Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 351.823.1: 338.43

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ АГРАРНИМ СЕКТОРОМ ЕКОНОМІКИ УКРАЇНИ: ФУНКЦІОНАЛЬНО-СТРУКТУРНИЙ АСПЕКТ

25.00.02 - механізми державного управління

СУРАЙ ІННА ГЕННАДІЇВНА

Київ - 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник:

Дубенко Світлана Дмитрівна, кандидат юридичних наук, доцент, Національна академія державного управління при Президентові України, доцент кафедри державного управління і менеджменту.

Офіційні опоненти:

Кропивко Михайло Федорович, доктор економічних наук, професор, член-кореспондент Української академії аграрних наук, Національний науковий центр "Інститут аграрної економіки", завідувач відділу організації і інформатизації управління у сільському господарстві;

Гончарук Наталія Трохимівна, кандидат наук з державного управління, Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, заступник директора з питань розвитку та міжнародних зв'язків.

Провідна установа: Гуманітарний університет "Запорізький інститут державного та муніципального управління", кафедра державного управління та менеджменту, м. Запоріжжя.

Захист відбудеться 3 березня 2005 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 1 лютого 2005 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В.К. Майборода.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми зумовлена місцем державного управління в становленні та забезпеченні ефективного функціонування аграрного сектора економіки України.

Аграрний сектор суттєво впливає на соціально-економічне становище українського суспільства та продовольчу безпеку держави. Тут формується основна частина продовольчих ресурсів і забезпечується майже три чверті роздрібного товарообігу. Від ефективності перетворень в аграрному секторі залежать результати ринкових перетворень у цілому, оскільки в цьому секторі зайнято близько 32 % населення України, сконцентровано майже чверть виробничих фондів, виробляється понад 14 % річного обсягу товарів і послуг.

Принципово важливим інтегральним наслідком реформування аграрного сектора, яке відбулося протягом останнього десятиріччя, стало створення багатоукладної системи господарювання. Процеси роздержавлення і приватизації землі, виникнення відносин приватної власності на засоби виробництва, розвиток різноманітних організаційно-правових форм господарювання спричинили зміну виробничої структури сільського господарства. Сьогодні на селі працюють близько 15 тис. великих приватних підприємств, господарських товариств і кооперативів, 40 тис. фермерських та 600 тис. дрібних селянських господарств.

Ці фактори об'єктивно потребують якісного вдосконалення системи державного управління аграрним сектором на загальнодержавному та регіональному рівнях, пристосування його до нових умов функціонування. Така складна виробничо-економічна система може ефективно функціонувати і стабільно розвиватися лише за наявності адекватних форм управління нею.

спроби вдосконалити окремі елементи системи управління зазначеним сектором: організаційні структури та деякі функції управління, системи державного регулювання виробництва та збуту сільськогосподарської продукції, оподаткування тощо, які робилися останнім часом, виявилися малоефективними. Саме тому розробка ефективної системи державного управління аграрним сектором економіки країни є актуальним напрямом досліджень вітчизняної науки. На нашу думку, це стосується передусім функцій та структури державного управління аграрним сектором економіки.

Оскільки зазначена проблема є багатоаспектною, для її вирішення важливе значення мають дослідження фахівців суміжних галузей знань. У роботі аналізуються праці з філософії, теорії державного управління, теорії держави та права, адміністративного права, економіки, сільського господарства. Для з'ясування сутності державного управління особливу цінність мають наукові праці таких вчених: В.Б. Авер'янова, Г.В. Атаманчука, В.Д. Бакуменка, Ж. Веделя, Б. Гурне, С.Д. Дубенко, В.М. Князєва, О.Д. Крупчана, В.І. Лугового, О.А. Машкова, Н.Р. Нижник, Г. Райта, В.А. Скуратівського, Ю.М. Старілова, Ю.А. Тихомирова, В.П. Троня, В.О. Шамрая, В.В. Цвєткова, Л.П. Юзькова та інших, які зробили вагомий внесок у розробку теоретичних та методологічних основ державного управління. Над вирішенням проблем управління економікою та її аграрним сектором працювали такі науковці, як В.Г. Бодров, П.І. Гайдуцький, Н.Т. Гончарук, І.Г. Кириленко, М.Х. Корецький, М.Ф. Кропивко, В. Малес, В.Я. Месель-Веселяк, О.Г. Мордвінов, Г.І. Мостовий, І.В. Розпутенко, П.Т. Саблук, О. Стратілат, В.В. Юрчишин. Праці вчених, які досліджували питання державного управління аграрним сектором економіки, є найбільш наближеними до теми дисертації.

Проте аналіз літератури дає підстави стверджувати, що рівень розробленості питань державного управління аграрним сектором економіки є недостатнім. Наявні наукові розробки в основному стосуються загальних положень державного управління, функціонування аграрного сектора економіки, управління економікою. Вони відрізняються за глибиною і комплексністю охоплення. Водночас функціонально-структурний аспект державного управління аграрним сектором економіки поки що залишився поза увагою. Крім того, спостерігається термінологічна невизначеність та ототожнення термінів "державне управління" та "державне регулювання" відносно аграрного сектора економіки, а також термінів "агропромисловий комплекс" та "аграрний сектор економіки".

