Размещено на http://allbest.ru

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1 Понятие, признаки и виды полномочий органов государственной власти в сфере земельных отношений

1.2 Исторический аспект земельных отношений

1.3 Правовое регулирование полномочий органов государственной власти в области земельных отношений

ГЛАВА 2. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

2.1 Управление и распоряжение земельными участками в Челябинской области

2.2 Разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах Челябинской области

2.3 Совершенствование государственного регулирования земельных отношений в Челябинской области

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования определяется научной и практической значимостью совершенствования публично_правового механизма наделения и реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере земельных отношений.

Увеличение объема полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в ходе административной, муниципальной и земельной реформ поставило на повестку дня ряд новых теоретических и практических вопросов, связанных с полномочиями органов государственной власти в субъектах Российской Федерации в сфере земельных отношений. Вступившие в силу в последнее время нормативные правовые акты, в том числе Закон Челябинской области «О земельных отношениях» 28.04.2011 года № 120_ЗО, изменения и дополнения к ряду федеральных законов, судебная и арбитражная практика не устранили всех проблем и противоречий, имеющихся в области регулирования полномочий органов органов государственной власти Челябинской области в сфере земельных отношений.

В условиях отсутствия законодательного единообразия, наличия пробелов в нем правоприменитель зачастую вырабатывает небесспорные решения для выхода из сложившейся ситуации.

Земельные отношения в России на протяжении всей ее истории являлись важнейшим элементом жизни общества, основой социально _ экономического развития и стабильности, приоритетным направлением политики государства. Необходимо отметить, что и в дореволюционной России, и при советском режиме, и на современном этапе развития нашего государства эта проблема всегда оставалась одной из наиболее сложных и острых в отношениях между личностью, обществом и государством. Общая тенденция свидетельствует о том, что на любом историческом этапе земельные преобразования, реформы всегда проходили в сложной социальной обстановке, вызывали раскол в обществе и серьезное сопротивление их проведению со стороны определенных социальных и политических сил и далеко не всегда приводили к положительным результатам

Исторический опыт свидетельствует о необходимости четкого и осторожного подхода к правовому регулированию земельных отношений, исключая непоследовательность и спешку в принятии законодательных актов, которые могут привести к крайне негативным последствиям Павлюченко М.В. Чуксин Д.В. Новое в земельном законодательстве (к вопросу о соотношении норм гражданского и семейного права в регулировании земельных отношений") //Современное право. - 2012. - №2. - С. 7.

В условиях проведения правовой реформы актуальным является исследование полномочий органов государственной власти Челябинской области в области земельных отношений. В п.2 ст.10 ЗК РФ Земельный кодекс Российской Федерации от 25. 10.2001 N 136-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - N 44. - Ст. 4147 содержится неисчерпывающий перечень их полномочий, в связи с чем необходимо использовать многочисленные нормативные правовые акты. Это приводит к тому, что органы органов государственной власти Челябинской области нередко выходят за рамки дозволенного и принимают муниципальные правовые акты, противоречащие действующему федеральному законодательству.

Основными нормативными правовыми актами, определяющими полномочия органов государственной власти Челябинской области в области земельных отношений, включая и полномочия в сфере регулирования этих отношений, являются Земельный, Градостроительный кодексы РФ.

Роль органов государственной власти Челябинской области в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы органов государственной власти Челябинской области и государственные гарантии его осуществления, общие принципы организации органов государственной власти Челябинской области в Российской Федерации устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 г.131_ФЗ «Об общих принципах организации органов государственной власти Челябинской области в Российской Федерации» Закон Челябинской области от 28 апреля 2011 года № 120-ЗО «О земельных отношениях» // www.74rif.ru/ustav.html.

Настоящий Федеральный закон, за исключением положений, для которых главой 12 установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2009 г. Со дня официального опубликования данного Федерального закона до 1 января 2009 г. устанавливается переходный период Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации /под ред. Е.А. Сухова. - М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2008. - С. 14.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при реализации полномочий в области земельных отношений органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предмет исследования _ нормы права, регламентирующие процесс деятельности органов государственной власти Челябинской области по регулированию и управлению земельными отношениями, материалы судебной и арбитражной практики, научные статьи, монографическая литература посвященная полномочия полномочиям органов государственной власти Челябинской области в сфере земельных отношений.

Целью работы является исследование полномочий органов государственной власти Челябинской области в сфере земельных отношений, выявить недостатки в существующем законодательстве и разработать предложения по его совершенствованию.

