Стратегічне управління державним зовнішнім боргом України

СТРАТЕГІЧНЕ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМ ЗОВНІШНІМ БОРГОМ УКРАЇНИ

25.00.02 - механізми державного управління

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Реформування економіки України, забезпечення її поступового зростання потребують, насамперед, залучення значного обсягу додаткових ресурсів. Їх недостатність спонукає уряд країни до пошуку альтернативних джерел, якими виступають зовнішні запозичення, а їх ефективне використання вимагає розробки відповідних державних механізмів управління ними.

Управління державним зовнішнім боргом країни в умовах глобалізації ускладняються внаслідок трансформації взаємовідносин суто позичальника і кредитора у проблему наднаціонального рівня. Брак внутрішніх заощаджень у країнах-позичальниках і випадки неспроможності деяких з них обслуговувати власні зовнішні борги значно ускладнюють цю проблему.

У світовій практиці застосовувались різні підходи та відповідні програми щодо подолання або зменшення масштабів негативних явищ, пов'язаних з невдалими процедурами управління зовнішнім державним боргом. Більшість з таких програм і проектів, зокрема розроблених Н. Брейді, іншими фахівцями та міжнародними фінансовими організаціями, стосувались країн, у яких уже були значні обсяги заборгованості перед зовнішніми кредиторами та виникали труднощі щодо їх обслуговування. Ці програми, в основному, мали характер загальних рекомендацій, не завжди враховували національні особливості країн, були спрямовані на вирішення тимчасових проблем, що не давало змогу отримати очікуваний позитивний ефект.

Зазначимо, що системи управління державним зовнішнім боргом різних країн мають спільні недоліки. Насамперед, це відсутність довгострокового цілеспрямованого стратегічного управління державним зовнішнім боргом. Справедливість такого твердження доведено практикою зовнішнього боргування в Україні, що супроводжувалась численними кризами заборгованості та погіршенням загальної соціальної економічної ситуації в країні. Значною мірою ці негативні явища зумовлені тим, що зазначена проблема не дістала належного науково-теоретичного обґрунтування. Це свідчить про необхідність глибинного теоретико-методологічного дослідження проблем управління зовнішнім боргом країн, визначення його особливостей з огляду на національні та соціально-економічні умови України, а також обґрунтування напрямів стратегічного управління державним зовнішнім боргом.

Широке коло питань щодо зовнішнього боргування країни висвітлено в роботах зарубіжних вчених: С. Агапової, Р. Барро, О. Бланшара, Дж. Б'юкенена, А. Вавілова, Ю. Данилова, Р. Джордано, Е. Домара, Ф. Друді, Дж. Кейнса, Т. Кіхоу, Г. Коула, Л. Красавіної, П. Кругмана, Р. Масгрейва, Дж. Меаде, А. Міссаля, Ф. Модільяні, Д. Рікардо, Г. Рибалко, А. Саркісянця, А. Сміта, Дж. Стігліца, Л. Федякіної та інших, так і вітчизняних науковців: О. Барановського, Т. Вахненко, Б. Губського, О. Заруби, О. Іваницької, Г. Климка, В. Корнєєва, В. Лісовенка, В. Новицького, О. Плотнікова, А. Старостіної, В. Суторміної, В. Юрчишина та інших.

У більшості із цих робіт акцентується увага на ґрунтовному розкритті економічної сутності проблеми зовнішніх запозичень і тільки фрагментарно висвітлюються питання державного управління ними.

Важливу роль у формуванні концепції роботи також відіграли теоретичні та методологічні розробки механізмів державного управління українських вчених: В. Бакуменка, В. Бодрова, В. Воротіна, А. Гальчинського, В. Гейця, Б. Кваснюка, В. Князєва, В. Лугового, В. Лукінова, А. Мерзляк, О. Мордвінова, П. Надолішного, Н. Нижник, А. Охламова, В. Рижих, І. Розпутенка, В. Скуратівського, В. Троня, Ю. Шарова, Л. Шкляра, О. Якубовського та інших.

Незважаючи на розробленість численних питань з удосконалення державного управління державними запозиченнями, поза увагою науковців залишилося обґрунтування необхідності впровадження стратегічного підходу в зазначеній сфері. Актуальність згаданих вище проблем, їх недостатнє вивчення й визначили вибір теми дисертаційного дослідження, зумовили його мету та завдання.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Автор брав участь у дослідженнях кафедри економічної теорії та історії економіки Національної академії державного управління при Президентові України за темою "Механізми регулювання ринкової економіки" (номер державної реєстрації ОК 0203U006874) в межах комплексного наукового проекту "Державне управління та місцеве самоврядування" (номер державної реєстрації ОК 0200U0041030).

Внесок автора у виконання цієї науково-дослідної теми полягав у розробці механізму управління державним зовнішнім боргом України.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі критичного переосмислення вітчизняних та зарубіжних здобутків теорії і практики державного управління розробити механізми конструктивного підходу до стратегічного управління державним зовнішнім боргом України, спрямовані на ефективне використання позикових коштів для розв'язання економічних відтворювальних проблем, адекватні обраному країною курсу на євроінтеграцію української економіки.

