Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

На нынешнем этапе развития общества, и его правовой сферы в частности, на пути становления по-настоящему демократического государства, все более ясной становится проблема защиты прав, свобод и законных интересов граждан. Гарантированные Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина не могут быть реализованы без четких механизмов их защиты. Практика показывает, что прокуратура является самым доступным органом для обращения граждан. Прокуратура может быстро, квалифицированно, и что немаловажно бесплатно принять меры для обеспечения защиты нарушенных прав.

Реформы судебно-правовой системы оправдали себя. В настоящее время большое количество граждан все чаще обращается к правосудию за защитой своих прав и интересов. Это говорит о том, что наблюдается рост правовой культуры общества.

Нельзя забывать о той группе населения, которая по тем или иным причинам не может сама защитить свои права. Это дети, старики, инвалиды, малоимущие и нетрудоспособные граждане. В этом случае должны быть задействованы все правозащитные функции государственных органов.

Прокуратура представляет собой своеобразную систему государственных органов, без которых не сможет существовать ни одна из ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная). На основании закона она сглаживает возникающие противоречия между этими ветвями власти, уравнивает баланс сил, функционально дополняет осуществление полномочий. прокурор судебный процесс иск

В соответствии с Законом о прокуратуре, ее задачей является надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнение законов, которые действуют на территории РФ. Деятельность прокуратуры так же направлена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина и других охраняемых законом интересов государства и общества.

По гражданским делам прокуратура осуществляет роль особого «пускового механизма» правосудия, а прокурор, участвующий в деле является специальным субъектом, который способствует реализации судебной власти.

При определении значения участия прокурора в гражданском судопроизводстве, важно восприятие идей правового, демократического государства, - таких принципов как верховенство закона во всех сферах общества, несокрушимость свободы личности, прав и интересов гражданина, взаимная ответственность государства и личности. В демократическом государстве принципы не только провозглашаются, но и гарантируются, они сочетаются с интересами государства и общества, и ни в коей мере не противопоставляются, поэтому не должно быть опасений, что прокурор будет без надобности вмешиваться в частные дела. Наоборот, прокурор самостоятельно или во взаимодействии с судом осуществляет важную правозащитную функцию, является гарантией законности и эффективности гражданского судопроизводства, защиты прав личности и государства, тем самым способствуя развитию демократического государства.

Теоретическую основу настоящей работы составляют труды таких ученых-юристов, как Вербловский Г.Л., Викут М.А., Власов А.А., Туманова Л.В., Коваленко А.Г. и другие.

Целью данного исследования является анализ исторического пути становления и развития органов прокуратуры, а также законодательства, регулирующего участие прокурора в гражданском процессе; определение его правового положения гражданском процессе и его роль на современном этапе, а так же всестороннее изучение форм и механизмов участия прокурора во всех стадиях гражданского процесса.

Целью исследования были обусловлены следующие задачи:

· изучить законодательство регулирующее участие прокурора в гражданском процессе; проанализировать точки зрения ученых, касающиеся правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве;

· рассмотреть положение прокурора на всех инстанциях гражданского судопроизводства.

· исследовать особенности участия прокурора в гражданском процессе;

Структура данной работы состоит из введения, в котором обозначена актуальность исследования, где отражены ее цель и задачи; трех глав основной части, разбитых на параграфы, в которых последовательно решаются вышеуказанные задачи; заключения, где подводится итог исследования. Завершается работа списком использованных источников и литературы.

I. Правовой статус прокурора в гражданском процессе

1.1 История развития законодательства об участии прокурора в гражданском процессе

Прокуратура, учрежденная в России Петром I, в течение первых почти полутора веков своей истории (до судебных реформ 60-х годов XIX века) была преимущественно органом надзора за администрацией на местах, а «собственно судебная обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике».

После судебной реформы 1864 года концепция прокурорской деятельности была пересмотрена и основная ее функция перенесена в сферу судопроизводства. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве того времени состояло в следующем. Как правило, прокурор вступал в процесс как «примыкающая сторона», представляя суду заключение после состязания сторон. В виде исключения по некоторым делам прокурор выступал и как «главная сторона», состязаясь, с другой стороны, как истец или ответчик. Прокурор действовал в качестве главной стороны, если дело имело публичный характер, затрагивало интересы государства и общества. Вступить в уже начавшийся процесс для дачи заключения прокурор мог по своей инициативе или по инициативе суда. Редакторы Устава гражданского судопроизводства (УГС) исходили из того, что «состязательный процесс не представляет достаточного обеспечения в достижении истины, если бы при суде не было кроме судей, представителей точного разума действующих узаконений и защитника во имя закона тех лиц, юридических и физических, кои по естественному порядку вещей не могут, по положению своему, принимать участие в деле».

Прокурор обязан «одинаково защищать не права лиц или ведомств, а самую силу закона и только в том смысле, в коем судья по своему значению в состязательном процессе не имел бы права сделать непосредственно от себя какого-либо указания».