Потреба в комплексному дослідженні державного управління аграрним сектором економіки і, зокрема, розробленні його дієвої функціонально-структурної моделі зумовило вибір теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження було виконано згідно з планом наукової діяльності кафедри державного управління та менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України в межах комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України "Державне управління та місцеве самоврядування". Дисертаційна робота пов'язана з науковими дослідженнями за темами: "Виконавча влада в Україні: організаційно-правові питання формування і функціонування" (ДР № 0101U002898); "Розроблення теоретичних засад деконцентрації і децентралізації в системі виконавчої влади та механізмів забезпечення збалансованості повноважень і відповідальності" (ДР № 0103U006819); "Механізм взаємодії органів державного управління з громадськими організаціями: організаційно-правовий аспект" (ДР № 0103U007498), в розробці яких автор безпосередньо брала участь.

Мета й завдання дослідження. Мета дослідження полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні змісту державного управління аграрним сектором економіки України та визначенні шляхів удосконалення його функцій та організаційної структури.

Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити такі завдання:

проаналізувати стан наукових досліджень функціонально-структурного аспекту державного управління аграрним сектором економіки України;

розкрити зміст поняття та сутність державного управління аграрним сектором економіки;

охарактеризувати теоретико-методологічні засади та основні напрями державного управління аграрним сектором економіки;

дослідити функції та структури державного управління аграрним сектором економіки України та розкрити тенденції їх розвитку;

обґрунтувати основні завдання й визначити особливості реформування державного управління аграрним сектором економіки України;

охарактеризувати моделі державного управління аграрним сектором країн з ринковою економікою та розкрити можливості використання міжнародного досвіду в Україні;

розробити пропозиції й рекомендації щодо вдосконалення функціональної та організаційної структур державного управління аграрним сектором економіки України.

Об'єкт дослідження - система державного управління аграрним сектором економіки України.

Предмет дослідження - функції та організаційні структури системи державного управління аграрним сектором економіки України.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що державне управління аграрним сектором економіки України буде ефективним за умови системного підходу до визначення функцій та структур у цій сфері на центральному й регіональному рівнях. У зв'язку з цим робиться припущення про доцільність формування теоретико-методологічних засад удосконалення функціонально-структурної моделі державного управління аграрним сектором економіки України на основі положень вітчизняної науки державного управління, потреб суспільного життя та з урахуванням зарубіжного досвіду.

Методи дослідження. Теоретико-методологічною основою дисертаційного дослідження є система взаємопов'язаних та взаємодоповнюючих загальнонаукових та спеціальних методів дослідження, спрямованих на отримання об'єктивних та достовірних результатів.

Теоретичною основою дослідження є вивчення зазначеної проблеми з позиції системного підходу, що дає змогу аналізувати систему державного управління аграрним сектором економіки України як цілісну систему в динаміці і статиці, розглянути її елементи у взаємозв'язку та взаємодії, сформулювати шляхи вдосконалення цієї системи.

Методологічною базою дослідження є комплекс методів, що дають змогу систематизувати емпіричну інформацію, проаналізувати становлення та наявний стан сучасної системи державного управління аграрним сектором економіки України, а також спрогнозувати розвиток цієї системи. В процесі узагальнення та аналізу інформації з тематики наукового дослідження використовувалися статистичний, індуктивний та дедуктивний методи.

Історичні аспекти становлення системи державного управління аграрним сектором економіки України досліджувалися на підставі порівняльно-ретроспективного, історико-генетичного методів, а також методів екстраполяції і факторного аналізу.

Крім того, в дисертації використано: абстрактно-логічний метод - для теоретичного і методологічного узагальнення, з'ясування сутності, місця і ролі державного управління аграрним сектором економіки України, системно-аналітичний - для розробки концептуальних положень щодо вдосконалення системи державного управління аграрним сектором економіки України. Прогностичний аналіз, що передбачав визначення шляхів розвитку системи державного управління аграрним сектором економіки України, здійснювався на підставі використання методів прогнозування, а саме методу експертних оцінок, екстраполяції, методу аналогії.

Важливе значення в дослідженні належить сучасній законодавчій та нормативно-правовій базі, що регламентує державне управління аграрним сектором економіки України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в системному дослідженні механізмів державного управління аграрним сектором економіки і розробці концепції формування та діяльності його функціональної структури. У роботі

вперше:

обґрунтовано положення щодо неідентичності понять "агропромисловий комплекс" і "аграрний сектор економіки" як таких, що мають різні складові, та доцільність використання останнього на сучасному етапі розвитку;

визначено та розкрито поняття "державне управління аграрним секто-ром економіки" як цілеспрямований, організуючий і регулюючий вплив держави на аграрний сектор економіки через організацію суспільних відносин для забезпечення державної аграрної політики в інтересах громадян держави, а також "система державного управління аграрним сектором економіки", що включає об'єкти і суб'єкти управління та управлінську діяльність;

класифіковано функції державного управління аграрним сектором економіки за групами: основні, управлінські та забезпечувальні;

запропоновано новий концептуальний підхід до побудови моделі системи державного управління аграрним сектором економіки, який передбачає розмежування функцій розробки аграрної політики та її здійснення;

удосконалено:

зміст поняття "аграрний сектор економіки України", який визначено як сектор економіки, що охоплює всі підприємства України, що виробляють сільськогосподарську продукцію й продукти її первинної переробки, та пов`язані з ними обслуговуючі підприємства, а також організації, що здійснюють розробку та реалізацію державної аграрної політики;

функціонально-структурну модель державного управління аграрним сектором економіки України з урахуванням сучасних потреб суспільства;