Для досягнення цієї мети були визначені такі завдання:

уточнити сутність державного боргу, зокрема зовнішньої його складової, а також можливі позитивні та негативні наслідки для країни-позичальника;

виявити особливості управління державним зовнішнім боргом у країнах з перехідною економікою і таких, що розвиваються, виходячи із закономірностей та тенденцій процесу боргування;

визначити організацію та функції системи державного управління зовнішнім боргом в Україні, структурно-функціональну модель процесу державного управління ним;

дослідити моделі стратегічного управління державним зовнішнім боргом країни, визначити показники і критерії оцінки можливостей країни щодо запровадження стратегічного управління і обслуговування зовнішніх зобов'язань, а також засади стратегічного управління;

проаналізувати ефективність політики державних зовнішніх запозичень України в період трансформації економіки та визначити шляхи усунення існуючих вад і недоліків, що перешкоджають управлінню державним зовнішнім боргом України;

встановити основні принципи стратегічного управління державним зовнішнім боргом України та проаналізувати необхідність його відповідності сучасним європейським та світовим стандартам.

Об'єкт дослідження - механізми управління державним зовнішнім боргом України.

Предмет дослідження - стратегічне управління державним зовнішнім боргом України.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що вдосконалення процесу управління державним зовнішнім боргом України шляхом впровадження стратегічного управління дасть змогу створити додаткові можливості стосовно покращання економічної ситуації в країні, макроекономічних показників її розвитку, стану платіжного балансу, а також сприятиме підвищенню рівня споживання.

Методи дослідження. Для досягнення поставленої мети при дослідженні проблем, пов'язаних з управлінням державним зовнішнім боргом та вибором системи інструментів і механізмів їх розв'язання застосовувалися системний, ситуаційний, функціональний підходи, методи наукової індукції та дедукції, аналізу і синтезу. Метод порівняльного аналізу дав змогу провести аналогії між ситуаціями, що виникають у різних групах країн при обслуговуванні державного зовнішнього боргу, визначити стратегічні й тактичні засади управління ним, сучасні методи та заходи управління державним зовнішнім боргом та підходи до нього в умовах глобалізації економічних процесів і трансформації економіки України в інтегровану Європу. Для розробки рекомендацій і пропозицій, визначення напрямів державної політики в управлінні державним зовнішнім боргом використовувався метод математичного моделювання.

Достовірність отриманих результатів досягалася завдяки використанню методів наукової ідентифікації й зіставно-порівняльного аналізу літературних джерел.

Інформаційну базу досліджень становлять законодавчі та інші нормативно-правові акти, ухвалені відповідними органами державної влади України, аналітичні матеріали і звіти Міністерства фінансів України, Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, розробки вітчизняних і закордонних вчених з управління державним зовнішнім боргом.

Наукова новизна одержаних результатів визначається теоретичним обґрунтуванням механізму державного управління державним зовнішнім боргом України шляхом вирішення конкретного наукового завдання, що полягає в розробці концептуальних засад стратегічного управління ним, зокрема:

- уперше запропоновано:

концепцію стратегічного підходу до управління державним зовнішнім боргом країни на основі моделі, що побудована за рекурентним принципом, в якій враховуються внутрішні економічні та соціально-політичні умови, фінансова політика держави, наявні можливості й ресурси, передбачається коригування державної боргової політики залежно від вхідних параметрів;

структурно-функціональну модель державного управління державним зовнішнім боргом через політичні, правові, економічні, інформаційні та кадрові впливи;

- удосконалено теоретико-методологічні засади розробки державної політики зовнішніх запозичень:

поглиблено наукові уявлення про сутність державного боргу та його складові, мотиви і фактори, які спонукають уряди країн вдаватись до зовнішніх запозичень, а саме: розкрито позитивні (можливість залучення необхідних ресурсів для покриття витрат або фінансування важливих завдань держави) та негативні моменти, пов'язані з управлінням боргом (перекладання тягаря з їх обслуговування на майбутні покоління та витискування інвестицій з економіки);

здійснено класифікацію показників зовнішньої заборгованості стосовно кількісного та якісного визначення стану державного зовнішнього боргу та спроможності країни його обслуговувати, окремо виділено групу показників, що визначають рівень платоспроможності країни;

обґрунтовано критерії та умови, яких слід дотримуватись у разі звернення до запозичень, зокрема необхідність розробки загальної стратегії державних внутрішніх і зовнішніх запозичень, пошуків шляхів здешевлення запозичень для країни, ефективного використання залучених ресурсів, своєчасного виконання боргових зобов'язань;

- дістало подальшого розвитку визначення напрямів удосконалення управління державним зовнішнім боргом України та їх обґрунтування, а саме:

визначено етапи боргування України і сценарії макроекономічних ситуацій, що передували збільшенню державного зовнішнього боргу, та проаналізовано політику стосовно його обслуговування в період трансформації економіки; виявлено основні помилкові рішення у сфері управління боргом;

здійснено оцінку потенційних можливостей країни щодо запровадження засад стратегічного управління державним зовнішнім боргом;

розроблено низку заходів щодо покращання процесу управління та зменшення ступеня критичності боргування, які, насамперед, спрямовані на: запровадження стратегічного характеру управління; надання позикам цільового призначення; зміну структури і функціонального навантаження інституцій, що займаються питаннями боргу; підтримання кредитного рейтингу та іміджу країни на боргових ринках; використання можливостей внутрішніх ринків; збільшення інвестиційної складової в загальному обсязі ресурсів, що надходять в Україну; запровадження рівномірного графіка обслуговування боргу з урахуванням особливостей і можливостей економіки країни; забезпечення фінансової безпеки країни;

- оцінено здійснювану в Україні боргову політику з погляду адекватності відповідним стандартам Європейського Союзу та критеріям вступу до нього (Шенгенським вимогам).

Практичне значення одержаних результатів визначається тим, що основні теоретичні положення і висновки дослідження доведені до рівня конкретних пропозицій, придатні для використання в практиці державного управління державним зовнішнім боргом України, а отже, в роботі органів державної влади, причетних до розробки та реалізації державної політики зовнішніх запозичень.