Достижение поставленной цели возможно осуществить через решение следующих промежуточных задач исследования:

1. Исследовать правовые аспекты регулирование земельных отношений в России;

2. Изучить исторический аспект земельных отношений;

• 3. Рассмотреть отношения, регулируемые земельным законодательством;
• 4. Проанализировать правовое регулирование земельных отношений на территории Челябинской области;

5. Охарактеризовать систему государственных органов управления Российской Федерации в области земельных отношений;

6. Дать анализ полномочий органов государственной власти в Челябинской области в области земельных отношений.

Степень разработанности темы. В исследованиях О.А. Бакиновской, С.А. Боголюбова, Ю.Г. Жарикова, Е.А. Галиновской, И.П. Манкевича, Е.Л. Мининой, В.В. Устюковой представлены виды и основания возникновения, ограничения и прекращения прав на землю, способы их защиты и основы использования земель сельскохозяйственного назначения .

Исследованию организационно_правового, управленческого и экономического механизмов в области регулирования земельных отношений посвящены работы Е.С. Болтанова, В.П. Васильева, А.А. Варламова, Б.В. Ерофеева, С.Г. Капканщикова, О.В. Касьяновой .

Изучением состава земель, правил отнесения земель к категориям, перевода земель из одной категории в другую занимались Ю.М.Алпатов, В.А. Ершов, О.М. Оглоблина, М.Ю. Тихомиров, Л.В. Тихомирова .

Отдельные аспекты проблем регулирования земельных отношений, управления земельными ресурсами, создания земельного кадастра и экономической оценки земли рассмотрены в работах А.П. Асташкина, В.Р. Беленького, В.В. Докучаева, А.М. Емельянова, М.О. Лоцмера, Э.А. Сагайдака, А.М. Югая .

Анализируя степень изученности темы данного исследования в научной литературе, необходимо отметить, что несмотря на наличие значительного количества работ, посвященных управлению земельными отношениями следует признать, что предмет нашей работы разработан явно недостаточно. Свидетельство этому значительный, неослабевающий поток различных материалов вскрывающих все новые и новые недоработки отечественного законодателя, что позволяет утверждать о практически безграничном поле научного поиска.

Практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в выпускной работе выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшей работы по совершенствованию деятельности в области управления земельными отношениями, как в Челябинской области, так и в других субъектах Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составляют ряд эмпирических и теоретических методов, в состав которых входят: исторический метод; метод материалистической диалектики, формально_юридический метод, метод сравнительно_правового исследования, метод толкования, метод стpyктypного aнaлиза, логический и системный методы.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы и приложений.

земельный сельскохозяйственный региональный

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1 Понятие, признаки и виды полномочий органов государственной власти в сфере земельных отношений

Полномочия органов государственной власти Челябинской области в области земельных отношений представляют собой определяемую федеральными законами и законами субъектов РФ, уставом муниципального образования и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на использование и охрану земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Земельные отношения _ сложная многоаспектная проблема, включающая большой круг вопросов, требующих безотлагательных решений: формы собственности и хозяйствования, рынок и цена земли, рента, залог, налог на землю, землеустройство, государственное регулирование, управление земельными ресурсами .

Управление земельными ресурсами включает планирование их использования, зонирование земель, природно_сельскохозяйственное районирование, землеустройство, мониторинг земель и государственный земельный кадастр. Планирование развития территорий и их хозяйственного использования базируется на решениях органов исполнительной власти. Долгосрочная перспектива их развития определяется на основе социально_экономических программ, землеустроительной, градостроительной и иной документации.

Государство должно обеспечить использование и охрану земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с их природно_сельскохозяйственным районированием.

Земельные отношения должны регулироваться на основе достоверных, открытых и своевременных сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель Российской Федерации, местоположении и размерах земельных участков, их количественных характеристиках, правовом режиме, стоимостной оценке и иных необходимых сведений, то есть исходя изданных земельного кадастра, являющихся основой для организации использования земли всеми участниками земельных отношений.

Регулирование правовых, организационных, экономических, технологических и других мероприятий по использованию и охране земельных ресурсов, сохранению и повышению плодородия почв, недопущению необоснованного изъятия наиболее ценных земель из сельскохозяйственного и лесохозяйственного оборота.

Государственное управление в области использования и охраны земель осуществляют как представительные, так и исполнительные органы власти. Представительные органы государственной власти _ это Президент Российской Федерации, Совет Федерации и Государственная Дума Российской Федерации, а также соответствующие органы субъектов Российской Федерации.

Государственное регулирование земельных отношений должно осуществляться на основе научно обоснованных концепций и прогнозов экономического развития страны и ее регионов, отраслей производства, использования ресурсов, в том числе и земельных, на основе действующей законодательной и нормативной базы и механизмов регулирования.

