Развитие органов прокурорского надзора в современном правовом поле России

Прокурор, участвующий в деле с целью дачи заключения, также вправе знакомиться с материалами дела. Он определяет нормы материального права, которыми регулируются спорные правоотношения, определяет круг фактов предмета доказывания, которые должны быть выяснены, знакомится с письменными и вещественными доказательствами, имеющимися по делу, и т.д.

Заключение прокурора, как отмечено в работе М.А. Викута, должно отвечать следующим требованиям: быть обоснованным, содержать оценку исследованных в суде доказательств, указание на установленные с помощью этих доказательств существенные фактические обстоятельства; давать анализ норм материального права, подлежащих применению к установленным судом фактическим обстоятельствам; квалификацию спорного правоотношения.

В отличие от первой формы участия (возбуждение дела) прокурор не дает объяснений суду, не поддерживает исковые требования, не выступает в прениях сторон. Вступление в уже начатый процесс возможно в любой стадии гражданского процесса, но практически, конечно, оно должно иметь место не в самом конце судебного заседания, так как иначе в этом теряется весь смысл.

Как далее отмечает М.А. Викут, значение юридически грамотного, доступного по форме заключения прокурора состоит в том, что оно помогает суду в вынесении законного и обоснованного решения и, кроме того, пропагандирует российские законы, способствует воспитанию законопослушных граждан.

Так, например, 02.04.2008 г. в районный суд с заявлением обратились супруги об удочерении. В соответствии со ст. 273 ГПК РФ, заявление об усыновлении рассматривается в закрытом судебном заседании с обязательным участием усыновителей (усыновителя), представителя органа опеки и попечительства, прокурора, ребенка, достигшего возраста четырнадцати лет, а в необходимых случаях родителей, других заинтересованных лиц и самого ребенка в возрасте от десяти до четырнадцати лет.

03.04.2008 г. судом внесено определение о привлечении к участию в деле прокурора района. В ходе судебного заседания 06.05.2008 г., после исследования всех, представленных суду доказательств, прокурор в своем заключении высказал мнение о необходимости разрешить истцам удочерение несовершеннолетнего ребенка. Согласившись с мнением прокурора, суд по делу вынесен решение об удовлетворении заявленных требований.

В законодательстве говорится о том, что прокурор в настоящее время может вступить в процесс с целью дачи заключения по делу только в случаях, прямо предусмотренных законом. Ни усмотрение суда, ни усмотрение самого прокурора не являются основанием для его вступления в начатое дело.

В судебной практике имеют место случаи отказа в принятии заявлений со ссылкой на то, что они поданы фактически в интересах органов исполнительной власти.

Так, прокурор обратился с иском в интересах субъекта Российской Федерации «в лице Департамента жилищной политики и жилищного фонда города «N» к гражданке «М» и гражданину «Г» о признании недействительными договоров обмена жилыми помещениями, купли-продажи квартиры и об истребовании имущества из чужого незаконного владения, мотивируя это тем, что сделка обмена совершена после смерти нанимателя спорной квартиры гражданина «З» от его имени по подложным документам.

Хотя согласно ст. 125 ГК РФ предусматривает, что от имени Российской Федерации, ее субъектов могут своими действиями приобретать права и осуществлять обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В первую очередь необходимо рассмотреть вступление прокурора в дело для дачи заключения в суде первой инстанции. И здесь нельзя обойти вниманием ст. 189 ГПК - «Окончание рассмотрения дела по существу».

В соответствии с этой статьей после исследования всех доказательств председательствующий предоставляет слово для заключения по делу прокурору, выясняет у других лиц, участвующих в деле, их представителей, не желают ли они выступить с дополнительными объяснениями. При отсутствии таких заявлений председательствующий объявляет рассмотрение дела по существу законченным, и суд переходит к судебным прениям.

Таким образом, при производстве в суде первой инстанции заключение прокурора завершает часть судебного разбирательства, именуемую «рассмотрение дела по существу», за которой следует другая часть судебного разбирательства, известная как судебные прения.

В своем заключении прокурор должен кратко обосновать общественную значимость рассматриваемых правоотношений и самого дела, подробно проанализировать исследованные в ходе судебного разбирательства доказательства, оценить их, раскрыть характер правоотношений сторон, прокомментировать закон или иной нормативный правовой акт, регулирующий данные правоотношения, и в конечном итоге высказать свое мнение, как на основании этой правовой нормы должно быть разрешено дело.

По своей юридической сути заключения прокурора являются актами применения права со всеми присущими им характерными признаками и особенностями, обусловленными отраслью, в которой они применяются. Заключения прокурора следует рассматривать не только как определенный способ оформления процесса применения гражданско-процессуальных норм, но и как само правоприменительное действие.

