Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

спеціальність 12.00.02 - конституційне право

Правовий статус депутатів місцевих рад

Лабенська Лілія Леонідівна

Київ 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного права Національної академії внутрішніх справ України

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор, заслужений діяч науки і техніки України Фрицький Олег Федорович, професор кафедри конституційного права Юридичної академії МВС України

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України Погорілко Віктор Федорович, заступник директора Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України;

кандидат юридичних наук, доцент Пухтинський Микола Олександрович, заслужений юрист України, голова Фонду сприяння розвитку місцевому самоврядуванню в Україні при Президентові України.

Провідна установа - Київський національний економічний університет, м. Київ.

Захист відбудеться 22.06.2004 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.001.04 У Київському національному університеті імені Тараса Шевченка за адресою: 01017, м. Київ, вул. Володимирська, 64.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Київського національного університету ім. Тараса Шевченка за адресою: 01017, м. Київ, вул. Володимирська, 64.

Автореферат розісланий 21.05.2004 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Н.Г. Шукліна

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Україна до часу проголошення незалежності не мала власного закону про статус депутатів місцевих рад, оскільки на протязі майже 20 років діяв союзний закон „Про статус народного депутата СССР”. У 1994 році Верховна Рада України прийняла Закон „Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів”, який діяв більш як 8 років, проте, багато в чому він мав положення, притаманні періоду існування радянської системи місцевих рад.

З прийняттям Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” на підставі Нової Конституції України, багато положень Закону 1994 року не відповідали згаданому Закону, незважаючи на те, що згідно із статтею 49 Закону „Про місцеве самоврядування” мав бути прийнятий новий закон про статус депутатів рад місцевого самоврядування.

Тому з прийняттям нового Закону „Про статус депутатів місцевих рад” від 11 липня 2002 року дослідження питань щодо змісту статусу депутата ради місцевого самоврядування є досить актуальним завданням, оскільки дисертаційних робіт з цього питання за роки існування незалежної України не було.

Між тим, такі питання як з`ясування змісту імперативного депутатського мандату у порівнянні з вільним мандатом народного депутата до кінця не з`ясовано, не досить повно вирішені питання щодо взаємовідносин депутата з територіальною громадою, виборцями, головою громади, виконавчими органами ради, з органами самоорганізації населення, головами місцевих державних адміністрацій; не з`ясовано проблеми щодо процедури порядку відкликання депутата ради місцевого самоврядування, тощо.

Крім того, проведення на сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування в Україні муніципальної реформи, основними напрямками якої є посилення ролі територіальної громади, а звідси, і вирішення нею основних повноважень на місцях, з нормативним закріпленням їх у статутах громади, об`єктивно вимагає значної активізації діяльності всіх елементів системи місцевого самоврядування, перш за все, депутатів місцевих рад, їх виконавчих комітетів, голів сіл, селищ і міст. Проте, така активізація можлива лише при умові прийняття низки нормативно-правових актів, в яких визначалися б обов`язки, права і відповідальність депутатів, представницьких органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Така законодавча робота за останні роки активізувалася. Перш за все - це низка законів, які визначають статус службовців в органах місцевого самоврядування, правовий статус органів самоорганізації населення; продовжується плідна робота над новою редакцією Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, а також над проектами законів, підготовлених Конгресом місцевих та регіональних влад в Україні у 2003 році: “Про територіальну громаду”, “Про самоврядування територіальних громад”, “Про місцеві вибори”, тощо.

Ці нормативно-правові акти спрямовані на переміщення центру ваги, при вирішенні питань місцевого значення з органів місцевого самоврядування на територіальну громаду та депутатів місцевих рад, як її представників. Це, в певній мірі, відповідає самій сутності місцевого самоврядування, яке інтегровано в загальну систему управління справами суспільства і держави, при чому держава, її органи, в тому числі і на місцях в системі самоврядування згідно зі статтею 3 Конституції України підпорядковані людині і громадянину. Тобто місцеве самоврядування є засобом самоорганізації населення, перш за все, у територіальній громаді для вирішення наданих їм законом функцій і повноважень, тобто формою публічної влади, влади населення, яке проживає на певній території, при чому зв`язуючою ланкою між територіальною громадою і органами місцевого самоврядування є депутати місцевих рад, основою діяльності яких є Закон „Про статус депутатів місцевих рад”, в якому визначені обов`язки, права, взаємозв'язки з територіальною громадою і виборцями та відповідальність депутатів.

Саме активізація їх діяльності, в сучасний період проведення муніципальної реформи, може бути вирішальним фактором перенесення центру ваги з органів місцевого самоврядування у сферу діяльності територіальних громад і депутатів місцевих рад.

Зв`язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження обрана з урахуванням Концепції муніципальної реформи в Україні, одним із завдань якої є :підвищення ролі депутатів місцевих рад у вирішенні питань місцевого значення на підставі взаємодії з територіальною громадою, виборцями, органами самоорганізації населення. Тема обрана згідно з державними планами, відповідно до програми розвитку відомчої освіти та вузівської науки на період 2001-2005 роки (Рішення колегії МВС України від 18 грудня 2000 року № 9 КМ/1), обговорена і схвалена на засіданні вченої ради Національної академії внутрішніх справ України (протокол № 1 від 30 січня 2001 року) та включена до науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Національної академії внутрішніх справ України на 2002 рік (Затверджено ректором НАВСУ 28 грудня 2001 року).

