Размещено на http://www.allbest.ru/

Українська академія державного управління

При президентові України

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

25.00.01 - Теорія та історія державного управління

Державне управління охороною здоров'я в Україні: генезис та тенденції розвитку

Радиш Ярослав Федорович

Київ 2003

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Українській Академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант - доктор медичних наук, професор СОЛОНЕНКО Іван Миколайович, Українська Академія державного управління при Президентові України, завідувач кафедри управління охороною здоров'я.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор, заслужений діяч науки і техніки України ШАМРАЙ Василь Олександрович, Державна академія податкової служби України, начальник факультету податкової міліції;

доктор медичних наук, професор ГОЛУБЧИКОВ Михайло Васильович, Міністерство охорони здоров'я України, начальник центру медичної статистики;

доктор військових наук, доцент МОСОВ Сергій Петрович, Національна академія оборони України, начальник науково-організаційного управління.

Провідна установа - Національний інститут стратегічних досліджень, відділ гуманітарної політики, м. Київ.

Захист відбудеться 18 червня 2003 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Українській Академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 201.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Української Академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20)

Автореферат розісланий 17 травня 2003 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В.К. Майборода

1. Загальна характеристика роботи

державне управління медичний україна

Актуальність теми. Становлення України як незалежної держави супроводжується значними труднощами. Розпочаті глибокі політичні та соціально орієнтовані економічні ринкові перетворення здійснюються водночас з перебудовою державного апарату, в тому числі й управлінського, та демократизацією суспільства. В цих умовах здоров'я людини розглядається як соціально-економічна цінність. У Посланні до Верховної Ради: “Україна: Поступ у ХХІ століття: Стратегія економічної та соціальної політики на 2000-2004 рр.” Президент України Л.Д.Кучма наголошує на необхідності здійснення скоординованих дій, спрямованих на поліпшення системи охорони здоров'я населення як стратегічних пріоритетів держави. Вказане набуває для України особливої ваги оскільки в умовах адміністративної реформи в державі формується якісно нова система охорони здоров'я, яка потребує і нових підходів до державного управління охороною здоров'я.

Системний аналіз вітчизняної в зарубіжної літератури, аналітичні дані звітів “Україна. Людський розвиток” (1996-2000), інформаційні матеріали Кабінету Міністрів України про стан фінансування системи охорони здоров'я України та невідкладні заходи щодо його поліпшення (2000), матеріали підсумкових колегій Міністерства охорони здоров'я (1995-2002) та періодичні звіти керівництва галузі на “Днях Уряду України” у Верховній Раді України “Про стан справ у вітчизняній охороні здоров'я” (2002) свідчать, що наявний рівень державного управління системою охорони здоров'я України виявився неадекватним новим умовам і потребує формування якісно нової системи управління, яка відповідала б сучасним умовам світового менеджменту. При цьому особливо гостро відчувається відсутність фахівців-професіоналів з державного управління охороною здоров'я.

Актуальність наукового обґрунтування проблем державного управління зумовлюється передусім відсутністю загальноприйнятого визначення поняття державного управління охороною здоров'я, а дискусії з цього приводу обмежуються, в основному, пошуками підходів до розуміння цієї категорії. Не вивченими залишаються також і питання державного управління охороною здоров'я в єдиному медичному просторі України, формування якого визначено одним з пріоритетних напрямів Концепції розвитку охорони здоров'я населення, затвердженої Указом Президента України 7 грудня 2000 р.

На важливості наукового пошуку щодо різних складових теорії та історії державного управління наголошують дослідники цієї проблеми В.Д.Бакуменко, М.В.Голубчиков, В.М.Князєв, В.І.Луговий, С.В.Майборода, С.П.Мосов, Н.Р.Нижник, О.Г.Осауленко, В.А.Ребкало, В.М..Рижих, І.В.Розпутенко, В.А.Скуратівський, В.П.Тронь, В.О.Шамрай та інші, які підкреслюють, що XXI ст. має стати епохою наукового державного управління

Актуальність дослідження обумовлена також нагальною необхідністю вирішення наявних соціально-державних суперечностей між:

потребою в дослідженні історичного минулого державотворення, зокрема в об'єктивному й неупередженому виявленні фактів з історії управління охороною здоров'я, відсутністю фундаментальних історико-теоретичних досліджень з проблеми;

наявною системою державного управління охороною здоров'я й реальними умовами медичного забезпечення громадян України, спричинених змінами життя та реформуванням економічних відносин у державі;

здійсненням професійної підготовки державних службовців для системи охорони здоров'я й відсутністю професійної моделі її сучасного керівника.

Зазначене й зумовило актуальність цього дослідження, визначило його мету, завдання та гіпотезу.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в межах планового комплексного проекту Української Академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” (ДР - ОК № 0201U004833) за темою “Виконавча влада в Україні: організаційно-правові аспекти формування і функціонування” та у відповідності з програмою фундаментальних і наукових робіт Української Академії державного управління при Президентові України, в розробці яких здобувач брав участь як науковий співробітник управління координації наукових досліджень і програмою наукових робіт Міністерства оборони України за темами Науково-дослідного інституту проблем військової медицини Збройних Сил України та Головного військового клінічного госпіталю Міністерства оборони України (довідка № 9/246 від 4 лютого 2003 р. та акт реалізації від 12 лютого 2003 р.).