Так, в соответствии со ст. 394 Устава гражданского судопроизводства 1864 г. прокурор участвовал в рассмотрении следующих дел, давая по ним соответствующие заключения:

по делам казенного управления;

делам земских учреждений;

делам городских и сельских обществ;

делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых, умалишенных;

вопросам о подсудности и пререканиях;

спорам о подлоге документов и вообще в тех случаях, когда в гражданском деле выясняются обстоятельства, влекущие возбуждение уголовного дела;

просьбам об устранении судей;

делам брачным и о законности рождения;

просьбам о выдаче свидетельства на право бедности.

Деятельность русской прокуратуры в гражданском процессе не оправдала тех надежд, которые на нее возлагались. Видный судебный деятель и процессуалист Г.Л. Вербловский в свое время писал: «В таком виде, в каком участие прокурора в гражданском процессе проявляется в действительности, оно совершенно бесполезно. Мало того. Оно даже затрудняет движение процесса... Вообще надо заметить, что в огромном большинстве случаев, как свидетельствует жизнь, прокурорское заключение обращается в бессодержательный обряд (ограничивающийся иногда формулою «полагал бы в иске отказать» или «присудить истцу исковые требования») и при этом только тормозит движение дела».

Через 40 с лишним лет после введения судебных уставов правительство вынуждено было признать, что предположения творцов судебных уставов оказались ошибочными и что на практике заключения прокуроров превратились в пустую формальность, тягостную для прокуроров и ненужную для суда.

В 1910 году министром юстиции был внесен в Государственную Думу проект закона почти о полном упразднении участия прокурора в гражданском процессе. В докладной записке Министерства юстиции, между прочим, указывалось, что мотивы введения судебными уставами участия прокурора исходили из того, что он будет защищать закон, будет говорить в суде, как нужно применять законы, но так как практика участия в гражданском судопроизводстве в течение 40 лет не привела ни к каким результатам, так как заключение прокурора превратилось в «пустую формальность», то необходимо резко сократить круг гражданских дел с участием прокурора.

Законом от 9 мая 1911 года пожелания Министерства юстиции были удовлетворены: и без того узкий круг дел, по которым было обязательное участие прокурора, подвергся дальнейшему сокращению.

В советское время, воплощая идеи В.И. Ленина о расширении вмешательства государства в гражданско-правовые отношения, т.е. в «частноправовые», законодательство стало предусматривать самое широкое участие прокурора в гражданском процессе с целью осуществления постоянного надзора за законностью действий всех субъектов гражданско-процессуальных правоотношений, включая суд. Эта сфера деятельности прокуратуры называлась судебным надзором.

Под воздействием этих идей и сформировалась концепция участия прокуратуры в гражданском процессе.

В соответствии со ст. 2 ГПК 1923 года, «прокурор вправе как начать дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если, по его мнению, этого требует охрана интересов государства или трудящихся масс». Через десять лет, чтобы обеспечить более четкое проведение судами «классовой линии» при рассмотрении дел, как уголовных, так и гражданских, суд был поставлен под надзор прокуратуры.

Таким образом, начиная с 1930-х годов участие прокуратуры в гражданском процессе стало осуществляться во исполнение задачи по надзору за законностью рассмотрения гражданских дел в судах.

Советский период в развитии гражданского процесса России связан с кардинальным изменением роли прокуратуры в гражданском судопроизводстве. Практически неограниченные полномочия, предоставленные прокуратуре для участия по гражданским делам, были следствием общей линии законодателя на усиление вмешательства в частные дела. ГПК РСФСР, принятый в 1964 г., продолжил эту традицию: в ст. 12 было закреплено положение о том, что Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры обязаны своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы они ни исходили. Главной задачей прокурора в гражданском процессе считался надзор за законностью при рассмотрении и разрешении гражданских дел, а также при исполнении судебных постановлений.

Таким образом, роль прокурора по конечной цели мало чем отличалась от роли суда. Суд и прокуратура были партнерами в реализации политики КПСС при рассмотрении гражданских дел. Только проводили эту политику в жизнь разными средствами.

Прокурор, в отличие от суда, не принимал в процессе никаких решений по делу. В области гражданского судопроизводства прокуратура реализовывала свои задачи, возбуждая в суде дела, давая оценку действиям участников процесса своими заключениями и реагируя на постановления суда при помощи протестов. Суд был связан позицией прокурора в большей степени, чем позицией стороны, поскольку формально прокурор является органом, надзирающим за тем, как суд исполняет законы при рассмотрении и разрешении гражданских дел.

В конце 1980-х - начале 90-х годов концепция прокурорского надзора стала подвергаться пересмотру. Руководящие судебные работники стали выступать против надзора прокуратуры за законностью рассмотрения дел судами. Указывалось, что первым шагом к построению демократического правового государства должно стать проведение концепции разделения властей, создание независимой судебной власти. Однако суд не может стать независимым, если он будет поднадзорен полуадминистративному органу, каковым является прокуратура. Принятый в 1992 году российский Закон о Прокуратуре отказался от ложной концепции надзора прокуратуры за законностью рассмотрения дел в судах.