Ступень наукової розробки теми дисертації. Теоретичні і практичні питання статусу депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, на жаль, в силу об'єктивних та суб'єктивних чинників, на протязі всього періоду законодавчого закріплення засад і практичної діяльності місцевого самоврядування, починаючи з реформи середини ХІХ сторіччя і до останнього часу, ґрунтовно не піддавалися серйозному науковому дослідженню. Вивчення і аналіз нормативно-правових джерел з цієї проблеми свідчить, що в них, як правило перш за все, визначався статус органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а не їх депутатів, підставою чого була правова доктрина часів колишніх Російської імперії та СРСР, яка зводилася до первинності державного апарату в особі їх органів, а також органів місцевого самоврядування, і вторинності підпорядкованості ним представників народу в особі депутатів. Це, зокрема, безпосередньо відображалося і на законодавстві того періоду. Так, всі нормативно-правові акти часів реформи місцевого самоврядування 1861 року в Російській імперії, до складу якої в той час входила й Україна, містили в собі положення щодо статусу сільської громади, її голови, повітових органів управління, тощо. В процесі вивчення дії цього законодавства в Україні вдалося знайти лише окремі приклади, коли на місцях, зокрема, в Одесі, на Волині, у Києві, тощо, в певній мірі згадується про виборних представників до органів місцевого самоврядування.

На протязі існування в Україні радянської влади, зокрема, з 1919 по 1937 роки в Положеннях про місцеві органи державної влади взагалі не йшлося про депутатів, а про делегатів, які обиралися на містах на з`їзди повітових, обласних, губернських, робітничих, селянських Рад та їх виконкомів. Після прийняття Конституції 1937 року і до середини 60-тих років ХХ сторіччя взагалі не існувало законодавства про місцеві Ради депутатів трудящих, і лише, в період 60-80 років були прийняті в УРСР закони про сільські, селищні, районні, міські, районні в місті, обласні Ради, спочатку депутатів трудящих, а з кінця 70 років народних депутатів, в яких в окремих розділах дуже стисло йшлося про повноваження депутатів цих Рад. Певне значення для визначення статусу депутатів місцевих Рад мав Закон “Про статус народних депутатів СРСР” (1979 р.). Проте, окремо про депутатів місцевих Рад в ньому не йшлося в силу існуючої в той час марксистсько-ленінської ідеології про єдність системи Рад всіх рівнів в силу поєднання в них нормо творчості і управління. Проте, слід відзначити, що в той час в Україні були прийняті окремі Закони і Положення, які в певній мірі сприяли визначенню окремих питань діяльності депутатів місцевих Рад. До них, зокрема слід віднести Положення: “Про організацію роботи з наказами виборців в УРСР” (1981 р.), “Про депутатські групи і пости в УРСР” (1982 р.); Закон “Про порядок відкликання депутатів місцевих Рад” (1987 р.), тощо.

Після проголошення України незалежною державою і початку роботи над поступовим переходом від радянської моделі системи Рад до місцевого самоврядування, властивого демократичним країнам світу, важливого значення для визначення статусу депутатів місцевих рад мав Закон “Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів” від 1994 року, в якому вперше були закладені засади майбутнього Закону “Про статус депутатів місцевих рад”, 2002 року. У свою чергу в Законі “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року основам загального статусу депутатів місцевих рад була присвячена стаття 49 “Депутат ради”. На підставі цих законодавчих актів був прийнятий Закон “Про статус депутатів місцевих рад”, положення якого і підлягають науковому дослідженню в дисертації.

В процесі роботи над відповідними питаннями теми дисертаційного дослідження піддаються вивченню наукові праці дореволюційних авторів А.Алексєєва, В. Безобразова, А. Васильчикова, А. Градовського, М. Коркунова, М. Лазаревського, В. Ляшкова, А. Михайловського та інших.

У радянський період в певній мірі дослідженням даної проблеми займалися такі вчені-юристи, як О.О. Аскеров, Г.В. Барабашев, С.О. Берцинський, А.О. Безуглов, В.Ф. Коток, В.Ф. Кузнецова, О.Є. Кутафін, Р.С. Павловський, В.М. Терлецький, Я.М. Уманський, К.Ф. Шеремет.

Проте, слід відзначити, що поряд багатьох проблем колишньої науки радянського будівництва, ґрунтовно досліджених в численних монографіях, дисертаціях, наукових статтях, на жаль проблемам правового статусу депутата місцевої Ради були присвячені лише окремі розділи підручника “Радянське будівництво” за загальною редакцією О.Ф. Фрицького, виданого у 1974 році, підручниках Г. В. Барабашева і К.Ф. Шеремета, А. О. Безуглова, виданих в період 1964-1989, 90 років, а також в монографії А. О. Безуглова “Советский депутат”, безпосередньо присвячені цій проблемі (1972 р.) та брошурі В.Ф. Кузнєцової, яка розкривала основні положення Закону “Про статус народних депутатів СРСР” (1980 р.).

Після розпаду СРСР окремі аспектами проблеми статусу депутата місцевої ради були у полі зору наукових інтересів таких вчених, як: М.О. Баймуратов, Л.В. Бориславський, В.Є. Бражніков, І.П. Бутко, М.М. Воронов, А.З. Георгіца, В.М. Кампо, С.В. Ківалов, А.М. Колодій, М.І. Корнієнко, В.В. Кравченко, В.Ф. Опришко, М.П. Орзіх, Б.А. Пережняк, В.Ф. Погорілко, М.О. Пухтинський, Ю.М. Тодика, О.Ф. Фрицький, Н.Г. Шукліна, В.Д. Яворський та вчених країн СНД, зокрема, С.А. Авакян, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, А.О. Безуглов, В.І. Васильєв, В.А. Вєшняков, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлов, О.Е. Кутафін, Б.М. Лазарєв, В.С. Основін, Р.С. Павловський, Ю.О. Тихомиров, В.І. Фадєєв, В.В. Цвєтков, К.Ф. Шеремет та інші.