Об'єктом дослідження є система охорони здоров'я в Україні.

Предмет дослідження - генезис і тенденції розвитку державного управління охороною здоров'я в Україні.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що політика органів державної влади стосовно оптимізації державного управління охороною здоров'я в умовах адміністративної реформи в Україні містить значний потенціал для його вдосконалення завдяки застосуванню комплексу науково обґрунтованих механізмів, напрямів, методів, форм, прийомів, організаційної структури та інструментів державно-управлінської діяльності.

При впровадженні науково-практичних результатів, висновків і пропозицій дисертації стане можливим здійснення відповідних перетворень і суттєво вплине на підвищення ефективності функціонування галузі, зокрема, в єдиному медичному просторі і роботи державних службовців у цій сфері.

Мета дослідження - науково-теоретичне обґрунтування сутності, функціонування, структурування, еволюції управління охороною здоров'я в єдиному медичному просторі і на цій основі виявлення шляхів використання отриманих наукових результатів у практиці державного управління в Україні.

Відповідно до проблеми, об'єкта, предмета, мети та гіпотези дослідження поставлені завдання:

- проаналізувати стан вивчення проблеми державного управління системою охорони здоров'я українськими та зарубіжними дослідниками для виявлення актуальних проблем щодо їх упровадження у практичну діяльність системи охорони здоров'я України;

- виявити й охарактеризувати періодизацію та основні етапи генезису державного управління охороною здоров'я в Україні;

- конкретизувати тлумачення та сутність дефініцій: “державна політика України в галузі охорони здоров'я”, “державна система охорони здоров'я”, “державне управління охороною здоров'я”, “міжвідомчі державно-управлінські відносини в галузі охорони здоров'я”, “єдиний медичний простір”;

- розкрити організаційно-правові та економічні аспекти формування єдиного медичного простору України;

- розробити концептуальну модель єдиного медичного простору як системи загальнонаціональних медичних ресурсів на основі функціонально-структурного аналізу мережі охорони здоров'я України;

- обґрунтувати механізми врегулювання міжвідомчих державно-управлінських відносин у галузі охорони здоров'я;

- узагальнити принципи добору та підготовки керівників органів управління (державних службовців) і менеджерів охорони здоров'я та визначити алгоритм їх підготовки;

- дослідити професійну модель сучасного спеціаліста з державного управління охороною здоров'я в єдиному медичному просторі України;

- визначити можливості використання позитивного потенціалу теорії і практики державного управління охороною здоров'я і його значення для роботи в сучасних умовах.

У процесі дослідження використано комплекс взаємодоповнюваних методів:

- історичного і логічного аналізу літературних джерел для дослідження ретроспективи еволюції постановки проблеми й наступності в її розв'язанні у вітчизняній та світовій науковій літературі;

- функціонально-структурного аналізу, що передбачав вивчення досліджуваної проблеми і дав змогу простежити причинно-наслідкову та історичну зумовленість її виникнення;

- порівняльного і статистичного аналізу фактів і явищ, їх синтезу для дослідження еволюції системи державного управління, розуміння динаміки розвитку нормативно-правової бази, що регулює діяльність системи охорони здоров'я;

- біографічного для збору й аналізу даних персоналій українських фахівців у галузі охорони здоров'я, які зробили вагомий внесок у становлення та розвиток національного державотворення;

- системно-історичного при розгляді історичних передумов розвитку системи державного управління охороною здоров'я;

- цільового соціологічного опитування та анкетування при вивченні думки керівників цивільної та військової охорони здоров'я щодо доцільності запровадження в Міністерстві охорони здоров'я України, управліннях охорони здоров'я обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій спеціального органу з координації діяльності органів управління системою охорони здоров'я в єдиному медичному просторі держави;

- прогностичного при дослідженні професійної моделі сучасного спеціаліста з управління охороною здоров'я;

- програмно-цільових, як бази запропонованих науково-практичних рекомендацій щодо шляхів оптимізації державного управління охороною здоров'я в єдиному медичному просторі України;

- системного підходу, що дає змогу розглядати керовану і керуючу його підсистеми як цілісний комплекс взаємопов'язаних, об'єднаних спільною метою елементів, з'ясувати властивості системи, її внутрішні та зовнішні зв'язки, створити модель єдиного медичного простору та професійну модель сучасного керівника системою охорони здоров'я.

Наукова новизна отриманих результатів полягає в розробці наукових положень та отриманні нових висновків у галузі державного управління, які в сукупності розв'язують важливу наукову проблему державного управління охороною здоров'я в єдиному медичному просторі України.

