Державне управління системою охорони здоров’я на засадах загальнообов’язкового державного соціального медичного страхування

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ПЕДЧЕНКО Тимур Вікторович

УДК 614.2(477.61/62):658.14/2

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ СИСТЕМОЮ ОХОРОНИ ЗДОРОВ'Я НА ЗАСАДАХ ЗАГАЛЬНООБОВ'ЯЗКОВОГО ДЕРЖАВНОГО СОЦІАЛЬНОГО МЕДИЧНОГО СТРАХУВАННЯ

25.00.02 - механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

КИЇВ - 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник -

доктор наук з державного управління, доцент

РАДИШ Ярослав Федорович,

Національна академія державного управління

при Президентові України, професор кафедри управління охороною здоров'я.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор МАЙБОРОДА Сергій Васильович,

Національна академія державного управління

при Президентові України,

декан факультету заочної форми навчання;

кандидат наук з державного управління, доцент ЛЕВЧЕНКО Федір Миколайович,

Військово-медичний інститут Української

військово-медичної академії, Міністерство оборони України, начальник інституту.

Провідна установа - Київська медична академія післядипломної освіти

ім. П.Л.Шупика, кафедра управління охороною здоров'я, м. Київ.

Захист відбудеться 12 січня 2005 р. о 16.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20.

Автореферат розісланий 10 грудня 2004 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В.К.Майборода

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Становлення України як демократичної держави, відповідні перетворення в суспільстві потребують формування нової концепції державного управління галуззю охорони здоров'я, обґрунтування системи управління її складовими. Серед них особливе місце посідає система фінансування охорони здоров'я, яка є надзвичайно складною, значною за обсягом та впливом на ефективність діяльності галузі. В умовах формування ринкових відносин галузь охорони здоров'я в Україні, яка була раніше орієнтована на бюджетну підтримку й не мала необхідного позабюджетного потенціалу, потрапила в кризову ситуацію. Ця проблема загострюється внаслідок загального погіршення умов життя переважної більшості громадян країни, зростання рівня захворюваності та смертності працездатного населення, тенденціями до розвитку небезпечних для нації епідемій, які не зустрічалися раніше тощо.

Соціально-економічні перетворення, удосконалення методології державного управління, зокрема проведення структурних та функціональних реформ у галузі охорони здоров'я, системний аналіз вітчизняної та зарубіжної літератури, звітів “Україна. Людський розвиток” (1996-2002), інформаційні матеріали Кабінету Міністрів України про стан фінансування системи охорони здоров'я України та невідкладні заходи щодо його поліпшення (2000), матеріали колегій Міністерства охорони здоров'я (1999-2004) та періодичні звіти керівництва галузі на “Днях уряду України” у Верховній Раді України “Про стан справ у вітчизняній охороні здоров'я” (2002) свідчать, що наявний рівень державного управління системою охорони здоров'я України виявився неадекватним новим умовам і потребує формування якісно нової системи управління, яка б відповідала сучасним умовам світового менеджменту. Особливо це відчувається при формуванні соціальної політики держави в охороні здоров'я.

Проблеми раціоналізації соціального навантаження на економіку актуальні для сучасної України. Перед нашою державою стоїть завдання побудови такої системи соціального захисту, яка змогла б швидко та якісно підвищити рівень життя соціально незахищених груп населення і водночас не бути стримуючим фактором на розвиток економіки. Рішення може бути знайдено у створенні гнучких, спроможних швидко адаптуватися в нових економічних умовах систем управління соціальними ризиками, що базуються на кращих світових досягненнях та враховують національні особливості розвитку.

Для успішної перебудови галузі необхідно визначити пріоритети її реформування на основі забезпечення соціальних гарантій держави в охороні здоров'я. Один із пріоритетних шляхів виходу з кризового стану - запровадження системи загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування. Водночас система загальнообов'язкового соціального медичного страхування - результат соціального та економічного розвитку, одна зі стійких систем зв'язку між соціальною й економічною сферами суспільства. З одного боку, впровадження й удосконалення загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування дає змогу забезпечити розв'язання соціальних, економічних, правових і організаційних проблем охорони здоров'я, з другого, - ця система гарантує всім громадянам України рівні можливості в отриманні медичної допомоги через свою фінансову політику, спроможна також у певному ступені впливати на рівень здоров'я населення.

Склад, соціально-демографічні, психологічні й економічні характеристики населення багато в чому визначає функції, зміст діяльності і механізм взаємодії суб'єктів загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування. В умовах зниження рівня соціальної захищеності громадян, підвищення “агресивності” соціального середовища, що обумовлює зміни показників середньої тривалості життя, рівня зростання кількості населення, рівня захворюваності, ефективне вирішення питань соціально-економічного прогнозування і довгострокового планування використання фінансових ресурсів є підґрунтям спроможності системи загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування виконувати свою роль як одного із системоутворюючих механізмів соціальної сфери (Ю.В.Вороненко, В.В.Загородній, В.М.Лєхан, В.Ф.Москаленко та ін.).