В процесі роботи над темою були також проаналізовані наукові праці зарубіжних вчених.

Наявність значної кількості вчених-юристів, які тією чи іншою мірою торкалися проблеми статусу депутатів місцевих рад, свідчить про безперечну теоретичну актуальність і велике значення дослідження цієї проблеми. Проте, комплексного, системного дослідження на підставі нового Закону “Про статус депутатів місцевих рад” та нових наукових праць українських та зарубіжних вчених поки що зроблено не було. Тому дана дисертаційна робота є певною мірою однією з перших спроб на підставі глибокого аналізу нового законодавства з даної вкрай актуальної проблеми в період проведення муніципальної реформи, комплексно дослідити цю важливу для науки і практики місцевого самоврядування проблему.

Теоретичні засади дослідження складають наукові положення, перш за все, з конституційного і муніципального права України. Поряд з ними, як основоположними, використовуються наукові положення загальної теорії права і держави, адміністративного, державного права зарубіжних країн щодо сутності статусу депутатів місцевих рад, їх повноважень, діяльності, відповідальності.

Нормативно-правову базу дисертації становлять Конституція України, Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні”, Закон України „Про статус депутатів місцевих рад”, Закон України „Про органи самоорганізації населення”, інші нормативні акти України та зарубіжних країн, акти місцевих рад, зокрема, регламенти відповідних місцевих рад, положення про їх постійні комісії, емпірична база практики діяльності окремих міських рад, зокрема, Запорізької, Дніпропетровської, Кіровоградської, Одеської областей.

Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є монографічний комплексний аналіз правових і організаційних аспектів діяльності депутатів місцевих рад.

Відповідно до зазначеної мети у дисертації зроблено спробу розв`язати наступні завдання:

- проаналізувати основні етапи історії виникнення, становлення і розвитку правового статусу депутатів місцевих рад;

- запропонувати наукове визначення поняття “правовий статус депутатів місцевих рад”, проаналізувати специфіку кожного з елементів цього статусу та охарактеризувати їх;

- розкрити сутність і специфіку форм і методів діяльності депутатів місцевих рад в процесі їх взаємодії з територіальною громадою, виборцями та органами самоорганізації населення, сесійної і міжсесійної діяльності;

- проаналізувати обов`язки і права депутатів місцевих рад в процесі їх діяльності у виборчому окрузі, територіальній громаді;

- розкрити зміст діяльності депутатів в місцевій раді, її органах та в депутатських об`єднаннях, починаючи з набуття, на підставі виборів, депутатського мандату, його реалізації і закінчуючи припиненням дії мандату;

- провести комплексний аналіз контрольної діяльності депутатів місцевих рад;

- розкрити зміст і систему гарантій депутатської діяльності;

- визначити основні види відповідальності депутатів місцевих рад.

Об`єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, які виникають в процесі діяльності депутатів місцевих рад.

Предметом дисертаційного дослідження є норми законодавства, які визначають правовий статус депутатів місцевих рад.

Методологічна основа дисертації. Методологічну основу дисертації складають принципи, закони і категорії діалектики, комплексний підхід до аналізу діяльності депутатів місцевих рад, структурний, функціональний, системний, історично-правовий, порівняльно-правовий загальнонаукові методи. Для формулювання понятійного апарату застосовуються методи сходження від загального до конкретного, виявлення співвідношення загального, особливого та одиночного. За допомогою методу класифікації розмежовуються групи повноважень депутатів, органів рад, органів самоорганізації населення. Завдяки методу тлумачення норм конституційного права з`ясовується зміст конкретних норм діяльності депутатів.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертаційній роботі вперше у вітчизняній юриспруденції, зокрема, в галузі конституційного права і місцевого самоврядування, піддано комплексному розгорнутому аналізу зміст правового статусу депутатів місцевих рад, зокрема, їх обов`язків і прав, форм і методів діяльності, особливості контрольної діяльності, гарантії депутатів та їх відповідальності.

Наукова новизна виражена у таких основних положеннях, висновках і пропозиціях:

- на підставі дослідження історії становлення і розвитку законодавства про правовий статус депутатів місцевих рад, робиться висновок про необхідність врахування позитивних положень відповідних нормативно-правових актів минулого в сучасний період, на підставі об`єктивної вимоги наступності в науці і практиці;

- вперше комплексно характеризується зміст правового статусу депутата місцевої ради, який включає в себе на рівні місцевого самоврядування з`ясування політико-правової природи депутатського мандату, його особливостей та змісту; визначення строку його виникнення, дії та припинення; повноважень (обов`язків і прав); видів його відповідальності, а також гарантій законності, що обумовлено функціями і компетенцією представницьких органів місцевого самоврядування;

- по-новому, на підставі законодавства і практики роботи депутатів вперше пропонується поняття і зміст форм і методів їх діяльності, зокрема, організаційно-правових, організаційних форм, а також методів контролю, координації;

- вперше на підставі нового законодавства аналізується діяльність депутатів місцевих рад у виборчому окрузі, територіальній громаді, а також їх взаємодія з органами самоорганізації населення, проте одночасно відзначається, що в законодавстві не досить повно прописані всі можливі варіанти зв`язку депутатів з територіальною громадою; не визначено співвідношення закону зі статутами громад; не з`ясовано взаємозв`язок повноважень депутатів і суміжних прав і обов`язків територіальних громад в їх статутах;

- вперше комплексно характеризуються форми і методи діяльності депутатів в процесі їх роботи в раді, постійних комісіях, депутатських групах, фракціях, а також визначаються шляхи їх подальшого вдосконалення;

- при характеристиці форм і методів контрольної діяльності депутатів місцевих рад, робиться висновок, що законодавство, нажаль, не визначає правових наслідків застосування депутатських запитів, відповідальності органів і посадових осіб за їх невиконання;

- торкаючись питання, щодо гарантій діяльності депутатів місцевих рад, прописаних в Законі „Про статус депутатів місцевих рад”, законодавець, нажаль, так і не визначив механізм реалізації депутатських гарантій і не деталізував, хто саме і яку відповідальність несуть відповідні органи і посадові особи в разі порушення депутатських гарантій;

- вперше обґрунтовується положення про те, що особливістю відповідальності депутатів місцевих рад є те, що вона, поряд з загальною відноситься також до такого виду відповідальності як конституційно-правова, яка до останнього часу вважалася лише притаманною щодо вищих і центральних органів державної влади.