організацію інформаційно-консультаційного забезпечення функціонування аграрного сектора економіки України як необхідної умови посилення відповідної функції державного управління;

дістали подальшого розвитку:

визначення мети, цілей, завдань, основних принципів та особливостей реформування державного управління аграрним сектором економіки України на сучасному етапі.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дослідження були використані:

автором при підготовці аналітичного матеріалу "Реструктуризація центральних органів управління в аграрній сфері", який направлено у Комітет Верховної Ради України з питань аграрної політики і земельних відносин (лист-відповідь Верховної Ради України від 11.10.2002 р. № 06-13/8-358); при наданні

практичної допомоги сільськогосподарським підприємствам Львівської та Вінницької областей (довідка № 103 від 22.12.2003 р. - приватне підприємство "Західний Буг"; довідка № 27 від 02.02.2004 р. - приватне підприємство "Агрофірма "Сімекс-Агро"); при проведенні навчального процесу в Інституті державного управління у сфері цивільного захисту МНС України у 2002-2004 рр. (довідка від 28.04.2004 р. № 566);

спеціалістами Головного управління сільського господарства і продовольства Вінницької обласної державної адміністрації при підготовці пропозицій щодо вдосконалення функцій та структури органів державного управління сільським господарством на регіональному рівні (довідка № 1146 від 17.06.04 р.);

слухачами Інституту підвищення кваліфікації керівних кадрів Національної академії державного управління при Президентові України (кадровий резерв на посади голів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій; перші заступники голів районних державних адміністрацій) як методичний матеріал для вивчення (довідка від 21.05.2004 р. № 25).

Запропоновані науково-практичні розробки можуть бути використані:

для теоретичних і практичних розробок ефективної системи державного управління аграрним сектором економіки України;

з метою застосування в практиці реформування організаційних структур державного управління аграрним сектором економіки;

при підготовці законодавчих та нормативно-правових актів щодо управління аграрним сектором економіки країни;

у практичній діяльності державних службовців органів виконавчої влади, зокрема стосовно надання суспільно-необхідних послуг;

у навчальному процесі як дидактичний матеріал при підготовці фахівців у галузях державного управління, державної служби, сільського господарства.

Апробація результатів дисертації. Дисертаційне дослідження виконано й обговорено на кафедрі державного управління та менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження були апробовані автором на Всеукраїнській конференції молодих учених економістів-аграрників "Організаційно-економічні проблеми розвитку АПК" (Київ, 2001); науково-практичних конференціях за міжнародною участю "Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні" (Київ, 2001), "Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз" (Київ, 2002), "Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції" (Київ, 2003).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження відображені в 13 публікаціях, з яких 6 - у фахових виданнях; 1 - у навчальному посібнику, 1 - у практичному посібнику.

Структура та обсяг роботи. Дисертаційне дослідження складається з вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Основний обсяг дисертації - 165 сторінок, список використаних джерел складається з 221 найменування, в тому числі іноземними мовами - 18, його розміщено на 17 сторінках, рисунки та таблиці в основному тексті - на 16 сторінках, чотири додатки - на 47 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми, визначаються мета, завдання, об'єкт, предмет, гіпотеза і методи дослідження, оцінюється ступінь розробленості проблеми державного управління аграрним сектором економіки України, характеризуються елементи наукової новизни і практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо їх апробації, вказується на особистий внесок дисертанта в наукове розроблення теми.

У першому розділі - "Теоретико-методологічні засади функціонально-структурного аспекту державного управління аграрним сектором економіки України" - здійснено аналіз стану дослідженості наукової проблеми, уточнено концептуальні підходи щодо державного управління аграрним сектором економіки, розкрито поняття й сутність державного управління аграрним сектором економіки України та визначено напрями дослідження.

На основі аналізу наукових праць за темою дослідження з'ясовано, що в сучасній вітчизняній науці відсутні комплексні наукові розробки системи державного управління аграрним сектором економіки. Тому дисертаційне дослідження базується на наукових положеннях, що стосуються загальної системи державного управління, включає аналіз доробку вчених щодо державного управління економікою та щодо аграрного сектора економіки України і враховує специфічні особливості його функціонування та специфіку державного управління ним.

При обґрунтуванні доцільності використання в сучасних умовах поняття "аграрний сектор економіки" зазначається, що в широкому розумінні аграрний сектор економіки України - це сектор економіки, який охоплює всі підприємства України незалежно від форми власності і організаційно-правової форми, що виробляють сільськогосподарську продукцію й продукти її первинної переробки, та пов'язані з ними обслуговуючі підприємства, а також організації (установи), що здійснюють розробку та реалізацію державної аграрної політики. Проте в дисертації автор виходячи із завдань дослідження використовує це поняття у вузькому розумінні - як сектор економіки, що охоплює всі підприємства України незалежно від форми власності і організаційно-правової форми, що виробляють сільськогосподарську продукцію й продукти її первинної переробки, та пов'язані з ними обслуговуючі підприємства.

Згідно з авторським визначенням державного управління аграрним сектором економіки як цілеспрямованого, організуючого і регулюючого впливу держави на діяльність підприємств та організацій, що утворюють аграрний сектор економіки, через організацію суспільних відносин для забезпечення державної аграрної політики в інтересах громадян держави, визначено, що система державного управління аграрним сектором економіки складається з таких елементів:

а) суб'єкта управління (підсистеми) - органів державної влади, що здійснюють розробку та реалізацію державної аграрної політики;

б) об'єкта управління (підсистеми) - аграрного сектора економіки (у вузькому розумінні);

в) управлінської діяльності (процесів) - організації суспільних відносин, що забезпечує прямі та зворотні зв'язки між суб'єктом та об'єктом управління.