Окремі положення дисертації використані в навчальному процесі Київського центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій (довідка про впровадження від 04.03.2003 р.), при розробці курсів "Міжнародні валютно-кредитні відносини" та "Бюджетна система" у Львівському національному університеті імені Івана Франка (довідка про впровадження від 21.05.2003 р.), підготовці матеріалів для курсів "Основи економічної теорії" та "Макроекономіка" в Івано-Франківському національному технічному університеті нафти та газу (довідка про впровадження від 16.07.2003), можуть бути застосовані при підготовці методичних посібників, програм і підручників для студентів і слухачів, що вивчають питання державного управління. Запропоновані в дисертаційній роботі теоретичні положення, концептуальні підходи, висновки, рекомендації також можуть бути використані в діяльності Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України та Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, при викладанні низки відповідних дисциплін у Національній академії державного управління при Президентові України та її регіональних інститутах, при підготовці навчальних курсів магістерських програм та програм підвищення кваліфікації кадрів системи державного управління.

Апробація результатів дисертаційної роботи. Результати дисертації оприлюднені на науково-практичних конференціях за міжнародною участю: "Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз" (Київ, 2002), "Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції" (Київ, 2003); V Міжвузівській (Всеукраїнській) науково-практичній конференції аспірантів та студентів "Проблеми розвитку фінансової системи України та Криму" (Сімферополь, 2003).

Теоретичні положення, наукові висновки дисертації обговорювалися на засіданнях кафедри економічної теорії та історії економіки Національної академії державного управління при Президентові України, наукових семінарах Інституту проблем державного управління та місцевого самоврядування Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Основні положення дисертації викладено автором у дев'яти публікаціях, із них чотири - у наукових фахових виданнях. Висновки та пропозиції опубліковані автором самостійно.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг дисертації - 196 сторінок, з них - 175 сторінок основного тексту, 7 рисунків на 4 сторінках, 8 таблиць на 6 сторінках, 5 додатків на 7 сторінках. Список використаних джерел містить 184 найменування на 14 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, ступінь наукової розробки проблеми, вказано на зв'язок роботи з напрямами наукових досліджень; сформульовано мету і завдання дослідження, його об'єкт, предмет; охарактеризовано методологічну базу, висвітлено наукову новизну роботи, її наукове та практичне значення, наведено дані щодо впровадження, апробації і публікації результатів дослідження.

У першому розділі - "Політика зовнішніх запозичень держави та її відбиття в економічній думці та науці державного управління" - на основі огляду наукових, інформаційно-аналітичних і нормативно-правових джерел уточнено природу державного зовнішнього боргу та специфіку управління ним, в тому числі і в країнах з перехідною економікою та країнах, що розвиваються; конкретизовано місце і роль системи державного управління зовнішніми запозиченнями взагалі і механізмів державного управління зокрема; визначено основні напрями і засади стратегічного управління державним зовнішнім боргом з урахуванням останніх досягнень економічної думки та науки державного управління.

З огляду на сформовані в економічній думці та науці державного управління уявлення про державний борг і його зовнішню складову автор пропонує трактувати їх як борг органів загальної державної влади перед іншими країнами, галузями економіки та їх окремими суб'єктами, в тому числі й іноземними, міжнародними організаціями за власними зобов'язаннями та зобов'язаннями третіх осіб, які гарантовані цими органами, на певну дату, який повинен бути повернений у встановлений термін та за певну платню.

Зважаючи на те, що в суспільстві, як об'єкті управління, реалізуються численні економічні механізми, відповідно до яких у державному управлінні справляються впливи, автор виділив та проаналізував систему органів державного управління, переважно законодавчої та виконавчої гілок влади, які безпосередньо беруть участь у процесі управління державним зовнішнім боргом країни. Крім того, серед найважливіших впливів, які справляє система органів державного управління, в роботі виокремлено та охарактеризовано політичні, правові, економічні, інформаційні та кадрові, що реалізуються через дії органів державного управління. Розроблено структурно-функціональну модель державного управління державним зовнішнім боргом (див. рис. 1), згідно з якою управління державним зовнішнім боргом є часткою системи державного управління економікою та фінансової політики країни, яка безпосередньо впливає на сам об'єкт - державний зовнішній борг, а під впливом об'єкта управління та додаткових вхідних впливів (внутрішніх та зовнішніх) перетворює зазначений вплив на процес управління боргом.

Рис. 1. Структурно-функціональна модель державного управління державним зовнішнім боргом

Теоретичне осмислення та практичне управління зовнішнім боргом започатковано роботами Д. Рікардо, А. Сміта, пізніше - Р. Барро, О. Бланшара, Дж. Б'юкенена, А. Вавілова, Ю. Данилова, Р. Джордано, Е. Домара, Ф. Друді, Дж. Кейнса, Т. Кіхоу, Г. Коула, П. Кругмана, Р. Масгрейва, Дж. Меаде, А. Міссаля, Ф. Модільяні, Г. Рибалко, А. Саркісянца, Дж. Стігліца та інших. Серед українських вчених вагомий внесок у розробку фундаментальних питань теорії державного зовнішнього боргу зробили О. Барановський, Т. Вахненко, В. Геєць, Б. Губський, О. Заруба, О. Іваницька, Г. Климко, В. Новицький, О. Плотніков, А. Старостіна, В. Суторміна, В. Юрчишин та інші.