Практичне значення результатів дослідження полягає в тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки і рекомендації можуть бути використані в подальшій законотворчій роботі з проблем місцевого самоврядування, у науково-дослідницькій роботі для подальших теоретичних і практичних розробок проблеми вдосконалення діяльності депутатів місцевих рад. Результати дослідження можуть бути використані також у навчальному процесі, при проведенні лекцій і семінарських занять з курсів „Конституційне право України”, „Муніципальне право України”, „Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні”.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації знайшли своє відображення у наукових публікаціях, виступах на науково-практичних конференціях: “Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (Одеса, травень 2003 року, тези опубліковані); “Актуальні проблеми теорії та історії прав людини, права і держави” (Одеса, листопад 2003, тези опубліковані).

Публікації. Сформульовані в дослідженні положення, висновки та пропозиції, викладені дисертантом у п'яти наукових статтях у фахових наукових журналах і збірниках наукових праць, а також тезах доповідей на науково-практичних конференціях, які також опубліковані у збірниках наукових праць.

Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань предмету і логіки викладення матеріалу, дисертація складається зі вступу, трьох розділів, восьми підрозділів, висновків та списку використаних джерел (219 найменувань). Загальний обсяг дисертації - 186 сторінок, в тому числі список використаних джерел - 16 сторінок.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета та завдання, об'єкт та предмет дослідження, розкривається методологічна основа роботи, охарактеризована також її джерельна база, наукова новизна, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, а також міститься інформація про апробацію дисертації, її структуру та обсяг.

Розділ перший “Історія становлення і розвитку правового статусу депутатів представницьких органів місцевого самоврядування та його поняття” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Історія становлення і розвитку законодавства про правовий статус депутатів представницьких органів місцевого самоврядування” розкривається зміст законодавства, в якому містяться певні положення щодо правового становища депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, починаючи з часу їх законодавчого утворення і закінчуючи прийняттям Закону України “Про статус депутатів місцевих рад”, з метою з'ясування окремих положень попередніх нормативно-правових актів, які у своїй сукупності могли б стати складовими загального поняття “правовий статус депутатів місцевих рад України”.

У зв'язку з цим, при аналізі цих актів застосовуються, перш за все, історичні та порівняльні методи дослідження.

В дисертації підкреслюється, що науково-правова категорія “депутат” не одразу здобула свого закріплення в законодавстві, незважаючи на те, що вона була знайома ще з часів Стародавнього Риму. В залежності від ідеології, яка панувала в Російській імперії, до складу якої до 1917 року входила Україна, в СРСР, в згаданий термін закладався відповідний зміст. Тому в дисертації проводиться аналіз відповідних нормативно-правових джерел цих часів, на підставі чого робиться висновок, що правовий статус депутата не одразу знайшов свого законодавчого закріплення. В обґрунтування цього висновку в роботі проводиться аналіз законодавства періоду проведення реформи місцевого самоврядування в Російській імперії у 1861 році, виявляються особливості його впровадження в Україні, зокрема, на Поділлі та в Одесі, при цьому використовуються наукові джерела дореволюційних вчених Росії і України того періоду. На підставі цього робиться висновок, що в законодавстві згаданого періоду нормативному закріпленню піддавалися питання місцевого самоврядування в цілому, а також визначався статус органів і посадових осіб, а не представників в них безпосередньо від територіальних громад.

Вперше законодавчо термін “депутат” було введено у нормативно-правовий обіг у розділі ІУ першої Конституції Української Народної Республіки (статут про державний устрій, права і вільності УНР), прийняті 18 квітня 1918 року. Незважаючи на те, що в ньому йшлося про депутатів Всенародних Зборів УНР основні складові правового статусу депутатів місцевих представницьких органів були в ньому закріплені, зокрема, принцип несумісності мандатів депутатів, склад органів, до яких обиралися депутати, порядок їх обрання, тощо. Нажаль, демократичні основи правового статусу депутатів, закріплені в Конституції УНР реалізовані не були завдяки насильницькому встановленню влади диктатури пролетаріату в Україні.

В дисертації піддаються аналізу нормативно-правові акти періоду з 1917 по 1937 р. р. , в яких закріплювалася система місцевих Рад і визначався порядок виборів до цих органів представників лише від бідніших верств населення. Аналізуються також Положення про губернські, районні, волосні, окружні, сільські, міські, селищні Ради та їх виконкоми, прийняті в період з 1923 року і діючі до прийняття Конституції УРСР 1937 року, які мали яскраво виражений класовий характер, завдяки чому основна маса населення не мала права обирати своїх представників до місцевих представницьких органів.

Не виправила цього положення і Конституція УРСР 1937 року, яка лише визначала порядок виборів до місцевих Рад, систему їх виконавчих комітетів, відділів і управлінь, а також їх основні повноваження. Щодо закріплення хоча б основ правового статусу депутатів місцевих Рад та скасування Положень про відповідні Ради 20-30 р. р. взагалі не йшлося. Лише з кінця 60 р. р. минулого століття в Україні почала проводитися робота по розробці законів про сільські, селищні, районні, міські, районні в місті та обласні Ради, яка проводилась з 1968 по 1980 роки.