У процесі дослідження суб'єкта державного управління аграрним сектором економіки України акцент зроблено на вивченні функцій та структури органів виконавчої влади, що здійснюють розробку та реалізацію державної аграрної політики. Як об'єкт державного управління аграрним сектором економіки безпосередньо розглянуто сільськогосподарські та переробні підприємства незалежно від форми власності та організаційно-правової форми і професійні й громадські об'єднання, що представляють їх інтереси.

Зазначено, що тісна взаємодія між елементами системи державного управління аграрним сектором економіки, що здійснюється за допомогою прямих і зворотних зв'язків, є необхідною умовою нормального функціонування й розвитку цієї системи. Практична реалізація цих зв'язків забезпечується завдяки руху інформації. Відносини в системі державного управління аграрним сектором економіки формуються виходячи з чітко визначеної мети на основі закономірностей, принципів, функцій і методів державного управління цим сектором.

З урахуванням того, що головна мета державного управління аграрним сектором економіки України полягає в тому, щоб методами державного впливу забезпечити оптимальні умови розвитку аграрного виробництва, темпи, пропорції та якісні характеристики якого визначаються динамікою суспільних потреб та імперативами раціонального природокористування, автором уточнюються основні цілі, завдання та принципи державного управління аграрним сектором економіки України на сучасному етапі. Досягнення цілей забезпечується здійсненням функцій, завдяки чому цілі та функції стають взаємозумовленими. Тому у висновках до розділу зазначено, що мета, цілі, завдання (на конкретний період), принципи державного управління аграрним сектором економіки мають бути чітко визначені й законодавчо закріплені.

У другому розділі - "Аналіз функцій та структур державного управління аграрним сектором економіки України" - зроблено функціональний та структурний аналіз державного управління аграрним сектором економіки України та досліджено особливості його реформування.

Відповідно до мети та цілей державного управління аграрним сектором економіки України всі його функції класифікуються так:

основні: політичні, економічні, соціальні;

управлінські: стратегічне планування, прийняття управлінських рішень, організація діяльності, мотивація, контроль;

забезпечувальні: правове, методико-методологічне, наукове, інформаційне, фінансове, кадрове забезпечення тощо.

До політичних функцій державного управління аграрним сектором економіки України автором віднесено: гарантування продовольчої безпеки як найважливішої частини економічної та національної безпеки України; сприяння політичному утвердженню України; створення передумов для забезпечення політичної стабільності в усіх регіонах країни; підтримання достатньої військової могутності країни (наявність достатньої кількості продовольства); створення передумов для розбудови соціальної держави. Економічні функції включають: загальну координацію економічної політики (оптимізація оподаткування, інвестиційна та кредитна політика, режим зовнішньої торгівлі); перетворення сільськогосподарських підприємств на прогресивні організаційно-правові структури; реалізацію на практиці наукових розробок, що забезпечують підвищення ефективності виробництва; виведення на сучасний рівень відносин власності; державну підтримку малого і середнього бізнесу, стимулювання підприємницької ініціативи селян; формування ринкового середовища тощо. До соціальних функцій належать: захист майнових прав селянина-власника; сприяння соціальному захисту населення, насамперед тих, хто вже або ще не може брати участі у виробництві або тимчасово незайнятих; сприяння розвитку сільських територій; запобігання хворобам і нещасним випадкам, контроль за якістю харчової продукції; охорона навколишнього середовища, забезпечення екологічної безпеки тощо. У дисертації доведено, що незалежно від назв типів та видів функцій державного управління аграрним сектором економіки і того, в якому порядку вони наведені в класифікації, всі функції важливі для сталого розвитку країни і забезпечать належну віддачу, якщо будуть здійснюватись комплексно і збалансовано.

Зазначено, що функціональна структура державного управління проявляється через сукупність функцій державного управління й управлінських функцій державних органів у їх взаємодії. Базовою конструкцією функціональної структури виступають основні функції державного управління, навколо яких і для яких формуються управлінські функції самих органів державної влади. У результаті кожна функція державного управління здійснюється через певний комплекс управлінських функцій цих органів.

Результати аналізу задекларованих функцій державного управління аграрним сектором економіки та їх реальне застосування в Україні свідчать про те, що значна частина згаданих функцій через різні причини фактично не реалізується. Тому пропонується частину функцій Мінагрополітики України після часткової зміни залишити в його компетенції, а частину вже сьогодні передати іншим центральним та місцевим органам державного управління. Низка функцій має бути делегована на інший ієрархічний рівень системи державного управління або недержавним професійним утворенням та організаціям. Таким чином, система органів державного управління аграрним сектором економіки має бути вивільнена від невластивих їй функцій. Водночас її слід зорієнтувати на надання товаровиробникам тих державних послуг, потреба в яких виникла і виникатиме в майбутньому з огляду на об'єктивні процеси реформування аграрного сектора.

У розділі зроблено аналіз структурних змін у системі державного управління аграрним сектором економіки України і, зокрема, Мінагрополітики України як центрального органу виконавчої влади. Результати аналізу показали, що першим заходам щодо реформування системи державного управління аграрним сектором економіки бракувало системності, послідовності і наукового обґрунтування. В результаті й сьогодні структури органів управління та функції, які вони виконують, є, на жаль, не завжди вдалим поєднанням нового і старого.