Проведене дослідження дає підстави стверджувати, що результати та ефективність використання зовнішніх запозичень безпосередньо залежить від вибраних пріоритетів і розроблених механізмів здійснення зовнішніх зобов'язань та управління ними з боку держави. Якщо пріоритети є помилковими, а вибрані механізми державного управління державними зовнішніми запозиченнями недосконалі, все нові і нові позики витрачаються не на вирішення структурних проблем економіки, стимулювання інновацій, створення нових робочих місць, тобто на все те, що розширює базу оподаткування і створює джерела виплат за державними зовнішніми позичками, це призводить до того, коли рано чи пізно "фінансова піраміда" руйнується, і держава змушена проголосити суверенний дефолт. Тобто, суттєві помилки країни як суб'єкта системи управління міжнародною фінансовою заборгованістю є наслідком неправильно вибраних стратегії і тактики при управлінні державним зовнішнім боргом, а також невдало реалізованих дій.

У разі застосування досконалого механізму управління процесами залучення, використання та обслуговування (погашення) зовнішнього боргу з боку держави уряд може прискорити економічні реформи, темпи економічного зростання країни, суб'єктів господарювання, населення. В цьому разі весь час від запозичення до погашення боргу можна умовно поділити на три етапи, що характеризуються відповідним рухом коштів між певними контрагентами (див. рис. 2).

У дисертаційній роботі також виділено низку факторів, які суттєво впливають на розробку стратегії боргування та відповідних механізмів державного управління ним з метою досягнення позитивного ефекту від державних зовнішніх запозичень. Першим фактором є те, наскільки прибутковими виявляться державні витрати, що фінансуються за рахунок зовнішніх запозичень, другим - те, якою мірою ці запозичення призводять до "витіснення" приватних позичальників. Третім фактором виступає рівень відсоткових виплат по державному зовнішньому боргу та їх вплив на бюджет, перерозподіл доходів, баланс поточних операцій і кредитний рейтинг держави, четвертим - необхідність дотримання певного співвідношення між виплатами на обслуговування державного зовнішнього боргу та обсягом надходжень до державного бюджету.

Рис. 2. Процес стратегічного управління державним зовнішнім боргом

П'ятим фактором є прийнятний за тих чи інших обставин рівень бюджетного дефіциту, шостим - рівень валютних ризиків для державної політики зовнішніх запозичень, що зумовлений часткою останніх у загальному обсязі державного боргу. Отже, якість законодавчого регулювання питання державного зовнішнього боргу та управління ним з боку органів державного управління значною мірою зумовлена правильністю обраної стратегії.

У другому розділі - "Україна в системі управління міжнародною фінансовою заборгованістю" - визначено сучасні світові тенденції у розподілі державної зовнішньої заборгованості, чинники динаміки останньої в Україні та її наслідки; уточнено критерії оцінки платоспроможності держави за її зовнішніми фінансовими зобов'язаннями; оцінено здатність України вирішити питання, пов'язані з її державним зовнішнім боргом.

Визначено, що система управління міжнародною фінансовою заборгованістю являє собою упорядковані відносини, які виникають між її суб'єктами (урядами країн, міжнародними фінансовими організаціями, іншим фінансовими установами тощо) в процесі здійснення та обслуговування запозичень на зовнішніх фінансових ринках.

Виявлено, що зміни в структурі світової зовнішньої заборгованості згідно з поділом країн на розвинені і такі, що розвиваються, відбувались не на користь останніх. Серед головних причин цього слід виділити недосконалість довгострокової стратегії країн-позичальників стосовно боргових відносин або відсутність стратегічного управління державною зовнішньою заборгованістю, намагання урядів країн швидко вирішити нагальні проблеми. Про це, зокрема, свідчить збільшення зовнішнього боргового навантаження на їх економіки з 32,7 % у 1989 році до 38,2 % у 2001 році. 70 країн, які належать до групи таких, що розвиваються, мали на початок нинішнього століття прострочену або реструктуризовану державну зовнішню заборгованість. І лише 7 із 127 таких країн були чистими кредиторами нерезидентів, а інші - чистими боржниками останніх. Частка країн - членів СНД у сукупній світовій державній заборгованості на початок нинішнього століття становила близько 4,5 % за майже аналогічного внеску їх економік у виробництво світового ВВП.

Доведено, що впродовж 90-х років минулого століття на динаміку та структуру державної зовнішньої заборгованості України справляли вплив такі чинники, як пострадянська економіко-трансформаційна криза, коли реальні обсяги виробництва ВВП у країні скоротилися майже на 60 %, а з урахуванням "тіньового" господарювання - приблизно на 40 %; значна залежність від експорту енергоносіїв; дефіцитність державного бюджету, а також платіжного балансу, в тому числі внаслідок нееквівалентності зовнішньої торгівлі для України, зумовленої надмірною витратністю вітчизняної економіки; суттєве знецінення національної грошової одиниці (лише купівельна спроможність гривні зменшилася у 2,5 рази); несприятливий інвестиційний клімат; неефективне використання зовнішніх кредитів та неналежний контроль за цим процесом (не в останню чергу - щодо запозичень, отриманих під державні гарантії); брак досвіду стратегічного управління державним зовнішнім боргом.

Незважаючи на те, що в останні роки навантаження державних зовнішніх боргів на українську економіку значно зменшилося, зокрема з 51,0 % ВВП у 1999 році до 27,0 % ВВП на кінець 2002 року, графік їх погашення залишається вкрай невдалим, внаслідок чого Україні не вдається увійти в режим платоспроможного функціонування. При цьому залишається боргове навантаження на державний бюджет, на який припадає майже 80 % від усіх виплат по державних зовнішніх боргах. Водночас міжнародна статистика засвідчує, що країни, які розвиваються, здатні вирішувати проблему зовнішніх платежів, якщо вони не перевищують 5 % бюджетних доходів. У Державному ж бюджеті України на 2003 рік ці платежі досягали 20 %, і таке співвідношення зберігатиметься і в 2004-2005 роках.