К основными методам государственного управления земельными ресурсами относятся землеустройство, государственный земельный кадастр, мониторинг земель и государственный контроль за использованием и охраной земель.

Землеустройство представляет собой систему мероприятий, направленных на регулирование земельных отношений, организацию использования земель, учет и оценку земельных ресурсов, составление территориальных и внутрихозяйственных планов .

Задачами землеустройства являются организация рационального использования земель во всех отраслях народного хозяйства, создании благоприятной окружающей экологической среды, поддержание устойчивых ландшафтов и охрана земель .

Основные направления землеустроительной деятельности включают:

_ разработку федеральных и региональных программ использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства с учетом экономических, градостроительных, экологических и иных особенностей территории;

_ межевание с установлением (восстановлением) на местности границ административно_территориальных образований, границ земельных участков субъектов земельных отношений по единой государственной системе и их техническое оформление;

_ составление проектов землеустройства и упорядочение существующих землевладений и землепользований с устранением неудобств в расположении земель;

_ определение границ земельных участков, установление их границ и отвод в натуре (на местности), оформление планов (чертежей) границ, подготовку документов для удостоверения прав на земельные участки;

_ разработку разного рода рабочих проектов, в том числе по рекультивации нарушенных земель, защите почв от водной и ветровой эрозии, селей, оползней, подтопления, заболачивания, иссушения, уплотнения, засоления, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, сохранению и повышению плодородия почв;

_ обоснование размещения и установления границ особо охраняемых территорий;

_ закрепление и изменение на местности городской черты, поселковой черты и черты сельских поселений;

_ проведение топографо_геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических, историко_культурных и других обследований, а также изыскательских работ;

_ разработку землеустроительной документации, связанной с ресурсной оценкой, использованием и охраной земель, сохранением и развитием традиционных видов хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп;

_ составление карт и атласов о состоянии и использовании земельных ресурсов;

_ проведение инвентаризации всех земель и систематическое выявление неиспользуемых, используемых нерационально и не по целевому назначению земель.

Землеустройство проводится государственными проектными организациями, другими предприятиями и физическими лицами, получившими лицензию на проведение этих работ за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и заказчиков. Основные направления их деятельности:

_ научное обеспечение и прогнозирование земельных преобразований, перераспределение земель;

_ обоснование и реализация единой государственной политики в области планирования, перераспределения, рационального использования и охраны всех категорий земель независимо от форм собственности на землю и форм хозяйствования на ней;

_ обеспечение целевого использования земель и сохранение ценных земель в сельскохозяйственном производстве;

_ формирование и размещение экологически и экономически обоснованных, компактных и оптимальных по площади землепользовании;

_ создание территориальных условий для рационального функционирования сельскохозяйственного и несельскохозяйственного производств;

_ разработка комплекса мер по улучшению сельскохозяйственных угодий, повышению плодородия почв, поддержанию устойчивых ландшафтов и охране земель;

_ межевание земель с установлением (восстановлением) и закреплением (обозначением) на местности административно_территориальных и территориально_производственных границ по единой государственной системе, а также изготовление документов, удостоверяющих право на землю. Статья 3 Земельного Кодекса РФ Земельный кодекс Российской Федерации от 25. 10.2001 N 136-ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - N 44. - Ст. 4147 определяет круг отношений, признаваемых земельными и регулируемых соответственно земельным законодательством.

ЗК 1991 г. не раскрывал содержание указанного понятия (см. ст. ст.1, 2 и др.) и не разграничивал отношения, регулируемые земельным и гражданским законодательством. В нем содержалась лишь норма, согласно которой горные, лесные и водные отношения, отношения по использованию и охране растительного и животного мира, культурных ландшафтов, атмосферного воздуха подлежали регулированию специальным законодательством. Комментарий к Земельному Кодексу Российской Федерации// под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. - М.: Издательство Тихомирова М.Ю., 2007

К земельным отношениям относятся отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Под использованием земель можно понимать получение различными способами пользы от земельных участков для удовлетворения материальных и иных потребностей граждан и юридических лиц.

Под охраной земель понимается система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земли из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, на воспроизводство и повышение плодородия почв.

В рамках организационных и экономических мероприятий должны осуществляться разработка нормативов безопасного землепользования и доведение их до землепользователей, оценка состояния почв, установление нормативов предельно допустимых концентраций вредных химических и др. веществ, проведение экологической и других экспертиз, разработка мер экономического стимулирования рационального использования земель, консервация земель и др.