В дисертації піддаються аналізу ці законодавчі акти і на основі чого робиться висновок, що, по-перше, в них було уточнено місце і роль місцевих рад в системі органів державної влади і управління того періоду, і , по-друге, у всіх згаданих законах було включено окремий розділ, присвячений правам і обов'язкам депутатів цих Рад, що мало в процесі подальшої розробки змісту статусу депутатів позитивне значення. На підставі перелічених законів на початку 80 р. р. минулого століття були прийняті нормативно-правові акти, присвячені роботі депутатів місцевих Рад з наказами виборців, колективним і індивідуальним формам їх роботи.

Подальший детальний розвиток змісту статусу депутатів місцевих рад здобув своє відображення в Законі “Про статус народних депутатів СРСР”, в якому, нажаль, не виділявся окремо саме статус депутатів місцевих Рад, проте визначалися основні форми роботи депутатів в Раді, у виборчому окрузі, в тому числі виділялися повноваження, пов'язані з виконанням наказів виборців, і, нарешті, закріплювалися гарантії депутатської діяльності.

Наступний період розвитку законодавства про правовий статус депутатів місцевих рад безпосередньо пов'язаний з розробкою законодавства незалежної України про місцеве самоврядування.

Україна пройшла складний шлях переходу від “радянської моделі” місцевого самоврядування як складової єдиної централізованої системи державної влади і управління, яка фактично була лише продекларована, до створення власної законодавчої бази, на підставі якої в Конституції було чітко визначено місце і роль місцевого самоврядування та їх системи у самостійному вирішенні питань місцевого значення на своїй території. Закони, присвячені місцевому самоврядуванню, прийняті в період з 1990 по 1994 рр., мали прагнення законодавця поєднати різні за сутністю моделі: радянську, засновану на принципі поєднання влади і управління, і європейську, основою якої є принцип розподілу влади і чітке виділення державної влади місцевого самоврядування. В дисертації зазначається, що внаслідок цього не було чітко визначено зазначене поняття місцевого самоврядування, його складові, правовий статус територіальної громади, як носія повноважень місцевого самоврядування, їх представницьких органів і депутатів. Всі ці недоліки безпосередньо відобразилися в Законі “Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів” від 4 лютого 1994 року.

В роботі відзначається, що для подальшого з'ясування змісту правового статусу депутатів місцевих рад важливе значення відіграв Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року, на підставі якого був розроблений і прийнятий Закон “Про статус депутатів місцевих рад” від 11 липня 2002 року.

Підрозділ 1.2. “Поняття правового статусу депутатів місцевих рад” присвячений з'ясуванню змісту згаданого статусу. В дисертації досліджується етимологічне значення терміну “статус”, дається тлумачення термінів “статус депутата”, “статус народного депутата”.

На підставі аналізу сучасного законодавства ставляться такі завдання щодо визначення складових правового статусу депутата місцевої ради і з'ясування політико-правової природи депутатського мандату цього представницького органу місцевого самоврядування, що обумовлює правовий статус депутата місцевої ради, його зміст та особливості; строк початку, виникнення, дії та припинення мандату в межах функціонування рад відповідних адміністративно-територіальних одиниць; особливості обов'язків та прав депутатів; їх відповідальність за свою діяльність, а також сутність гарантій депутатської роботи.

Обґрунтовується положення про те, що правовий статус депутата місцевої ради є похідним від функцій і компетенції представницьких органів місцевого самоврядування, визначених в Конституції України і Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” та в інших нормативно-правових актах. Зокрема, повноваження депутата є предметним відображенням функцій місцевого самоврядування, до яких автор відносить: політичні; економічні; соціальні і культурні; екологічні; представницькі; фінансово-бюджетні; контрольні; матеріально-технічні функції.

Щодо політико-правової природи статусу депутата місцевої ради, на підставі порівняльного методу з'ясовується зміст вільного мандату, який притаманний народним депутатам України, і імперативного мандату, положення якого в більшій мірі властиві мандату депутата місцевих рад (обов'язок підтримувати зв'язок з виборцями, виконувати свою передвиборну програму, тощо).

В дисертації визначаються основні ознаки рад як представницьких органів місцевого самоврядування, дається характеристика адміністративно-територіального устрою України, в межах якого утворюється місцева рада і які виступають територіальною основою для формування рад базового (села, селища, міста) та регіонального (області, район) рівня.

В дисертації піддається аналізу порядок організації і проведення виборів депутатів до відповідних рад на підставі Закону “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” від 6 квітня 2004 року, проте, дисертант вважає, що прагнення змінити мажоритарну систему місцевих виборів на пропорційну відображає лише бажання політичних партій мати своїх представників в особі депутатів для лобіювання власних інтересів, нехтуючи тим, що мажоритарна система дозволяє населенню відповідної територіальної громади обирати в якості депутатів осіб, яких вона знає, яким довіряє і які у своїй діяльності не залежать від програмних положень будь-якої партії. Зокрема це стосується визначення активного виборчого права тим особам, які постійно проживають у територіальній громаді на протязі певного строку (наприклад, останнього року). Крім того, доцільно було б узгодити норми Закону, що встановлюють вимоги щодо реалізації пасивного виборчого права за місцем проживання, роботи або навчання. З моменту обрання депутата виникають і його депутатські повноваження, які як і повноваження місцевих рад можуть бути припинені достроково у відповідності з Законом. В дисертації підтримується пропозиція Конгресу місцевих та регіональних влад в Україні прийняти в новій редакції Закон “Про місцеві вибори”, на жаль 6 квітня 2004 року Верховна Рада України прийняла Закон України „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”.