Запровадження стратегічного управління зовнішніми зобов'язаннями держави потребує всебічного аналізу економіки країни, визначення потенційних можливостей країни, рівня її платоспроможності, стану заборгованості. З цією метою, а також зважаючи на те, що на платоспроможність держави впливає значно більше факторів, ніж на платоспроможність підприємства, автором було проаналізовано та згруповано низку показників, що її характеризують. Існуючі підходи до оцінки платоспроможності держави за її прямими та гарантованими фінансовими зобов'язаннями перед зовнішніми кредиторами доводять важливість розрахунків коефіцієнтів зовнішнього боргового навантаження на економіку і порівняння отриманих даних з критичними або пороговими їх (коефіцієнтів) величинами.

Використання зазначених показників дало змогу авторові докладно проаналізувати й оцінити рівень платоспроможності України, визначити боргове навантаження на економіку, можливості щодо запровадження стратегічного управління зовнішніми зобов'язаннями держави. Результати аналізу свідчать про те, що недостатність відтворювальних процесів в українській економіці зобов'язує більш жорстко оцінювати вищенаведені співвідношення навіть на тлі їх загальносвітової прийнятності.

Виділені фактори, що впливають на державний зовнішній борг, зокрема, значні масштаби "тіньового" господарювання, екстенсивне економічне зростання, велика кількість збиткових підприємств, нееквівалентність зовнішньої торгівлі, суттєва залежність від зовнішньоекономічної кон'юнктури, значні обсяги заборгованості корпоративного сектора перед бюджетом і навпаки тощо. Доведено, що тягар зовнішнього боргу залишається значущою для країни проблемою, яка в разі неналежного ставлення до неї становитиме реальну загрозу платоспроможності України.

У третьому розділі - "Напрями вдосконалення стратегії управління державним зовнішнім боргом України та механізмів її впровадження" - крізь призму раніше встановлених наукових засад зовнішньоборгової стратегії держави критично осмислено здійснюване в Україні управління державними зовнішніми запозиченнями, з'ясовано можливі шляхи виправлення виявлених вад і недоліків, піднесення відповідної структури та механізмів державного управління до рівня, що відповідає світовим тенденціям та вимогам економічного зростання.

Доведено, що державна боргова стратегія у пострадянській Україні, у тому числі стратегія управління державним зовнішнім боргом, виявилася насамперед заручницею політики субсидіювання агентів вітчизняної економіки. Ця політика включала в себе пряме і непряме бюджетне субсидіювання підприємств України. Пряме передбачало спрямування бюджетних витрат "на народне господарство"; фінансування заходів щодо державного регулювання цін; бюджетне кредитування капітальних вкладень; фінансову допомогу підприємствам, що зазнавали труднощів, у тому числі за рахунок ресурсів державного матеріального резерву, інноваційного фонду, фонду зайнятості; бюджетні позики на закупівлю сільськогосподарської продукції; бюджетні витрати на обслуговування та погашення кредитів, наданих українським підприємствам іноземними та вітчизняними банками. Непряме субсидіювання набувало форм податкових пільг, заборгованості за платежами до бюджету та внесками на соціальне страхування, реструктуризації та списання податкової заборгованості. Іншими чинниками накопичення державного зовнішнього боргу України, які зумовлювали дефіцити рахунків поточних операцій платіжних балансів країни, виявилися нееквівалентність зовнішньої торгівлі як наслідок низької конкурентоспроможності вітчизняного експорту, значні обсяги неповернення експортної (валютної) виручки із-за кордону тощо. До цього також слід додати відсутність у державних органів управління належного досвіду розробки та реалізації державної боргової стратегії, наслідком чого було формування несприятливої структури державного боргу України, в тому числі і зовнішньої його складової. стратегічне управління зовнішній борг

Показано, що стратегія управління державним зовнішнім боргом в Україні має орієнтуватися на вирішення завдань макроекономічної стабілізації, яка у вітчизняних умовах має не тільки функціональний, а й трансформаційний характер і тому покликана сформувати режим відтворення української економіки, забезпечити дію нових економічних інститутів. При цьому у зазначеній стратегії слід спиратися на механізми зворотних зв'язків між динамікою зовнішнього боргу і реакцією на неї агентів економіки. Ця вимога відображена в такій економіко-математичній моделі:

S_t+T = {T_f, X_t+T, C_t+T, f(ED)_t, B_t-1, B_{f (ED)}, _t+T},

R f(С) = f(S_t+T) = {T, X {f(ED)}, C {f(ED)}, f(ED)_t, B_f(ED)},

де S_t+T - економіка країни станом на конкретну дату (особливості її структурної та регіональної політики, структури ВВП та експорту, стан розвитку ринкових відносин та інше);

Т_f - функція залежності зовнішнього боргу від терміну надання позики;

Х_t+T - сукупність ймовірних вхідних впливів станом на конкретну дату;

С_t+T - сукупність станів або внутрішніх характеристик системи станом на конкретну дату;

f(ED)_t - функція державного зовнішнього боргу на конкретну дату;

B_t-1 - сукупність змін внесених у економіку країни у зв'язку з вимогами кредиторів на період (t-1);

B_f(ED), _t+T - сукупність змін, що несуть для держави зовнішні зобов'язання;

R f(C) - глобальна реакція економіки країни як системи на залучення зовнішніх запозичень;

C - множина станів системи;

Т - термін надання позики;

ED - розмір державного зовнішнього боргу;

X {f(ED)} - множина вхідних впливів на систему, що посилюється здійсненням зовнішніх запозичень;

C {f(ED)} - множина стану системи до здійснення запозичень (після здійснення запозичень він буде постійно зманюватись залежно й від інших складових, але функція зовнішніх зобов'язань держави буде мати місце навіть тоді, коли всі вони будуть погашені державою).