Необходимо отметить, что организационные и экономические мероприятия в значительной содержательной мере опосредованы нормами земельного и природоохранительного законодательства. В рамках правовых мероприятий должны осуществляться стимулирование внедрения природоохранных технологий производства, определение необходимых прав и обязанностей собственников, владельцев, пользователей и арендаторов по охране и рациональному использованию земель; установление полномочий государственных и муниципальных органов по обеспечению охраны земель; установление необходимых правовых режимов для различных категорий земель, введение запретов и дозволений; поощрение благоприятной с точки зрения охраны земель деятельности; установление мер юридической ответственности за земельные правонарушения, а также порядка изъятия земель за их ненадлежащее использование Краснова И.О. Земельное право. Элементарный курс. М., 2004.С. 156. .

Современное российское земельное законодательство в равной мере пользуется и понятиями «использование земель», «охрана земель» и более общим понятием «рациональное использование и охрана земель». Понятия «рациональное использование земель» и «охрана земель», по существу, различны и на первый взгляд самостоятельны. Но в процессе использования земель они неизбежно сливаются в более общее понятия, в единую категорию «рациональное использование и охрана земель». Восстановление плодородия почв (применение удобрений, правильный севооборот, оставление части земли под пары и др.) осуществляется путем определенного использования земли, и что такое пользование землей направлено на охрану ее плодородия Краснов Н.И. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. 2009. № 10.С. 39. .

Пунктом первым статьи 3 Земельного Кодекса РФ также закреплен принцип использования и охраны земли как основы жизнедеятельности народов в Российской Федерации, что определяет отношение общества и государства к земле как к составной части природы, являющейся необходимым условием существования самой человеческой жизни. Вся деятельность, связанная с использованием и охраной земли, должна основываться на учете значения земли как основы жизни и деятельности человека. Поэтому использование земли в целях обеспечения устойчивого развития и жизнедеятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, должно осуществляться при условии сохранения благоприятной окружающей среды и природных ресурсов для нынешнего и будущих поколений.

Использование и охрана земель как основы жизни и деятельности народов требуют должного законодательного урегулирования с учетом федеративного устройства России, а также организации и полномочий органов государственной власти Челябинской области. Это означает необходимость конкретного учета всех (в том числе природных, почвенно_климатических и др.) условий жизни и деятельности каждого народа России.

Реализация отношений по поводу использования и охраны земель нередко связана с реализацией отношений по поводу использования и охраны других природных ресурсов: вод, лесов, недр и др. В связи с этим комментируемой статьей разрешается вопрос, касающийся правового регулирования таких отношений. В частности, к отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы.

К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

Таким образом, хотя и устанавливается приоритет земельного законодательства в вопросах регулирования земельных отношений в указанных сферах, необходимо всегда помнить, что земельно_правовые отношения могут быть урегулированы не только земельными правовыми актами, но и нормативными правовыми актами других отраслей законодательства.

В соответствии с пунктом 3 статьи 3 ЗК РФ Земельный кодекс Российской от 25. 10.2001 N 136-ФЗ// Собрание законодательства РФ. - 2001. - N 44. - Ст. 4147. имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Данное положение вытекает из следующего. Согласно пункту 1 статьи 130 ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30. 11.1994 N 51-ФЗ// Собрание законодательства РФ. - 1994. - N 32. - Ст. 3301 к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. Таким образом, земля и земельные участки относятся к объектам гражданских прав и, соответственно, регулируются гражданским законодательством. Однако в связи с тем, что земля _ особый вид недвижимого имущества, в пункте 3 статьи 129 ГК РФ закрепляется правило, согласно которому земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Таким образом, вопросы, связанные с объемом оборотоспособности земель и других природных ресурсов, должны решаться в законах о земле и других природных ресурсах. Порядок же совершения сделок с земельными участками остается предметом регулирования Гражданского кодекса РФ. Сухова Е.А. Постатейный комментарий к земельному кодексу Российской Федерации ГроссМедиа, Росбух, 2008. - С. 34

Субъектом земельных отношений выступают юридические и физические лица, наделяемые в установленном порядке правами пользования, владения, распоряжения или собственника земли.

Объект земельных отношений _ земельный участок как средство производства и предмет труда, являющийся одновременно частью природной среды, среды обитания и пространственного базиса размещения недвижимости производственного и непроизводственного назначения. Механизм экономического регулирования земельных отношений представляет собой комплексную внутренне увязанную систему рычагов и стимулов, необходимых как для общества в целом, так и для граждан в отдельности. Правовой основой этого механизма является законодательство Российской Федерации и субъектов Федерации.