У результаті наукових досліджень у дисертації вперше:

розкрито генезис системи державного управління охороною здоров'я та виявлено провідні тенденції його розвитку (демократизації та національного відродження, професіоналізації та децентралізації);

обґрунтовано концепцію оптимізації системи державного управління охороною здоров'я України в умовах адміністративної реформи шляхом створення єдиного медичного простору держави і розкрито організаційно-правові та економічні аспекти його формування;

конкретизовано дефініції категорійно-понятійного апарату державного управління охороною здоров'я та введено в науковий обіг удосконалені поняття “державна система охорони здоров'я України”, “державне управління охороною здоров'я”, “міжвідомчі державно-управлінські відносини в галузі охорони здоров'я”;

удосконалено тлумачення понять “державна політика України в галузі охорони здоров'я” та “єдиний медичний простір України”;

- узагальнено методики добору та підготовки керівників органів управління (державних службовців) і менеджерів охорони здоров'я (анкетування; оцінка на основі реферату, доповіді, контрольної роботи, бізнес-плану; тестування; співбесіда, випробування кандидата на управлінську посаду) та визначено алгоритм їх підготовки;

- досліджено професійну модель сучасного спеціаліста з державного управління охороною здоров'я в єдиному медичному просторі України;

доповнено загальну наукову картину розвитку державного управління охороною здоров'я України, зокрема виділено й актуалізовано внесок українських лікарів у формування державницького підходу до медичного забезпечення;

подальшого розвитку набули методичні підходи щодо створення загальнодержавної системи медичної допомоги в єдиному медичному просторі України в мирний час та в разі надзвичайних ситуацій; шляхи поглиблення взаємозв'язків медичного забезпечення Збройних Сил України зі складовими Державної служби медицини катастроф.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що здійснені в дисертації дослідження доведені до конкретних положень, методик і рекомендацій, прикладних моделей. Зокрема, одержані в процесі виконання дисертаційної роботи результати використані при підготовці державних і відомчих документів:

проекту Указу Президента України “Про удосконалення управління в галузі охорони здоров'я” (1995); постанов Кабінету Міністрів України “Про взаємодію медичних служб Збройних Сил та інших військових формувань із державною системою охорони здоров'я”, “Про створення загальнодержавної системи екстремальної медицини” та “Про створення Української військово-медичної академії” (1995);

матеріалів для спільного рішення колегій Міністерства охорони здоров'я України і Міністерства оборони України від 21 квітня 1995 р.; спільних наказів Міністерства охорони здоров'я України та Міністерства оборони України “Про створення кафедр екстремальної та військової медицини” № 233/332 від 15 грудня 1995 р.; “Про створення Української військово-медичної академії” № 331/236 від 18 грудня 1995 р. і проекту наказу Міністерства охорони здоров'я України “Про створення факультету підготовки лікарів для Збройних Сил України в Національному медичному університеті ім. О.О.Богомольця” від 24 квітня 1997 р. № 132 (довідка № 135/6/427 від 4 лютого 2003 р.).

Ряд основних положень, висновків і рекомендацій дослідження використовуються:

Головним управлінням стратегічного планування та нових медичних технологій Міністерства охорони здоров'я України (акт про впровадження № 9-01-01-08-33 від 19 лютого 2003 р.);

Міжнародним науково-навчальним центром інформаційних технологій та систем НАН України (акт реалізації від 4 березня 2003 р.)

у навчальному процесі з підготовки та підвищення кваліфікації магістрів державного управління за фахом “управління охороною здоров'я” в Українській Академії державного управління при Президентові України (акт впровадження №103 від 31 березня 2003 р.) слухачів Української військово-медичної академії (акт впровадження від 17 лютого 2003 р.) і менеджерів організацій за спеціалізацією “менеджмент у медичному обслуговуванні” в Київському центрі дистанційно-заочного навчання Черкаської академії менеджменту (акт про впровадження від 7 лютого 2003 р.).

Особистий внесок здобувача полягає в комплексному дослідженні еволюції розвитку системи державного управління охороною здоров'я України та у визначенні шляхів формування єдиного медичного простору держави. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею. Основні ідеї і розробки, виконані в його рамках, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, мету і завдання, методологічні засади та методичні підходи до їх вирішення, теоретичну цінність роботи та практичне значення одержаних результатів, отримані здобувачем особисто.

Концепція реорганізації медичної служби Збройних Сил України досліджувалась у співавторстві з В.Я.Білим, В.В.Паськом, М.І.Бадюком, С.В.Івановим, Ф.М.Левченком та В.П.Філіпішиним. Вітчизняний і зарубіжний досвід правового регулювання діяльності системи охорони здоров'я було проаналізовано разом з О.М.Тарахоничем. Для обґрунтування доцільності створення єдиного медичного простору України частково залучені й використані концептуальні положення співавторів наукових публікацій М.П.Бойчака та Л.А.Голика.

Апробація результатів дослідження. Матеріали роботи та результати досліджень оприлюднені:

а) на міжнародному рівні: “Спасение-95” (Москва, 1995); VI конгресі Світової федерації українських лікарських товариств (Одеса, 1996); III Всесвітньому форумі українців (Київ, 2001); міжнародному конгресі українознавства (Чернівці, 2002); “Health resources management”, (Kyiv, Ukraine, 2001); “Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз” (Київ, 2002);

б) на Всеукраїнських форумах: IV та V з'їздах Всеукраїнського лікарського товариства (Київ, 1997; 1999); “Україна на порозі XXI сторіччя: незалежність чи колонія?” (Львів, 1994); “Історія української медицини” (Київ, 1995); “Проблеми безпеки української нації на порозі XXI сторіччя” (Київ-Чернівці, 1998); “Стратегія реалізації державних гарантій та забезпечення медичною допомогою населення України на засадах медичного страхування” (Ірпінь, 2001);

в) на регіональному рівні: на науково-практичних конференціях “Актуальные проблемы социальной медицины, организации здравоохранения и пути их дальнейшего развития” (Днепропетровск, 1994); “Соціально-економічні та екологічні проблеми розвитку адміністративних районів” (Тернопіль, 1997);

Публікації. Основні наукові результати дисертаційного дослідження опубліковано в монографії, трьох словниках, у підручнику, трьох навчальних посібниках, 22 статтях у фахових наукових виданнях, журналах і збірниках. Серед публікацій, що додатково відображають результати дослідження, 12 статей в інших фахових виданнях, матеріали двох методичних рекомендацій, 17 тез доповідей і матеріалів конференцій. Загальний обсяг публікацій за темою дисертаційного дослідження - понад 25 др. арк.