При подготовке Гражданского процессуального кодекса РФ вопрос о роли прокурора в гражданском судопроизводстве вызвал дискуссию. В целом существовало два подхода к решению данного вопроса.

Первый из них заключался в том, чтобы минимизировать участие прокурора в рассматриваемых судами гражданских делах и рассматривать его скорее как исключение, обусловленное либо необходимостью защиты публичного интереса, либо невозможностью или крайней затрудненностью для лица самостоятельно обратиться к правосудию за защитой своих прав и получить адекватную защиту. Причем по мере устранения препятствий в доступе к правосудию (что в первую очередь связано с расширением доступности профессионального юридического представительства в судах и ростом квалифицированной юридической помощи) участие прокурора в частноправовых спорах при таком подходе должно сокращаться.

В арбитражном же процессе его следовало сразу же сделать редчайшим исключением.

Другой подход выражался в том, чтобы участие прокурора в гражданском судопроизводстве в новом Кодексе сохранить в том виде, «в каком оно было предусмотрено действующим в то время ГПК РСФСР (по крайней мере, все его полномочия), а в новой редакции АПК РФ расширить полномочия прокурора до объема, предусмотренного действующим ГПК РФ, наделив его особым процессуальным статусом.

Наиболее последовательно эту точку зрения отстаивает в своих работах А. А. Власов: «Учитывая сложившуюся в стране ситуацию, необходимо признать, что в настоящее время нельзя лишать прокуратуру надзорных полномочий в гражданском судопроизводстве, поскольку сегодня на первый план выходит правозащитная деятельность прокуратуры».

В Гражданском процессуальном кодексе РФ в целом возобладала позиция сторонников первой точки зрения. Общие положения об участии прокурора в деле закреплены в ст. 45 ГПК РФ, которая определяет возможность обращения прокурора в суд с заявлением в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц и вступления в процесс для дачи заключения по делам определенных Кодексом и другими федеральными законами категорий. Права и обязанности прокурора как лица, участвующего в деле, предусмотрены в ст. 35 ГПК РФ.

Статья 45 ГПК РФ существенно изменила положение прокурора в гражданском процессе, хотя, как и раньше, ч. 1 этой статьи закрепляет право прокурора обращаться в суд с иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. При этом здесь же законодатель оговаривает, что иск в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов гражданина может быть предъявлен прокурором лишь по просьбе заинтересованного лица, если оно само по уважительным причинам не может обратиться в суд.

В Гражданском процессуальном кодексе РФ нет прежнего общего условия для обращения прокурора в суд с заявлением в защиту прав и интересов других лиц, согласно которому прокурор вправе был начинать процесс, если этого требовала охрана прав, свобод и интересов граждан, общественных либо государственных интересов. Это неполное, но все же значительное отступление от публичного начала в гражданском процессе продолжает общую тенденцию усиления роли состязательности и диспозитивности в российском гражданском процессе. Уже в Законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (п. 4 ст. 27) была закреплена норма, в соответствии с которой в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших.

В соответствии с ч. 2 ст. 4 ГПК РФ в случаях, предусмотренных Кодексом, другими федеральными законами, гражданское дело может быть возбуждено по заявлению лица, выступающего от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. К числу таких лиц относится и прокурор.

Согласно Гражданскому процессуальному кодексу РФ (ст. 45) круг дел, по которым допускается участие прокурора, теперь определяется только этим Кодексом и другими федеральными законами и не может быть расширен по усмотрению прокурора.

Этот вопрос более не зависит и от усмотрения суда, который прежде (ст. 41 ГПК РСФСР) вправе был признать обязательным участие прокурора по конкретному делу. Отныне перечень таких случаев является исчерпывающим.

Прокурор относится к лицам, участвующим в деле. При этом цели, которые он преследует в деле, носят ярко выраженный публичный характер: «в целях осуществления возложенных на него полномочий» (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ). В силу этого не может принимать участие в качестве прокурора лицо, имеющее личную заинтересованность в исходе дела. Такому лицу может быть заявлен отвод, либо оно само может отвести свою кандидатуру от участия в деле.

Несмотря на то, что законом прокурору предоставлено право принимать участие в любом из дел, отвечающих признакам ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, решение вопроса об участии в процессе принимается им исходя из наличия определенных условий или оснований, делающих это участие оправданным в данном конкретном случае.

В 2009 г. законодатель расширил круг дел, по которым прокурор может принимать участие по собственной инициативе (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ). Теперь прокурор может обратиться в суд с заявлением, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. Представляется, что в данном случае законодатель отнюдь не посягает на принципы состязательности и диспозитивности в гражданском процессе и не усиливает публичные начала, но значительно усиливает правозащитную функцию прокуратуры, ее социальную направленность в частности.