1.2 Исторический аспект земельных отношений

В России, во времена реформ 1861 и 1906 годов общество не пришло к согласию в главном вопросе _ в вопросе о правах собственности на землю. Общественная мысль России была разделена на сторонников и противников общинной формы владения землей.

Сторонники общинной формы (Чернышевский, Герцен, Толстой, Плеханов и др.) утверждали, что именно на ней покоится быт народный, что русская община не договорная, а бытовая _ не контракт, не сделка, а проявление народной мысли, народного духа. Энгельгардт, например, в «Письмах из деревни» писал: «. артель _ не кабинетная выдумка, а творение народное. Народ путем длительного отбора создал эффективную форму соединения личных способностей общего дела» Ключевский, В.О. О государственности в России : /В.О. Ключесвский - М.: Мысль, 2009. - С. 106 - 09..

Вернадский, Витте, Столыпин, другие противники общины говорили, что она _ устройство правительственное, что общинная земельная собственность или общинное землепользование _ только остатки кочевого состояния племени, когда нет побуждений для личной заинтересованности. Вернадский верил в творческую силу личной самостоятельности и нидел в общине величайшую помеху для проведения самостоятельности. Он отмечал, что только то владение даст полное направление труда, где человек пользуется оным отдельно и работает на самого себя Ключевский, В.О. О государственности в России. - С. 109-112..

В начале XX в. вопрос о землевладении _ общинном или единоличном (частном) _ снова стал водоразделом, образовал арену общественных споров. Одним из направлений переустройства земельных отношений и период Столыпинской реформы была ликвидация до того тщательно оберегаемой правительством сельской общины и расширение частной земельной собственности за счет надельных земель. Закон 1906 г. предоставил крестьянам право выделяться из общины, даже без согласия последней, и требовать отвода причитающейся домохозяину земли в его личную собственность.

Большой интерес для нынешнего реформирования земельных отношений представляет организуемая в те годы подготовительная работа. Она отличалась предусмотрительностью, осторожностью, учетом условий и терпением, использованием оправданной секретности и нужной гласности, опорой на массовые материалы при подготовке законодательных нормативов. Была проявлена большая организационная гибкость тактических шагов и действий для перехода от стадии кулуарности к стадии гласности, от единичной проверки и узкого «почина» к массовой открытой подготовительной работе.

За три года до принятия Манифеста об отмене крепостного права в 1858 году повсеместно были организованы губернские комитеты, которые готовили свои версии проектов освобождения крестьян от крепостной зависимости. Из губерний поступали проекты предложений, которые обобщались в центре. Был организован специальный (земский) отдел центрального статистического комитета, осуществлялся сбор и изучение губернских материалов, проводилась корректировка первоначальных предложений Ключевский, В.О. О государственности в России. - С. 199-121..

В настоящее время наша страна располагает огромным национальным земельным богатством, которое является прочной основой решения главных социально_экономических и политических проблем России.

Как показывает опыт многих стран, никакая экономическая реформа и, особенно в рыночных условиях, не дает ожидаемых результатов без решения социально_экономических и правовых аспектов земельных отношений и их государственного регулирования. Земельный вопрос, благодаря своей социальной остроте, всегда был, есть и будет основой экономической политики государства.

И сегодня в России самые острые проблемы сфокусированы на земельной политике, земельных отношениях. Поэтому вопросы земельной реформы в декабре 1997 года рассмотрены на заседании первого "Круглого столам у Президента Российской Федерации, с участием руководителей палат Федерального собрания, Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации Комов Н.В. Правовые аспекты становления земельных отношений в России /Н.В.Комов - М.: Мысль, 2009. - 606 с..

И это справедливо. Ведь земельное хозяйство России многофункциональное и очень сложное. Наряду с сельскохозяйственными предприятиями, фермерскими хозяйствами, другими землепользователями, имеющими небольшие земельные участки, а их более 50 миллионов, на территории России функционирует более 150 тыс. населенных пунктов, около 2 тыс. крупных и средних городов, более 400 тысяч несельскохозяйственных предприятий и организаций.

А если к этому добавить еще протяженность и неравномерное размещение обжитых территорий России, пестроту и большие различия в качестве земель, наличие множества народностей и их национальные особенности, можно с уверенностью сказать, что от того, как развиваются земельные отношения _ во многом зависит не только экономическая, но и социально_политическая обстановка в стране.

В соответствии с Законом Российской Федерации «О статусе военнослужащих» Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» // СПС Консультант _ земельные участки получило более 28 тыс. семей военнослужащих на площади 49 тыс. га.