Структура й обсяг дисертації. Дисертаційна робота обсягом 446 сторінок складається із вступу, шести розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Обсяг основного тексту становить 346 сторінок, список використаних літературних джерел із 433 найменувань. Дисертація містить 6 таблиць, 45 рисунків, 5 додатків на 60 сторінках. Додатки містять 2 рисунки та 1 таблицю на 4 сторінках.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність проблеми, вказується на зв'язок роботи з науковими напрямами досліджень Української Академії державного управління при Президентові України; висвітлюється ступінь її наукової розробленості, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і гіпотезу дослідження; охарактеризовано ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення та особистий внесок здобувача; наведено дані щодо апробації результатів дослідження й публікації за темою.

У першому розділі - “Проблема державного управління охороною здоров'я - у вітчизняній і зарубіжній літературі” - на основі системного аналізу вітчизняних і зарубіжних літературних джерел з питань державного управління охороною здоров'я висвітлюється ступінь наукової розробки теми, осмислюється концептуальна основа оптимізації системи державного управління охороною здоров'я в Україні.

У дослідженні проаналізовано зарубіжний досвід правотворчості у регулюванні діяльності системи охорони здоров'я, їх особливості та можливості використання придатного для України досвіду.

Системний аналіз вітчизняних і зарубіжних літературних джерел стосовно питань державного управління охороною здоров'я свідчить, що ступінь досліджень проблеми вітчизняними і зарубіжними авторами не відповідає її місцю й ролі в політичній і соціальній структурі суспільства. Окремі з них лише певною мірою дають змогу розкрити її зміст і зосереджують увагу передусім на розкритті форм і методів управління охороною здоров'я та створюють передумови для розробки зазначеної проблеми.

Наголошується, що початок широкої дослідницької роботи з наукових проблем державного управління в Україні взагалі та державного управління охороною здоров'я зокрема збігається із здобуттям Україною незалежності, створенням Української Академії державного управління при Президентові України та введенням постановою Вищої атестаційної комісії України в жовтні 1996 р. нової галузі науки 25.00.00 - державне управління.

Аналіз окремих праць з питань державного управління охороною здоров'я за останні роки Р.В.Богатирьової (1999), Ю.В.Вороненка (2001), З.С.Гладуна (1999), Л.І.Жаліло (2001), В.В.Загороднього (2001), Б.П.Криштопи (1996), В.Ф.Москаленка (2001, 2002), Н.Р.Нижник (1997), Л.А.Пирога (1997, 2001), В.М.Пономаренка (1997, 2002), А.М.Сердюка (1998), І.М.Солоненка (2001, 2002), А.Р.Уваренка (1998) та О.М.Ціборовського (1997), а стосовно управління військовою медициною - В.Я.Білого (2000, 2001), В.В.Паська (2000, 2002), В.І.Варуса (2001), О.О.Сохіна (2001), М.П.Бойчака (2002), С.В.Іванова (1998), Ф.М.Левченка (1998), Л.А.Голика (2000) та інших дослідників дав підстави для висновку, що стан її наукового осмислення не можна вважати достатнім і вона потребує дослідження.

У розділі здійснюється аналітичний екскурс в історію розвитку державного управління охороною здоров'я в Україні, що дає змогу виокремити п'ять основних періодів його генезису: зародження, формування, втрати самостійності в державному управлінні, відродження та міжгалузеву й міжнародну інтеграцію.

Перший з них охоплює бездержавний період історії України (кінець XVIII ст. - 1917 р.), у процесі якого лікарі-українці на теренах колишньої Російської та Австро-Угорської імперій відігравали важливу роль у розвитку медичної справи та управлінні нею. Їх досвід використовувався іншими державами для розбудови своїх державних структур, зокрема, медичних шкіл. Крім того, завдяки вивченню українськими лікарями європейського досвіду підготовки лікарів була створена самобутня вітчизняна система вищої медичної освіти як важлива складова загальнодержавного управління медичною справою.

На кінець цього періоду припадає запровадження страхування в Росії. Найбільшого поширення процес створення лікарняних кас набув на півдні України. За їх кількістю Херсонська губернія у 1915 р. займала 7 місце в Російській імперії.

Другий період - формування процесу державного управління охороною здоров'я в Україні збігається з періодом української державності (1917-1920 рр.), а його особливістю стало створення першого в Україні органу централізованого управління охороною здоров'я - Міністерства народного здоров'я та опікування, заснованого гетьманом П.Скоропадським у травні 1918 р.

Впродовж 1917-1919 рр. в Одесі, Миколаєві та Херсоні фінансування за надання медичної допомоги працюючим здійснювали лікарняні каси.

На цей період припадає і початок формування української наукової медичної термінології, що пов'язано з виходом у 1920 р. першого “Російсько-українського медичного словника”, автором якого став головний хірург Київського військового госпіталю Мартирій Галин.