На современном этапе деятельность прокурора в гражданском процессе регулируется Конституцией РФ и отраслевым законодательством. В Конституции РФ прокурору и прокуратуре посвящена лишь одна ст. 129, которая помещена в гл. 7 «Судебная власть». Несмотря на это, прокуратура не является частью судебной власти, хотя и связана с нею тесно. В соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции РФ прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Что касается конкретной регламентации организации и деятельности прокуратуры РФ, то ч. 5 ст. 129 Конституции РФ отсылает к федеральным законам.

Порядок участия прокурора в гражданском судопроизводстве регламентируется нормами Закона РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» - ст. 1, 22, 23, 27, 28, 35-37, ГПК РФ (например, ч. 2 ст. 4, ст. 45), Приказом Генерального прокурора от 26 апреля 2012 г. N 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве».

Подведем итоги. Вкратце рассмотрев законодательство прошлых лет, регулирующие участие прокурора в гражданском процессе, можно сделать вывод, что оно всегда соответствовало своему времени, тем задачам, которые стояли перед прокуратурой в тот или иной период времени. Мне кажется современное законодательство, регулирующие участие прокурора в гражданском процессе, с учетом последних изменений наиболее удачно определяет место прокурора в гражданском процессе, не посягая на основополагающие принципы состязательности и диспозитивности в гражданском процессе.

1.2 Правовой статус прокурора в гражданском процессе

В ходе подготовки проекта ГПК РФ преобладала идея о том, что неограниченное право прокурора на обращение в суд в интересах любых субъектов (граждан и организаций) не соответствует современному пониманию социальной справедливости и нарушает принцип процессуального равноправия сторон.

Именно поэтому Кодекс, определяя случаи, в которых прокурор вправе обратиться в суд в интересах граждан, устанавливает общий принцип доступа прокурора в гражданский процесс - затрудненность самостоятельной реализации гражданином конституционного права на судебную защиту.

Современное конституционное право исходит из признания высшей ценности человека, его прав и свобод. В связи с конституционным закреплением этого положения прокурорская компетенция расширилась за счет включения в состав объектов прокурорского надзора основных прав и свобод человека и гражданина.

В части 1 ст. 45 ГПК РФ устанавливается необходимость наличия уважительных причин, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд, называя в их числе состояние здоровья, возраст, недееспособность. Право оценивать уважительность представляемых прокурором причин принадлежит суду. Нацеливая прокурорский корпус на работу в условиях нового процессуального закона, Генеральная прокуратура РФ в информационном письме разъяснила, что "отсутствие в Кодексе перечня упомянутых в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, не освобождает прокурора при подготовке искового заявления (заявления) в таком случае от выполнения указанных требований закона и приведения мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд. При этом должны быть представлены доказательства, подтверждающие невозможность самостоятельного обращения, и приложены копии документов. Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд, принадлежит суду".

В определенной мере положения ч. 1 ст. 45 ГПК РФ поставили прокуратуру в зависимое положение от судов первой инстанции, поскольку у федеральных и мировых судей появилась возможность произвольно истолковывать уважительность причин обращения прокурора в суд и отказывать в принятии заявлений прокурора. Такая ситуация создает напряженную обстановку во взаимоотношениях между прокуратурой и судами первой инстанции, поскольку в ряде, казалось бы, очевидных случаев прокурору трудно принять эффективные меры к оперативному восстановлению нарушенных прав и свобод граждан.

Инициируя в правозащитных целях гражданский процесс, прокурор приобретает определенный процессуальный статус. Согласно ст. 34 ГПК РФ прокурор относится к лицам, участвующим в деле, при этом признается в качестве самостоятельного участника гражданского процесса. Процессуальный закон не относит его ни к сторонам, ни к третьим лицам, ни к лицам, обращающимся за защитой прав и свобод других лиц, ни к заинтересованным лицам. ГПК РФ выделяет прокурора среди остальных участников процесса, что служит основанием считать его терминологически одновременно процессуальным участником и представителем государственного органа, наделенного собственной компетенцией в соответствии с Законом о прокуратуре.

В литературе отмечается дискуссионный характер правового положения прокурора - участника гражданского процесса. При этом выделяется несколько направлений. Представители первого направления считают его полноправным истцом - стороной по делу, второго - истцом лишь в процессуальном смысле, приверженцы третьего направления полагают, что обратившийся в суд прокурор не является стороной по делу, а представляет в процессе государство, от имени которого осуществляет функции по надзору за соблюдением законности.

Позиция представителей третьего направления наиболее приемлема, поскольку основана на результатах официального толкования норм процессуального права Верховным Судом РФ.

В Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 04.08.1994 указано, что прокурор, обратившийся в суд с заявлением в порядке процессуального закона, стороной по делу не является: обращаясь с заявлением в суд в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, прокурор в такой форме осуществляет свое участие в гражданском процессе. Лицо, в интересах которого дело начато по заявлению прокурора, участвует в нем в качестве истца. Следовательно, суд, рассматривая дело, возбужденное прокурором в интересах другого лица, может удовлетворить иск только тогда, когда именно это лицо является надлежащим истцом, т.е. ему принадлежат те права, которые, по мнению прокурора, нарушены.