Значительная работа проведена в части правового обеспечения развития земельных отношений в России. Здесь можно выделить два основных направления. Это правовое регулирование земель как природного, ресурса и природного объекта и правовое регулирование земельного участка как объекта права собственности. В этих целях приняты такие основополагающие федеральные законы по земле, как Земельный кодекс Российской Федерации, "О государственном земельном кадастре" от 02.01.2000 № 28_ФЗ Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» от 02. 01.2000 N 28-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - N 2. - Ст. 149, "О землеустройстве" от 18.06.2001 № 78_ФЗ Федеральный закон от 18. 06.2001 N 78-ФЗ «О землеустройстве»// Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - N 26. - Ст. 2582. .

В развитие вышеуказанных и ряда других федеральных законов, связанных с земельными отношениями, многие нормативно_правовые акты по земле приняты Правительством Российской Федерации.

Основой преобразования земельных отношений и совершенствования земельного законодательства стала федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999_2002 гг» Постановление Правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 694 «О Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы»// СПС Консультант, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 г. №694. В Программе поставлены цели и задачи земельной реформы, намечены сроки и этапы ее реализации. Программа сыграла значительную роль при установлении приоритетов в работе над основными законодательными актами, регулирующими земельные отношения.

Для успешной реализации задач земельной реформы в области правового регулирования необходимо осуществить ряд мероприятий. Прежде всего, это приведение в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации законодательных актов Российской Федерации, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, внесение изменений и дополнений с учетом правоприменительной практики в ранее принятые законодательные акты, а также таких основополагающих федеральных законов, как «О переводе земель из одной категории в другую» Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», «О резервировании земель», «О территориальном зонировании». Федеральный закон «О плате за землю» Федеральный закон Российской Федерации от 11 октября 1991 года № 1738-I «О плате за землю» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 19. - N 2. - Ст. 149 СПС необходимо привести в соответствие с положениями налогового законодательства о земельном налоге.

Таким образом, на современном этапе экономического развития страны, когда основной целью земельных преобразований является создание условий для вовлечения земли в хозяйственный и экономический оборот как объекта прав собственности и как особого объекта производства в сельском и лесном хозяйстве, завершается процесс перехода к реализации положений Конституции Российской Федерации о многообразии форм собственности, о равной защите всех форм собственности.

Важным в настоящее время является создание в России рынка земли и иной недвижимости с соответствующей инфраструктурой и адекватно функционирующей системой регулирования.

В тоже время, в целях обеспечения ликвидности рынка земли и недвижимости необходимо создать эффективный и дебюрократизированный механизм формирования земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, а также развитие рынка землеустроительных услуг; переход на основе государственного земельного кадастра к государственному кадастру недвижимости; совершенствование системы государственной регистрации прав на землю и другое недвижимое имущество и сделок с ними и формирование информационной базы землеустроительной документации; обеспечение перехода к преимущественно_конкурсному предоставлению земельных участков с их предварительным формированием как объектов недвижимости, предоставляемых в собственность или долгосрочную аренду в целях создания возможности кредитования будущего строительства под залог земельного участка, и организация эффективного контроля за охраной и использованием земельных ресурсов, направленного на сохранение и восстановление природных свойств земель.

В связи с внедрением рыночных отношений во все сферы экономики страны, возникла острая необходимость институционного разделения публично_правовых функций государства по регулированию рынка земли и иной недвижимости и правомочий государства как собственника недвижимого имущества _ равноправного участника рынка.

Она обусловлена тем, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования одновременно выступают как собственники земли и недвижимости, которые являются участниками гражданского оборота и рынка недвижимости в соответствии со статьями 124 и 125 Гражданского кодекса Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30. 11.1994 N 51-ФЗ// Собрание законодательства РФ. - 1994. - N 32. - Ст. 3301, с одной стороны, и осуществляют публично_правовые функции по государственному и муниципальному регулированию этого рынка на подведомственной территории в соответствии с конституционным и административным законодательством, с другой стороны.

Таким образом, органы государственной власти и органы государственной власти Челябинской области, являясь участниками рынка, обладают правом воздействия на этот рынок административными методами, что нарушает положение Конституции Российской Федерации о признании и равной защите частной, государственной и муниципальной форм Собственности и Гражданского кодекса Российской Федерации о равенстве правового положения участников гражданского оборота.

1.3 Правовое регулирование полномочий органов государственной власти в области земельных отношений

Государственное управление земельными ресурсами органами государственной власти осуществляется путем:

а) разработки и реализации законодательных и нормативно_правовых актов, федеральных и региональных программ и планов, а также отдельных мероприятий и решений органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации;

б) проведения государственной плановой, финансовой и инвестиционной политики;

в) обеспечения требований законодательства и нормативно_методических документов;

г) обеспечения механизма экономического стимулирования охраны и рационального использования земельных ресурсов;

д) контроля за состоянием земель, рациональным их использованием и охраной, привлечения к ответственности виновных в нарушении законодательства;

е) государственного лицензирования, сертификации и страхования;

ж) обеспечения государственного образования и пропаганды.