Крім того, в розділі досліджено зміни типів організаційних структур в державному управлінні аграрним сектором економіки України, які відбулися в останнє десятиріччя. Зазначено, що на сучасному етапі в системі державного управління аграрним сектором економіки існують такі типи структур: за змістом і характером взаємовідносин органу управління - лінійно-функціональні, дивізіональні; за обсягом повноважень - штабні та спеціалізовані (дорадчі: синтетичні, аналітичні; обслуговуючі; контрольні); за ступенем реакції на зміни навколишнього середовища - досить жорсткі, що в сучасній нестабільній ситуації є недоліком, оскільки це не дає змоги адекватно реагувати на потреби об'єкта управління. На жаль, такі перспективні, передусім через свою гнучкість та здатність до швидкого адаптування до сучасних реалій структури, як програмно-цільові та матричні, в системі державного управління аграрним сектором економіки України не набули ще належного розвитку.

Дослідження показали, що особливості реформування державного управління аграрним сектором економіки України визначаються сучасною структурою цього сектора, чинним законодавством, яке регулює його діяльність, законодавчими та економічними умовами господарювання, тенденціями щодо подальшого розвитку суспільних відносин у сфері аграрного виробництва та специфікою трансформаційних процесів, які відбуваються в галузі. Вони визначаються під впливом таких груп факторів: політичних, адміністративно-управлінських, економічних та соціальних. Ці групи факторів ґрунтовно проаналізовано в розділі.

Таким чином, накопичений досвід реформування системи державного управління аграрним сектором економіки України на підставі аналізу допущених помилок і прорахунків дає змогу розробити її ефективну функціонально-структурну модель.

У третьому розділі дисертаційного дослідження - "Удосконалення функцій та структур державного управління аграрним сектором економіки України" - за допомогою системного підходу здійснюються: аналіз міжнародного досвіду державного управління аграрним сектором та можливості його використання в Україні; розробка пропозицій щодо вдосконалення функцій, у тому числі інформаційно-консультаційної, їх правового закріплення, та організаційних структур державного управління аграрним сектором економіки України.

Аналіз світового досвіду державного управління аграрним сектором економіки дає підстави зробити висновки про те, що при існуванні найрізноманітніших моделей аграрної економіки є багато спільних підходів щодо вдосконалення управління цим сектором. Зокрема, спільними є принципи їх побудови, а саме: розмежування політичних та адміністративних функцій в уряді; відмова від елементів командно-адміністративних впливів держави на діяльність сектора; чітке законодавче розмежування управлінських функцій між центральними та регіональними органами державної влади; розробка та бюджетне фінансування державних програм цілеспрямованої підтримки сільськогосподарських товаровиробників, окремих виробництв; делегування виконавчих функцій спеціалізованим державним установам, підприємствам та організаціям; підтримка діяльності та передача окремих функцій регулювання виробництва професійним спілкам, асоціаціям та об'єднанням; соціальне партнерство центральних органів виконавчої влади з органами місцевої влади та суб'єктами господарювання в питаннях розвитку територій.

У розділі обґрунтовано пропозиції щодо зміни функцій Мінагрополітики України. Так, слід відмовитися від функцій, надто віддалених від основних (розробка заходів щодо поліпшення стану нормування праці, розробка та видання збірників норм і нормативів праці; організація і методичне керівництво бухгалтерським обліком і фінансовою звітністю на підприємствах; розробка рекомендацій і вказівок з бухгалтерського обліку; здійснення контролю за якістю пально-мастильних матеріалів на підприємствах; координація роботи з питань охорони праці, пожежної безпеки і безпеки дорожнього руху тощо).

Зазначається, що, скориставшись міжнародним досвідом, варто вивільнити Мінагрополітики України від виконавчих функцій, які слід передати державним установам (агентствам), підпорядкованим Міністру аграрної політики України. Міністерство має виконувати функції з розробки державної аграрної політики, програм розвитку аграрного сектора економіки. Це забезпечить чіткий та прозорий механізм реалізації державної аграрної політики. Зокрема, пропонується утворити агентства з питань: реалізації державних програм підтримки сільськогосподарських товаровиробників (Агентство державних програм); аграрного ринку (Державне агентство аграрного ринку); сільськогосподарської дорадчої діяльності (Агентство інформаційно-консультативного забезпечення). За результатами дослідження запропоновано нову функціональну структура державного управління аграрним сектором економіки (рис. 1) та Мінагрополітики України, що сприятиме підвищенню ефективності державного управління аграрним сектором економіки України. державне управління аграрний сектор

Дослідженням доведено, що, враховуючи нинішній стан і різноманітність організаційних форм та розмірів сільськогосподарських підприємств, вкрай важливо розвивати такі функції державного управління аграрним сектором економіки України, як інформаційне та консультаційне забезпечення. На практиці це означає появу в системі державного управління аграрним сектором економіки України принципово нового елемента, якого не було ні за часів командно-адміністративної системи, ні в період після проголошення незалежності України.