Как полагает М.А. Викут, "сторона - обязательно субъект спора о праве, субъект спорного правоотношения, в основе которого лежит материально-правовой, субъективный интерес к процессу".

В специальных научных исследованиях отмечается, что "участие прокурора в гражданском процессе обусловлено специфичными целями прокуратуры, отличающими ее от других государственных органов, полномочных обращаться в суд в защиту других лиц (ст. 47 ГПК РФ): обеспечения законности и защиты прав и свобод граждан. Прокурор в гражданском процессе, прежде всего представитель государства, руководствующийся не личными, а государственными интересами, его требования направлены на защиту других лиц. Отнесение же прокурора к процессуальным истцам по делу не позволяет определить его особый правовой статус в гражданском процессе и потому представляется недопустимым".

Гражданский процессуальный закон в некоторой степени разрешил проблему процессуального положения прокурора. Так, согласно ч. 2 ст. 45 ГПК РФ прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и исполняет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. Это означает, что хотя на прокурора как участника гражданского процесса и распространяется ст. 35 ГПК РФ, определяющая круг прав и обязанностей участников процесса, но в отношении прокурора она действует в усеченном составе (прокурор освобожден от уплаты судебных расходов и лишен права заключения мирового соглашения). Это обстоятельство не позволяет определять прокурора в качестве истца в процессуальном смысле, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 38 ГПК РФ стороны пользуются равными процессуальными правами и исполняют равные процессуальные обязанности. Кроме того, при обращении прокурора в суд присутствует истец (сторона по делу), поскольку лицо, в интересах которого начато дело, извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве истца (ч. 2 ст. 38).

Обращение прокурора в суд общей юрисдикции в защиту конституционных прав и свобод граждан представляет собой одно из средств прокурорского реагирования. Прокурор не имеет права участвовать через представителя, он по должности обязан участвовать только лично. Обращаясь в суд, прокурор не подменяет собой истца и не выступает его представителем, а обеспечивает реализацию конституционного права на судебную защиту гражданина, используя предоставленные ему Законом о прокуратуре надзорные полномочия. Часть 1 ст. 45 ГПК РФ должна соответствовать нормам ст. 1 Закона о прокуратуре, и ее следует изложить в следующей редакции: "Прокурор в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований".

В целях приведения Закона о прокуратуре в соответствие с ГПК РФ (ч. 1 ст. 45) ч. 4 ст. 27 Закона следует изложить в следующей редакции: "При отсутствии случаев и оснований, указанных в частях 2 и 3 настоящей статьи, прокурор предъявляет и поддерживает в суде общей юрисдикции заявление в защиту прав, свобод и законных интересов граждан".

Еще одной формой участия прокурора в гражданском процессе является его вступление в уже возбужденное дело. Согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Из приведенной нормы ГПК РФ понятно, что: 1) прокурор вступает в процесс с конкретной процессуальной обязанностью - дачи заключения; 2) случаи вступления прокурора в процесс строго очерчены рамками закона; 3) целью вступления прокурора в процесс является реализация возложенных на него полномочий.

ГПК РФ не раскрывает правовую категорию "прокурорские полномочия". Очевидно, что под полномочиями прокурора следует подразумевать круг процессуальных прав, реализация которых связана с достижением целей, указанных в ст. 1 Закона о прокуратуре, т.е. целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В отличие от обращения прокурора в интересах конкретного гражданина, когда по инициативе прокурора возбуждается гражданский процесс и действия прокурора направлены на обеспечение реализации права судебной защиты конституционных прав и свобод конкретной личности, вступление прокурора в уже начатый процесс носит абстрактную цель, поскольку она не вытекает из необходимости защиты прав или интересов этого лица, а направлена скорее на предупреждение возможных нарушений законности.

По мнению М.В. Гадиятовой, "обращаясь с заявлением в суд, прокурор, как правило, осуществляет реагирование на уже выявленное нарушение закона, а в случаях, когда он вступает в уже начатый процесс, в основе его деятельности лежит реагирование на любые нарушения и принятие мер для их предупреждения". Вступивший в процесс прокурор не связан с кем-либо из его участников прокурорско-надзорным правоотношением, и основанием для вступления его в процесс является прямое указание в законе. Существуют определенные категории гражданских дел, участие прокурора в которых обязательно в силу закона. Коль скоро вступление прокурора в процесс имеет целью реализовать "функциональную направленность - обязанность перед государством, наделившим прокурора функцией реагирования на любое нарушение закона", ограничение его права на вступление только в некоторые категории дел нелогично, необоснованно сужает возможности прокурорского реагирования.

