Анализ международно-правовой защиты национальных меньшинств

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Современное демократическое общество исходит из принципа, в соответствии с которым каждый должен иметь равные права и возможности независимо от национальности, отношения к религии и исповедания ее, физического состояния, убеждений, политических воззрений и идеологии, принадлежности к общественным объединениям и других особенностей. Вместе с тем общеизвестно, что даже люди, наделенные равными правами, нередко имеют далеко не одинаковые возможности пользоваться ими из-за различных как субъективных, так и объективных факторов. Обязанностью цивилизованного общества и демократического государства является преодоление негативного влияния на человека тех факторов, которые не зависят от воли конкретного человека и гражданина. Обычно к людям, страдающим от таких факторов, относят лиц с физическими отклонениями или недостатками, а также лиц из различных меньшинств, в том числе и национальных. Все они испытывают определенные трудности в осуществлении своих прав, поскольку проживают в окружении большинства, которое этих трудностей не ощущает. «Лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, зачастую нелегко общаться с представителями большинства, если они плохо владеют их языком, из-за различий в обычаях, традициях и культуре». Все это в совокупности создает трудности в «обучении и производственной деятельности, тем более что подчас большинство населения не понимает или не хочет понимать проблем, с которыми сталкиваются представители национальных меньшинств». Правовое и фактическое ограничение прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, нарушает принцип равноправия и вызывает конфликты, наносящие ущерб обществу.

Научная новизна работы состоит в том, чтобы выявить современные тенденции в нормотворчестве государств в сфере защиты прав меньшинств. В научный оборот вводится ряд национальных законов и международных документов, часть из которых пока еще находится в стадии проекта. В представленной работе анализированы проблемы защиты меньшинств на национальном, региональном и универсальном уровнях. Особое внимание в уделено деятельности ООН, ОБСЕ, Совета Европы и СНГ в области международно-правовой защиты меньшинств. Исследованы новые аспекты национальных и международных контрольных механизмов, характерные для деятельности в области защиты прав меньшинств.

Целью данной работы является исследование накопленного к настоящему времени правового, исторического, теоретического материала по проблемам регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных народов и выявление основных тенденций и наиболее перспективных, с точки зрения демократического развития государства, направлений совершенствования правового регулирования указанных отношений. национальный меньшинство регулирование защита

Предметом исследования являются отношения, участниками которых выступают представители национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, а также основные направления и способы их правового регулирования. Указанные отношения образуют в своей совокупности предмет регулирования формирующегося комплексного правового института обеспечения и защиты прав лиц, относящихся к национальным меньшинствам и коренным малочисленным народам, основу которого составляют нормы конституционного права.

Объектом научного анализа явились проблемы законодательного обеспечения и практики реализации прав лиц, относящихся к национальным меньшинствам и коренным народам, а также соответствующие научные изыскания данных проблем.

Методологическую основу работы образуют общие принципы научного познания, подходы и методы, относящиеся к методологическому аппарату гуманитарных наук и получившие распространение в теоретико-правовых исследованиях. К ним относятся: принципы диалектики; общенаучные подходы - системный, функциональный, методы анализа и синтеза, теоретического моделирования, конкретно-социологический и др.

Особенно широко в работе использовались формально-юридический, сравнительный, системный, историко-правовой методы исследования. В частности, историко-правовой метод использовался при исследовании эволюции международно-правового статуса национальных меньшинств и коренных народов, развития российского законодательства в области регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных народов. Для характеристики упомянутых в исследовании международно-правовых документов и нормативных правовых актов Российской Федерации использовался метод формального юридического анализа. Кроме того, исследование многих документов проводилось с использованием метода системного анализа. Сравнительный метод также широко использовался в процессе анализа национального законодательства государств.

Использование названных методов в процессе изучения правовой базы и реального положения национальных меньшинств и коренных народов позволило определить адекватность правового регулирования характеру и содержанию стоящих перед государством проблем и выявить реальную потребность выработки дополнительных мер обеспечения и защиты прав и интересов указанных групп населения.

Выделение национального меньшинства в качестве объекта правового регулирования основано на существовании некоей общности людей, в основе самоорганизации которых лежат интересы в области сохранения национальной самобытности, отличные от национальных интересов окружающего большинства населения. Субъектами же прав являются непосредственно индивиды, лица, относящие себя к национальным меньшинствам, которые обладают способностью к самостоятельному осуществлению прав и обязанностей, чего нельзя утверждать в отношениинациональных меньшинств как таковых. Сказанное не отрицает возможности коллективной реализации индивидуальных прав.

В работе представлено генезисно-историческое развитие международно-правового регулирования прав национальных меньшинств и коренных народов с точки зрения совершенствования методологического подхода законодательного обеспечения прав лиц, относящихся к соответствующим этническим группам, в различных государствах. Раскрыты основные правовые и институциональные механизмы международной защиты, основанные на сочетании двух базовых подходов - предупреждения дискриминации и защите прав национальных меньшинств. В процессе исследования получен вывод о необходимости проведения различия между действиями по предупреждению дискриминации и по защите национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. Указанные понятия имеют концептуальное значение для обеспечения прав лиц, относящихся к названным этническим группам, в области сохранения ими своей национальной самобытности. Различие между названными понятиями автор выводит из соотношения таких философско-правовых понятий как «равенство» и «равноправие», являющихся базовыми для установления прав личности в обществе и государстве.