Однак до цього часу не було проведено наукового обґрунтування застосування важелів державного управління при впровадженні та законодавчому забезпеченні загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування в Україні, обґрунтування його соціальної ролі. Водночас наявність великої кількості моделей фінансування галузі показує, наскільки актуальною є ця проблема для системи охорони здоров'я України (В.М.Лєхан, І.В.Розпутенко, В.В.Рудий, І.М.Солоненко). Аналіз досвіду європейських країн показав, що аналогічні проблеми досліджуються в більшості з них. Це, насамперед, пов'язано з потребою покращання здоров'я населення, підвищення якості надання медичної допомоги та зменшення фінансового тиску на бюджетні джерела. Природно, що в умовах обмеженого фінансування цього можна досягти тільки при функціонуванні відповідних важелів державного управління та регулювання (В.Д.Бакуменко, В.М.Князєв, В.І.Луговий, Н.Р.Нижник, Я.Ф.Радиш, В.П.Тронь та ін.).

Оскільки наукове обґрунтування системи державного управління реформуванням охорони здоров'я є важливою складовою вдосконалення механізмів державного управління галуззю, то очевидно, що тема дисертації є актуальною та визначає її зміст.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дослідження є складовою науково-дослідних робіт кафедри управління охороною здоров'я Національної академії державного управління при Президентові України за темою “Державне управління та місцеве самоврядування” (ДР № 0101U002899).

Крім того, дисертація виконана відповідно до програми Європейського співробітництва ТАСІS, а також з метою забезпечення виконання Послання Президента України до Верховної Ради України “Європейський вибір”.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є науково-теоретичне обґрунтування державного регулювання соціального захисту населення у сфері охорони здоров'я, що базується на застосуванні загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування як однієї з ланок комплексної системи управління соціальними ризиками, що загрожують здоров'ю населення.

Реалізація поставленої мети зумовила розв'язання таких завдань, що визначають логіку дослідження:

- з'ясувати стан суспільних потреб щодо медичного забезпечення як підґрунтя перебудови галузі охорони здоров'я;

- розглянути сутність і роль діяльності держави щодо соціального захисту населення у сфері охорони здоров'я;

- дослідити основні напрями реформування системи охорони здоров'я та аргументувати провідну роль загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування в забезпеченні соціального захисту населення;

- визначити роль загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування як основного елемента соціального захисту населення, розкрити його провідну роль на основі розрахунків ризиків смертності та захворюваності населення;

- конкретизувати роль державного регулювання при розбудові системи загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування в Україні;

- систематизувати основні проекти законодавчих актів щодо впровадження загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування в Україні як основного механізму державного регулювання соціальної політики в галузі охорони здоров'я;

- обґрунтувати необхідність прийняття Верховною Радою України Закону України “Про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування”.

Об'єкт дослідження - система охорони здоров'я України.

Предмет дослідження - державне управління системою охорони здоров'я України на засадах загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що механізми державного регулювання реформуванням системи охорони здоров'я на основі реструктуризації її фінансування будуть діяти ефективніше за умов:

- урахування практики та досвіду реалізації державного соціального медичного страхування в різних державах;

- наукового обґрунтування нових функцій загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування в умовах охорони здоров'я України при прийнятті проекту закону;

- створення умов реалізації механізмів державного регулювання соціальної політики в охороні здоров'я;

- урахування результатів порівняльного аналізу показників стану здоров'я населення на місцевому рівні з іншими регіонами та країнами.

Методи дослідження. Для розв'язання поставлених завдань використані такі методи:

- конкретно-пошукові (теоретичний аналіз, синтез, актуалізація та класифікація статистичних даних та друкованих джерел з питань державного регулювання системи охорони здоров'я);

- порівняльного аналізу, що дав можливість структуризувати механізми державного регулювання системи охорони здоров'я та визначити пріоритетні напрями;

- статистичного аналізу для оцінки соціальних ризиків в охороні здоров'я;

- правотворчості в охороні здоров'я для розробки проекту Закону “Про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування”.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає у тому, що:

уперше:

- визначено сутність, конкретизовано зміст та науково обгрунтовано цілі й завдання загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування;

- обгрунтовано необхідність реформування системи охорони здоров'я України на основі загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування;

- систематизовано основні проекти законодавчих актів щодо впровадження в Україні загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування та обґрунтовано необхідність прийняття Верховною Радою Закону України “Про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування”;

- визначено пріоритети досліджень державного управління охороною здоров'я України на засадах загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування, зокрема: процес вироблення рекомендацій, проблема визначення та вибору альтернатив, роль недержавних організацій у медичному страхуванні, підготовка відповідних фахівців, проблема гармонізації українського законодавства до стандартів Європейського Союзу тощо;

удосконалено шляхи запровадження загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування на основі аналізу ризиків здоров'я населення України;

набули подальшого розвитку твердження, що реформування системи охорони здоров'я України на основі загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування сприятиме реалізації соціальної політики держави в медичній галузі, підвищить ефективність використання державних коштів та якість надання медичної допомоги населенню України.