Законодатель не устанавливает требования относительно формы, структуры и содержания заключений. Гражданское процессуальное законодательство не предусматривает, в какой форме - в устной или письменной - дается заключение, в ст. 189 ГПК РФ закреплено, что «председательствующий предоставляет слово для заключения по делу прокурору».

Представляется, что письменная форма заключения обязательна, когда оно составляется до начала судебного разбирательства и ему предшествует проведение работы по сбору, проверке сведений, проведение обследования, которая позволяет занять определенную позицию по делу.

Вместе с тем может возникнуть ситуация, когда обстоятельства, по которым прокурор дает свое заключение, выясняются в суде, прокурор основывает свое заключение исключительно на доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании. Лицо, действующее в процессе от имени прокуратуры, воспринимает доказательства непосредственно, участвует в их исследовании, в процессе чего у него формируется определенное мнение по поводу обстоятельств дела. Отложение разбирательства дела для того, чтобы орган смог в письменном виде составить свое заключение, представляется нецелесообразным и затягивающим процесс. Поэтому прокурор должен излагать суду заключение устно, с занесением в протокол судебного заседания. Следовательно, заключение может представляться в судебное заседание как в письменной форме, так и в устной (вербальной). В случае необходимости проведения предварительного обследования заключение должно быть составлено письменно.

Письменное заключение прокурора оглашается в судебном заседании.

Устное заключение прокурора заносится в протокол судебного заседания и подписывается прокурором.

Заключению прокурора, как акту-документу по применению права присущи общие черты актов применения права:

- в целом имеют разовое значение - касаются лишь конкретной ситуации и содержат индивидуальное предписание, в нем строго индивидуализируются субъективные права и юридические обязанности конкретных лиц исходя из определенной жизненной ситуации;

- подобно иным правоприменительным актам представляют собой официальный акт - документ, выражающий волю государства и постановляемый компетентным органом, которого государство уполномочило на реализацию права в определенных сферах общественных отношений;

- направлены на то, чтобы вызвать определенные юридические последствия индивидуального характера.

Особенностью заключения прокурора в гражданском судопроизводстве является то, что оно не носит обязательный характер для суда, а имеют значение рекомендации. Это объясняется отраслевым характером акта применения права, закреплением в ст. 8 ГПК РФ принципа независимости судей и подчинения их только Конституции Российской Федерации и федеральному закону. Заключение исследуется и оценивается судом одинаково наравне с другими доказательствами по делу. Если суд не согласен с заключением, то в этом случае требуются аргументированные доводы суда несогласий с выводами, содержащимися в заключении.

Таким образом, заключение прокурора в гражданском судопроизводстве можно определить как официальное решение компетентного органа по конкретному гражданскому делу, содержащее государственно-властное веление, выраженное в письменной (устной) форме и направленное на индивидуальное регулирование общественных отношений.

Заключение прокурора, как процессуальный акт, исходящий от прокурора, должно отвечать определенным требованиям по содержанию и форме. Прокурору надлежит высказаться определенно о судьбе заявленного иска, а не альтернативно, не оставлять решение «на усмотрение суда». Заключение должно быть законным, то есть основанным на нормах материального и процессуального права. Заключение прокурора является гарантией осуществления задач гражданского судопроизводства и помогает суду вынести законное и обоснованное решение по спору между сторонами.

В процессе исследования вопроса дачи прокурором заключения по делу нами были выявлены следующие проблемы. Во-первых, в законе существует ограничение по кругу дел, по которым прокурор может давать свое заключение. В связи с этим предлагается ч.3 ст. 45 ГПК РФ после слов «дает заключение по делам» дополнить словами «о защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц».

Кроме того, проблемой является частые случаи немотивированного или недостаточно мотивированного несогласия суда с заключением прокурора. Поэтому, предлагается дополнить ст. 189 ГПК РФ текстом следующего содержания: «Несогласие суда с заключением прокурора, представителя государственного органа или представителя органа местного самоуправления должно быть мотивировано в решении суда».

2.2 Процессуальное положение прокурора на последующих стадиях гражданского процесса

Порядок участия прокурора в апелляционном производстве регламентируется гл. 39 ГПК РФ, а также ст. 22, 23, 27, 28, 35-37 Закона о прокуратуре РФ. При несогласии прокурора, участвующего в деле для дачи заключения, с решением суда, принятым по первой инстанции, им в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме, может быть принесено апелляционное представление.

При этом реализовать это право прокурор может вне зависимости от того, присутствовал ли он в заседании суда первой инстанции.

В силу положений ст. 391.1 ГПК РФ право на обращение в Президиум Верховного Суда Российской Федерации с представлением о пересмотре судебных постановлений, указанных в ч. 2 ст. 391.1 ГПК РФ, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, имеют Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители.