Встановлено, що для приведення стратегії управління державним зовнішнім боргом в Україні у відповідність із сучасними міжнародними стандартами, зокрема, стандартами Європейського Союзу, необхідні:

оптимізація механізму регулювання структури та умов експортно-імпортної діяльності, а також забезпечення першочергового розвитку експортного виробництва високотехнологічних товарів і товарів із високим ступенем переробки;

створення чіткої системи пріоритетів розвитку експортного потенціалу з обґрунтуванням напрямів національної спеціалізації;

приватизація підприємств державного сектора, що супроводжується реструктуризацією, структурною перебудовою з метою забезпечення ефективного розподілу й використання всіх ресурсів підприємств;

удосконалення механізму планування видатків на основі встановлення пріоритетності державних програм і посилення контролю за використанням державних коштів;

скасування соціально невиправданих і економічно необґрунтованих пільг, оптимізація державного бюджету в частині фінансування соціальних програм, коригування їх розміру з урахуванням не лише дедалі більших потреб, а й можливостей країни;

вирішення проблеми державного дефіциту шляхом оптимізації й раціоналізації видаткової політики, подальшого зростання доходної частини бюджету та інше.

Запропоновано такі основні напрями вдосконалення процесу управління державним зовнішнім боргом:

здійснювати державне управління державним зовнішнім боргом системно та планувати ймовірні подальші запозичення з урахуванням фінансової безпеки держави;

розробляти стратегію управління державним зовнішнім боргом, зважаючи на необхідність структурного реформування економіки;

реформувати інституції, відповідальні за управління державним зовнішнім боргом, застосовувати інструменти активного управління державними зовнішніми зобов'язаннями;

диверсифікувати джерела залучення коштів в економіку України з подальшим переміщенням акценту в бік інвестиційних ресурсів;

посилити увагу до управління кредитним рейтингом країни;

використовувати внутрішні можливості країни в процесі управління зовнішніми зобов'язаннями;

планувати такий обсяг коштів, залучених із зовнішніх фінансових джерел, який дасть змогу ефективно їх використовувати;

змінити умови позичання в напрямі збільшення терміну погашення заборгованості та скорочення витрат на обслуговування боргу, контролю за утворенням рівномірного графіку обслуговування боргу.

Визначено можливості України щодо інтеграції до Європейського Союзу з урахуванням стану державного зовнішнього боргу; проаналізовано переваги та недоліки управління останнім в цьому аспекті; з'ясовано умови, за яких можливий стабілізаційний вплив на економічне зростання, а саме: якщо цей процес ґрунтується на високому рівні інтернаціоналізації економічних процесів та на пріоритетному розвитку взаємних економічних зв'язків суб'єктів економічної діяльності країн, що інтегруються, інтенсивність яких в межах регіонального інтеграційного угрупування ще до початку інтеграційного процесу вища за зв'язки з іншими країнами чи групами країн. Визначено також дестабілізаційні чинники: неготовність України до широкомасштабної міжнародної інтеграції, її відсталість від країн-членів Європейського Союзу та більшості претендентів на вступ до нього практично в усіх складових входження в єдиний економічний простір, неузгодженість між станом обслуговування та розміром зовнішнього боргу України і тим, що існує в країнах Євросоюзу, граничними значеннями його показників.

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення конкретного наукового завдання, що виявляється в розробці концепції стратегічного управління державним зовнішнім боргом України, спрямованої на ефективне використання позикових коштів для розв'язання економічних відтворювальних проблем та адекватної обраному курсу на євроінтеграцію.

Відповідно до цілей і задач дослідження отримані такі результати теоретичного та науково-практичного характеру:

1. Нестача внутрішніх джерел ресурсів та інвестицій спонукають уряд країни до пошуку альтернативних джерел, якими виступають запозичення, що здійснюються на зовнішніх боргових ринках. Таким чином, країна має змогу використовувати додаткові можливості для покращання економічної ситуації, макроекономічних показників її розвитку, стану платіжного балансу, підвищення рівня споживання тощо. При цьому зовнішні запозичення не відокремлені від загальноекономічних процесів країни-позичальника, завдання щодо управління ними покладається на відповідні державні органи, а наслідки залучення коштів для країни безпосередньо залежать від ефективності використовуваних механізмів державного управління.

2. Державний борг розглядається як борг органів державної влади перед іншими країнами, секторами економіки та їх окремими суб'єктами, в тому числі й іноземними, перед міжнародними організаціями за власними зобов'язаннями та зобов'язаннями третіх осіб, гарантованими цими органами, на певну дату, що має бути повернений у встановлений термін та за певну платню. Державний зовнішній борг представляє фінансові зобов'язання держави внаслідок отримання кредитів, матеріальних цінностей або послуг від урядів, центральних і приватних банків інших країн, міжнародних фінансових організацій, державних та недержавних установ (організацій), що гарантуються урядами цих країн, а також борги державних і приватних підприємств, гарантом за платежами яких з терміну невиконання останніми своїх зобов'язань перед кредиторами виступає держава.