Третій період - період позбуття України самостійності в державному управлінні охороною здоров'я відповідає радянському етапові української історії (1921-1991 рр.). Розвиток системи державного управління охороною здоров'я впродовж цього періоду відповідає трьом його основним етапам: 1921-1941 рр. - формування адміністративно-командної системи управління; 1941-1945 рр. - підпорядкування діяльності органів державної влади законам воєнного часу; 1945-1991 рр. - зміцнення, застій та занепад командно-адміністративної форми державного управління. У цей час, як відомо, управління взагалі та управління охороною здоров'я зокрема були підпорядковані адміністративно-командній системі як антиподу наукового управління. Радянський державно-політичний механізм за допомогою КПРС в умовах неринкового господарства та авторитарно-бюрократичної організації перебрав на себе управління всім суспільством згори й донизу. Навіть визначення поняття “державне управління” зникло зі сторінок фундаментальних наукових видань і почало розглядатися як особлива галузь у складі соціального управління (Н.Р.Нижник, С.П.Мосов, 2002). У результаті цього професіоналізація змісту державного управління та політика українського національного відродження, які сформувалися на початку XX ст., були зліквідовані.

Четвертий період - відродження самостійності України в державному управлінні охороною здоров'я розпочався з відновленням та утвердженням незалежної Української держави у 1991 р. та наступним скасуванням дії на її теренах радянських законодавчих актів і тривав до 2001 р.

У цьому періоді розвитку системи державного управління охороною здоров'я в Україні виділяють три етапи: 1991-1994 рр. - етап формування; 1995-1998 рр. - етап стабілізації; 1999-2001 рр. - етап сталого розвитку.

Ретроспективний логіко-системний аналіз літературних джерел дав змогу виявити основні тенденції розвитку державного управління охороною здоров'я в Україні:

започаткування у 1918 р. моделі Міністерства народного здоров'я та соціальної опіки і на цій основі розширення й поглиблення демократичних засад у розвитку системи державного управління охороною здоров'я, що проявлялося у професіоналізації його змісту та реалізації політики українського національного відродження;

формування, зміцнення, застій та занепад командно-адміністративної форми державного управління (1921-1991 рр.);

відродження та зміцнення державного управління охороною здоров'я в Україні - після 1991 р. (визначення цілей, функцій та нової структури державного управління охороною здоров'я; національне спрямування підготовки управлінських кадрів для охорони здоров'я; започаткування нових форм і методів державного управління охороною здоров'я на основі загальнодержавної системи медичного забезпечення; пріоритетний розвиток амбулаторно-поліклінічної допомоги у напрямі як поліпшення її фінансування так і матеріально-технічного забезпечення; офіційне визнання існування в державі приватної медицини та сприяння її розвиткові; формування Державної служби медицини катастроф на основі ресурсів охорони здоров'я Міністерства охорони здоров'я та медичних служб Воєнної організації).

Дослідженням установлено, що першочерговими завданнями державної політики в галузі охорони здоров'я впродовж цього періоду генезису державного управління стало перш за все законодавче забезпечення діяльності сфери охорони громадського здоров'я, що потребувало розробки та впровадження в життя якісно нових законодавчих актів. Основою для формування державної національної політики України у галузі охорони здоров'я та запорукою її наступності стали послідовно прийняті закони України “Основи законодавства України про охорону здоров'я” (1992), “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” (1994), Конституція України (1996), укази Президента України та постанови Кабінету Міністрів України, якими затверджено низку концепцій та національних програм щодо розвитку системи охорони здоров'я.

У дисертації вказано, що результатом розробки нормативно-правової бази системи охорони здоров'я стало прийняття впродовж 1991-2001 рр. майже 900 нормативно-правових актів, у тому числі 140 законів, 300 постанов Верховної Ради України, 72 указів Президента України та 379 постанов Кабінету Міністрів України.

Однак проведений аналіз свідчить, що наявну правову базу охорони здоров'я України, яка становить важливу складову державного управління галуззю, ще не можна вважати достатньою і досконалою. Це, по-перше, підтверджується необхідністю уточнення основних принципів охорони здоров'я та пристосування їх до ринкових умов, внесення пояснень стосовно тлумачення окремих понять і термінів, зокрема таких, як “медична допомога” і “медична послуга”, “стандарт медичної допомоги”, “гарантований обсяг медичної допомоги”, “медичне страхування” тощо. По-друге, потребує врегулювання та частина нормативно-правової бази, яка стосується розвитку правових механізмів фінансування медичної допомоги та запровадження загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування (В.М.Рудий, 2001). У зв'язку з цим виникла нагальна необхідність доопрацювання та запровадження змін і доповнень до окремих статей Основ законодавства України про охорону здоров'я та його гармонізації з нормами міжнародного права, оскільки Україна досі не приєдналася до жодного з 18 документів Ради Європи, спеціальним об'єктом правового регулювання яких є охорона здоров'я (В.Ф.Москаленко, В.М.Рудий, 2001).

З 2002 р. державне управління охороною здоров'я України, як система, вступило у період інтеграції, яка забезпечує спрямування діяльності всіх міністерств і державних комітетів тією чи іншою мірою здійснювати державне управління щодо охорони здоров'я населення. З іншого боку, розширюються зовнішні зв'язки Міністерства охорони здоров'я України з іншими державними структурами, поглиблюється міжнародне співробітництво. Зазначена діяльність спрямовується на забезпечення інтеграції України до Європейського Союзу як основи стратегії розвитку держави. Реалізація курсу на європейську інтеграцію є невід'ємним елементом внутрішніх реформ в Україні, у тому числі й реформи державного управління охороною здоров'я.