Исходя из положений п. 3 ст. 376 ГПК РФ, возможность обращения в суд кассационной инстанции с кассационным представлением ограничена необходимостью непосредственного участия прокурора в первоначальном рассмотрении дела. С данным выводом, возможно, могут согласиться не все авторы, ссылаясь на п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. N 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», где указано, что прокурор имеет право внести представление в суд вышестоящей инстанции, если он является лицом, участвующим в деле, с точки зрения содержания ст. ст. 34, 35, 45 ГПК РФ, независимо от того, являлся ли он в судебное заседание суда первой инстанции. Вместе с тем с аналогичной позицией относительно внесения прокурором в суд апелляционной инстанции апелляционного представления мы можем согласиться, поскольку в ст. 320 ГПК РФ, предусматривающей право внесения прокурором апелляционного представления, содержится формулировка «прокурору, участвующему в деле», смысл которой возможно уяснить через толкование ст. ст. 34, 35 и 45 ГПК РФ, раскрывающих статус прокурора как лица, участвующего в деле. Однако применительно к внесению прокурором кассационного представления в суд кассационной инстанции законодатель избрал иную формулировку, указав, что должностное лицо органов прокуратуры может обратиться в суд кассационной инстанции с представлением, «если в рассмотрении дела участвовал прокурор» (п. 3 ст. 376 ГПК РФ). Возникает вопрос: что означает формулировка «участвовал прокурор»? Не лучше ли указать «...с кассационным представлением по делам, в рассмотрении которых предусмотрено участие прокурора»?

На мой взгляд, помимо вполне оправданного и жизненно востребованного вывода, изложенного в п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2, о том, что обращение должностного лица органов прокуратуры в суд кассационной инстанции с представлением не должно ставиться в зависимость от того, участвовал ли непосредственно (т.е. присутствовал) в судебном заседании суда первой инстанции прокурор, законодатель также должен внести изменения в ст. 376 ГПК РФ. Оптимальной представляется следующая формулировка ч. 3 ст. 376 ГПК РФ: «Право на обращение в суд кассационной инстанции с представлением о пересмотре вступивших в законную силу постановлений суда по делам, в рассмотрении которых настоящим Кодексом и другими федеральными законами предусмотрено участие прокурора, имеют должностные лица органов прокуратуры, указанные в статье 377 настоящего Кодекса».

Учитывая, что на практике может сложиться ситуация, когда в силу каких-либо причин прокурор не принимал участия в рассмотрении дела судом с участием лица, которое не способно полноценным образом отстоять свои интересы либо которое после принятия судом решения было, например, признано недееспособным, а решение явно ущемляет его интересы, следует ограничивать возможность обращения прокурора в суд кассационной инстанции с представлением необходимостью непосредственного участия должностного лица органов прокуратуры в рассмотрении дела судом первой инстанции. Это обусловлено правозащитным статусом прокурора, который непременно должен отстаивать права незащищенных граждан, в том числе в стадии пересмотра судебных постановлений судом кассационной инстанции.

Отсутствие права прокурора истребовать гражданские дела из суда общей юрисдикции на практике вызвало серьезные затруднения при проверке жалоб граждан на судебные постановления по гражданским делам, поскольку копий документов, представляемых стороной, недостаточно для того, чтобы разобраться в деле, и поэтому необходимо изучать сами дела. Прокурорам следует активно использовать имеющиеся у них возможности в рамках действующего гражданско-процессуального законодательства. В частности, как это обозначено в Приказе Генерального прокурора РФ от 26 апреля 2012 г. N 181, прокурору, участвующему в деле, надлежащим образом формировать наблюдательное производство, в котором должны содержаться копии наиболее важных процессуальных документов: искового заявления (заявления), отзывов на него, документов, подтверждающих обоснованность заявленных требований, протоколов судебных заседаний, состоявшихся судебных постановлений, апелляционных, кассационных представлений (жалоб) и отзывов на них, а также копии материалов дела, на которые имеются ссылки в представлении прокурора.

Именно эти материалы могут являться в дальнейшем основанием для принятия решения соответствующим прокурором о направлении представления в соответствующую судебную инстанцию.

Право на обращение в Президиум Верховного Суда Российской Федерации с представлением о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, имеют Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители.

Ст. 391.2 ГПК устанавливает трех месячный срок для обжалования в порядке надзора судебных постановлений, со дня вступления их в законную силу. Надзорные представления подаются непосредственно в Верховный Суд Российской Федерации.

При рассмотрении дела в надзорном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами, рассматривающими дело, в пределах доводов представления прокурора. В интересах законности суд надзорной инстанции вправе выйти за пределы доводов представления прокурора. При этом суд надзорной инстанции не вправе проверять законность судебных постановлений в той части, в которой они не обжалуются, а так же законность судебных постановлений, которые не обжалуются.