Практичне значення одержаних результатів. Висновки автора щодо розробки механізмів державного управління охороною здоров'я на основі впровадження загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування були застосовані при підготовці проектів Закону України “Про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування” (довідка № 914/1 від 23 квітня 2004 р.), низки нормативних документів Міністерства охорони здоров'я України (довідка № 1.06-63 від 23 квітня 2004 р.), а також:

1. Послання Президента України до Верховної Ради України “Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки”, Указу Президента України від 8 серпня 2000 р. № 963/2000 “Про додаткові заходи щодо поліпшення медичної допомоги населенню України”, Указу Президента України від 7 грудня 2000 р., № 1313/2000 “Про Концепцію розвитку охорони здоров'я населення України”, Указу Президента України від 24 травня 2000 р. № 717/2000 “Про основні напрями соціальної політики на період до 2004 р.”, Міжгалузевої комплексної програми “Здоров'я нації” на 2002-2011 рр., Указу Президента України від 15 серпня 2001 р., № 637 “Про стратегію подолання бідності”, Указу Президента України від 7 серпня 2002 р. № 969/2002 “Про основні напрями політики щодо грошових доходів населення”, Указу Президента України від 3 серпня 1999 р. № 958/99 “Про основні напрями державної політики розвитку трудового потенціалу”, Програми діяльності Кабінету Міністрів України “Відкритість, дієвість, результативність” від 17 березня 2003 р. (довідка № 914/1 від 23 квітня 2004 р.).

2. Матеріалів для рішення колегії Міністерства охорони здоров'я (м. Житомир, 12 червня 2003 р.) з питання “Про досвід функціонування лікарняних кас”.

3. Розширеного засідання колегії Міністерства охорони здоров'я України з порядком денним: “Підсумки роботи галузі охорони здоров'я України у 2003 році та завдання щодо подальшого виконання Програми дій уряду” (19 березня 2004 р.) (довідка № 24.09-10 від 24 вересня 2004 р.).

Матеріали дисертаційного дослідження використовуються в навчальному процесі з підготовки та підвищення кваліфікації магістрів державного управління за курсом “Управління охороною здоров'я” в Національній академії державного управління при Президентові України (акт впровадження № 60 від 20 вересня 2004 р.), а також при виконанні наукових робіт, які пов'язані з інформатизацією системи охорони здоров'я у Міжнародному науково-навчальному центрі інформаційних технологій та систем НАН України та МОН України (№ 82/8-11 від № 16 вересня 2004 р.), і можуть бути використані органами державного управління системи охорони здоров'я при впровадженні державного медичного страхування.

Особистий внесок здобувача полягає в тому, що основні ідеї та розробки стосовно вдосконалення механізмів державного управління реформуванням системи охорони здоров'я, організаційно-правові моделі впровадження в Україні загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування та управління ним запропоновані дисертантом у результаті особистого вивчення міжнародного досвіду, після чого внесені відповідні пропозиції щодо формування проектів Закону України “Про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування”, розробки етапів його впровадження в Україні. Дисертація є самостійною науковою працею. Основні ідеї і розробки, виконані в її рамках, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, мету і завдання, методологічні засади й методичні підходи до їх вирішення, теоретичну цінність роботи та практичне значення одержаних результатів, отримані здобувачем самостійно.

Основні положення проектів Закону України “Про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування” досліджувались та розроблялись у співавторстві з І.Франчуком, Р.Богатирьовою, Л.Григорович.

Апробація результатів дослідження. Основні методичні положення та висновки дисертаційного дослідження доповідалися, обговорювалися й дістали схвалення на: Другому Міжнародному форумі учасників страхового ринку (м. Ялта, 2002); відеоконференції з провідними спеціалістами Світового банку у сфері охорони здоров'я з метою обговорення стану виконання орієнтовних показників та оцінки досягнених результатів Програмної системи Позики - 2 у секторі охорони здоров'я (м. Київ, 2002); круглому столі Світового банку на тему: “Шляхи підвищення ефективності функціонування системи охорони здоров'я в Україні” (м. Київ, 2002); Всеукраїнській науково-практичній конференції “Обговорення проблем реформування системи охорони здоров'я через впровадження Закону України “Про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування” (2002), яку проводив профільний Комітет Верховної Ради України; виїзній робочій нараді представників центральних органів виконавчої влади за участю профільного Комітету Верховної Ради України з опрацювання єдиних зауважень до проекту Закону України “Про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування” для подання до Комітету Верховної Ради України з питань охорони здоров'я, материнства та дитинства для підготовки законопроекту до прийняття Верховною Радою України у третьому читанні; виїзному засіданні міжвідомчої робочої групи з опрацювання від урядової сторони єдиних пропозицій до проекту Закону України “Про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування” (11-15 листопада 2002 р.).

Результати дисертаційного дослідження доповідалися на засіданні кафедри управління охороною здоров'я Національної академії державного управління при Президентові України

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження знайшли своє відображення в 6 друкованих роботах, три з яких - у фахових наукових виданнях.

Структура й обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел (259 найменувань) та двох додатків. Обсяг основного змісту дисертації становить 185 сторінок, а загальний 191, у тому числі 5 таблиць, 6 рисунків та 2 додатки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, показано зв'язок дослідження з науковими програмами, планами й темами, викладено мету дослідження й завдання роботи, визначено об'єкт, предмет, методи й гіпотезу дослідження, розкрито наукову новизну одержаних результатів та їх практичне значення, подано інформацію про апробацію роботи, загальні відомості про публікації з проблем дисертаційного дослідження, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі - “Державне регулювання реформуванням охорони здоров'я України та шляхи його розвитку в теорії і практиці державного управління” - охарактеризовано предмет дослідження, аналізуються механізми державного управління системою охорони здоров'я та соціальна політика держави в охороні здоров'я в системному контексті, а також осмислюються основні напрями її розвитку в Україні.