Системний аналіз літературних джерел дав змогу визначити найважливіші напрями проблеми, що дотепер не дістали достатнього розкриття і потребують поглибленого наукового дослідження та підкреслюють його актуальність. Це, насамперед, виявлення особливостей при створенні й функціонуванні державного апарату управління охороною здоров'я в різні історичні періоди України. Крім того, є необхідність гармонізації національного законодавства України у галузі охорони здоров'я з правовими стандартами Ради Європи та Європейського Союзу.

У другому розділі - “Теоретичні та методологічні засади дослідження системи державного управління охороною здоров'я” - окреслено межі дослідження за темою дисертаційної роботи; визначено концепцію та загальну методологію його проведення.

Науково-теоретичне обґрунтування базових принципів оптимізації державного управління системою охорони здоров'я України в умовах адміністративної реформи шляхом формування єдиного медичного простору держави та підготовкою нової генерації державних службовців для охорони здоров'я потребувало розробки спеціальної програми дослідження, складеної з використанням системного підходу, що сприяло послідовному розв'язанню цілої низки специфічних завдань, визначенню конкретного предмета й об'єкта дослідження, а також його етапності (рис. 1).

Дослідження проводилось у п'ять основних етапів. Така багаторівнева структуризація його завдань забезпечувала системність, оскільки результати, отримані на кожному попередньому етапі, ставали логічною основою не тільки для наступних етапів, а й для узагальнення отриманих результатів і наукового обґрунтування досягнення мети дослідження.

Перший етап присвячувався вибору його напряму, визначенню мети, завдань, об'єкта, предмета, гіпотези, концептуальної основи та основних методів дослідження.

Другий етап - аналіз вітчизняних і зарубіжних літературних джерел з проблем державного управління системою охорони здоров'я, дослідження генезису державного управління охороною здоров'я в Україні, що дало змогу визначити його періодизацію та виокремити основні етапи і тенденції розвитку.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1 Структурно-логічна схема етапності дослідження

Система державного управління охороною здоров'я в Україні вивчалася на основі організаційно-штатних структур лікувально-профілактичних закладів та органів управління галуззю обласних державних адміністрацій, Міністерства охорони здоров'я України, Головного військово-медичного управління Міністерства оборони України, матеріалів їх щорічних звітів та нормативно-правової бази охорони здоров'я.

На цьому ж етапі розглянуто питання державного управління в галузі охорони здоров'я за даними зарубіжної літератури, проаналізовано досвід правотворчості 5 країн з метою можливості адаптації придатних з них до умов України. Отримані на цьому етапі результати стали підставою для висунення гіпотези щодо необхідності оновлення правового регулювання системи міжвідомчих державно-управлінських відносин у галузі охорони здоров'я як стратегії оптимізації галузевого управління.

Результати другого етапу дослідження використані в першому, третьому, четвертому, п'ятому, шостому та сьомому розділах дисертації.

Метою третього етапу дослідження стало визначення умов формування єдиного медичного простру України, що потребувало розв'язання двох додаткових завдань: функціонально-структурного аналізу національних медичних ресурсів та встановлення організаційно-правових і економічних передумов їх функціонального об'єднання. При обґрунтуванні спеціальної організаційно-штатної структури з координації діяльності усіх компонентів (підсистем) єдиного медичного простору України використані результати аналізу спеціальних опитувальних анкет.

Результати третього етапу використані у третьому, четвертому та п'ятому розділах дисертації.

Згідно з програмою дослідження, що є його особливістю, передбачалося не тільки вивчення генезису та основних тенденцій розвитку державного управління охороною здоров'я в Україні, а й обґрунтування організаційних засад добору та підготовки керівників органів управління (державних службовців) і менеджерів охорони здоров'я й розробка їх професійної моделі, що виконано на четвертому етапі дослідження і використано у шостому розділі дисертації.

На заключному, п'ятому етапі, здійснено узагальнення отриманих результатів і наукове обґрунтування досягнення мети дослідження з науково-теоретичного обґрунтування базових принципів оптимізації державного управління охороною здоров'я як стратегії державної політики України в галузі охорони здоров'я.

Аналіз літературних джерел свідчить про неоднозначне трактування в практиці державного управління таких термінів категорійно-понятійного апарата, як “державна політика України в галузі охорони здоров'я”, “державна система охорони здоров'я”, “міжвідомчі державно-управлінські відносини в галузі охорони здоров'я” та “єдиний медичний простір”. Відсутні їх тлумачення і в Основах законодавства України про охорону здоров'я.

Проведений семантичний аналіз визначень окремих з названих вище понять, а також урахування методологічних підходів до їх трактування багатьох дослідників (В.Д.Бакуменко, 2001; Н.Р. Нижник, 1999; О.Г.Осауленко, 2002 та ін.), стали підставою для якісного вдосконалення їх теоретичного трактування та розкриття сутності.