Исследуются различные критерии определения этнической группы в качестве национального меньшинства. Делается вывод, что ни один из анализируемых критериев нельзя рассматривать как абсолютный, в любом случае позволяющий решить проблему определения статуса соответствующей этнической общности. Каждый из критериев можно считать существенным, но не определяющим. Только принимая во внимание все критерии в совокупности можно решить проблему признания национального меньшинства или коренного народа.

Не оправдана попытка определить в международном праве понятие "меньшинство" вообще. Проблемы меньшинств носят комплексный характер. Цель современного международного права должна заключаться в определении не понятия "меньшинство" "вообще", а только той его части, которая подпадает под международную защиту. При таком подходе понятие "меньшинство" следует рассматривать как социальное явление, и оно перестает быть этническим или биологическим явлением. Иначе налицо противоречие с основными принципами современного международного права -- принципами равенства и недискриминации по любому признаку. При таком подходе определение понятия "меньшинство" принимает чисто академический харакгер и перестает быть актуальной проблемой международного права.

Защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов сталкивается с проблемами, обусловленными отсутствием в России четкого нормативного определения отдельных понятий, либо несоответствием закрепленных понятий устоявшимся международным терминам. Существующая неопределенность в правовой терминологии обусловливает значимость исследования доктринальных подходов к определению соответствующих понятий, а также проведения сравнительно-правового анализа данной проблемы. Необходимо учитывать, что четкое определение понятий «национальные меньшинства» и «коренные малочисленные народы» имеет большое практическое значение в плане осуществления признания государством соответствующего статуса за конкретной этнической группой.

Глава 1. История развития прав национальных меньшинств

Проблема национальных меньшинств имеет глобальный характер и проявляется в той или другой степени во всех государствах, ибо, наверное, абсолютно однородных по составу населения государств нет, так как «политические границы нечасто совпадают с этническими. Пожалуй, только и Западной Европе, а также в странах Латинской Америки, где начало формирования наций оказалось связанным во времени с образованием государств, такое совпадение обычно. В других же регионах очень многие пароды разделены государственными границами и живут в пределах двух л более государств... В настоящее время в результате широкого развития миграционных процессов и в однородных государствах всегда имеются хотя бы небольшие группы национальных меньшинств...»

Образование на территории бывшего Советского Союза ряда независимых государств со всей остротой выдвинуло перед ними множество вопросов гуманитарного характера, в кругу которых, без сомнения, на первом месте стоит вопрос о национальных меньшинствах. Десятки миллионов людей оказались за пределами «своих» национально-государственных образований и практически стали представителями национальных меньшинств на территориях новых независимых государств. Значительную долю представителей «новых» национальных меньшинств составляют этнические россияне, их число, но некоторым данным, достигает 25 млн. человек. Эти цифры вполне способны продемонстрировать остроту и масштаб проблемы, которую поставила история перед новыми государствами, и прежде всего перед Российской Федерацией. Именно поэтому Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин с высокой трибуны 49-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН сказал следующее: «Известно, как непросто складывается жизнь миллионов россиян в новых независимых государствах. Были дома, а оказались как бы гостями, причем не всегда желанными».

Нельзя сказать, что проблемам национальных меньшинств уделялось мало внимания в международно-правовой практике. Наоборот, защита этнических, религиозных и языковых групп является одной из старейших забот международного права. Кроме того, именно международная защита национальных меньшинств сыграли важную роль в генезисе всей системы защиты прав человека в том виде, в котором она существует в современном международном праве. «Первые международные нормы, в какой-то степени касающиеся прав и свобод человека, появились и области защиты интересов религиозных и национальных меньшинств». Одним из первых примеров международно-правовой практики, касающейся защиты национальных меньшинств, можно назвать Олимпийский трактат 1660 г., по которому Польша передавала Швеции Померанию и Ливонию и который гарантировал населению этих территорий осуществление религиозных свобод. Более поздними примерами подобной практики являются Константинопольская конвенция 1879 г. между Австро-Венгрией и Турцией или же греко-турецкий Договор о границах 1881 г. Международная зашита национальных меньшинств зародилась «с целью защиты дискриминируемых групп, в частности, религиозных меньшинств, причем скорее с упором на необходимость проявлять терпимость, а не выдвигать права». То есть в то время зашиты национальных меньшинств как принципа международного права не было. «В этот период имелась лишь незначительная практика государств в деде международной защиты национальных меньшинств»

Ситуация изменилась в 1919 г., с началом заключения множества договоров, специально посвященных проблемам национальных меньшинств и отдельных государствах. Эти договоры, получившие название системы защиты национальных меньшинств Лиги Наций, в основном касались лишь положения национальных меньшинств, проживающих на территории вновь образованных или же побежденных в мировой войне государств, т.е. они не носили универсального характера.

Проблема меньшинства исторически возникла и развивается одновременно с вопросом об обеспечении индивидуальных прав человека и коллективных прав групп людей, прежде всего народов.Уже в Средние века она становится предметом европейской политики, результатом чего стало заключение ряда международных договоров.

В начале XIX в. под влиянием идей о гражданских правах и свободах, провозглашенных американской и французской революциями, вопрос о защите прав меньшинств начинает предметно расширяться. Теперь в него включается и этнический момент. Национально-освободительные движения, охватившие Европу первой половины XIX в., обострило проблему национальных (этнических) меньшинств. Поэтому в ряде международных договоров предусматривалась их защита.