У дослідженні проаналізовано зарубіжний досвід у регулюванні діяльності системи охорони здоров'я як соціально-економічної галузі.

Міжнародний досвід свідчить про наявність тісної кореляції між рівнем економічного розвитку країни та мірою державних зобов'язань з надання населенню безоплатної медичної допомоги. Важливо враховувати, що залежність міри державних зобов'язань від рівня економічного розвитку має об'єктивний характер. Подолати її практично неможливо навіть у разі зміщення бюджетних пріоритетів у бік охорони здоров'я. Ось чому у найближчому майбутньому важко очікувати суттєвого припливу коштів в охорону здоров'я. Необхідно реформувати систему державних зобов'язань. Основною метою цього реформування повинен бути пошук соціально обґрунтованих та економічно раціональних форм залучення коштів населення. Між тим реальні процеси розвитку охорони здоров'я свідчать про те, що без реального фінансового забезпечення державних зобов'язань дуже важко здійснити реформування галузі. В ситуації незбалансованості державних зобов'язань та реальних фінансових ресурсів важко проводити політику реструктуризації охорони здоров'я, запроваджувати економічні методи управління.

Водночас основними принципами, що декларуються в державному регулюванні охороною здоров'я, залишаються:

- збереження прав людини і пацієнта та забезпечення пов'язаних із ним державних гарантій;

- пріоритет профілактичних заходів у галузі охорони здоров'я громадян;

- доступність та якість медико-соціальної допомоги;

- соціальна захищеність громадян у випадках втрати здоров'я;

- відповідальність органів державної влади та управління, а також усіх відповідних закладів охорони здоров'я незалежно від відомчої належності та форм власності за забезпечення прав громадян у сфері охорони здоров'я.

Ось чому серед найважливіших завдань, що стоять перед Україною, особливе місце посідає розробка шляхів подальшого вдосконалення державного регулювання суспільних відносин в охороні здоров'я.

Охорона здоров'я - галузь, яка входить до переліку таких, що мають довгий термін окупності, і тому державне регулювання цією галуззю є необхідною складовою її існування, а економічні механізми регулювання створюють необхідний економічний базис.

Велике значення в державному управлінні галуззю охорони здоров'я мають правові механізми. На жаль, доводиться констатувати, що багато недоліків, які були в пострадянській правовій системі, притаманні і законодавству України. Тому ефективність правового регулювання галузі недостатня, що й зумовлює потребу проведення наукового аналізу та оновлення правової бази.

У соціально стабільних країнах медичне законодавство надзвичайно розвинуте. Так, наприклад, у Німеччині, Франції, США, Італії існують лікарські або медичні кодекси, норми яких докладно регламентують права громадян у галузі охорони здоров'я, професійну діяльність медичних працівників, встановлюють чітку відповідальність за порушення даних норм.

Досвід правових держав свідчить, що будь-яке право людини (в тому числі і право на охорону здоров'я та медичну допомогу) не може забезпечуватися однією юридичною нормою. Воно може реалізовуватися лише групою норм, пов'язаних між собою певним чином, відповідно до певних закономірностей, що властиві праву. Відсутність подібної послідовності та заходів з боку держави щодо забезпечення реалізації чинного законодавства зводить нанівець дієвість інших ланок, які притаманні законодавству України з охорони здоров'я.

Таким чином, основою розвитку державної політики в охороні здоров'я повинна стати, насамперед, соціальна політика. Остання відіграє важливу роль у внутрішній політиці будь-якої держави, оскільки проблеми, які постають у соціальній сфері, безпосередньо пов'язані з розвитком економічного й політичного життя країни, а тому виступає специфічним індикатором розвитку суспільства. Для України це питання сьогодні особливо актуальне у зв'язку з необхідністю формування нової моделі соціальної політики і, насамперед, у сфері охорони здоров'я. Процес трансформації патерналістської моделі, яка існувала в період СРСР, непростий, і насамперед вимагає вирішення питання про роль держави у новій соціальній політиці, її функціях та взаємодії з громадськими інститутами. Ключовою проблемою у даному контексті є стан людського потенціалу України, а це, насамперед, стан здоров'я населення, рівень та якість його освіти і професійної підготовки. Прийнятий ООН показник ІЛР (індекс людського розвитку) інтегрує такі параметри, як довголіття, освіта та рівень життя (ВВП на душу населення з поправкою на диференціацію доходів). Вочевидь, що за динамікою ІЛР необхідно оцінювати якість соціальної політики, оскільки він дає можливість порівняти результати, наслідки впливу цієї політики з досягненнями інших суспільств. Ще п'ятнадцять років тому Україна входила за ІЛР до групи високорозвинених країн, щоправда ближче до кінця відповідного списку. За роки реформ вона з цього списку вибула.

Існує чотири основні джерела коштів для фінансування медичного обслуговування: податки, внески до системи соціального страхування, внески на добровільне медичне страхування та прямі платежі населення. Ці чотири джерела можна вважати обов'язковими чи законодавчо встановленими (соціальне медичне страхування й податки) та добровільними системами (добровільне страхування і прямі платежі).

Кошти, що надходять із державного бюджету, частково використовуються для фінансування системи соціального страхування. Крім того, державні кошти використовуються на громадську охорону здоров'я. Таким чином, бюджетне фінансування за рахунок загального оподаткування складає значну частку всього обсягу фінансування медичного обслуговування. У всіх країнах обов'язкове медичне страхування є частиною системи соціального забезпечення, яке включає до себе інші елементи соціального захисту: пенсії, субсидії через безробіття тощо.