Глава 42 ГПК РФ, регламентирует четвертую стадию гражданского судопроизводства, т. е. производство по проверке правильности вступивших в законную силу судебных постановлений в связи с вновь открывшимися обстоятельствами. Согласно ст. 394 ГПК РФ заявление, представление о пересмотре судебных постановлений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам подаются сторонами, прокурором, другими лицами, участвующими в деле, в суд, принявший эти постановления. Указанные заявление, представление могут быть поданы в течение трех месяцев со дня установления оснований для пересмотра.

Необходимость участия прокурора в надзорной форме на стадиях: апелляции, кассации, судебного надзора и вновь открывшихся обстоятельств - не вызывает сомнений с точки зрения задач, которые призвана решать прокуратура как орган надзора за законностью.

Участие прокурора на заключительной стадии гражданского судопроизводства - исполнении судебных решений, регламентируется Законом о прокуратуре, Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах», Федеральным законом от 02 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» - прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами. Прокурор имеет юридические основания для надзора, т. е. наблюдения за ходом исполнительного производства, а в случае необходимости вправе принести представление на незаконное действие или бездействие судебного пристава-исполнителя в порядке, определяемом по аналогии со ст. 441 ГПК РФ (в ред. ФЗ от 2 октября 2007 г. № 225-ФЗ) и ст. 128 Закона об исполнительном производстве.

III. Особенности участия прокурора в гражданском процессе

3.1 Участие прокурора в гражданском процессе по делам, возникающим из публичных правоотношений

Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений в ГПК РФ, выделено в качестве отдельного вида гражданского судопроизводства. Споры, связанные с оспариванием нормативных правовых актов, защитой избирательных прав, обжалованием незаконных действий (бездействия), имеют особую специфику, а также большой общественный резонанс, так как при рассмотрении данной категории дел осуществляется защита конституционных прав граждан. При этом роль прокурора, участвующего в судебном разбирательстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений, существенно возрастает.

Важнейшей гарантией прав и свобод человека и гражданина, установленной ст. 55 Конституции Российской Федерации, является запрет издания законов, отменяющих или умаляющих их права и свободы.

Многочисленные нарушения в сфере законотворческой деятельности путем принятия нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, требуют принятия оперативных мер по их оспариванию, в том числе в судебном порядке.

В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", прокурор вправе оспорить в суде нормативные правовые акты, которые издаются федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Анализ прокурорской практики по делам, возникающим из публичных правоотношений, свидетельствует об активизации прокурорского надзора на указанном направлении, достижении положительных результатов. Следует согласиться с мнением ученых полагающих, что действующее гражданское процессуальное законодательство, несмотря на его крайнюю противоречивость, сегодня позволяет прокурору специфическими правовыми средствами участвовать в защите публичного интереса, осуществлять прокурорский надзор.

Вместе с тем данная работа прокуроров была бы более эффективной при учете всех особенностей производства по делам, возникающим из публичных правоотношений в суде.

Так., прокурор г. Петрозаводска в порядке ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением об оспаривании отдельного положения Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета, как противоречащих, по его мнению, федеральному законодательству. Заявитель указывает, что ч. 9 ст. 15 данных Правил установлен неправомерный запрет на формирование земельных участков и осуществление любого строительства без утвержденной документации по планировке территории (проектов планировки).

В судебном заседании прокурор указанное обращение и его доводы поддержал.

Заслушав пояснения участвующих в деле лиц и исследовав письменные материалы, суд считает, что заявление прокурора подлежит удовлетворению. При этом оно рассматривается с учетом обязанности суда разрешать его исключительно в пределах заявленных требований (ч. 3 ст. 196 ГПК РФ), но в то же время будучи не связанным с их основаниями и доводами (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ).

По общему правилу граждане в силу ст.ст. 3 и 4 ГПК РФ вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также определено, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке (ст. 78). В защиту неопределенного круга лиц подобное обращение в суд может быть подано прокурором, который тем самым реализует возложенные на него полномочия по осуществлению прокурорского надзора (ст.ст. 45, 251 ГПК РФ, ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ»).

Оспариваемая прокурором часть Правил является частью принятого органом местного самоуправления правового акта, затрагивающего права и законные интересы юридических лиц и граждан в сфере земельных, жилищных и градостроительных отношений. Эти Правила с очевидностью для суда, подтвержденной и участвующими в деле лицами, содержат правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Обладая перечисленными характерными признаками, изданные в установленном порядке управомоченным органом, они, как и указано в их преамбуле, являются нормативным правовым актом. При этом при его принятии нарушений своей компетенции Петрозаводским городским Советом не допущено. Не выявлены по делу и данные, указывающие на несоблюдение порядка принятия решения и порядка его опубликования. Вместе с тем суд принимает во внимание следующее.

Согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством РФ об автомобильных дорогах и дорожной деятельности. К их полномочиям согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» отнесены также вопросы территориального планирования и застройки городских округов, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство.

Разработка и принятие правил землепользования и застройки предусмотрены нормами Градостроительного кодекса РФ. Причем, из положений его ст.ст. 41, 45 и 46, регулирующих вопросы подготовки документации по планировке территории, следует, что отсутствие проекта планировки района не является законным основанием для отказа от исполнения обязанности по утверждению схемы расположения спорного земельного участка и не является основанием для отказа в предоставлении земельного участка. Ни Градостроительный кодекс РФ, ни Земельный кодекс РФ не содержат запрета на формирование в границах территориальной зоны перспективной застройки земельных участков и осуществление любого строительства без утвержденной документации по планировке территории (проектов планировки).

Приведенная правовая позиция, неоднократно обозначенная различными судебными инстанциями с рамках разрешения дел о защите прав и законных интересов граждан, касательно которых имело место применение Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, оценивалась как свидетельство их противоречия в указанной прокурором части установкам федерального законодателя.

При таких обстоятельствах заявленные требования признаются обоснованными. Формой их удовлетворения судом согласно ст. 253 ГПК РФ и п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 может быть признание оспоренного нормоположения недействующим (полностью или в части) со дня его принятия или иного времени.

По смыслу закона, нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Но если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, допустимо признание его недействующим полностью или в части со дня вступления судебного решения в законную силу. Однако в связи с действием оспариваемой части Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа имело место существование незаконно установленного запрета, а не реализация чьих-то прав. Как следствие, указанная прокурором часть ч. 9 ст. 15 Правил признается недействующей с момента принятия решения.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 12, 103, 194-199, 245, 246, 249, 252, 253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление прокурора г. Петрозаводска об оспаривании нормативного правового акта удовлетворить.

Признать часть 9 статьи 15 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета в части «В границах территориальных зон перспективной застройки Жип, Жсп, Жмп и Одк запрещается формирование земельных участков и осуществление любого строительства без утвержденной документации по планировке территории (проектов планировки). Данное правило распространяется также на территорию в жилом районе «К.» недействующей.

Представляется необходимым проанализировать некоторые процессуальные особенности, связанные с рассмотрением дел, возникающих из публичных правоотношений, в целях более эффективной работы прокуроров по обращению в суды с заявлениями по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Во - первых по гражданским делам, возникающим из публичных правоотношений, в отличие от искового производства подаются не исковые заявления, а жалобы и заявления (ч. 2 ст. 4 ГПК)

Во - вторых, следует отметить, что особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, обусловлены характером рассматриваемых споров.

Прежде всего, в данной процессуальной форме рассматриваются материально-правовые споры, относящиеся к публичному праву, которое определяется как совокупность отраслей права, регулирующих отношения, обеспечивающие общий, совокупный (публичный) интерес, в отличие от отраслей права, направленных на защиту частного интереса (частного права). К таким отраслям относятся: международное, конституционное, административное, финансовое, уголовное, уголовно-процессуальное право и ряд других.

Наличие данного вида судопроизводства, отличного от искового, обусловлено несколькими причинами: неравноправным положением участников в правоотношениях; специфической (особой) функцией суда при рассмотрении такого рода дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью действий органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях.

Предметом судебного рассмотрения являются публично-правовые отношения, которым, в отличие от частноправовых, присущ императивный (властный) характер. В качестве одного из участников данного вида судопроизводства всегда выступает государственный орган.

Дела такой категории не могут быть переданы на разрешение третейского суда, ввиду отсутствия иска не может быть предъявлен встречный иск, а также совершены такие процессуальные действия, как признание иска либо отказ от иска.

Кроме того, нормы, регулирующие производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, не предусматривают досудебного порядка урегулирования споров.

Так, согласно ч. 2 ст. 247 ГПК РФ обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд. Поэтому вопрос о том, располагал ли заявитель иными средствами защиты и воспользовался ли ими, не должен выясняться и заявление не может быть возвращено по этому основанию. Из изложенного следует, что п. 1 ст. 135 ГПК РФ по делам, возникающим из публичных правоотношений, не применяется.

Как справедливо отмечается в юридической литературе, по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может иметь места договорная подсудность.

Кроме того, по делам, возникающим из публичных правоотношений, установлены сокращенные сроки обращения в суд (по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих - 3 месяца; по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации - 3 месяца, когда заявителю стало известно о нарушении избирательного законодательства, 8 дней со дня голосования по заявлениям об отмене регистрации кандидата; в период избирательной кампании, кампании референдума заявление, поступившее в суд до дня голосования, должно быть рассмотрено и разрешено в течение пяти дней со дня его поступления, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день, предшествующий дню голосования, в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. В случае, если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, заявление должно быть рассмотрено и разрешено не позднее чем через десять дней со дня его подачи.