ГПК РФ не раскрыл сущности полномочий прокурора в гражданском процессе, возбужденном не по его инициативе. Круг полномочий должен определяться исходя из набора процессуальных прав участника процесса (ст. 35). Однако прокурор, вступивший в процесс, не наделен такими процессуальными правами, как предоставление доказательств, дача объяснений суду и заключение мирового соглашения. Он лишь доводит до суда свое мнение о том, как должен быть разрешен спор между сторонами. При этом только прокурор в процессе наделен правом дачи заключения в целом по делу.

Среди вышеперечисленных процессуальных прав в качестве правомочий по осуществлению надзора за соблюдением законности, прав и свобод граждан могут выступать такие процессуальные права, как дача правового заключения по делу и обжалование судебных постановлений. В рамках норм ГПК РСФСР и Конституции СССР 1977 года прокурор был наделен правом осуществлять надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах (ст. 3 Закона СССР от 30.11.1979 "О прокуратуре СССР"). Это та самая отрасль надзора, против которой и выступали разработчики Концепции судебной реформы в РСФСР. Прокурор в Советском Союзе осуществлял надзорные правомочия в судебном процессе при разрешении гражданских дел.

Специфические процессуальные правомочия, которыми наделялся только прокурор:

- принесение кассационного, частного и надзорного протеста на решение, определение суда независимо от участия в деле (статьи 282, 320 ГПК РСФСР);

- дача заключения по вопросам, возникавшим во время судебного разбирательства дела, и по существу дела в целом во всех судебных инстанциях (ст. 41);

- истребование дела из суда для разрешения вопроса о наличии оснований для принесения протеста (ст. 322);

- приостановление исполнения судебного решения при принесении протеста в порядке надзора (ст. 323).

Эти правомочия составляли костяк полномочий прокурора по "надзору за судом".

В результате реформирования процессуального законодательства правомочия прокурора не претерпели серьезных изменений, за исключением прав на истребование гражданских дел из судов первой инстанции (что, кстати, неблагоприятно отразилось на правозащитной функции прокуратуры), на приостановление исполнения судебных решений при принесении протеста в порядке надзора и на обжалование всех без исключения судебных решений независимо от участия прокурора. Основные процессуальные права прокурора как участника гражданского процесса (права дачи заключения и обжалования судебных постановлений) сохранились. Следовательно, есть все основания считать, что полномочия прокурора на дачу заключения и на обжалование судебных постановлений представляют собой процессуальные средства прокурорского надзора в гражданском процессе.

II. Процессуальное положение прокурора в гражданском процессе

2.1 Прокурор в суде первой инстанции

2.1.1 Предъявление иска прокурором

В настоящее время в порядке искового производства рассматривается основная часть гражданских дел в судах общей юрисдикции.

В современном праве под иском понимают средство защиты права, предполагаемое обратившимся за защитой (истцом) нарушенным или оспоренным, направленное против предполагаемого нарушителя (ответчика) к суду.

Исковое производство характеризуется следующими чертами:

1) наличием спора о праве, который призван разрешить суд;

2) равенство субъектов спора;

3) предметом защиты выступает нарушенное или оспоренное право или охраняемый законом интерес;

4) возбуждается исключительно подачей в суд особого процессуального документа - искового заявления, отвечающего требованиям ст. 131 ГПК РФ.

Выделяют две формы участия прокурора в исковом судопроизводстве:

- предъявление иска;

- вступление в уже начавшийся по инициативе других лиц процесс для дачи заключения по делу.

О двух формах участия прокурора в гражданском процессе говорит и В.В. Пиляева, однако при этом она сохраняет терминологию ч. 1 ст 41 уже утратившего силу ГПК РСФСР («путем предъявления иска», «путем вступления в дело в любой стадии гражданского процесса»).

ГПК не ограничивает участие прокурора в рассмотрении гражданских дел.

В нем лишь допускается обращение прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов только тех граждан, которые «по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не могут сами обратиться в суд.

Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан: о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; о защите семьи, материнства, отцовства и детства; о социальной защите, включая социальное обеспечение; об обеспечении права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; об охране здоровья, включая медицинскую помощь; об обеспечении права на благоприятную окружающую среду, на образование (ч. 1 ст. 45 ГПК).

Эти «уважительные причины в теории гражданского процесса называются основаниями, которые подразделяются на обязательное и факультативное участие прокурора в гражданском процессе.

Участие прокурора в гражданском процессе предусмотрено не только ГПК РФ, но и иными правовыми актами (напр., Семейным кодексом РФ и др.).

Участие прокурора предусмотрено в следующих делах:

· Об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК), о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 260.1 ГПК);

· об усыновлении и отмене усыновления (ст. 125, 140 СК РФ, ст. 273 ГПК);

· о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК),

· об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284 ГПК);

· об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК);

· о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст.304 ГПК);

· о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. 70, 72, 73 СК РФ);

· об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных туберкулезом (ст. 10 ФЗ « О предупреждении распространения туберкулеза в РФ» от 18 июня 2001 г. №77-ФЗ(с изм. и доп.).