Відомо, що вітчизняне медичне страхування зародилося на Півдні України в кінці 80-х - на початку 90-х років XIX ст. Але головними недоліками тогочасного обов'язкового медичного страхування (ОМС) були: територіальна і відомча обмеженість дії страхування; керівництво страховими організаціями виключно роботодавцями, причому на перше місце вони ставили особисті та корпоративні фінансові інтереси. Суттєвим недоліком була також відсутність солідарного принципу діяльності через роз'єднання самостійних самоврядних лікарняних кас і товариств у системі. Не було обов'язком для лікарняних кас і створення та утримання своїх медичних закладів, тому переважна їх більшість надавала медичну допомогу тільки членам сімей учасників кас.

Згодом формувалися різні моделі фінансування охорони здоров'я, які були розвинуті в країнах Заходу та отримали визнання населення. Україна втратила набутий на початку XX ст. досвід соціального медичного страхування, а тому постала необхідність розпочинати цю роботу, усвідомлюючи її важливість як основного механізму реалізації соціальної політики держави в охороні здоров'я населення.

Подальша робота потребує теоретичного обґрунтування запровадження загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування в Україні, розробки оптимального законопроекту для компенсації соціальних ризиків здоров'я людей з урахуванням міжнародного досвіду та кращих вітчизняних надбань.

У другому розділі - “Теоретико-методологічні засади дослідження процесів перебудови системи охорони здоров'я України в ринкових умовах” - здійснено обґрунтування та вибір методів дослідження вдосконалення державного управління соціальними процесами в охороні здоров'я.

Дослідження проводилися у п'ять етапів. Такий підхід забезпечував системність наукового опрацювання отриманих результатів і давав можливість послідовного вивчення процесів реалізації механізмів державного управління соціальною політикою в охороні здоров'я в сучасних умовах розвитку держави.

На першому етапі основна увага зосереджувалася на виборі напряму дослідження, визначенні його мети, завдань, об'єкта, предмета, гіпотези, концептуальної основи та основних методів.

Другий етап присвячений аналізу вітчизняних та зарубіжних літературних джерел із проблем соціальної політики держави в охороні здоров'я. Одним із його завдань стало дослідження розвитку державного управління охороною здоров'я України в період її реформування, що дало можливість визначити його роль у процесі впровадження загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування.

Метою третього етапу дослідження стало визначення умов формування загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування в Україні. Досягнення цієї мети потребувало розв'язання двох додаткових завдань: функціонально-структурного аналізу моделей фінансування галузі та об'єднання їх із формуванням правової бази державного медичного страхування.

Вирішення завдання щодо науково-теоретичного обґрунтування впровадження загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування в Україні потребувало розрахунку соціальних ризиків в охороні здоров'я, до яких можна віднести ризики захворюваності й смертності населення та дослідження щодо тенденцій демографічних процесів у державі.

Згідно з програмою дослідження, що є його особливістю, передбачалося не тільки вивчення генезису та основних тенденцій розвитку державного управління охороною здоров'я в Україні, але й обґрунтування організаційних засад введення загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування, що виконано на четвертому етапі дослідження й використано в третьому розділі дисертації.

На заключному, п'ятому, етапі здійснено узагальнення отриманих результатів і наукове обґрунтування досягнення мети дослідження щодо науково-теоретичного обґрунтування законопроектів із загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування.

У цьому розділі розкривається суть понятійно-категорійного апарату загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування та роль учасників цього процесу.

Аналіз літературних джерел свідчить, що радикальні політичні й економічні перетворення першої половини 90-х рр. витіснили проблеми соціально-культурної сфери на периферію уваги вищих органів України. З початку 90-х рр. уряд розглядав витрати на охорону здоров'я виключно як навантаження на державний бюджет і прагнув це навантаження мінімізувати. Ставлення до проблем охорони здоров'я було вторинним, похідною від потреб економічної політики та політичної боротьби. Уряд був зацікавлений у будь-яких перетвореннях, що забезпечували зміни джерел фінансування соціально-культурного комплексу. Ось чому в програмних урядових документах постійно декларувалися наміри провести серйозні перетворення і перебудувати економіку охорони здоров'я на новій, ринковій основі зі зменшенням частки держави у фінансуванні цієї галузі і відповідно збільшенням частки населення та роботодавців (Р.В.Богатирьова, 1999; В.М.Гирін, Б.П.Криштопа, І.С.Зозуля, 2001; І.М.Солоненко, 2001). Позиція населення стосовно стану справ в охороні здоров'я всі ці роки була позицією пасивного незадоволення якістю та доступністю медичних послуг. А останнім часом значущість проблем медичного обслуговування стала для населення набагато нижче проблем отримання грошових доходів.

Необхідність переходу до страхової медицини стала зрозумілою на початку 90-х рр. у всіх країнах Східної та Центральної Європи. Склалося негативне сприйняття адміністративної системи управління, виникла ілюзія, що її необхідно замінити на ринкову систему і тоді все почне змінюватися на краще - і якість медичних послуг, і ефективність функціонування системи охорони здоров'я. Це підігрівалося західними експертами, які рекламували свої ідеї щодо покращання організації охорони здоров'я.