Другим отличием дел данной категории от искового производства является отсутствие третьих лиц, как заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, так и не заявляющих таких требований. В то же время в процесс могут вступать заинтересованные лица (ст. 34 ГПК РФ).

Таковыми, например, могут быть признаны органы юстиции, зарегистрировавшие нормативный правовой акт, являющийся предметом обжалования. Данные лица, участвующие в деле, имеют все процессуальные права и несут все процессуальные обязанности. Причем если дело возбуждается по заявлению нескольких лиц или по заявлению одного, а потом в процесс вступают другие, то все они будут заявителями.

Согласно ч. 1 ст. 249 ГПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

Поэтому при проведении подготовки дела к судебному разбирательству, определяя, какие обстоятельства имеют значение для дела, суд обязывает указанные выше органы и лица представить соответствующие доказательства. При вступлении в процесс заинтересованных лиц на них также может быть возложена обязанность представлять доказательства. Должностные лица, не исполняющие требования суда о представлении доказательств, согласно ч. 2 ст. 249 ГПК РФ могут быть подвергнуты штрафу. Представляя доказательства по своей инициативе, сторона - заинтересованное лицо обязана указать, какие обстоятельства подтверждаются каждой из них.

Также по-иному, в отличие от искового производства, распределены обязанности по доказыванию в процессе, возникшем из публичных правоотношений. Поскольку данная норма возлагает бремя доказывания на орган публичной власти или должностных лиц, то, соответственно, заявитель освобождается от представления таких доказательств. Вместе с тем он должен привести соответствующие доводы в обоснование правомерности обращения в суд с таким заявлением, т.е. доказать факт нарушения своих прав. Если такие доводы отсутствуют, то на основании ст. 136 ГПК РФ заявление должно быть оставлено без движения и предложено в разумные сроки устранить имеющиеся недостатки. В случаях, когда факт нарушения субъективных прав заявителя не подтверждается, в принятии заявления должно быть отказано на основании ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.

Кроме того, как обоснованно указано в методических рекомендациях Генеральной прокуратуры Российской Федерации, при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, не применяются правила заочного производства, установленные главой 22 ГПК РФ (ст. 246).

Публично-правовой характер рассматриваемых дел обусловливает значимость участия прокурора и дачи им заключения по делам об оспаривании нормативных правовых актов, о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Знание прокурорами процессуальных особенностей рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, позволит повысить качество подготовки заявлений по делам указанной категории и будет способствовать более эффективной защите прав граждан.

3.2 Участие прокурора в гражданском процессе по делам особого производства

Особое производство, как вид гражданского судопроизводства урегулировано главами 27 - 38 ГПК.

В теории гражданского процесса под особым производством понимается «самостоятельный вид гражданского судопроизводства по специально отнесенным к ведению суда категориям гражданских дел, которые характеризуются отсутствием спора о праве и применением специальных средств и способов защиты, в которых суд путем установления юридических фактов (действий, событий, состояний) осуществляет защиту охраняемых законом интересов граждан и организаций.

В соответствии с ч. 1 ст. 262 ГПК судом в порядке особого производства рассматриваются следующие дела:

· об установлении фактов, имеющих юридическое значение;

· об усыновлении (удочерении)

· о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим;

· об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами;

· об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипация)

· о признании движимой вещи бесхозяйной и признании права муниципальной собственности на бесхозяйную недвижимую вещь;

· о восстановлении прав по утраченным ценным бумагам на предъявителя или ордерным ценным бумагам (вызывное производство);

· о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и принудительном психиатрическом освидетельствовании;

· о внесении исправлений или изменений в записи актов гражданского состояния;

· по заявлениям о совершенных нотариальных действиях или об отказе в их совершении;

· по заявлениям о восстановлении утраченного судебного производства.

Этот перечень гражданских дел, рассматриваемых судом в порядке особого производства, не является исчерпывающим. По делам особого производства подаются жалобы и заявления (ст. 4 ГПК). По некоторым из разновидностей гражданских дел, рассматриваемых в порядке особого производства, обязательно участие прокурора. Так, с обязательным участием прокурора рассматриваются гражданские дела об усыновлении (удочерении) ст. 273 ГПК, о признании гражданина недееспособным ч. 1 ст. 284 ГПК.

Прокурор вступает в процесс по делам особого производства для дачи заключения. Цель участия прокурора в таких делах в первую очередь обеспечение соблюдения прав и интересов граждан. Рассмотрим на примере.