История дает основание отметить одну закономерность периодов всплеска и углубления проблемы национального меньшинства. Эти периоды характеризуются распадами империй. Так было после краха империи Наполеона, развала Оттоманской и Австро-Венгерской империй, распада Советского Союза. Можно сказать, что острота проблемы меньшинств -- расплата за насилие и игнорирование прав народов, на которых строятся империи.

Вторая волна обостренного внимания международного сообщества к проблеме меньшинств, и в частности национальных меньшинств, пришла после Второй мировой войны. Эпицентром ее вновь стала Европа, а центром правового реагирования и предупреждения стала Организация Объединенных Наций, в Уставе которой закреплено, что он принят, чтобы «вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности...». Одной из четырех основных целей ООН было названо «поощрение и развитие уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии» (ст. 1 п. 3).

Третья волна подъема внимания к проблеме защиты проз национальных меньшинств связано с распадом Советского Союза.В СССР не было закона о национальных меньшинствах, и само понятие толковалось по-разному. Правде следует сказать, что в Литовской ССР 23 неября 1989 г. был принят Закон о национальных меньшинствах. После создания независимой Российской Федерации проблема национальных меньшинств стала предметом внимания законодателя. В итоге Верховный Совет РФ весной 1993 г. принял на рассмотрение проект закона о нацональных меньшинствах в Российской Федерации. Однако развернувшаяся борьба между законодательной и исполнительной властями помешала принятию этого законопроекта.

В то же время, являясь членом ООН и ОБСЕ, а также участвуя в Конвенции СНГ о защите прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, Россия связана в том числе п. 4 ст. 15 своей Конституции, международными обязательствами, которыми должна руководствоваться при разработка своего законодательстве поданному вопросу.

Так же как в принципе равноправия и самоопределения народов, в праве и доктрине нет единого понимания его субъекта, то есть кого следует понимать под народом, нет единства мнений и по поводу определения понятия «национальные меньшинства». Нет его и в Декларации ООН 1992 г.

Многонациональный состав субъектов Российской Федерации обусловил сложную проблему статуса проживающих в одном государственном образовании коренной нации и других народов.

Коренная нация - термин, вошедший в научный и политический лексикон со сталинской национальной политикой, провозгласившей возникновение и сближение «социалистических наций» и развитие нации коренной окраинных регионов бывшей Российской империи.

В основе сталинской модели решения национального вопроса лежала упрощенная концепция понимания нации, где не различались этнические и этатические начала этого явления, а решение национальных проблем связывалось с оказанием патерналистского варианта помощи народам национальных окраин для достижения ими не только формального (правового), но и фактического равенства в экономической и культурной областях.

Официальная идеология и практика, включая политику «коренизации», вместе с естественными процессами консолидации и этнокультурного развития создали условия для повышения значимости в общественной жизни национально-регионального фактора и оказали крайне негативное влияние на формирование структур демократического государства всех республик бывшего СССР, втом числе и России. Это объяснялось тем, что такая теория и практика, с одной стороны, способствуя консолидации многих этнических групп, возникновению национальной интеллигенции, росту национального самосознания и формально декларируя возможность национального самоопределения народов, в то же время приводили к внедрению в массовое сознание тезиса об исключительном праве отдельных этносов на те или иные территории, что в конечном счете обусловило процесс создания национально-государственных образований по моноэтническому признаку, или критерию титульной нации, тем самым вызвав нарушение гражданских прав населения других этнических групп и многочисленные межнациональные конфликты.

Территории нынешних национально-государственных и национально-территориальных образований в разные периоды истории заселялись разными народами. Сегодня многие потомки тех народов, которые первыми поселились на определенной территории, оказались в силу различных обстоятельств в меньшинстве. Но даже если достоверно установлено, что на данной территории они появились раньше других, то этот факт не может служить основанием для приоритетной суверенизации одной «коренной» нации. Ведь проживающие веками на данной территории и тем более составляющие теперь большинство другие народы имеют не меньше оснований считаться «коренными».

Необходимость нового осмысления проблемы «коренной» нации сегодня диктуется прежде всего тем, что после объявления республиками и другими образованиями своего суверенитета начинается новое «великое переселение народов», которые чувствуют себя «второсортными» гражданами. Неопровержимое свидетельство тому - массовая миграция русского и русскоязычного населения из ряда бывших союзных и автономных республик.

Очевидно, что провозглашение в начале 90-х гг. республиками и автономиями деклараций о своем государственном суверенитете обусловливалось их стремлением к освобождению от жесткого централизма. В свете этих факторов многие народы вполне обоснованно выдвинули вопрос о трансформации права на самоопределение в повышение политико-правового статуса своих национально-государственных и национально-территориальных образований. Однако в практической политике ряда республик оно свелось к утверждению суверенитета коренной нации.

Когда вторая мировая война приближалась к концу, державы-победительницы решили учредить всемирную организацию, которая будет заниматься предотвращением дальнейших конфликтов и помогать в строительстве более совершенного мира. Эта новая организация - Организация Объединенных Наций (ООН) -- была основана в 1945 году для достижения трех основных целей: обеспечение мира и безопасности, содействие социальному и экономическому развитию и обеспечение уважения к правам человека во всем мире. «В интересах достижения этих целей Организация Объединенных Наций учредила широкую и сложную сеть организаций, которые охватывают практически все области человеческой деятельности».

Проблематика защиты прав коренных народов относительно новая для работы Организации Объединенных Наций. Одним из главных форумов, на котором решаются вопросы, касающиеся коренных народов, является Рабочая группа по коренным народам.