В роботі розкривається зміст таких категорій, як: “повноваження”, “компетенція”; “предмети відання”, і на підставі виявлення їх специфіки робиться висновок про те що Закон “Про статус депутатів місцевих рад” обґрунтовано закріплює перш за все обов'язки депутатів, які, на відміну від народних депутатів є представниками всього народу України, є представниками його частки - населення відповідної територіальної громади, яка і має право в будь-який час відкликати депутата місцевої ради, що не є характерним для народного депутата, одночасно, в дисертації обґрунтовується положення про спільні і відмінні риси між обов'язками і правами депутатів, дається їх класифікація.

Елементом правового статусу депутатів місцевої ради є його відповідальність за скоєння певного правопорушення. В роботі визначають об'єкт, суб'єкт, форми (санкції), підстави депутатської відповідальності.

Нарешті, складовою правового статусу депутатів є гарантії їх діяльності, які являють собою систему норм, закріплених в Законі “Про статус депутатів місцевих рад”, принципів, умов і вимог, які забезпечують у своїй сукупності додержання прав, обов'язків і законних інтересів депутатів.

На підставі з'ясування складових правового статусу депутатів місцевих рад робиться висновок, що правовий статус, обумовлений функціями і компетенцією представницьких органів місцевого самоврядування, включає: з'ясування політико-правової природи депутатського мандату, його особливостей і змісту, визначення строку його виникнення, дії та припинення в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, в якій утворюється рада, повноважень (обов'язків і прав) депутата, визначених Законом, видів його відповідальності, а також гарантій депутатської діяльності.

Розділ другий “Форми і методи діяльності депутатів місцевих рад” присвячено визначенню поняття форм і методів роботи депутатів та їх класифікації, характеристиці їх діяльності у територіальній громаді, окрузі, роботі депутатів у раді та її органах, контрольної діяльності та відповідальності депутатів місцевих рад.

У підрозділі 2.1. “Поняття форм та методів діяльності депутатів місцевих рад” дається загальна характеристика форм і методів діяльності, розвиток наукових досліджень з цієї проблеми, зазначається, що функції і повноваження місцевих рад всіх рівнів реалізуються за допомогою притаманних їм форм і методів роботи, які включають в себе різноманітні дії правового, організаційного, майнового, фінансового, матеріально-технічного характеру.

Зазначається, що найважливішою складовою діяльності представницьких органів місцевого самоврядування є правова діяльність і розкривається її зміст. Важливим елементом роботи цих органів є також організаційна діяльність, а також матеріально-технічні дії.

Здійснення цих форм і методів діяльності рад неможливо без виявлення конкретних форм і методів депутатської роботи, з'ясування яких можливо завдяки їх класифікації, основними критеріями якої є завдання, функції, на підставі яких визначається компетенція рад, а звідси - і депутатів. Виходячи з цих критеріїв виділяються: правова та організаційна форми депутатської діяльності, які в свою чергу підрозділяються на індивідуальні та колективні. В залежності від спрямованості і мети, організаційні форми підрозділяють на організаційно-правові, загальні і конкретні; а в залежності від їх ролі і значення в керівництві, яке здійснює рада, на основні і допоміжні. Нарешті, залежно від кола органів та осіб, які здійснюють організаційну діяльність розрізняють колегіальні і індивідуальні форми роботи депутатів. У свою чергу методи діяльності підрозділяються, в залежності від відповідних критеріїв на: правові, організаційні, загальні і похідні від них, основні і допоміжні.

У підрозділі 2.2 “Форми і методи роботи депутатів місцевих рад у територіальній громаді, виборчому окрузі та в процесі їх взаємодії з органами самоорганізації населення” визначаються форми і методи взаємодії депутатів місцевих рад з членами територіальних громад, виборцями, трудовими колективами, громадянами, в процесі проведення виборів, референдумів, загальних зборів, місцевих ініціатив, проведення громадських слухань, тощо. При цьому піддаються аналізу конкретні статті Закону “Про статус депутатів місцевих рад”.

В процесі здійснення цієї роботи депутати використовують індивідуальні і колективні форми і методи роботи. Зокрема, розкривається зміст, порівняльно нової форми роботи депутата як представника територіальної громади, виборців свого виборчого округу як доручення виборців, а також характеризується робота депутатів по організації виконання цих доручень. Реалізація цієї форми, як свідчить аналіз законодавства і практичної діяльності депутатів місцевих рад, залежить від вмілого застосування таких методів роботи як координація і контроль. Важливим методом діяльності депутатів у виборчому окрузі і територіальній громаді є координація з органами самоорганізації населення по спільному вирішенню окремих питань місцевого значення, оскільки основні завдання органів самоорганізації населення збігаються із завданнями місцевого значення, які вирішують депутати в межах Конституції і законів України.

Порівняльний аналіз власних і делегованих повноважень цих органів, з одного боку і повноважень депутатів, визначених в Законі “Про статус депутатів місцевих рад”, з другого, дає можливість виявити завдання, які можуть вирішуватися спільно органами самоорганізації населення і депутатами.

В процесі роботи депутатів місцевих рад у територіальній громаді та серед виборців свого виборчого округу в більшій мірі використовуються форми і методи контролю. Одночасно аналіз діючого законодавства, який визначає повноваження, форми і методи діяльності депутата у цій сфері його діяльності, зроблені висновки відповідно до наступних проблем.