Трифонова В. В. обратилась в Петрозаводский городской суд с исковым заявлением к Открытому акционерному обществу «Славянка» о восстановлении на работе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда. На основании приказа уволена по собственному желанию в соответствии с п.3 ч.1 ст.77 ТК РФ. Истец полагает увольнение незаконным, т.к. заявление об увольнении по собственному желанию она не подавала. Просит восстановить ее на работе, взыскать заработную плату за время вынужденного прогула, компенсацию морального вреда.

Моральный вред выражен в трудностях в поисках работы в силу возраста, на фоне нравственных переживаний ухудшилось состояние здоровье, повысилось давление, была вынуждена выйти на больничный.

Суд, заслушав истца Трифонову В.В., представителя истца Автуховича Л.П., свидетелей ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, заслушав заключение прокурора, полагавшего исковые требования подлежащими удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст. 194 -199, 235 ГПК РФ, суд Р Е Ш И Л:

Исковые требования Трифоновой В. В. удовлетворить частично.

Восстановить Трифонову В. В. на работе в Открытом акционерном обществе «Славянка».

Взыскать с Открытого акционерного общества «Славянка» в пользу Трифоновой В.В. заработную плату за период вынужденного прогула и задолженность по заработной плате, компенсацию морального вреда в размере, расходы по оплате услуг представителя. В остальной части иска отказать.

Обращение прокурора в суд с заявлением должно содержать обоснование того, в чем заключаются интересы государства или других лиц, ссылки на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов, а также обоснование невозможности подачи иска самим гражданином (ч. 3 ст. 131 ГПК). В ГПК 1964 г. такой нормы не было, поэтому прокурор мог не обосновывать необходимость предъявления им заявления в интересах другого лица.

Однако следует учитывать, что обращение прокурора с заявлением не всегда уместно, а часто лишено смысла по делам об ограничении дееспособности гражданина, об усыновлении (удочерении) ребенка, об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипации), о признании права муниципальной собственности на бесхозяйную недвижимую вещь, о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и принудительном психиатрическом освидетельствовании и т.д., поскольку подача заявлений о возбуждении таких дел - обязанность соответственно органов опеки и попечительства и психиатрического стационара.

Что касается подачи заявления прокурором по делам об усыновлении (удочерении) ребенка, то это недопустимо, так как у лица, которое не может самостоятельно обратиться с подобным заявлением в суд, вряд ли есть реальная возможность обеспечить усыновляемому ребенку достойные условия содержания и воспитания. То же можно сказать об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипации), так как неспособность такого лица самостоятельно обратиться в суд с заявлением свидетельствует о его недостаточной зрелости для того, чтобы раньше достижения установленного возраста обрести полную дееспособность.

Поэтому в заключении прокурор излагает свое видение того, как должно быть рассмотрено дело в целях защиты интересов и прав граждан, общества и государства. Заключение приобщается к материалам дела и учитывается судом при вынесении решения по делу.

Следует отметить, что для суда заключение прокурора не имеет обязательной силы. Вместе с тем, не соглашаясь с представленным заключением, в своем решении суд должен указать мотивы несогласия.

Участие прокурора в делах особого производства компенсирует определенную односторонность при их рассмотрении. В исковом производстве есть две стороны, каждая из которых доказывает свою правоту. Эти стороны обладают правом обжалования, что способствует отмене незаконных решений и сводит к минимуму возможность вступления в законную силу незаконных решений. В делах особого производства при вынесении судом незаконного, но удовлетворяющего интересы заявителя решения большая вероятность того, что такое решение вступит в законную силу. Поэтому прокурор, участвующий в производстве по делу, который знает его суть, обладающий правом обжаловать решение, должен будет внести апелляционное представление в случае, если решение будет незаконным. Участие прокурора в делах особого производства, в которых сильнее всего затрагиваются права и интересы граждан, а в связи с этим - наиболее вероятна возможность их нарушения, способствует внесению элемента состязательности в дела особого производства.

В связи с этим недоумение вызывает ч. 3 ст. 45 ГПК, согласно которой неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием для разбирательства дела. Если законом предусмотрено участие прокурора в процессе по делам определенных категорий и не только особого производства, то без участия прокурора невозможно рассмотрение таких дел. Это ухудшит качество их рассмотрения и выносимых по ним решений, последствиями могут стать существенные нарушения норм материального и процессуального права.

Видимо, норма ч. 3 ст. 45 ГПК - показатель того, что российский законодатель часто переходит из одной крайности в другую при урегулировании отдельных вопросов. Так, если согласно ГПК1964 г. прокурор имел право обратиться в суд в интересах любого лица и по любому вопросу, мог вступить в любое гражданское дело на любой стадии, что не всегда оправдывало себя, то теперь возможности прокурора по участию в гражданских делах сведены к минимуму. По мнению некоторых авторов современной литературы по гражданскому процессу для повышения качества правосудия и уменьшения числа противоречий в действующем гражданском процессуальном законодательстве из ч. 3 ст. 45 ГПК следует изъять последнее предложение.