Государственным регулированием земельных отношений называется система мер, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земли, ее охрану, воспроизводство и повышение плодородия почв, сохранение и создание благоприятной для людей окружающей среды, на защиту прав собственности, владения и пользования землей путем осуществления комплекса организационных, правовых, экономических действий.

Кроме государственного, существует и рыночное регулирование земельных отношений. Государственное регулирование обеспечивает организационно_правовой базис, регламентирует экономические взаимоотношения субъектов земельного права. Рыночное регулирование осуществляется на основе взаимодействия спроса и предложения на землю как объект недвижимости в рамках существующей правовой базы и с учетом реальных условий производительного использования земельных участков.

Практика развитых стран показывает, что прямое организующее начало в формировании и регулировании земельных отношений всегда должно принадлежать государству, а рыночный механизм формируется в рамках существующего законодательства и в интересах граждан.

К основным задачам государственного регулирования земельных отношений относится:

- улучшение использования и охраны земельных ресурсов государства;

- сохранение и улучшение экологического состояния территорий;

- создание правовых, экономических и организационных предпосылок для функционирования всех форм собственности, владения и пользования землей и форм хозяйствования на ней.

Государственное регулирование земельных отношений в России включает:

- регулирование использования земли в качестве природного, социального и хозяйственного объектов;

- формирование многообразия форм собственности, владения и пользования землей;

- наделение правомочиями субъектов РФ и органов местного самоуправления по регулированию земельных отношений на своих территориях;

- обеспечение равенства участников земельных отношений в защите их прав;

- недопущение противоречащего закону вмешательства государства в деятельность граждан и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землей;

- охрану земли и окружающей природной среды от порчи и нарушений;

- пресечение действий владельцев, пользователей и собственников земли, наносящих ущерб безопасности и обороне страны, нарушающих охраняемые законом права и интересы других лиц;

- обязательность мероприятий по государственному управлению земельным фондом для всех лиц независимо от типа их прав на землю;

- обязательность государственного регулирования при вовлечении земли в рыночный оборот (при функционировании земельных рынков, банков, страховых компаний и других институтов рыночной экономики).

Правильной организации государственного регулирования земельных отношений, формированию его адекватного содержания и методов осуществления способствует выполнение следующих основных требований:

1. Федеральное земельное законодательство устанавливает общие для всех субъектов Федерации начала регулирования земельных отношений, обязательные требования к учету и охране земель, мониторингу земель, землеустройству, государственному земельному кадастру, государственному контролю за использованием и охраной земель, а также определяет правовой режим земель, имеющих федеральное значение.

2. Соотношение земельного законодательства субъектов Федерации и нормативных актов органов местного самоуправления, регулирующих земельные отношения, устанавливается в соответствии с их полномочиями, определенными законодательством РФ, а также утвержденными федеральным законом договорами о разграничении полномочий по регулированию земельных отношений между различными органами государственной власти.

3. Регулирование земельных отношений осуществляется исходя из целевого назначения и правового режима земель в соответствии с категориями земель, определяемыми федеральными законами и законами субъектов Федерации.

4. Порядок использования земель внутри той или иной их категории определяется собственником, пользователем, владельцем, арендатором земельных участков в соответствии с природно_сельскохозяйственным районированием земель, их зонированием, территориальным планированием их использования и землеустроительной документацией.

5. При регулировании земельных отношений государство должно создавать экономические, правовые и организационные условия для поддержки рационального и эффективного использования земельных ресурсов, их охраны и повышения качества, для обеспечения территориальной и экологической устойчивости землевладений и землепользовании.

6. Развитие экологических методов регулирования земельных отношений должно осуществляться путем совершенствования платности землепользования, рентных отношений, стимулирования земледельцев и землепользователей за рациональное, эффективное использование земли, создания источников налоговых поступлений в федеральный и местные бюджеты.

7. Государственное регулирование земельных отношений должно осуществляться на основе научно обоснованных концепций и прогнозов экономического развития страны и ее регионов, отраслей производства, использования ресурсов, в том числе и земельных, на основе действующей законодательной и нормативной базы и механизмов регулирования.