Тривалий час єдиним джерелом фінансування охорони здоров'я в Україні був та залишається державний бюджет. Бюджетний метод фінансування орієнтований на можливості бюджету, а не на реальні витрати, що складаються в галузі. Не випадково витрати на охорону здоров'я в 2001 р. становили всього 1,4% від валового національного продукту. Задіяти додаткові асигнування можливо за умов зміни самого принципу фінансування галузі.

На сьогодні в країні здійснюють свою діяльність більш ніж 50 страхових компаній, що мають досвід, авторитет і надійно виконують взяті на себе зобов'язання. Діяльність різних благодійних та громадських організацій, фондів, що створені на добровільних засадах, таких як лікарняні каси, кредитні спілки тощо, залучають на свої рахунки понад 3 млд грн щорічно. 4805 благодійних організацій і фондів роблять внески у фінансування закладів охорони здоров'я України.

У сучасних економічних умовах для України одним із необхідних напрямів реформування є перехід від системи виключно бюджетного фінансування охорони здоров'я до нової бюджетно-страхової моделі, що базується на соціальному страхуванні (В.Ф.Москаленко, 2000; Ю.В.Вороненко, 2001; Я.Ф.Радиш, 2002).

За такої системи держава визначає основні правила функціонування системи, перелік основних послуг, які надаються застрахованим, перелік груп населення, що підлягають страхуванню, регулює розмір страхового внеску, вирішує спірні питання.

Можливості для запровадження та розвитку в Україні загальнодержавного обов'язкового соціального медичного страхування закладені у схваленій Верховною Радою в 1993 р. “Концепції соціального забезпечення населення України” та прийнятого у 1998 р. Законі України “Основи законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування”.

Велике значення при формуванні соціальної політики держави приділяється соціальному захисту населення. В основі системи соціального захисту лежить диференційний підхід, що гарантує підтримку соціально прийнятного рівня життя для непрацездатних і незахищених верств населення, а економічно активному населенню - створює умови для суспільно необхідної діяльності.

Створення ефективної системи соціального захисту є невід'ємною умовою розвитку будь-якого суспільства, особливо в умовах ринкових відносин виступає необхідною платою суспільства та бізнесу за соціальний мир стабільність соціальної системи і можливість нормальної господарської діяльності.

Рівень соціального забезпечення та соціального захисту показує, наскільки суспільство піклується про своїх громадян кому надає допомогу і на якій підставі. Соціальний захист здійснюється в певних організаційно-правових формах (соціальне страхування програми соціальної допомоги тощо).

Таким чином, під соціальною політикою можна розуміти сукупність правил певних принципів та підходів до розв'язання соціальних проблем на даному етапі розвитку суспільства. Однією з таких проблем що вимагає особливої уваги є соціальний ризик.

Основні соціальні ризики мають складну структуру, залежать від втрати заробітку у випадку тимчасової непрацездатності, професійних захворювань, нещасних випадків на виробництві, що призводять до інвалідизації, смерті чи безробіття і до втрати заробітку у випадку досягнення непрацездатного, пенсійного віку. До визнаних соціальних ризиків належать: хвороба; материнство/утримання дітей; інвалідність; старість; безробіття; втрата годувальника; трудове ушкодження чи професійне захворювання; вагітність та пологи.

Крім того, до числа соціальних ризиків у багатьох країнах відносять також смерть і різного роду надзвичайні ситуації природного, техногенного чи військового характеру. Необхідно зазначити об'єктивність, цілісність і взаємозв'язок соціальних ризиків, їх тісну кореляцію і взаємозалежність.

Нами були розраховані основні індивідуальні ризики для населення України. На їх підставі було показано, що у 2000 р. вихідний рівень індивідуального ризику в Україні становив 1,0216'10(-3) смертей на рік. Щоб понизити індивідуальний ризик до прийнятного рівня (у світі прийнятним вважається його значення 1'10(-5) смертей на рік) необхідні будуть великі витрати коштів. Результати розрахунків за різними варіантами з урахуванням коефіцієнта дисконтування та термінів виходу на заданий рівень ризику показують, що для України найбільш реалістичним є варіант зниження вихідного рівня ризику хоч би в 3-5 разів, але навіть таке його зниження вимагатиме витрат близько 5 млрд дол. США на 15 років. Між тим, як відомо, витрати на охорону здоров'я, захист навколишнього середовища (з урахуванням дефлятора цін) на цей час зменшуються з кожним роком. Таким чином, не можна очікувати, що в політичній і економічній ситуації, що склалася в Україні, відбудеться зменшення індивідуального ризику втрати здоров'я людини. Таким чином, необхідно передбачити певні запобіжні заходи для зниження факторів ризику, враховуючи, що недофінансування цих витрат сьогодні може призвести до багатократного їх перебільшення в найближчому майбутньому внаслідок підвищення смертності і втрат працездатності населення. Ці заходи, на наш погляд, залежать не тільки від рішення на державному рівні щодо підвищення частки витрат на охорону здоров'я в консолідованому бюджеті, а й від більш продуманої політики у сфері загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування.

У третьому розділі - “Реформування системи управління охороною здоров'я України на засадах загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування” - оцінюються результати проведеного дослідження на прикладі аналізу законопроектів “Про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування”.