· об обжаловании действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения и образования, а также врачебных комиссий, ущемляющих права и законные интересы граждан при оказании им психиатрической помощи (ст. 48 Закона РФ от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»);

· о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (ст. 261.3 ГПК РФ);

· об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (ст. 261.7 ГПК РФ).

Так же на обязательность участия прокурора обращено внимание и в Приказе Генеральной прокуратуры.

Основной объем процессуальных прав принадлежит прокурору, инициирующему исковое судопроизводство в защиту прав и интересов других лиц - Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также граждан в указанных выше случаях. Деятельность прокурора, намеренного предъявить иск (подать заявление), начинается до обращения в суд. Прокурор должен собрать необходимые материалы и тщательно их проверить, выявить все доказательства, которые необходимо представить суду, и обосновать свое требование. Прокурор не может начинать дело, в исходе которого не уверен.

Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца. При этом истцами, обладающими в полном объеме диспозитивными (специальными) правами, будут являться те, в чьих интересах предъявлен иск. Отсюда следует, что в случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц, даже если прокурор настаивает на продолжении судебного разбирательства. К прокурору нельзя предъявить встречный иск.

Деятельность прокурора, связанная с подготовкой и предъявлением заявлений в суд общей юрисдикции, осуществляется в соответствии с требованиями ГПК РФ, разъяснениями Верховного Суда Российской Федерации, данными в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 2 от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», Приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 181 от 26 апреля 2012 г. «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве». Возможность обращения прокурора в суд в интересах граждан является одной из гарантий реализации права на судебную защиту.

В соответствии со ст.45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

При этом должны быть представлены доказательства, подтверждающие невозможность самостоятельного обращения, и приложены копии необходимых документов (в зависимости от того, по какой причине человек сам не может обратиться в суд).

Прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий.

При возникновении в суде указанных дел судья обязан поставить об этом в известность соответствующего прокурора, а при назначении дела к судебному разбирательству - направить ему извещение о месте и времени рассмотрения дела. При этом согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела. В настоящее время суд лишен права привлекать прокурора к участию в деле по собственной инициативе.

В п. 3 ст. 35 Закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" закреплено право прокурора вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Однако эта норма Закона о прокуратуре на основании ст. 4 Федерального закона "О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" должна применяться в части, не противоречащей ГПК РФ. В действующем ГПК РФ указания на возможность прокурора вступить в дело в любой стадии процесса не содержится, в ч. 3 ст. 45 ГПК РФ говорится лишь о праве прокурора вступить в процесс для дачи заключения по делу. Особенности дачи заключения прокурором, более подробно мы рассмотрим немного ниже.

Форма и содержание иска, заявления прокурора в суд должны соответствовать определенным требованиям, и, прежде всего, должно подаваться в суд в письменной форме. В нем должны быть указаны наименование суда, в который подается заявление; наименование истца, его места жительства или, если истцом является организация, ее место нахождения, а также наименование представителя и его адрес, если заявление подается представителем; наименование ответчика, его место жительства или, если ответчиком является организация, ее место нахождения; в чем заключатся нарушение либо угроза нарушения прав, свобод или законных интересов истца и его требования; обстоятельства, на которых истец основывает свои требования, и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства; цена иска, если он подлежит оценке, а также расчет взыскиваемых или оспариваемых денежных сумм; сведения о соблюдении досудебного порядка обращения к ответчику, если это установлено федеральным законом или предусмотрено договором сторон, а также перечень прилагаемых к заявлению документов.

В заявлении могут быть указаны номера телефонов, факсов, адреса электронной почты истца, его представителя, ответчика, иные сведения, имеющие значение для рассмотрения и разрешения дела, а также изложены ходатайства истца.

В исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.

В случаях обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином. Исковое заявление подписывается истцом или его представителем при наличии у него полномочий на подписание заявления и предъявление его в суд.

После наименования суда, в который подается иск, указывается от какого прокурора оно исходит. Поскольку сам прокурор не является истцом, а вступает в защиту интересов гражданина, в качестве истца в исковом заявлении указывается лицо, в интересах которого прокурором предъявлен иск. К заявлению прилагаются документы, перечисленные в ст. 132 ГПК РФ.

Процессуальный закон требует, чтобы лицо, в интересах которого начато дело по заявлению прокурора, извещалось о начавшемся в его интересах процессе и участвовало в нем в качестве истца.

Прокурор не связан в процессе ни своей позицией при предъявлении иска, ни интересами лица, права и свободы которого нарушены. Руководствуясь только законом и приходя к выводу, что требования, предъявленные им, незаконны или необоснованны, он не только вправе, но и обязан как блюститель законности отказаться от иска полностью или в необоснованной его части. Однако такой отказ не лишает заинтересованное лицо права на рассмотрении дела по существу, дело может быть прекращено только с его согласия.

В том случае, когда данное лицо отказывается вступить в качестве истца либо настаивает на прекращении дела, процесс, по общему правилу, должен быть прекращен, даже если прокурор с этим не согласен. Именно к такому выводу пришел Президиум Верховного Суда РФ по делу, изложенному в Постановлении от 14 июля 2009 года.