В более чем 70 странах насчитывается примерно 300 миллионов коренных жителей. Коренные народы являются наследниками и носителями уникальной культуры и способов общения с другими людьми и с окружающей средой. Коренные народы сохранили социальные, культурные, экономические и политические особенности, отличающие их от общества, в котором они живут. Несмотря на их культурные различия, коренные народы всего мира имеют общие проблемы, связанные с защитой их прав в качестве самостоятельных народов.

Коренные народы по всему миру пытаются добиться признания своей самобытности, своего образа жизни и своего права на традиционные земли и ресурсы; однако на протяжении истории их права нарушались. Коренные жители принадлежат, несомненно, к числу находящихся в наиболее неблагоприятном и уязвимом положении групп населения в сегодняшнем мире. «Международное сообщество в настоящее время признает, что нужны особые меры для защиты прав коренных народов мира».

Благодаря усилиям представителей коренных народов за последние 30 лет правам коренных народов сейчас уделяется больше внимания в Организации Объединенных Наций и в рамках международного сообщества в целом.

В 1971 году Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, которая состоит из 26 независимых экспертов по правам человека, назначила одного из своих членов, г-на Мартинеса Кобо, в качестве Специального докладчика. Проведенное Мартинесом Кобо исследование касалось широкого круга вопросов прав человека, сказывающихся на коренных народах, включая здравоохранение, жилье и образование. В исследовании содержался призыв к правительствам разработать руководящие принципы их деятельности в отношении коренных народов на основе уважения этнической самобытности, прав и свобод коренных народов.

В 1982 году, еще до того, как было завершено исследование Мартинеса Кобо, Экономический и Социальный Совет Организации Объединенных Наций учредил Рабочую группу по коренному населению. Рабочая группа по коренному населению, которая представляет собой координационное звено в системе Организации Объединенных Наций по поощрению прав коренных народов, состоит из пяти независимых экспертов, являющихся членами Подкомиссии по поощрению и защите прав человека.

Заседания Рабочей группы по коренному населению открыты для представителей всех коренных народов, их общин и их организаций. В качестве таковых они стали самыми крупными правозащитными совещаниями, проводимыми Организацией Объединенных Наций. Для участия в заседаниях Рабочей группы по коренному населению приезжают коренные жители со всего мира: аборигены и жители островов пролива Торреса из Австралии, маори из Новой Зеландии, индейцы из Северной и Южной Америки, эскимосы из полярных районов, саами из Северной Европы, айны из Японии и другие группы из различных районов Азии и Африки и из Российской Федерации.

Рабочая группа стала источником многих инициатив, касающихся коренных народов. Самое важное, пожалуй, то, что Рабочая группа разработала проект декларации Организации Объединенных Наций о правах коренных народов в сотрудничестве с представителями правительств, коренных народов и неправительственных организаций. Проект декларации был принят Подкомиссией и направлен в Комиссию по правам человека. Комиссия создала свою собственную рабочую группу в 1995 году для рассмотрения этого проекта.

Как проводимые экспертами исследования, так и семинары дают возможность рассматривать новые вопросы, касающиеся прав человека, или деликатные вопросы в менее политизированном контексте. Две встречи экспертов -- одна по самоуправлению коренных народов в 1989 году и другая по земельным правам коренных народов в 1996 году -- оказались особо полезными с точки зрения обмена позитивным национальным опытом и вынесения рекомендаций в отношении будущей деятельности Организации Объединенных Наций.

Сейчас насчитывается 16 организаций коренных народов, которые имеют консультативный статус при Экономическом и Социальном Совете. Консультативный статус означает, что эти организации могут присутствовать на международных и межправительственных конференциях по самой разнообразной тематике и вносить вклад в их работу. Кроме того, сотни представителей коренных народов и их организаций участвуют в заседаниях Организации Объединенных Наций, таких, как заседания Рабочей группы по коренному населению. Неправительственные организации, занимающиеся правами человека, могут также помочь в поощрении прав коренных народов и активно поддержать дело коренных народов.

Активно участвуя в заседаниях Рабочей группы по коренному населению и в других заседаниях, коренные жители становятся также все более заметными самостоятельными деятелями на мировой арене. В 1989 году вождь Тед Моузис из Большого совета народности кри в Канаде стал первым коренным жителем, избранным на одну из должностей на заседании Организации Объединенных Наций с целью обсуждения воздействия расовой дискриминации на социально-экономическое положение коренных народов. После этого все больше коренных жителей стало занимать выборные должности на заседаниях, посвященных проблематике коренных народов.

Сотни коренных жителей присутствовали на второй Всемирной конференции по правам человека, состоявшейся в Вене в июне 1993 года, и некоторые выступали на ней. Конференция признала обязанности всех государств -- членов Организации Объединенных Наций уважать права человека и основные свободы коренных народов и рекомендовала рассмотреть вопрос о создании в Организации Объединенных Наций постоянного форума коренных народов. Коренные народы также участвовали в крупных всемирных конференциях, таких, как Конференция Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию (встреча на высшем уровне «Планета Земля»), состоявшаяся в Рио-де-Жанейро в 1992 году, Всемирная конференция по положению женщин, состоявшаяся в Пекине в 1995 году, Встреча на высшем уровне по вопросам социального развития, проведенная в 1995 году и Всемирная конференция по борьбе против расизма, которая состоялась в Дурбане, Южная Африка, в 2001 году.