Такий підхід дає змогу запропонувати власне тлумачення державної системи охорони здоров'я України як складної організаційної соціальної функціональної багаторівневої ієрархічної керованої системи, діяльність якої спрямована на: раціональне використання наукового і соціально-економічного потенціалу країни; комплексне динамічне спостереження за станом здоров'я людини і всього суспільства з метою збереження та розвитку фізіологічних і психологічних функцій; оптимальної працездатності та соціальної активності людини за максимальної біологічно можливої індивідуальної тривалості життя.

У більш вузькому розумінні цього поняття державна система охорони здоров'я - це широка мережа лікувально-профілактичних закладів МОЗ України, яка здійснює комплекс спеціальних заходів, спрямованих на поліпшення здоров'я людей, підвищення їх санітарної культури, запобігання захворюванням та інвалідності, на ранню діагностику, допомогу особам з гострими і хронічними захворюваннями, реабілітацію хворих та інвалідів.

Державну політику в галузі охорони здоров'я ми трактуємо як комплекс прийнятих загальнодержавних рішень або взятих зобов'язань держави щодо збереження та зміцнення фізичного і психічного здоров'я населення України шляхом реалізації сукупності політичних, організаційних, економічних, правових, соціальних, культурних, наукових, профілактичних та медичних заходів з метою збереження генофонду нації, її гуманітарного потенціалу та урахуванням вимог нинішнього і майбутніх поколінь, в інтересах як конкретної особистості, так і суспільства в цілому.

Державна політика відіграє надзвичайно важливу роль у суспільному житті. Саме вона покликана своєчасно виявляти назрілі проблеми розвитку суспільства, аналізувати їх, установлювати причини виникнення, складнощі, суперечливість та знаходити шляхи розв'язання цих проблем. У сфері державної політики приймаються відповідні державно-політичні рішення, розробляється відповідний інструментарій, створюється механізм їх реалізації (В.А.Ребкало, В.В.Тертичка, 2002).

Вивчення змісту державної політики передбачає розгляд трьох різних аспектів: проблеми суспільства, варіантів розв'язання чи зменшення проблем та оцінювання політики - чи ці варіанти спрацьовують (Розельфельд Р.А., 2002).

Як критерії оцінки ефективності державної політики в галузі охорони здоров'я пропонується визначити стан здоров'я людей у суспільстві, ступінь захисту громадян від фінансового ризику в разі захворювання і рівень задоволення потреб окремого індивідуума та суспільства в цілому.

Розкриття сутності поняття “державна політика України в галузі охорони здоров'я” дає змогу з нових позицій розглянути трактування “державного управлінням охороною здоров'я” як ефективної діяльності держави щодо управління всіма складовими системи охорони здоров'я з метою задоволення потреб громадян України у збереженні та зміцненні здоров'я шляхом реалізації державної політики в галузі.

При цьому як суб'єкт державного управління охороною здоров'я виступає система державної влади у вигляді спеціально утворених її взаємодіючих органів, між якими поділені певні функції державного управління охороною здоров'я.

У дисертації доводиться, що сучасні погляди Всесвітньої організації охорони здоров'я (2001) щодо функції охорони здоров'я як системи передбачають широку участь усіх державних структур у збереженні і зміцненні здоров'я населення. Зазначене свідчить про необхідність виконання певних функцій щодо управління охороною здоров'я всіх без винятку органів державної влади. Саме цим варто пояснити складність організаційно-правових механізмів у врегулюванні відносин між всіма зацікавленими міністерствами, відомствами, державними комітетами, службами тощо стосовно державного управління охороною здоров'я.

У цьому розділі підкреслюється, що одним з найважливіших понять, які становлять категорійно-понятійний апарат проблеми державного управління охороною здоров'я, є міжвідомчі державно-управлінські відносини в галузі охорони здоров'я. Дане поняття визначається в дослідженні як базисне.

З точки зору теорії системності, міжвідомчі державно-управлінські відносини в галузі охорони здоров'я нами розглядаються як складна система особливого виду соціальних відносин, що виникають між органами державної влади в процесі державного управління охороною здоров'я України. При цьому особливістю змісту міжвідомчих державно-управлінських відносин у галузі охорони здоров'я є усвідомлення їх учасниками державних потреб щодо охорони здоров'я всіх громадян України.

Досягнення мети дослідження та його завдань потребувало відповідного уточнення дефініції терміна “єдиний медичний простір” як однієї з важливих і якісно нових категорій понятійного апарату проблеми державного управління охороною здоров'я України.

Єдиний медичний простір України - це система організації надання медичної допомоги, яка заснована на єдиній правовій, соціально-економічній, технологічній, матеріально-технічній та інформаційній базах, що забезпечує доступність, якість та ефективність кваліфікованої допомоги всьому населенню держави і яка об'єднує всі медичні ресурси спільним управлінням та визначеним механізмом фінансування.

“Єдиний медичний простір України” у вузькому розумінні цього поняття - це система загальнонаціональної мережі лікувально-профілактичних закладів України різних форм власності, місією якої є реалізація державної політики в галузі охорони здоров'я.

Системний аналіз літературних джерел та семантичне дослідження основних дефініцій категорійно-понятійного апарату про державне управління охороною здоров'я в єдиному медичному просторі України дали змогу сформулювати та ввести у науковий обіг їх узгоджені тлумачення.

У третьому розділі - “Формування єдиного медичного простору України: організаційно-правові та економічні аспекти” - розкривається концепція функціонального об'єднання загальнонаціональних медичних ресурсів держави у єдиний медичний простір шляхом створення низки організаційно-правових та економічних передумов.