На прокурора, предъявившего иск, возложено бремя утверждения и бремя доказывания, поэтому перед предъявлением исков в порядке общенадзорной проверки прокурор должен собрать необходимый доказательственный материал, проанализировать факты дела, устанавливаемые этими доказательствами, дав им правильную правовую оценку. Таким образом, в отличие от ст. 41 ГПК 1964 г. в новом Кодексе определен круг лиц, права и законные интересы которых, защищает прокурор путем возбуждения дела. К их числу относятся:

граждане, которые не могут самостоятельно защитить свои интересы по ряду причин (здоровье, возраст, недееспособность и т.д.). В ряде случаев в отдельных законах прямо указываются дела, которые вправе возбуждать прокуроры в интересах граждан.

неопределенный круг лиц (защита данной категории лиц наиболее соответствует социальному назначению прокуратуры, в частности путем признания не соответствующими закону правовых актов, в том числе и нормативного характера; нередко прокуроры оспаривают незаконные нормативные акты законодательных органов и руководителей исполнительной власти субъектов РФ).

Значимость данной процессуальной деятельности прокурора нашла подтверждение в Постановлении Конституционного Суда РФ. Прокурор вправе обращаться с заявлениями в суд и в других случаях необходимости защиты неопределенного круга лиц, например для прекращения промышленного производства, причиняющего вред здоровью неопределенного числа лиц или загрязняющего природу, окружающую среду в целом.

публичные образования (Российская Федерация и ее субъекты, муниципальные образования; речь может идти о признании недействительными сделок, которыми нарушены права указанных субъектов, в частности в процессе приватизации).

В случае возбуждения дела прокурор подает исковое заявление (в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, и в особом производстве - заявления) на общих основаниях.

При предъявлении иска прокурор не оплачивает государственной пошлины по делу и вообще не несет судебных расходов. В исковом заявлении он обязан сослаться на закон, подлежащий применению. От прокурора не требуется специальных полномочий для возбуждения дела в интересах других лиц.

Порядок ведения дела прокурором в случае возбуждения дела заключается в следующем. Прокурор должен возбудить дело, только убедившись в его обоснованности. Основанием для обращения в суд являются материалы прокурорских проверок по общему надзору, письма и заявления граждан, организаций, материалы уголовных дел, следственные материалы (например, постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям) и др.

Прокурор должен определить подведомственность и подсудность дела в соответствии с установленными правилами ГПК РФ. Заявление прокурора должно быть оформлено в соответствии с требованиями ст. 131 и 132 ГПК РФ. При этом прокурор должен отразить в нем не только фактические основания для возбуждения дела, но и правовые основания, т.е. сослаться на конкретные нормы материального и процессуального права.

Поскольку процесс строится на основе принципа состязательности, то на прокуроре лежит бремя доказывания обоснованности его требований. Прокурор должен сам собрать либо истребовать необходимые доказательства по делу по общим правилам доказывания в гражданском процессе.

Обратившись в суд с заявлением, прокурор в ходе судебного разбирательства первым дает объяснения по делу, по существу заявленных требований. Прокурор участвует в исследовании всех материалов дела, вправе участвовать в осмотре на месте, осмотре вещественных доказательств, задавать вопросы всем участникам процесса, в том числе свидетелям, экспертам и т.д. Лица, участвующие в деле, вправе задавать вопросы прокурору. Прокурор участвует в судебных прениях первым.

Таким образом, свои полномочия по предъявлению иска прокурор использует при защите имущественных интересов государства, предприятий и организаций; при защите интересов несовершеннолетних, инвалидов, престарелых, многодетных родителей, лиц, находящихся под опекой и попечительством, военнослужащих, то есть тех, кто не имеет возможности самостоятельно обратиться в суд; если должностные лица или граждане не используют свое право на заявление исков, а того требуют интересы обеспечения законности; когда нарушенные права и охраняемые законом интересы предприятий и граждан имеют особое общественное значение и, наконец, когда требуется защитить права и законные интересы граждан, нарушенные неправомерными действиями государственных органов и должностных лиц.

2.1.2 Дача заключения прокурором

Согласно ч. 3 ст.45 ГПК прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела.

В ГПК теперь непосредственно перечислены категории дел, по которым прокурор дает заключение путем вступления в уже начатый процесс. Во-первых, по ряду категорий дел, который прямо указан в ч.3 ст.45 ГПК, во-вторых, когда это прямо предусмотрено в ГПК и других федеральных законах. Например, согласно ГПК: по делам, возникающим из публичных правоотношений (ст.252,260), по делам особого производства (ст.273, 278, 284, 288, 304 ГПК), по другим федеральным законам - о лишении родительских прав (ст.70 СК); о восстановлении в родительских правах (ст.72 СК); об ограничении родительских прав (ст.73 СК); от отмене усыновления ребенка (ст.140 СК).