Самым последним шагом в деле повышения роли коренных представителей в деятельности Организации Объединенных Наций стало создание Постоянного форума по вопросам коренных народов в 2000 году. «Этот форум представляет собой консультативный орган, отчитывающийся перед Экономическим и Социальным Советом. В его состав входят 16 экспертов, 8 из которых были предложены коренными народами».

Организация Объединенных Наций провозгласила 1993 год Международным годом коренных народов мира. «На церемонии открытия в Нью-Йорке руководители коренных народов впервые за всю историю Организации Объединенных Наций выступали с трибуны Генеральной Ассамблеи. Послом доброй воли Организации Объединенных Наций в течение этого года была назначена Ригоберта Менчу Тум, из индейского племени Гватемалы, получившая в 1992 году Нобелевскую премию мира».

«В 1994 году Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций провозгласила Международное десятилетие коренных народов мира (1995-2004 годы) с целью укрепить приверженность Организации Объединенных Наций делу поощрения и защиты прав коренных народов во всем мире». В рамках Десятилетия несколько специализированных учреждений Организации Объединенных Наций работают с коренными народами в деле подготовки и осуществления проектов по вопросам здравоохранения, образования, жилья, занятости, развития и окружающей среды, которые способствуют защите коренных народов и их традиционных обычаев, ценностей и образа жизни.

Хотя сейчас коренные народы имеют больше возможностей участвовать в деятельности Организации Объединенных Наций, чем когда-либо прежде, стоящие перед ними вопросы носят все более противоречивый характер, как в политическом отношении, примером чему является проект декларации, так и в техническом отношении, примерами чему является культурная и интеллектуальная собственность. Поэтому важно налаживать партнерские связи между учреждениями Организации Объединенных Наций и коренными организациями и общинами, с тем, чтобы можно было преодолевать препятствия на пути прогресса.

Следующие организации коренных народов имеют консультативный статус при Экономическом и Социальном Совете (ЭКОСОС):

· Комиссия по делам аборигенов и жителей островов пролива Торреса;

· Ассоциация «Кунас унидос пор Набгуана»;

· Совет Всемирного общества старейшин;

· Большой совет народности кри (Квебек);

· Совет индейцев Южной Америки;

· Центр правовой защиты индейцев;

· Всемирная ассоциация коренных народов;

· Международный совет по договорам индейцев;

· Международная организация по освоению ресурсов коренных народов;

· Приполярная конференция эскимосов;

· Национальный секретариат юридических служб для коренного населения и жителей островов;

· Национальный совет индейской молодежи;

· Совет саами;

· Культурная ассоциация «Сехекто» КостаРики;

· «Ячай Васи»;

· Всемирный совет коренных народов.

Наиболее важными органами системы Организации Объединенных Наций, занимающимися проблемами коренных народов, являются Рабочая группа по коренным народам , Комиссия по правам человека и Рабочая группа КПЧ по проекту Декларации о правах коренных народов.

Самым важным органом в области прав человека в Организации Объединенных Наций является Комиссия по правам человека, которая проводит ежегодные сессии продолжительностью в шесть недель.

Существует целый ряд других органов и механизмов, подотчетных Комиссии по правам человека. Наиболее важным из них является Подкомиссия по поощрению и защите прав человека. Подкомиссия представляет собой так называемый «экспертный» орган, то есть в ее состав входят отдельные лица, а не представители правительств и предполагается, что она должна функционировать в качестве «интеллектуального резерва» Комиссии. Подкомиссия имеет свои собственные вспомогательные органы, включая Рабочую группу по коренным народам. Другим органом, значение которого постоянно возрастает, является Рабочая группа по проекту Декларации о правах коренных народов.

Наиболее доступным уставным органом Организации Объединенных Наций для коренных народов является Рабочая группа по коренным народам. Рабочая группа дает возможность представителям коренных народов обратить внимание на свои проблемы в Организации Объединенных Наций. Они могут делать это с помощью сетевого взаимодействия, выступлений и распространения информации.

«Рабочая группа, которая была создана Подкомиссией по поощрению и защите прав человека, провела свое первое заседание в 1982 году. В ее состав входят пять членов Подкомиссии, по одному представителю от каждого из пяти географических регионов, определенных Организацией Объединенных Наций для целей проведения выборов». В течение 2000 года Председателем Рабочей группы был г-н Альфонса Мартинес, гражданин Кубы. Другие эксперты являются гражданами Греции, Румынии, Сенегала и Японии.

По традиции в повестке дня Рабочей группы стоят два основных вопроса. Первый вопрос - это «Обзор событий», который дает возможность коренным народам и их представителям привлечь внимание к вызывающим у них озабоченность проблемам, а правительствам - возможность представить свою точку зрения на эти события. Этот пункт повестки дня обычно вызывает самую оживленную дискуссию и занимает львиную долю отведенного для заседаний времени. «Второй вопрос - это «Установление норм», при обсуждении которого основное внимание уделяется проекту Декларации о правах коренных народов».

Начиная с 1996 года, каждый год Рабочая группа пыталась сосредоточить внимание при обсуждении «Обзора событий» на какой-то одной конкретной теме. В 2000 году такой темой была тема «Дети и молодые люди из числа коренных народов». В 2001 году этой темой была тема «Коренные народы и право на развитие». Путем сосредоточения внимания на одной единственной теме специализированные организации по вопросам коренных народов, которые занимаются такими вопросами, могут внести существенный вклад в деятельность Рабочей группы и получить лучшую возможность для обмена информацией с другими организациями, действующими в этой области.