Жодна з численних моделей інформаційно-консультаційного забезпечення сільськогосподарських підприємств, створених в різних розвинених країнах, не може бути використана в Україні без її адаптації до наших умов. Тому автором запропоновано нову модель системи інформаційно-консультаційного забезпечення аграрного сектора економіки України, встановлено основні елементи цієї системи, внесено пропозиції щодо надання конкретних інформаційних та консультаційних послуг різним групам споживачів - сільськогосподарським товаровиробникам, визначено схеми використання різних джерел фінансування для надання таких послуг.

Доведено, що з метою підвищення ефективності функціонування системи інформаційно-консультаційного забезпечення і вільного доступу до неї товаровиробників усіх форм власності та організаційних форм на сучасному етапі необхідно ввести систему надання відповідних послуг за кошти державного бюджету для певних категорій сільгоспвиробників. На рівні держави з метою поетапного переходу цієї системи на засади самофінансування необхідно створити сприятливе середовище для розвитку агроконсалтингу як виду бізнесу, надати дорадчим структурам рівні можливості участі в державних програмах інформаційно-консультаційного забезпечення галузі.

У розділі викладено також пропозиції щодо зміни функцій місцевих (обласних, районних) органів управління аграрним сектором. При цьому зазначається, що важливим у реформуванні органів виконавчої влади щодо управління аграрним сектором економіки має бути делегування більш широких повноважень самоврядним організаціям сільськогосподарських виробників (аграрним палатам, професійним асоціаціям, спілкам).

Завершальним етапом дослідження є пропозиції щодо внесення конкретних змін у Положення про Міністерство аграрної політики України, типові положення про Головне управління сільського господарства і продовольства та Управління сільського господарства і продовольства, що дасть змогу нормативно закріпити зміни їх функцій.

У висновках до розділу зазначається, що впровадження рекомендацій потребує ґрунтовної підготовки, яка має включати розробку загальної моделі системи державного управління аграрним сектором економіки України з чітко виписаними функціями кожного елемента та взаємозв'язків між елементами системи. При цьому необхідно враховувати зміни, що відбуваються у зв'язку з розвитком місцевого самоврядування та громадських організацій. Зміни горизонтальних зв'язків між суб'єктами державного управління аграрним сектором економіки мають бути узгоджені зі змінами на регіональному (місцевому) рівні, тобто вони мають бути системними, комплексними, науково обґрунтованими, мати законодавче супроводження.

ВИСНОВКИ

Проведене дисертаційне дослідження функціонально-структурного аспекту державного управління аграрним сектором економіки України й узагальнення його результатів у цілому підтверджують, що вихідна методологія правильна, поставлені завдання реалізовані, мета досягнута, покладена в основу дослідження гіпотеза підтвердилася. На підставі здійсненого дослідження зроблені такі висновки і запропоновані рекомендації, що мають теоретичне і практичне значення.

1. Аналіз використаних джерел з досліджуваної теми показав, що стан її розробленості характеризується фрагментарністю й відсутністю системного підходу до її вивчення. Система державного управління аграрним сектором економіки України, незважаючи на численні спроби її реорганізації, все ще не пристосована до функціонування в ринкових умовах. Сьогодні відчувається нагальна потреба в радикальному вдосконаленні системи державного управління аграрним сектором економіки, передусім її функцій та структури, що вимагає комплексних досліджень з цих питань.

2. У дисертації доведена необхідність розмежування понять "агропромисловий комплекс" і "аграрний сектор економіки". На сучасному етапі розвитку держави, коли йдеться про певну частину економіки, доречно вживати термін "сектор", яким окреслено частину народного господарства, що має певні соціальні й економічні ознаки. Словосполучення "аграрний сектор економіки" вказує на частину економіки, що пов'язана з виробництвом сільськогосподарської продукції та її первинною переробкою. Тому сьогодні більш доцільно вживати термін "аграрний сектор економіки України", під яким слід розуміти: сектор економіки, що охоплює всі підприємства України незалежно від форми власності і організаційно-правової форми, що виробляють сільськогосподарську продукцію й продукти її первинної переробки, та пов'язані з ними обслуговуючі підприємства, а також організації (установи), що здійснюють розробку та реалізацію державної аграрної політики.

3. Державне управління аграрним сектором економіки визначено як цілеспрямований, організуючий і регулюючий вплив держави на діяльність підприємств та організацій, що утворюють аграрний сектор економіки, через організацію суспільних відносин для забезпечення державної аграрної політики в інтересах громадян держави. Термін "державне регулювання аграрного сектора економіки" може розглядатися як частина державного управління аграрним сектором економіки, яка за умов досягнення сталого розвитку аграрного сектора, стабільності виробництва і реалізації продукції в умовах ринкової економіки має зростати і згодом домінувати. Державне регулювання аграрного сектора економіки має проявлятися, передусім, через непрямі економічні важелі впливу за допомогою нормативно-правового забезпечення господарських процесів в аграрному секторі економіки.

Система державного управління аграрним сектором економіки є складною і включає такі елементи:

а) суб'єкт управління (підсистеми) - органи державної влади, що здійснюють розробку та реалізацію державної аграрної політики;

б) об'єкт управління (підсистеми) - аграрний сектор економіки;

в) управлінську діяльність (процеси) - організацію суспільних відносин, що забезпечує прямі та зворотні зв'язки між суб'єктом та об'єктом управління.

4. Доведено, що, виражаючи суть аграрної політики держави, головна мета суб'єкта державного управління аграрним сектором економіки є відносно стабільною характеристикою його діяльності, яка на різних етапах конкретизується в послідовну систему цілей.