На державу повинна лягти відповідальність за управління соціальними ризиками і, насамперед, в охороні здоров'я. А це зовсім змінює спрямованість впливів державного регулювання реформуванням системи охорони здоров'я. На перше місце виходить проблема управління соціальними ризиками.

Для кардинального подолання кризових явищ у сфері охорони здоров'я необхідні перебудови економічних відносин, роздержавлення і приватизація власності, а також перехід охорони здоров'я до страхової медицини. Система медичного страхування дасть галузі ряд додаткових переваг:

розширить фінансові можливості за рахунок активного залучення позабюджетних ресурсів, насамперед госпрозрахункових підприємств;

відбудеться децентралізація управління лікувально-профілактичної діяльності шляхом передачі регіональній та місцевій владі основних прав із використання фондів загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування;

підвищиться ефективність застосування господарської самостійності об'єктів соціально-медичного комплексу, будуть створені передумови для переходу до ринку медичних послуг при збереженні їх максимальної безоплатності для соціально незахищених верств населення;

посилиться соціальна й економічна відповідальність персоналу медустанов за результати своєї роботи;

у громадян та підприємств з'явиться матеріальна зацікавленість у покращанні умов праці й оздоровленні умов життя, в природоохоронній діяльності, у зменшенні захворюваності за рахунок проведення комплексу заходів з її профілактики.

У результаті виконаного дослідження встановлено, що принципи, на яких має базуватися загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування, наступні:

стійкість фінансової системи загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування, що забезпечується еквівалентністю страхового забезпечення та страхових внесків;

загальний обов'язковий характер соціального медичного страхування, доступність для застрахованих осіб реалізації своїх соціальних гарантій;

обов'язковість дотримання прав застрахованих осіб на захист від соціальних страхових ризиків та виконання зобов'язань щодо загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування незалежно від фінансового стану страховика;

державне регулювання системи загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування;

паритетність участі представників суб'єктів загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування в органах управління системи;

обов'язковість сплати страхувальниками страхових внесків у бюджети відповідних фондів;

відповідальність за цільове використання коштів загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування;

забезпечення нагляду та громадського контролю;

автономність фінансової системи загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування.

Таким чином, складається нова для економіки та соціальної сфери України інституція, яка буде характерною саме для ринкових відносин, що ще перебувають у стані формування, а система загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування стає складовою системи соціального захисту громадян.

У той час, коли в Україні виникло питання щодо запровадження загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування, була розпочата докорінна перебудова всієї системи взаємовідносин у галузі надання медичної допомоги.

Саме в системі медичного страхування учасники процесу надання медичної допомоги стали розглядатися з ринкових позицій: визначені виробники, продавці та покупці специфічного товару - медичної послуги. Через систему медичного страхування у сфері медичного обслуговування населення реалізуються ринкові механізми регулювання: заміна централізованого кошторисно-витратного фінансування медичних закладів оплатою виконаної роботи на основі договорів; формування конкурентного середовища, “боротьби за пацієнта” як між медичними установами, так і між страховими організаціями.

Водночас практика формування і функціонування системи медичного страхування в Україні показує необхідність істотних змін законодавчої бази.

У третьому розділі аналізуються запропоновані законопроекти “Про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування”.

Одним з перших був проект, який розроблявся на підставі Указу Президента України “Про впровадження загальнообов'язкового державного страхування в м. Києві та Київській області”. Джерелами коштів обов'язкового медичного страхування мали стати:

- обов'язкові нарахування на заробітну плату для працюючого населення (3,6% від нарахованого фонду заробітної плати);

- бюджети відповідного рівня - для непрацюючого населення.

Місце акумуляції коштів - територіальний фонд обов'язкового медичного страхування.

Київська модель обов'язкового медичного страхування повинна була мати цілий ряд відмінностей від класичного цивільно-правового механізму страхування саме внаслідок необхідності вирішення завдань соціального характеру.

Але одним із суб'єктів обов'язкового медичного страхування згідно з проектом Закону повинні були стати страхові медичні організації. Таким чином, створювалася ціла система договірних відносин, за яких страхова медична організація є стороною, що бере участь у всіх договорах системи обов'язкового медичного страхування. Медичний заклад є учасником тільки одного договору: договору на надання лікувально-профілактичної допомоги (медичних послуг) з обов'язкового медичного страхування. Ця обставина, поряд з іншими чинниками, практично впливає на поведінку сторін у процесі формування договірних відносин.

Але ж, як засвідчують самі автори цього проекту закону, перераховані чинники суттєво впливають на взаємовідносини страхових медичних організацій та медичних закладів і за відсутності належного державного регулювання призводять до перекосів у розвитку системи обов'язкового медичного страхування на найперших етапах її розвитку.

Таким чином, основними вадами запропонованого проекту Закону України “Про проведення у м. Києві та Київській області експерименту щодо впровадження обов'язкового соціального медичного страхування” були:

введення до ланцюга реалізації обов'язкового державного медичного страхування комерційних страхових організацій;

недостатньо в проекті закону виписані джерела надходження коштів до Фондів обов'язкового медичного страхування, що призвело б до невизначеності страхового забезпечення певних груп населення (студентів, непрацюючого населення тощо);

незрозумілим є питання “змішування” коштів, що надходять до надавачів медичних послуг. Таким чином відкривалась би можливість нецільового їх використання.