В основу наукового обґрунтування концепції теоретико-методологічних засад і практичних аспектів формування в Україні єдиного медичного простру як одного з інструментів реалізації державної політики в галузі охорони здоров'я покладено аналіз літературних джерел різного періоду за проблемою (35 одиниць), а також набутий досвід у цьому плані Головним управлінням охорони здоров'я Київської міської державної адміністрації, управлінням охорони здоров'я Львівської обласної державної адміністрації та управлінням охорони здоров'я виконкому Харківської міської ради.

Узагальнені результати системного аналізу літературних джерел та набутого практичного досвіду дають підстави стверджувати про перспективність єдиного медичного простору України, що відповідає основним напрямам перебудови системи охорони здоров'я, визначеним Законом України ”Про місцеве самоврядування” та Концепцією розвитку охорони здоров'я населення України, затвердженою Указом Президента України від 7 грудня 2000 р.

У дисертації розкрито основні організаційні умови, виконання яких повинно передувати створенню єдиного медичного простору України:

структурна перебудова системи надання медичної допомоги в напрямку пріоритетності первинної медико-санітарної допомоги;

створення консультативно-діагностичних і спеціалізованих лікуваль-них центрів та розроблення механізмів щодо можливості сумісного їх використання в системі страхової медицини та надання платних медичних послуг;

створення сучасної системи інформаційного забезпечення охорони здоров'я - єдиного медичного інформаційного простору;

розроблення і впровадження механізмів забезпечення та контролю якості медичної допомоги;

узгодження планів органів управління цивільною та відомчою медициною (медичні ресурси силових міністерств, міністерства транспорту) щодо їх участі у спільних програмах з питань лікувально-профілактичного забезпечення;

упровадження форм єдиної медичної звітності для всіх медичних установ держави незалежно від форм власності;

вирішення проблеми методології взаєморозрахунків між Міністерством охорони здоров'я України та військовими госпіталями, а також між госпіталями силових міністерств України за надання медичних послуг;

здійснення практичної взаємодії Міністерства охорони здоров'я України та відомчої медицини щодо вирішення питань з надання медичної допомоги в екстремальних ситуаціях;

спільна участь у підготовці миротворчих контингентів, сумісному вивченні науковцями Міністерства охорони здоров'я і лікарями силових міністерств причин виникнення спалахів та попередження окремих захворювань серед колишніх миротворців;

створення та практична реалізація національної програми охорони професійного здоров'я військовослужбовців Збройних Сил України;

узгодженість підходів щодо підготовки нової генерації кадрів з управління охороною здоров'я.

Результати дослідження умов формування єдиного медичного простору дають підстави стверджувати, що економічними та правовими засадами, які уможливлюють його створення та забезпечують продуктивну життєздатність, є визначення конкретних механізмів фінансування галузі та юридичне закріплення принципів діяльності функціонально об'єднаної системи охорони здоров'я.

Існуючий фінансово-економічний стан охорони здоров'я України характеризується недостатністю державного бюджету та диспропорцією у фінансуванні рівнів медичної допомоги; нераціональним його використанням; недоврахуванням та відсутністю механізмів забезпечення оптимального використання загальних видатків на охорону здоров'я; відсутністю економічних стимулів для реформ у державному секторі; застарілими технологіями профілактики і лікування; занепадом основних фондів. Стратегічним напрямом покращання фінансового стану галузі є запровадження багатоканальності фінансування.

Як окрему проблему в єдиному медичному просторі слід розглядати майбутнє запровадження загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування. Якщо ця проблема знайшла достатнє висвітлення в науковій літературі (В.Г.Бідний, 1999; Р.М.Макомела, 2000; В.Ф.Москаленко, 2002), то питання запровадження медичного страхування серед військовослужбовців Воєнної організації потребують детальної розробки та наукового обґрунтування.

Потребує свого вирішення і проблема юридичного закріплення принципів існування об'єднаної системи охорони здоров'я в єдиному медичному просторі, як механізму її діяльності. Зроблений аналіз дозволяє виділити в цьому принаймні два шляхи вирішення. Перший з них - виокремлення нормативно-правових актів з регулювання суспільних відносин при наданні медичних послуг в окрему галузь права, другий - адаптування до вітчизняних вимог придатних систем права національної медичної служби розвинутих країн (наприклад, Англії чи Канади).

Це вимагає, по-перше, систематизації нормативно-правових актів, які стосуються охорони здоров'я, особливо при функціонуванні останньої в єдиному медичному просторі. По-друге, доцільно використати законодавче поле, яке існувало й раніше, але привести його у відповідність із сучасними вимогами. По-третє - потрібно адаптувати національне законодавство в галузі охорони здоров'я з правовими стандартами Ради Європи та Європейського Союзу. При цьому слід зважити на особливості їх застосування в різних моделях фінансування - приватній або суспільній (колективній чи державній). Вирішення завдань щодо чіткої орієнтації України на набуття повноправного членства в Європейському Союзі вимагає від державних службовців у галузі охорони здоров'я оперування глибокими і всебічними знаннями щодо інтеграційних процесів, стандартів медичної допомоги в країнах Європейського Союзу, механізмів регулювання медикаментозного ринку, - тобто європеїзації державного управління охороною здоров'я.