Рабочая группа по коренным народам является самым важным органом системы Организации Объединенных Наций для коренных народов. Она обеспечивает возможность для представителей коренных народов всего мира собраться вместе и обменяться опытом, заявить о своей солидарности перед лицом общих проблем и изложить свои озабоченности в Организации Объединенных Наций. Для коренных народов исключительно важно воспользоваться теми возможностями, которые им предоставляет Рабочая группа. Не менее важно также признать, что Рабочая группа имеет определенные ограничения как механизм для решения конкретных проблем, связанных с нарушениями прав человека.

Рабочая группа создает возможности для встреч с широким кругом людей, проявляющих особую заинтересованность к положению коренных народов, в том числе представители коренных народов из всех уголков земного шара, эксперты Подкомиссии, которые являются официальными членами Рабочей группы, ученые, являющиеся экспертами по проблемам коренных народов, сотрудники Организации Объединенных Наций, которые занимаются проблемами коренных народов в Управлении Верховного комиссара по правам человека в Женеве или в специализированных учреждениях Организации Объединенных Наций как, например, «Всемирная организация здравоохранения или Международная организация труда и представители правительств».

Подкомиссия по поощрению и защите прав человека является контрольным органом для Рабочей группы по коренным народам. Ее работа заключается в учете вопросов прав человека о создании возможностей для представителей коренных народов для их участия в работе системы прав человека Организации Объединенных Наций.

Для коренных народов основные выгоды участия в работе Подкомиссии состоят в получении возможности рассказать о своих проблемах широкому кругу людей, активно занимающихся правами человека, при чем это можно сделать путем общения с ними вне рамок официальных заседаний Подкомиссии и путем установления контактов с другими поборниками прав человека. К числу этих людей относятся 26 экспертов, многие из которых с симпатией относятся к проблемам коренных народов, хотя они могут и не являться членами Рабочей группы. Кроме того, имеется много не связанных с коренными народами неправительственных организаций, которые проявляют интерес к нарушениям прав коренных народов и могут быть готовыми к тому, чтобы выступить в их защиту.

Комиссия по правам человека является самым важным и наиболее активным правозащитным органом системы Организации Объединенных Наций. Вопросы коренных народов становятся ещё важными в своей работе. В комиссии по правам человека действуют механизмы жалоб, которые коренные народы могут использовать. Кроме того, можно посылать информацию о нарушениях прав человека к не предусмотренным конвенциям механизмам.

Комиссия по правам человека является наиболее большим и самым важным форумом системы Организации Объединенных Наций. Как правило, более трех тысяч человек принимают участие в работе Комиссии в ходе каждой из ее сессий.

Повестка дня Комиссии охватывает практически все возможные аспекты прав человека. Официальные выступления длятся много часов и дней, и для заседаний готовятся многие тысячи страниц документации. Комиссия каждый год принимает около 100 резолюций и решений. Обстановка носит напряженный, головокружительный и в значительной степени политизированный характер.

В последние годы уделяется все больше времени и внимания вопросам, касающимся коренных народов. В 1966 году Комиссия впервые включила в свою повестку дня специальный пункт, озаглавленный «Проблемы коренных народов». Резолюции, принимаемые по этому пункту повестки дня, касаются таких вопросов, как проект Декларации о правах коренных народов, Рабочая группа по коренным народам, Постоянный форум по проблемам коренных народов и Международное десятилетие коренных народов мира.

Поскольку Комиссия является самым важным форумом в области прав человека в Организации Объединенных Наций, выступление в Комиссии имеет гораздо больший вес, чем выступление на каком-либо другом форуме в системе ООН.

Одним из наиболее важных элементов работы Комиссии является расследование нарушений прав человека и представление докладов по проблемам в области прав человека. Это осуществляется через посредство так называемых «механизмов», которые состоят либо из отдельных экспертов, либо из рабочих групп в составе пяти членов. Индивидуальных экспертов называют по-разному, однако чаще всего они известны как «специальные докладчики». Некоторые из этих механизмов работают в отдельных странах. Некоторые занимаются конкретным вопросом, как например, пытки, вынужденные исчезновения или насилие в отношении женщин.

Коренные народы практически совсем не прибегали к услугам специальных докладчиков в прошлом. Каждый специальный докладчик собирает информацию либо, получая ее от неправительственных организаций либо от правительств, к которым он обращается с просьбой о ее представлении. Эта информация включается в доклад, который ежегодно представляется на рассмотрение Комиссии по правам человека. В докладе могут перечисляться все сообщения, доведенные до сведения специального докладчика, о нарушениях, имеющих отношение к теме, за которую отвечает специальный докладчик. Иногда, специальный докладчик может совершить поездку в страну с одобрения правительства, чтобы более подробно знакомиться с положением. В таких случаях специальный докладчик представляет дополнительный доклад. В доклады могут включаться комментарии о недостатках работы правительства или же в них могут отражаться жалобы и ответы правительства.

Некоторые специальные докладчики в большей степени ознакомлены с положением коренных народов, чем другие докладчики. К числу специальных докладчиков, более тесно связанных с проблемами коренных народов, относятся Специальный докладчик по вопросу о внесудебных казнях, казнях без надлежащего судебного разбирательства или произвольных казнях; Специальный докладчик по вопросу о религиозной нетерпимости; Специальный докладчик по вопросу о неблагоприятных последствиях незаконных перевозок и захоронения токсичных и опасных продуктов и отходов для осуществления прав человека; Специальный докладчик по вопросу о современных формах расизма; и Независимый эксперт Комиссии по правам человека по вопросу о праве на развитие. Коренные народы могут направлять соответствующую информацию каждому из этих докладчиков.