Державні запозичення можуть мати негативні й позитивні наслідки. Найважливішими позитивними наслідками є можливість отримання коштів для фінансування потреб держави, прискорення темпів зростання національного доходу за рахунок ймовірних додаткових інвестицій. Серед негативних наслідків особливо слід звернути увагу на такі, як перекладання боргу на наступні покоління, відплив капіталу, негативні структурні зміни в економіці, зниження рівня споживання, витіснення приватних інвестицій тощо.

3. Виявлено закономірності, за якими до зовнішніх запозичень звертаються уряди країн незалежно від рівня розвитку їх економіки. Доведено необхідність створення адекватних механізмів управління, передусім розробки стратегії боргування, що являє собою багатоплановий процес, який є невід'ємною складовою фінансової політики уряду, спрямований на довгострокову перспективу, ключові, визначальні для держави цілі, від досягнення яких залежить її соціально-економічний прогрес.

4. Визначено структурно-функціональну модель державного управління державним зовнішнім боргом, за якою управління таким боргом є частиною системи державного управління економікою та фінансової політики країни, яка безпосередньо впливає на сам об'єкт - державний зовнішній борг, а під впливом об'єкта управління та додаткових вхідних впливів (внутрішніх та зовнішніх) перетворює згаданий вплив на процес управління боргом. Виділено та проаналізовано систему органів державного управління, які безпосередньо беруть участь у процесі управління державним зовнішнім боргом країни, охарактеризовано основні політичні, правові, економічні, інформаційні та кадрові впливи, які реалізуються через дії органів державного управління при здійсненні управління державним зовнішнім боргом України.

5. Запропоновано економіко-математичну модель стратегії управління державним зовнішнім боргом країни. Відповідно до цієї моделі стратегічне управління державним зовнішнім боргом має бути системним, за якого державний зовнішній борг розглядається як складна система перетворення вхідних параметрів, умов, ситуацій, впливів у вихідні. Серед вхідних параметрів доцільно розглядати особливості структурної та регіональної політики країни, структури ВВП та експорту, стан розвитку ринкових відносин, cукупність змін, запроваджених в економічну політику країни у зв'язку з вимогами кредиторів до отримання нею коштів. До вихідних параметрів слід віднести глобальну реакцію економіки країни на зовнішні запозичення, зміну загального стану економіки країни, а також окремих її складових.

6. Визначено додаткові показники та критерії оцінки можливостей економіки країни щодо запровадження стратегічного управління та обслуговування власних зобов'язань: структура економіки країни, яка характеризується співвідношенням внесків окремих галузей у формування ВВП або частками економічних ресурсів; встановлені урядом пріоритети при визначенні базових галузей економіки країни; перелік галузей, що входять до експортного потенціалу країни; частка продукції у ВВП, вироблена приватним сектором; темпи приросту зовнішнього боргу та платежів за ним порівняно з приростом ВВП; рівень макроекономічної стабілізації; рівень лібералізації зовнішньої торгівлі; забезпечення конвертованості національної валюти за поточними операціями; реформування підприємств, зміна їх форм власності; формування інституціональної та правової структури ринкової економіки. З урахуванням цього доведено можливість та необхідність запровадження в Україні стратегічного управління державним зовнішнім боргом.

7. Як результат узагальнення українського досвіду і обґрунтування необхідності стратегічного управління виділено чотири основні етапи в процесі його накопичення та формування зовнішнього боргу України, які характеризуються: 1-й етап (1992-1994 рр.) - залученням перших кредитів, переважно на фінансування потреб вітчизняних суб'єктів господарювання під державні гарантії та урегулювання заборгованості перед Росією; 2-й етап (кінець 1994-1996 рр.) - активною співпрацею України з міжнародними фінансовими організаціями (Світовий банк, МВФ) та подальшим зростанням заборгованості перед країнами СНД; 3-й етап (1997 - друга половина 1998 р.) - розширенням переліку джерел залучення коштів шляхом виходу України на зовнішній борговий ринок із власними борговими цінними паперами; 4-й етап (друга половина 1998 року - по цей час) зумовлений суттєвими труднощами в обслуговуванні зовнішнього боргу, зменшенням можливостей урядових запозичень із зовнішніх джерел, проведенням цілої низки реструктуризацій простроченої зовнішньої заборгованості та подальшим накопиченням заборгованості.

8. Виявлено негативні тенденції в реалізації державою механізму запозичень, що полягають у спрямуванні коштів окремими країнами, в тому числі Україною, переважно не на інвестування, а на фінансування нагальних потреб, неефективних програм, накопичення валютних резервів, що спричинило посилення залежності від ресурсів спочатку для покриття тих самих поточних потреб бюджетів, пізніше - для сплати відсотків за користування коштами та погашення самих кредитів. Широко застосовуваний ситуативно-суб'єктивний підхід до формування строкової структури боргу і дискретна інтервалість запозичень з різними умовами його обслуговування призводили до "пікових" перевантажень платежів. Внаслідок цього насправді відбувається реешелонування боргу, яке полягає в перенесенні на більш пізній строк дати погашення, що зумовлює збільшення відсотків за позикою, але дає боржникові можливість зменшити суму своїх щорічних виплат. Визначено, що до об'єктивних факторів погіршення ситуації в економіці України слід віднести несприятливий інвестиційний клімат, трансформаційний склад виробництва і звуження на цій основі податкової бази, від'ємне сальдо торговельного балансу, переважання застарілої технологічної бази із значним моральним старінням і фізичним спрацюванням основного капіталу, уповільнені темпи виробничого відтворення.