Заключение

В дипломной работе рассмотрен прокурор как субъект, участник гражданского процесса и на основании проведенного мною исследования сделаны следующие выводы.

Происходящие в стране изменения в политической, социальной, экономической сферах жизни общества на разных этапах исторического развития неизбежно влияли и продолжают влиять на задачи, цели, роль и место органов прокуратуры среди других государственных органов. В частности, в результате проводимой в настоящее время судебной реформы предпринимались необоснованные попытки лишить прокурора тех функций, которые способствуют защите прав интересов граждан и государства.

Однако, наоборот, учитывая остающиеся нерешенными социальные проблемы, существующие в обществе (задержка или невыплата заработной платы, различных социальных пособий, пенсий), необходимо стремиться к повышению роли прокурора в реализации принципа законности в правосудии. По моему мнению, это было сделано путем внесения изменений в Гражданский процессуальный кодекс РФ 05.04.2009г., где были расширены права прокурора по защите интересов граждан и государства при рассмотрении судами гражданских дел.

Прокурор, участвуя в деле, способствует обеспечению глубокого, всестороннего исследования, представленных доказательств, материалов дела, чем предотвращает судебные ошибки и нарушение законности.

Недостаточное представление доказательств, неправильная квалификация правоотношений, ошибки в правовой позиции влекут для лиц, участвующих в деле, неблагоприятные последствия.

Прокурор же, участвуя в рассмотрении дела, наделен правом заявить ходатайства об истребовании или предоставлении тех или иных необходимых доказательств, уточнении правовой квалификации спорных правоотношений.

Как указывается в дипломной работе прокурор, участвуя в гражданском судопроизводстве, является лицом, наделенным особыми полномочиями, отличающимися от тех, которые предоставлены другим лицам, участвующим в процессе. Так, заявляя иск, прокурор выступает в интересах другого лица, права и свободы которого нарушены. Прокурор не является субъектом спорного правоотношения, не может распоряжаться не принадлежащим ему материальным правом. Прокурор не может также заключить мировое соглашение, к нему не может быть предъявлен встречный иск, то есть он не может выступать ответчиком. И наконец, при удовлетворении требований, прокурор не получает материального удовлетворения, присужденное по решению суда идет в пользу процессуального истца или государства.

Нельзя забывать и о том, что в настоящее время прокуратура остается единственным органом, который наделен полномочиями устранять нарушения прав бесплатно, что особенно актуально, когда многие граждане не имеют достаточных средств обратиться за квалифицированной помощью адвокатов или оплатить государственную пошлину при подаче жалобы в вышестоящий суд.

Следует отметить, что участие прокурора при рассмотрении судом гражданских дел не нарушает принципы состязательности или равноправия сторон, а только способствует более полному исследованию обстоятельств дела и как следствие вынесению законного решения о восстановлении нарушенного права.

В соответствии с действующим законодательством, выступая в защиту прав и интересов граждан и государства, прокурор осуществляет свою правозащитную функцию посредством предъявления исков.

Прокурор вправе обратиться в суд с иском в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц или неопределенного круга лиц, если этого требует охрана прав, свобод и интересов граждан, государственных или общественных интересов. За последнее время круг лиц, в интересах которых прокурор вправе обратиться в суд, расширился. Это в очередной раз подчеркивает значимость правозащитной функции прокуратуры, ее социальную значимость. В зависимости от политической, экономической ситуации в стране изменяются задачи, цели, приоритетные направления органов прокуратуры. Это сказывается на предметах исков. Прокуроры предъявляют в суды те иски, которые, как правило, имеют особую актуальность в данный момент.

Одним из важнейших проявлений правозащитной функции прокуратуры является своевременное реагирование на незаконные правовые акты, ущемляющие права и свободы граждан. Значительное число нарушений закона, допускаемых при издании правовых актов, устраняется путем обращения прокурора с заявлением о проверке соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному закону. Причем абсолютное большинство рассмотренных заявлений прокуроров судами удовлетворяется.

На основании изложенного можно сделать вывод, что расширение в настоящее время оснований вступления прокурора в процесс приведет к уменьшению числа невосстановленных нарушенных прав и интересов граждан и, как следствие, положительно скажется на динамике процесса построения правового государства.

И в заключении еще раз повторю, что совершенно очевидно, что прокурор как субъект гражданского процесса имеет право на существование, поскольку, как справедливо отмечал в свое время Г..Л. Вербловский, «прокурор является представителем точного разума действующих узаконений и защитником во имя закона тех лиц, юридических или физических, которые по естественному порядку вещей не могут лично предстать перед судом и представители коих не могут по положению своему принимать непосредственного участия в деле».

Размещено на Allbest.ru