В принципе, сообщения не будут рассматриваться, если они также представляются в соответствии с резолюцией 1505 ЭКОСОС и/или Факультативный Протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах.

Как правило, не рассматриваются сообщения, содержащие нецензурные выражения или носящие явно выраженный политический характер. В сообщениях следует излагать факты об инциденте и представлять точные и четкие данные. В сообщении следует рассказать не только о том, что произошло, но также следует указать, в какой степени правительство несет ответственность за происшедшие события. Будет не совсем уместно поднимать пред специальным докладчиком вопрос, по которому правительство уже приняло эффективные меры с целью решения проблемы.

Отдельные лица или неправительственные организации могут представлять жалобы о нарушениях прав человека в Комиссию по правам человека. В 1970 году был установлен процесс под названием «процедура 1503» (она получила такое название благодаря номеру резолюции Экономического и Социального Совета, в соответствии с которой была учреждена эта процедура). Эта процедура была пересмотрена с целью повышения ее эффективности в ходе 56-й сессии Комиссии по правам человека в 2000 году. Такая система жалоб может оказаться полезной для коренных народов только при весьма специфических обстоятельствах.

Комиссия рассматривает только то, что она считает «серьезными и достоверно подтвержденными» нарушениями прав человека. Обычно упор делается на гражданские и политические права, нежели на экономические, социальные и культурные права, которые вероятно в большей степени представляют интерес для коренных народов. Как правило, Комиссия рассматривает акты дискриминации, несправедливого суда, пыток, убийств, совершенных правительственными властями, произвольных задержаний и насильственного подавления демонстраций как нарушения прав человека. При подаче жалобы должны быть исчерпаны средства внутригосударственной правовой защиты: т.е. должно быть доказано, что были приняты все меры, чтобы решить проблему в пределах своей собственной страны.

Весь процесс носит сугубо конфиденциальный характер. Более того, его обычно называют «конфиденциальной процедурой». Он также имеет скорее политический, нежели юридический характер. Его цель состоит в том, чтобы определить страны, в которых происходят серьезные нарушения, а не в том, чтобы найти средства защиты для тех, кто обращается с жалобами на нарушение прав человека. В некоторых случаях правительства могут стремиться к тому, чтобы бросить такую тень на правительство другой страны по политическим мотивам.

Человечество всегда жило отдельными общественными группами, что в длительном историческом шествии отдалило многих людей друг от друга по широкому кругу признаков, начиная от морфологических и заканчивая социо-культурными. В современном мире, в эпоху глобализации, когда наиболее широко представленные культурные общности поглощают более мелкие, деятельность Организации Объединенных Наций, неправительственных организации, Комитетов и Комиссий, различных международных форумов приобретают первостепенное значение в сохранении бытности национальных меньшинств, как ярких признаков культурного многообразия народонаселения нашей планеты.

Глава 2. Теории о статусе национальных меньшинств

По мнению некоторых ученых, «коренные народы (в том числе и малочисленные) представляют собой разновидность национальных меньшинств,» поскольку обладают всеми признаками последних: своеобразием этнических характеристик по отношению к другой части населения страны; недоминирующей численностью и негосподствующим положением в государстве и/или регионе проживания; стремлением сохранить свою самобытность.

Однако коренным народам присущи и специфические черты. Укажем на некоторые из них:

· наличие у них собственной территории. Поэтому, если основным требованием у всех групп меньшинств является обеспечение им тех прав, которыми пользуется большинство населения, и право на беспрепятственное сохранение присущих им особенностей, то «у коренных народов, проживающих компактно на территории традиционного расселения, кроме названных требований выступает и такое (причем одно из важнейших), как признание особого характера занимаемой территории.»

· меньшинства могут проживать и некомпактно, а только быть «вкраплены» в среду доминирующей части населения страны, а коренные народы -- это целостные этнические общности с признаком уникальности, имеющие свою собственную сферу обитания.

· в основе образа жизни и способа хозяйствования коренных народов на земле, которую населяли еще их предки, лежит традиционность.

· отличие правового статуса коренных народов от правового статуса иных групп национальных меньшинств наиболее ярко проявляется, если рассмотреть их с точки зрения права на самоопределение. Коренной народ независимо от его численности обладает указанным правом, а другим группам национальных меньшинств право на самоопределение не предоставляется.

Перечисленные признаки в своем большинстве названы в определении понятия «коренное население», сформулированном в 1982 г. Специальным докладчиком Рабочей группы по коренному населению ЭКОСОС (термин «коренное население» в 1988 г. в Подкомиссии ЭКОСОС по предупреждению дискриминации и защите меньшинств был заменен термином «коренные народы»).

Согласно данному определению «коренное население» -- это коренные общины, народности и нации, сохраняющие историческую преемственность с обществами, которые существовали до вторжения завоевателей и введения колониальной системы и развивались на собственных территориях, считающие себя отличающимися от других групп общества, преобладающих в настоящее время на этих территориях или их части. «Они составляют группы общества, которые не являются доминирующими, и хотят сохранять, развивать и передавать будущим поколениям территорию своих предков и свою этническую самобытность в качестве основы для продолжения своего существования как народа в соответствии с собственными культурными особенностями, социальными институтами и правовой системой.»