Виходячи з головної мети державного управління аграрним сектором економіки - методами державного впливу забезпечити оптимальні умови розвитку аграрного виробництва, темпи, пропорції та якісні характеристики якого визначаються динамікою суспільних потреб та імперативами раціонального природокористування, основними цілями діяльності уряду України щодо аграрного сектора економіки на найближчий період визначено: реформування майнових і земельних відносин; формування ефективного власника і створення необхідних економічних та організаційно-правових умов для післяреформеного розвитку; стабілізацію аграрного виробництва на рівні, достатньому для задоволення потреб в аграрній продукції та забезпечення продовольчої безпеки країни; організацію і державну підтримку структурної перебудови сектора з урахуванням стратегічних маркетингових прогнозів; забезпечення виходу вітчизняних товаровиробників на європейські та світові ринки аграрної продукції, активний пошук своєї ніші для продукції аграрного сектора економіки України; розробку стратегії й тактики реформування системи аграрної науки, освіти, підготовки кадрів та механізму освоєння на практиці досягнень науково-технічного прогресу.

5. Зважаючи на те, що принципи державного управління визначають зміст, організаційну структуру, життєдіяльність компонентів та розкривають його сутність, визначено та обґрунтовано ключові принципи державного управління аграрним сектором економіки України: аграрний протекціонізм, програмне управління, рівність усіх форм господарювання, поєднання економічних і соціальних цілей.

6. У дисертації досліджено особливості реформування державного управління аграрним сектором економіки України. Зазначено, що вони зумовлені впливом таких груп факторів: політичних, адміністративно-управлінських, економічних та соціальних.

7. Як показав аналіз, функції державного управління аграрним сектором економіки безпосередньо випливають з цілей державного управління ним. Усі функції державного управління аграрним сектором економіки запропоновано класифікувати так: основні функції: політичні, економічні, соціальні; управлінські функції: стратегічного планування, прийняття управлінських рішень, організація діяльності, мотивація, контроль; забезпечувальні функції: правове, методико-методологічне, наукове, інформаційне, фінансове, кадрове забезпечення тощо. При цьому вказується, що в сучасних умовах особливого значення набувають функції, які віднесено до групи забезпечувальних.

Аналіз функцій органів державного управління аграрним сектором економіки підтверджує, що на сучасному етапі частина функцій державного управління, яка залишилася від попередньої системи, практично не виконується, а частина потребує вдосконалення. Пропонується вивільнити систему органів державного управління аграрним сектором економіки від невластивих їй функцій і водночас зорієнтувати її на надання сільськогосподарським виробникам тих державних послуг, потреба в яких виникла і виникатиме в майбутньому в результаті об'єктивних процесів розвитку аграрного сектора.

8. Доведено, що зміна функцій приведе до об'єктивної необхідності зміни типів організаційних структур в державному управлінні аграрним сектором економіки України. Встановлено, що поступово відбувається перехід до лінійно-функціональних та дивізіональних структур, де посилюється функціональна спрямованість. Разом з тим в організаційних структурах державного управління аграрним сектором економіки України з'явилися програмно-цільові елементи. Проте такі перспективні, передусім через свою гнучкість, здатність до швидкого адаптування до сучасних реалій, програмно-цільові та матричні структури в системі державного управління аграрним сектором економіки України не набули ще достатнього розвитку.

9. Структурний аналіз державного управління аграрним сектором економіки України дає підстави стверджувати, що організаційна структура системи державного управління аграрним сектором економіки України характеризується яскраво вираженою ієрархічністю (чітко простежується вертикальна підпорядкованість органів виконавчої влади між рівнями системи). Проте з'ясовано, що необхідно прагнути до зменшення кількості рівнів державного управління. При цьому на місцевому (точніше, на регіональному, якщо мати на увазі територію області) рівні варто залишити представництво держави через органи виконавчої влади (Управління сільського господарства і продовольства в структурі облдержадміністрації), а в населених пунктах держава має бути представлена тільки інспекційними органами, решта питань має вирішуватися через органи, створені на рівні місцевого самоврядування.

10. Дослідженням установлено, що слабким місцем органів державного управління аграрним сектором економіки в Україні є відсутність зворотного зв'язку: від сільськогосподарських виробників до органів державного управління. Вакуум, що утворився у сфері методичного, правового та консультативного забезпечення співпраці сільськогосподарських підприємств з іншими учасниками аграрного ринку - інвесторами, банками, біржами, постачальниками матеріальних ресурсів, експортерами сільськогосподарської продукції тощо, пропонується ліквідувати, вдосконаливши функціональну та організаційну структуру державного управління аграрним сектором економіки.

З урахуванням сучасних умов пропонується модель системи інформаційно-консультаційного забезпечення аграрного сектора економіки України, визначаються основні елементи цієї системи, подаються пропозиції щодо надання конкретних інформаційних та консультаційних послуг різним групам споживачів, а також використання різних джерел фінансування для надання таких послуг.

11. Аналіз світового досвіду державного управління аграрним сектором економіки показує, що при існуванні найрізноманітніших моделей аграрної економіки є багато спільних підходів щодо вдосконалення управління згаданим сектором економіки. Тому з урахуванням цього досвіду та специфіки України розроблена нова функціональна й організаційна структура державного управління аграрним сектором економіки та Мінагрополітики України. При цьому передбачається звільнити Мінагрополітики України від виконавчих функцій і передати їх державним установам (агентствам), підпорядкованим Міністру аграрної політики України. Це дасть змогу зробити процедуру впровадження аграрної політики більш прозорою, залучити до її здійснення крім державних, інші кошти, більш ефективно використовувати кадровий потенціал і загалом сприятиме підвищенню ефективності державного управління аграрним сектором економіки.