В законодавстві, нажаль, неповністю прописані всі можливі варіанти зв'язку депутатів з членами територіальної громади. Оскільки на місцях не розроблені і не прийняті статути територіальних громад, не визначено співвідношення положень, зокрема повноважень, визначених у Законі “Про статус депутатів місцевих рад” із статутами територіальних громад. При цьому вирішення цього питання є важливим для майбутнього Закону “Про територіальну громаду”, який підготовлений Конгресом місцевих і регіональних влад в Україні, окремим розділом якого визначається статус статуту територіальної громади.

Визначені таким чином спільні повноваження територіальної громади і відповідної місцевої ради повинні бути предметом обговорення і схвалення членами громади, а прийняття статуту має стати предметом місцевого референдуму.

Важливою проблемою є визначення кореспондуючих обов'язків і прав депутатів, зазначених в законі про їх статус і повноваження депутатів, які можуть бути визначені в статутах громад.

Нарешті, доцільно визначити форми і методи взаємодії і можливі зв'язки територіальної громади з депутатами при вирішенні загальних завдань, зокрема при утворенні контролюючих органів за діяльністю голови громади і ради місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.3 “Діяльність депутата у раді, її органах та об'єднаннях депутатів” розглядаються актуальні питання роботи депутатів у раді, її постійних комітетах, контрольних органах ради, депутатських фракціях і групах.

Зазначається, що вперше в законодавстві про місцеве самоврядування в Україні в Законі “Про статус депутатів місцевих рад” закріплено положення про депутатську етику, як важливу передумову діяльності депутатів в раді і серед виборців. В дисертації детально викладаються всі стаді організації і проведення сесії як основної організаційно-правової форми роботи місцевої ради, розкривається зміст її регламенту, процедуру проведення пленарних засідань, порядку розгляду на них місцевих ініціатив, рішень громадських слухань, питань, які виносяться на розгляд засідання. Слід відзначити, що правові наслідки розгляду радами місцевих ініціатив та рішень громадських слухань в законодавстві про місцеве самоврядування не врегульовані. Тому в регламентах місцевих рад доцільно визначити процедуру місцевої правотворчої ініціативи, а також порядок проведення зборів громадян за місцем їх проживання.

Аналізуються обов'язки і права депутатів в процесі підготовки і проведення пленарних засідань. Крім сесійної форми роботи розглядаються також міжсесійні форми роботи (в постійних комісіях, тимчасових контрольних комісіях). Зокрема, детально розглядаються питання участі депутатів у роботі постійних комітетів. Зазначається, також, що крім індивідуальної форми діяльності депутатів в роботі місцевої ради та її органах існують і колективні форми роботи депутатів у депутатських групах і фракціях. Розглядається порядок їх формування, повноваження, організаційна робота у регламентах рад. Проте, уявляється правильним, з метою уточнення статусу груп і фракцій ухвалити місцевими радами відповідні положення про засади діяльності цих об'єднань депутатів.

Одночасно у дисертації розглядається питання взаємовідносин депутатів з головою територіальної громади, правовий статус якого в Законі “Про місцеве самоврядування в Україні” не визначений, оскільки він, не будучи депутатом, фактично керує депутатами на сесії і крім того, очолює виконавчий комітет ради.

У підрозділі 2.4 “Форми і методи контрольної діяльності депутатів місцевої ради” розглядаються конкретні види контролю за діяльністю депутатів з боку територіальної громади, виборців і ради.

Перш за все, це стосується інституту звітів депутатів перед виборцями, оскільки згідно з Законом “Про статус депутатів місцевих рад” останні є відповідальними перед виборцями свого виборчого округу і їм підзвітні. В дисертації аналізуються положення Закону щодо періодичності звітування, змісту звіту, порядку організації звітування, а також оцінка роботи виборцями за результатами проведення звітів. Зазначається також, що депутат зобов'язаний інформувати раду та її виконавчі органи про результати обговорення звіту, а також про доручення, дані депутату, у зв'язку з його депутатською діяльністю. Одночасно слід визначити, що сама процедура проведення звітування і інформація депутатів про його проведення на пленарних засіданнях, а також правові наслідки цього контролю в Законі не визначені. Тому, доцільно було б закріпити ці пропозиції в статутах територіальних громад, в регламентах рад.

Неабиякого значення в діяльності депутатів місцевих рад відіграє інститут депутатського запиту, як дійовий засіб реалізації контрольної функції ради, який здавна відомий практиці роботи представницьких органів світу. В роботі проведено аналіз наукових праць вчених в галузі радянського будівництва, в яких цей інститут в достатній мірі був досліджений, законодавство радянського періоду 1991-1994 років, а також положення Закону “Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів” від 4 лютого 1994 року.

На підставі такого аналізу, в дисертації виявляються нові положення змісту депутатського запиту порівняно з попередніми, який полягає в тому, що депутатський запит - підтримана радою вимога депутата місцевої ради до посадових осіб ради і її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, установ і організацій, які розташовані на відповідній території, а депутат міської (міста районного значення), районної, обласної ради - також до голови місцевої державної адміністрації, його заступників, керівників відділів і управлінь з питань, які віднесені до відання ради. Зазначається, що в Законі також визначаються суб'єкти внесення запиту; його форму; необхідність включення його в порядок денний засідання ради; порядок його обговорення; строк виконання запиту; обов'язки органів та посадових осіб щодо відповіді на запит; процедуру розгляду відповіді на засіданні радою; правові наслідки розгляду відповіді на депутатський запит.

Крім депутатського запиту, Закон “Про статус депутатів місцевих рад” передбачає і нові форми депутатського контролю у раді, не передбачені раніше в попередньому законодавстві - депутатське звернення і депутатське запитання. На відмінну від запиту, депутатське звернення - це вимога депутата з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, керівників правоохоронних та контролюючих органів, тощо здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне розв'язання з питань, віднесених до їх компетенції.