Наступний проект Закону України “Про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування” розроблений за нашою участю, і повинен був вирішити питання з компенсацією ризиків в охороні здоров'я, пов'язаних із вірогідністю захворюваності та смертності населення. Це спроба запровадження законодавчого акта для реалізації соціальних гарантій держави в охороні здоров'я. Але він мав низку серйозних зауважень, до яких, насамперед, слід віднести неконкретне визначення схеми розподілу коштів, що надходять до Фонду загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування тощо; не пройшов другого читання у Верховній Раді України і був відхилений.

В обгрунтованому нами проекті даного закону були враховані всі зауваження відповідних комісій Верховної Ради України та наведені вище зауваження. Він був поданий народними депутатами України Р.Богатирьовою, Л.Григорович та І.Франчуком і одержав підтримку головного науково-експертного управління Верховної Ради України (лист №16/3-2018 від 26 грудня 2003 р.), де наголошується, що “законопроект за своїм змістом, принципами управління та економічними параметрами є більш оптимальним для потреб охорони здоров'я і відповідає моделі саме соціального страхування, як це й передбачено Концепцією соціального забезпечення громадян України та Основам законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування”. На цей час зазначений законопроект проходить обговорення у Верховній Раді України.

ВИСНОВКИ

У дисертації надано теоретичне узагальнення і нове вирішення актуального для України завдання впровадження загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування та ролі державного управління в цьому процесі. Одержані в ході виконаного дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізована мета та завдання дослідження дають можливість зробити висновки й пропозиції.

1. На основі аналізу вітчизняної та зарубіжної наукової літератури встановлено, що всеохоплюючий характер теоретичних досліджень загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування визначають необхідність комплексного розгляду предмета дослідження у вітчизняній літературі з урахуванням національної специфіки, особливостей трансформаційного періоду, нормативно-правової бази тощо.

Виходячи зі ступеня розробки проблеми, пріоритетними напрямами досліджень державного управління охороною здоров'я України на засадах загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування у вітчизняному науковому середовищі пропонується вважати такі: процес вироблення рекомендацій, проблема визначення та вибору альтернатив, роль недержавних організацій у медичному страхуванні, підготовка відповідних фахівців, проблема гармонізації українського законодавства до стандартів Європейського Союзу.

2. Доведено, що найбільш прийнятною для України формою реалізації соціальних гарантій держави в охороні здоров'я є запровадження загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування, що дасть можливість страхувати соціальні ризики, пов'язані зі здоров'ям людей, підвищити ефективність державного регулювання галуззю охорони здоров'я та гарантувати високу якість надання медичної допомоги.

3. Обґрунтовано, що для запровадження в Україні ефективної системи загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування необхідна добре відпрацьована нормативно-правова база, яка б відповідала сучасним міжнародним стандартам.

4. Визначено, що система загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування в Україні може бути запроваджена впродовж чотирьох етапів. Такий підхід дасть змогу здійснити реструктуризацію системи фінансування галузі, запровадити підготовку медичних закладів різної форми власності та підпорядкування для функціонування в цих умовах, а також гарантуватиме адаптацію існуючої законодавчої бази до нових економічних умов.

5. Урахування основних наукових результатів виконаного дослідження, вітчизняного й зарубіжного досвіду, потреб сучасного розвитку охорони здоров'я населення дозволить запропонувати для втілення в практичну діяльність системи охорони здоров'я України з метою вдосконалення державного управління галуззю такі практичні рекомендації:

- державним органам влади прискорити прийняття Закону України “Про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування” та змін до законодавчої бази, що стосується охорони здоров'я населення;

- Міністерству охорони здоров'я України, Міністерству охорони здоров'я Автономної Республіки Крим, управлінням охорони здоров'я обласних та Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій провести вивчення наявних можливостей підпорядкованих їм лікувально-профілактичних закладів, а також фінансових органів до функціонування в умовах загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування;

- Міністерству охорони здоров'я України разом з Академією медичних наук України удосконалити нормативну базу в розділі розробки медичних стандартів та інформаційного забезпечення для підтримки діяльності медичних закладів в умовах загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Педченко Т. Шляхи реформування системи фінансування охорони здоров'я та його законодавче забезпечення. - Вісн. УАДУ. - 2003. - № 1. - С. 215-220.

Педченко Т. Соціально-економічні умови запровадження в Україні загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування // Вісн. УАДУ. - 2003. - № 2. - С. 393-397.

Педченко Т. Механізми державного регулювання розвитку загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування в Україні // Зб. наук. пр. НАДУ. - 2003. - Вип. 2. - С. 277-284.

Педченко Т., Радиш Я. Концептуальні основи законодавчо-нормативної бази загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування в Україні // Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції: Матеріали наук.-практ. конф. / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2003. - С. 570-571. - Авторських - 1 с.

Педченко Т. Медичне страхування. Основні етапи його впровадження в Україні // Ваше здоров'я. - 2002. - № 39. - С. 3.

Педченко Т.В. Медична реформа - рішучий крок у вирішенні соціальної програми держави // Медичне страхування. - 2002. - № 3. - С. 4-8.

АНОТАЦІЇ

державний політика медичний страхування

Педченко Т.В. Державне управління системою охорони здоров'я на засадах загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2004.