Нетрудно заметить, что в определении нет указания на право коренных народов на самоопределение, что вряд ли оправданно.

Спорным также является признание «коренными народами», при прочих условиях, лишь тех народов, территория которых подверглась вторжению завоевателей и введению колониальной системы. Получается, что такие европейские народы, к примеру, как курды, баски, не будут подпадать под понятие «коренные пароды» и их следует отнести к иным группам меньшинств (национальным, языковым, религиозным), в то время как народы, занимающиеся охотой, рыболовством, оленеводством и другими традиционными промыслами за Северным полярным кругом (саами, чукчи, эскимосы и другие родственные им народы), считаются коренными, что признается «международным сообществом в целом и находит свое отражение в нормах международного права и подтверждается практикой международных организаций».

Здесь наблюдаются явные противоречия между отдельными международно-правовыми актами, которые необходимо преодолеть.

С точки зрения освещаемой темы особого внимания заслуживает дискуссия по поводу употребления терминов «малочисленные народы», «малочисленные коренные народы» в отечественной литературе и законодательстве Российской Федерации и ее субъектов. Попытаемся рассмотреть некоторые точки зрения на эту проблему.

Как отмечает С.А. Арутюнов, под «малочисленными народами» следует понимать те народы, «которые не имеют автономии в рамках государства проживания, а также титульные народы и народы, не входящие в титул». В отношении «малочисленного коренного народа» упоминание об отсутствии автономии «в рамках государства проживания» вряд ли уместно. Такой народ здесь может иметь ту или иную форму автономии, но из-за этого он не теряет статус «коренного».

Согласно другой, более распространенной позиции для обозначения «малочисленного народа» или «малочисленного коренного народа» предлагается использовать количественный показатель (50 тыс. человек). В.М. Быченков, например, считает, что коренные народы, насчитывающие более 50 тыс. человек, не относятся к малочисленным. Чтобы отграничить коренные народы от других групп национальных меньшинств, В.М. Быченков добавляет к количественному показателю территориальный критерий. «Национальные меньшинства являются частью народа, проживающей в инонациональной среде за пределами территории своего традиционного расселения и сохраняющей присущую им самобытность.»

Однако в среде исследователей можно выделить и иные подходы к решению вопроса о целесообразности использования термина «коренные малочисленные народы».

По утверждению В.П. Маркова, «коренные малочисленные народы» -- «чисто российское изобретение, так как в международно-правовых актах употребляется выражение «коренные народы и народы, ведущие племенной образ жизни», безотносительно к численному критерию». Поэтому он предлагает сделать оговорку по отношению к народам, которые поставлены на грань исчезновения, но не вводить данный термин как официальный для России.

К.Д. Аракчаа также считает, что применение термина «малочисленные народы» не оправданно с юридической точки зрения, потому что противоречит международным стандартам. Тем не менее К.Д. Аракчаа в итоге соглашается с ним, ссылаясь на чрезвычайно сложную проблему коренных народов в России.

Бесспорно и то, что среди коренных народов объективно существуют меньшие по численности этнические группы, порой насчитывающие всего несколько сотен человек.

Поэтому использование термина «коренные малочисленные народы», никоим образом не влечет умаления достоинств коренных народов и их прав в целом. Если среди меньшинств различают национальные или этнические, религиозные и языковые группы, то, говоря о коренных народах, вполне допустимо выделить группы коренных малочисленных народов. Ведь последние в наибольшей степени нуждаются в международно-правовой защите, так как им может угрожать полное физическое исчезновение как уникальных этносов, что, безусловно, является одной из глобальных проблем человечества. И при употреблении термина «малочисленный» акцент следует перенести с бросающегося в глаза количественного критерия на особую характеристику коренных малочисленных народов в социальном и демографическом плане.

В основе понятия «коренные народы» лежит одна из основополагающих идей современного гуманитарного права: равенство всех индивидов независимо от их национальной и расовой принадлежности, языка, культурных особенностей, религии и т. д.

В качестве основы для принятия в 1957 г. Конвенции МОТ № 107 «О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах» послужило опубликование в 1953 г. первого всеобщего исследования об условиях труда и жизни коренных народов, которое было начато еще в 1921 г. Как видим, с момента своего учреждения (1919г.) МОТ стала заниматься социальными и экономическими вопросами этнических общностей, чьи культура, обычаи, язык отличают их от остальной части населения данной конкретной страны.

В результате изменений, произошедших в международном праве за период после 1957г., а также изменений в положении коренных народов во всех регионах мира в рамках МОТ в 1989 г. была одобрена Конвенция № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах». Эта Конвенция существенно дополнила предыдущую, сняла положение об ориентации на интеграцию коренного народа в общегосударственный коллектив, а также изменила подход в отношении объекта применения. В данном документе рассматриваются общие принципы, касающиеся проводимых правительствами мер по защите прав коренных народов; порядок применения специальных мер по охране принадлежащих к этим народам лиц, их институтов, собственности, труда, культуры, окружающей среды; обязанности государств, ратифицировавших Конвенцию, которая после этого имеет обязательную для них юридическую силу.

Одним из ключевых вопросов в области защиты прав коренных народов является вопрос о присущей им самобытности. В соответствии с Конвенцией МОТ № 169 государства в своей деятельности должны содействовать полному осуществлению социальных, культурных, экономических прав этих народов при уважении их самобытности, традиций, обычаев и институтов.