9. Сформульовано основні принципи стратегічного управління державним зовнішнім боргом:

- стратегія управління державним боргом має бути зорієнтована на структурне реформування економіки виходячи з національних інтересів держави та її фінансової безпеки; управління має бути довгостроковим, стратегічним, спрямовуватися на збільшення терміну погашення заборгованості й скорочення витрат на обслуговування боргу, контроль за утворенням рівномірного графіка обслуговування боргу;

- потребують реформування інституції, відповідальні за управління зовнішнім боргом;

- необхідно диверсифікувати джерела залучення коштів в економіку України з подальшим переміщенням акценту в бік залучення інвестиційних ресурсів, посилити увагу до управління кредитним рейтингом країни, активніше використовувати можливості внутрішнього ринку;

- кошти, що залучені із зовнішніх фінансових джерел, слід вкладати у найбільш ефективні програми і розглядати їх використання з погляду економічної доцільності.

10. Доведено, що інтеграцію України у світове та європейське економічне господарство слід розглядати як важливу умову подолання кризового стану економіки країни, більш вільного доступу до світових фінансових ринків, позитивного вирішення питання щодо державного зовнішнього боргу, створення більш сприятливих умов для участі України в процесі економічної інтернаціоналізації, руху кредитних ресурсів та потоків капіталів. Саме тому цей напрям залишається актуальним і потребує подальшого дослідження.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Шпачук В. Проблеми управління зовнішнім боргом України // Зб. наук. пр. УАДУ / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - Вип.1. - С. 173-180.

2. Шпачук В. Основні засади ефективного регулювання зовнішнього боргу // Зб. наук. пр. УАДУ / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - Вип.1. - С. 133-139.

3. Шпачук В. Напрями вдосконалення політики управління зовнішнім державним боргом України // Вісн. НАДУ. - 2003. - Вип.3. - С. 291-297.

4. Шпачук В. Стратегічне управління зовнішнім державним боргом країни // Упр. сучас. містом. - 2003. - Вип.7-9 (11). - С. 114-121.

5. Шпачук В. Показники і методи оцінки платоспроможності країни, рівня та стану її зовнішньої заборгованості // Зб. пр. вчених. - Вип. 34 / Відп.ред. В.Є. Новицький. - К.: Інститут світової економіки і міжнар. відносин НАН України, 2002. - С. 95-106.

6. Шпачук В. Найпоширеніші проблеми в банківській діяльності та першочергові заходи щодо їх вирішення // Вісн. Нац. банку України. - 2002. - № 10. - С. 45-46.

7. Шпачук В.В. Міжнародна економічна інтеграція та управління зовнішнім державним боргом у контексті інтеграції до Європейського Союзу: Матеріали наук.-практ. конф. / За заг.ред. В.І.Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - C. 346-348.

8. Шпачук В.В. Зовнішній державний борг та аспекти ефективного управління ним // Сб. тр. межвуз. науч.-практ. конф. аспирантов и студентов, г. Симферополь, 2003. - Симф.: Изд-во МОО "Центр Стабилизации", 2003. - С. 215-217.

9. Шпачук В.В. Головні засади підвищення ефективності управління зовнішнім боргом країни у трансформаційний період: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - Т. 2. - C. 236-238.

АНОТАЦІЇ

Шпачук В.В. Стратегічне управління державним зовнішнім боргом України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Одеса, 2004.

У дисертації розроблено і теоретично обґрунтовано підхід до стратегічного, довгострокового управління зовнішнім боргом країни на основі моделі, побудованої за рекурентним принципом, визначено низку заходів щодо покращання процесу управління, розкрито критерії та вимоги, яких необхідно дотримуватися в разі звернення до запозичень, розроблено схему системи управління зовнішнім державним боргом.

Виділено та проаналізовано систему органів державного управління, які беруть участь у процесі управління державним зовнішнім боргом, охарактеризовано політичні, правові, економічні, інформаційні та кадрові впливи, які реалізуються через дії органів державного управління. Визначено структурно-функціональну модель державного управління державним зовнішнім боргом.

Запропоновано нову систему показників щодо кількісного та якісного визначення стану зовнішнього боргу та спроможності країни його обслуговувати, найголовнішим серед яких виступають показники платоспроможності країни, проведено їх групування на підставі дотримання порогових значень, а також можливостей країн ефективно управляти борговими процесами. Серед механізмів управління виділено: розробку загальної стратегії державних внутрішніх та зовнішніх запозичень, пошук шляхів здешевлення запозичень для країни, ефективне використання залучених ресурсів, своєчасне виконання боргових зобов'язань.

Ключові слова: державне управління, державний зовнішній борг, управління, регулювання, стратегічне управління, стратегічне планування, принципи та механізми, система, удосконалення.

Шпачук В.В. Стратегическое управление государственным внешним долгом Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Одесский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Одесса, 2004.

Диссертационная работа посвящена анализу теории и практики управления государственным внешним долгом страны, научному обоснованию необходимости разработки конструктивного подхода к стратегическому управлению внешним государственным долгом страны.

В диссертации расширены научные представления о сущности государственного долга и его составляющих, мотивов и факторов, которые побуждают правительства стран прибегать к внешним займам. Акцентируется внимание на раскрытии положительных аспектов (возможность привлечения необходимых ресурсов для покрытия расходов или финансирования важных задач государства) и отрицательных моментов, связанных с управлением долгом (возложение бремени по их обслуживанию на будущие поколения и вытеснение инвестиций из экономики), аспектов формирования внешнего долга, определении возможностей отдельных стран развиваться без внешних займов.