12. За результатами дослідження пропонуються зміни функцій місцевих (обласних, районних) органів управління щодо аграрного сектора економіки. Зокрема, місцевими органами управління мають бути делеговані більш широкі повноваження самоврядним організаціям сільгоспвиробників (аграрним палатам, професійним асоціаціям, спілкам).

13. Виходячи з мети (цілей) державного управління аграрним сектором економіки України, з урахуванням сучасної економічної та політичної ситуації, тенденцій розвитку пропонуються конкретні зміни до нормативно-правових актів, які регулюють діяльність органів виконавчої влади щодо аграрного сектора економіки України, а саме: Мінагрополітики України, головних управлінь сільського господарства і продовольства облдержадміністрацій та управлінь сільського господарства і продовольства райдержадміністрацій.

14. Дослідженням доведено, що в процесі подальшої розробки та впровадження нової системи державного управління аграрним сектором економіки України необхідно виходити з положень системного підходу як методологічної основи досліджень та керуватися науково обґрунтованою довготерміновою концепцією, якою б передбачалося вдосконалення функціональної та організаційної структури державного управління аграрним сектором економіки всіх рівнів. Ця концепція має враховувати не тільки сучасний стан суб'єкта і об'єкта державного управління, сучасний рівень розвитку виробничих відносин в аграрному секторі економіки та суспільно-політичні реалії в суспільстві, а й тенденції розвитку цих та інших факторів, які визначають і визначатимуть надалі напрями вдосконалення державного управління.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Сурай І. Шляхи вдосконалення управління АПК // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 1. - С. 30-39.

2. Сурай І. Розбудова агропромислового комплексу України - пріоритетний напрямок розбудови держави // Зб. наук. пр. УАДУ / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - Вип.1 - С. 110-117.

3. Сурай І. Від директиви до дорадництва (Зміна форм державного впливу на агропромисловий комплекс) // Зб. наук. пр. УАДУ / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - Вип. 2: В 4 ч. - Ч.1. - С. 357-365.

4. Сурай І. Становлення системи органів державного управління аграрним сектором економіки України // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - О.: ОРІДУ УАДУ, 2002. - Вип. 11. - С. 258-278.

5. Структурно-функціональний аспект державного управління сільським господарством: досвід Польщі //Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. / Редкол.: С. М. Серьогін (голов. ред.) та ін. - Д.: ДРІДУ УАДУ, 2003. - Вип. 1(11). - С. 116-130.

6. Сурай І. Поняття державного управління аграрним сектором економіки України // Зб. наук. пр. НАДУ / За заг. ред. B.I.Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2003. - Вип. 2. - С. 259-270.

7. Сурай І. Реформування суб'єктів державного управління аграрним сектором економіки України // Наук. вісн. Нац. акад. ДПС України, 2004. - № 1(23). - С. 36-44.

8. Сурай І. Міністерство аграрної політики України // Органи державної влади в Україні: структура, функції та перспективи розвитку: Навч. посіб. / За заг. ред. Н.Р. Нижник. - К.: Нічлава, 2003. - 288 с. - Авторські - с. 144-155.

9. Сурай І. Реформування аграрного сектора економіки та відродження природної соціальної структури села // Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні: Матеріали наук. -практ. конф.: В 2 т. / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - Т. 1 - С. 246-249.

10. Реформування майнових відносин в підприємствах АПК: Практ. посіб. / За заг. ред. П.Т. Саблука, Г.М. Підлесецького. - К.: ІАЕ, 2001. - 614 с. - Авторські - с. 17-34.

11. Сурай І. Деякі аспекти державного управління процесом реформування аграрного сектора економіки України // Організаційно-економічні проблеми розвитку АПК: У 4 ч. / За ред. П.Т. Саблука. - К.: ІАЕ УААН, 2001. - Ч.1 - С. 26-29.

12. Сурай І. Деякі аспекти аграрної політики в умовах інтеграції України в Європейський Союз // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз: Матеріали наук.-практ. конф.: У 2 т. / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - Т. 1. - С. 128-130.

13. Сурай І. Удосконалення системи державного управління аграрним сектором економіки в контексті інтеграції України в Європейський Союз // Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції: Матеріали наук.-практ. конф.: У 2 т./ За заг. ред. B.I. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2003. - Т. 1. - С. 353-355.

АНОТАЦІЇ

Сурай І.Г. Державне управління аграрним сектором економіки України: функціонально-структурний аспект. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2005.

У дисертації розглядається функціонально-структурний аспект державного управління аграрним сектором економіки України, розкрито поняття та сутність державного управління цим сектором. Досліджено теоретико-методологічні засади та основні напрями державного управління аграрним сектором економіки. Проаналізовано функції та структури державного управління аграрним сектором економіки України та розкрито тенденції його розвитку. Обґрунтовано основні завдання й визначено особливості реформування державного управління аграрним сектором економіки України. Проаналізовано й узагальнено моделі державного управління аграрним сектором країн з ринковою економікою та можливості використання міжнародного досвіду в Україні.

За результатами дослідження розроблено пропозиції й рекомендації щодо вдосконалення функціональної та організаційної структур державного управління аграрним сектором економіки України.