Закон визначає порядок реагування цих органів і посадових осіб на звернення; строк його розгляду; участь депутата у процесі розгляду звернення, а також правові наслідки розгляду.

В роботі піддається аналізу і така форма контролю як депутатське запитання, яке спрямоване на здобуття інформації або роз'яснення з проблем , які відносяться до відання відповідної ради. На відмінну від перелічених раніше форм контролю, відповідне депутатське запитання може бути оголошено на сесії ради або дано депутату у індивідуальному порядку. Звідси депутатське запитання не включається до порядку дня сесії, не обговорюється, і рішення по ньому не приймаються.

Одночасно в дисертації зазначається, що в новому Законі “Про статус депутатів місцевих рад ” не з'ясовано співвідношення згаданих форм контрольної діяльності депутатів, їх правові наслідки, а також чітко не визначені види відповідальності відповідних органів і посадових осіб, які не вжили відповідних заходів до усунення недоліків, про які йшлося у запиті. У зв'язку з цим, пропонується у регламентах відповідних рад розв'язати ці проблеми.

Розділ третій “Гарантії та відповідальність депутатів місцевих рад” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 ”Поняття і система гарантій депутатів місцевих рад” на підставі нового законодавства визначається поняття гарантій діяльності депутатів, проводиться їх класифікація, визначається роль місцевих рад в забезпеченні гарантій депутатської діяльності і на цій підставі піддаються аналізу і конкретні гарантії, визначені в Законі.

При розгляді цих питань в дисертації піддаються аналізу погляди вчених про поняття змісту класифікації гарантій як правової категорії, на підставі чого робиться висновок про те, що в багатьох працях вчених і минулому законодавстві, як правило, гарантії стосуються або в цілому місцевого самоврядування або його відповідних органів, що пояснюється пануючим й досі висновком про ведучу роль в державі саме державних або самоврядних органів і посадових осіб, а не депутатів - основної ланки, які пов'язують місцеву раду з населенням, виборцями, громадою.

В певній мірі цей недолік був подоланий в новому Законі “Про статус депутатів місцевих рад”. Перш за все, Закон дозволяє висвітлити всі складові загального поняття “гарантії депутатської діяльності”, в залежності від таких критеріїв: сутності змісту гарантій, їх форми, поділу їх на загальні та інституційні, в залежності від території дії, від виду соціальних норм (нормативно-правові і позитивні), в залежності від виду норм (матеріальні і процесуальні), від функціональної спрямованості гарантій, та від того, які органи залучаються до захисту гарантій депутатської діяльності (судові і не судові органи). На підставі цих критеріїв в роботі під основними гарантіями депутатської діяльності розуміється відповідна система норм, умов, вимог, які забезпечують у своїй сукупності додержання законодавства щодо реалізації гарантій, а також їх захисту.

В дисертації детально аналізуються відповідні статті розділу ІV Закону, присвячену основним гарантіям депутатської діяльності у раді, поза її межами - на території ради, а також охороні трудових та інших прав депутата.

Одночасно Закон визначає і підстави відповідальності органів і посадових осіб за невиконання вимог Закону щодо забезпечення гарантій депутатської діяльності. Зокрема, в роботі відзначається, що незважаючи на важливість закріплення в законодавстві гарантій депутатської діяльності, можна було б значно розширити обсяг цих гарантій за рахунок гарантування його роботи у виборчому окрузі та в територіальній громаді, більш чітко визначити механізм реалізації гарантій, нарешті, деталізувати хто саме і яку відповідальність несуть відповідні посадові особи, оскільки в Законі не конкретизовано, про яких посадових осіб йде мова.

У розділі 3.2 “Юридична відповідальність депутатів місцевих рад та її види” розкрито зміст відповідальності депутатів місцевих рад та види цієї відповідальності.

В розділі дається визначення відповідальності депутатів, як негативне відношення виборців, територіальної громади до депутатів, які не виконують свої обов'язки, завдяки чому законодавством передбачено застосування відносно депутатів відповідних санкцій.

В залежності від характеру заходів, які застосовуються відносно депутатів, розрізняють правову (юридичну) і не правову відповідальність , як передмова юридичної відповідальності (пропуск депутатом певної кількості пленарних засідань, застосування до депутата заходів громадського впливу). Що стосується юридичної відповідальності, то це передбачені нормами права примушення суб'єкта правопорушення претерпівати певні негативні наслідки, які виражені в санкціях правових норм.

В дисертації визначаються принципи та підстави юридичної відповідальності: протиправна поведінка, а на думку дисертанта і наявність вини, законність застосування відповідних правових норм, справедливість, тобто заходи відповідальності повинні бути адекватними до правопорушення, що скоєне, принцип доцільності та незворотності покарання.

Виділяються види відповідальності: конституційно-правова, кримінальна, адміністративна, цивільна, матеріальна, дисциплінарна.

Основним видом відповідальності дисертант вважає конституційно-правову відповідальність, оскільки об'єктом правопорушення є політико-правові суспільні відносини, суб'єктом - депутат, а формами (санкціями) - дострокове припинення повноважень депутатів місцевих рад, невиконання депутатом без поважних причин рішень і доручень ради та її органів, а також якщо депутат не виконує обов'язки перед виборцями, радою, або не виконує їх доручень, якщо депутат порушує принцип несумісності свого статусу з деякими посадами та видами діяльності, нарешті депутат може бути відкликаний виборцями.

В дисертації зазначається, що поряд з конституційно-правовою відповідальністю Закон “Про статус депутатів місцевих рад” передбачає і інші види відповідальності, зокрема, кримінальну (ст. 31 Закону). Тому, в роботі розглядається питання про співвідношення конституційно-правової відповідальності з іншими видами відповідальності, зокрема, з адміністративною.