8. Управление земельными ресурсами включает планирование их использования, зонирование земель, природно_сельскохозяйственное районирование, землеустройство, мониторинг земель и государственный земельный кадастр. Планирование развития территорий и их хозяйственного использования базируется на решениях органов исполнительной власти. Долгосрочная перспектива их развития определяется на основе социально_экономических программ, землеустроительной, градостроительной и иной документации.

9. Государство должно обеспечить использование и охрану земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с их природно_сельскохозяйственным районированием.

10. Земельные отношения должны регулироваться на основе достоверных, открытых и своевременных сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель Российской Федерации, местоположении и размерах земельных участков, их количественных характеристиках, правовом режиме, стоимостной оценке и иных необходимых сведений, то есть исходя из данных земельного кадастра, являющихся основой для организации использования земли всеми участниками земельных отношений.

11. Регулирование правовых, организационных, экономических, технологических и других мероприятий по использованию и охране земельных ресурсов, сохранению и повышению плодородия почв, недопущению необоснованного изъятия наиболее ценных земель из сельскохозяйственного и лесохозяйственного оборота.

12. Соблюдение земельного законодательства, прав и обязанностей субъектов земельных отношений, установленных норм, правил, нормативов; выполнение мероприятий по использованию и охране земель органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и должностными лицами, а также гражданами.

В применении земельного законодательства велика роль судебной практики. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды выполняют важную функцию, применяя земельное законодательство, обеспечивая защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц на землю. Правоприменительная функция осуществляется судами в процессе рассмотрения споров, которые возбуждаются по искам заинтересованных лиц. Вырабатываемые общие подходы, принципы, единообразные формы разрешения споров -- это практика деятельности судебных органов.

Судебная практика разрешения отдельных категорий дел выражена в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации и. Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Примером тому может служить постановление № 6 Пленума Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. «О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о земельной реформе» (в ред. от 21 декабря 1993 г., с изм. и доп. от 25 октября 1996 г.) Постановление № 6 Пленума Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. «О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о земельной реформе» // БВС РФ. 1992. № 7._ 1997. _ № 1..

Большое значение для совершенствования практики применения земельного законодательства в части охраны земель имеют постановление № 22 Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // БВС РФ. 1992. № 7._ 1998. _ № 1. и постановление № 14 Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» Постановление № 6 Пленума Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. «О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о земельной реформе» // БВС РФ. 1992. № 7. - 1997. _ № 1..

Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ обязательны соответственно для судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Они не являются источниками права. При достаточном распространении судебная практика является основанием для ее обобщения законодателем и издания соответствующей правовой нормы, восполняющей пробел в законодательстве.

На развитие земельного законодательства и законодательства о природных ресурсах большое влияние оказывают постановления Конституционного Суда РФ. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» Постановление № 22 Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» // БВС РФ. 1993. № 7._ 1998. _ № 1. был разрешен вопрос о федеральной собственности на лесной фонд и земли этого фонда. 8 октября 1997 г. было принято постановление Конституционного Суда РФ № 13-П «По делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 года «О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году»*.

ГЛАВА 2. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

2.1 Управление и распоряжение земельными участками

Правовое регулирование земельных отношений на территории Челябинской области осуществляется Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовым актами Челябинской области.

Особенности правового регулирования земельных отношений на территории Челябинской области определяются Уставом Челябинской области, Положением и иными нормативными правовым актами органов государственной власти Челябинской области Челябинской области.

Правовое регулирование земельных отношений осуществляется в отношении всех земельных участков в границах Челябинской области с учетом требований законодательства о разграничении государственной собственности на землю.

В границах Челябинской области правовое регулирование земельных отношений осуществляется с учетом градостроительного законодательства.

Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками на территории Челябинской области, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством с учетом требований земельного, лесного, водного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды и других специальных федеральных и областных законов Устав Челябинской области. _ С. 17-19..

Земельно_правовые отношения могут быть урегулированы не только земельными правовыми актами, но и нормативными правовыми актами других отраслей законодательства.

Субъектом земельных отношений выступают юридические и физические лица, наделяемые в установленном порядке правами пользования, владения, распоряжения или собственника земли.

Объект земельных отношений _ земельный участок как средство производства и предмет труда, являющийся одновременно частью природной среды, среды обитания и пространственного базиса размещения недвижимости производственного и непроизводственного назначения.

Исполнение государственной функции по предоставлению в собственность за плату физическим и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной собственности Челябинской области, занятых объектами недвижимости, осуществляет департамент имущественных и земельных отношений Челябинской области.

Департамент имущественных и земельных отношений Челябинской области создан путем реорганизации комитета по управлению государственным имуществом Челябинской области для осуществления полномочий Челябинской области по:

_ проведению единой государственной политики Челябинской области в области имущественных и земельных отношений;