муниципального образования в отставку предполагает возможность установления непосредственно в уставе соответствующей процедуры, включая дополнительные гарантии прав его участников. При этом недопустимо вмешательство государственных органов, как это предусмотрено новыми изменениями в Федеральный закон № 131-ФЗ (ч. 4-7 ст. 74.1).

Итак, рассмотренные нормы, регулирующие институт удаления главы муниципального образования, является одной из многочисленных иллюстраций явления, характерного для современного российского законодательства, когда цели закона "по оглашению" и "по умолчанию" существенно отличаются друг от друга. Например, провозглашая цель создания необходимых правовых основ для стабильного функционирования местного самоуправления на основе конституционного принципа самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, реально Закон преследует цель ограничить эту самую самостоятельность и организационную обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. Данное явление выполняет деструктивную функцию в управлении государством, поскольку дезориентирует субъектов права в уяснении истинной цели законов и в выборе правовых средств для реализации субъективных прав и законных интересов.

Заключение

В результате проведенного исследования можно сделать ряд выводов и предложений.

1. Наличие главы муниципального образования в системе должностных лиц местного самоуправления является обязательным. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

2. Основополагающими моментами в статусе главы муниципального образования являются:

выполняет задачи представительства соответствующей территории, т.е. он вправе от имени муниципального образования вступать в отношения с различными органами и должностными лицами;

является руководителем муниципального образования, несет ответственность за состояние и организацию всех публичных дел на данной территории;

обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, что означает: соответствующие вопросы вправе решать именно (и только) глава; его решения имеют правовой характер и становятся основой для возникновения тех или иных правоотношений;

имеет право объединять и направлять деятельность всех муниципальных органов данного муниципального образования;

не является муниципальным служащим. Если бы главу считали муниципальным служащим, это принизило бы его роль в отношениях с депутатами представительного органа муниципального образования, а также в территориальном руководстве;

призван объединять усилия различных структур гражданского общества на своей территории (подразделений политических партий, иных общественных объединений, религиозных организаций и т.д.) в интересах создания здорового общественного климата в муниципальном образовании и заботы о благе населения. В тех же целях глава должен в рамках законодательства объединять, координировать, оказывать содействие деятельности подразделений государственных органов, всех хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования.

3. В соответствии с Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования: представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

4. Представляется целесообразным расширить в Федеральном законе перечень оснований временного исполнения полномочий главы муниципального образования путем включения в данный перечень временного длительного отсутствия главы муниципального образования при одновременном законодательном установлении срока длительного отсутствия (например, три месяца), по истечении которого вступает в действие норма устава муниципального образования, определяющая должностное лицо, на которое возлагается временное исполнение обязанностей главы.

5. Часть 7 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в действующей ее редакции представляет смысл только для случаев, если глава муниципального образования в соответствии с уставом избирается на муниципальных выборах. В случае если глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, то при досрочном прекращении полномочий избрание нового главы не составляет таких технических сложностей, которые возникают при необходимости проведения муниципальных выборов.

В силу изложенных соображений представляется, что ч. 7 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" требует соответствующего уточнения, которое будет способствовать более рациональному решению проблемы временного исполнения полномочий главы муниципального образования. Но вносимое изменение должно несколько отличаться от тех, которые предложены удмуртскими парламентариями. Изменение станет более точным и обоснованным, если, после слов "главы муниципального образования" добавить слова "а также в случаях, если глава муниципального образования в течение более чем трех месяцев не может исполнять свои обязанности".

Конституция Российской Федерации (с изм. от 30 декабря 2008 г.) // "Российская газета" от 21 января 2009 г. № 7.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" (с изменениями от 24 июля 2009 г.)// Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (часть I). Ст. 3104.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 5 апреля 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

Научная и учебная литература

1. Амирбеков. К. Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности // Право и жизнь. 2000. № 30.

2. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000.

3. Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления// Журнал российского права. 2006. № 3.

4. Васильев В.И. О полноте статуса муниципального выборного лица // Журнал российского права. 2005. № 12.

5. Герасимова М.А. Модели местного самоуправления и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 5.

6. Гулидов П.В. Местное самоуправление как одна из форм государственного устройства России// Российская юстиция. 2007. № 8.

7. Егорова Н.Е. Муниципальная реформа в Российской Федерации и структура органов местного самоуправления// Журнал российского права. 2007. № 12.

8. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М., 2007.

9. Князев С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права// Журнал российского права. 2008. № 6.

10. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М., 2005.

11. Колесников А.В., Макаров А.О., Осипова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". М., 2007.

12. Комментарий к Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации"/ Под ред. С.Е. Чаннова. М., 2009.

13. Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный)/ Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2009.

14. Макаров И.И. Актуальные проблемы правового статуса главы муниципального образования// Журнал российского права. 2008. № 7.

15. Мокрый В.С. Развитие федерального законодательства о муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 2.

16. Муниципальное право России: учебник/ Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2009.

17. Наумов Ю.С., Беликов П.П., Зюзин С. Ю., Подсумкова А.А., Мокеев М.М. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М., 2010.

18. Отчет о научно-исследовательской работе "Разработка плана стратегического развития города Рязани до 2020 года. Анализ и оценка социально-экономического положения города. II этап". М., 2008.

19. Пылин В.В. Некоторые аспекты реформирования муниципальной службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7.

20. Сергеев А.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности выборных лиц государственной власти и местного самоуправления // Правоведение. 2003. № 3.

21. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006.

22. Система муниципального управления/ Под ред. В.Б. Зотова. СПб., 2007.

23. Соловьев С.Г. Должностное лицо местного самоуправления: вопросы теории и практики// Журнал российского права. 2004. № 8.

24. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003.

25. Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. 2009. № 4.

26. Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. № 4.

27. Холопов В.А. Территориальное общественное самоуправление как стратегическая основа развития гражданского общества в России. - Рязань: Ассоциация органов ТОС, 2008.

28. Холопов В.А. Механизмы формирования и деятельности органов местного самоуправления в системе устойчивого развития города. Рязань: Ассоциация органов ТОС, 2008.

29. Чанов С.Е. Проблемные аспекты досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования// Право в Вооруженных Силах. 2008. № 8.

30. Чанов С.Е. Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования// Гражданин и право. 2008. № 12.

31. Шамсутдинова Э.М. Полномочия органов местного самоуправления в Российской Федерации// Правосудие в Поволжье. 2009. № 3.

32. Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. М., 2007.

33. Ярошенко А.А. Проблемы реформы организации системы органов местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005.№ 7.

Размещено на Allbest.ru