Форма государственно-территориального устройства как важнейшее составляющее системы страны

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В зависимости от размера территории, географического положения (наличие выхода к морю, гористой местности, водных границ и т.д.), особенностей исторического развития и плотности населения каждое государство нуждается в территориальной организации публичной власти, отвечающей его задачам и интересам, которые обусловлены необходимостью осуществления им внутренних и внешних функций: экономической, политической, социальной, военной, фискальной и т.д. Кроме того, после определенных порогов численности граждан и площади подвластных земель появляется необходимость разделить их на административно-территориальные единицы: округа, штаты, области, края, кантоны, районы, губернии, уезды, волости и т.д. Вследствие этого возникает потребность распределить полномочия между центральными и местными органами власти и управления.

Существующие в мире державы имеют различные виды государственного устройства, под которым понимается территориальная организация государственной власти, указывающая на характер взаимоотношений между государством как целым и его частями, между отдельными регионами и местными государственными органами, а также их взаимоотношение между собой1¹⁾ Чепурнова Н.М. Теория государства и права: учеб. пособие / Н.М. Чепурнова, А.В. Серегин. - М., 2007. - С. 80.).

Актуальность работы. Вопрос о форме государственного устройства имеет важное практическое и теоретическое значение, особенно на современном этапе, когда классические формы подвергаются изменениям, появляются «гибридные» и «переходные» формы государственного устройства. Актуальность и важность этого вопроса объясняется, в том числе и необходимостью определения форм новых государственных объединений, поскольку это влияет не только на внутреннее устройство, но и на международное положение государств и государственных образований.

Теоретическая основа и степень изученности темы. В советской литературе долгое время проблеме формы государства уделялось недостаточно внимания - только начиная с шестидесятых годов, данная проблема стала анализироваться не только в учебной литературе, но и в специально посвященных ей работах. В сегодняшние дни, в связи с заметно возросшим интересом к проблеме государственных форм, мы имеем довольно большое количество юридической литературы по этой проблеме. Среди исследователей, занимающихся этой проблемой, хотелось бы выделить следующих: Т.А. Демина, Т.В. Загоровская, И.В. Лексин, Н.А Фомина, В.Е. Чиркин. Кроме того, этот вопрос освещается в учебных пособиях для студентов правовых вузов. Например, это учебники под редакцией А.Б. Венгерова, Е.В. Магницкой, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Л.А. Морозовой, А.С. Пиголкин, В.И. Шкатуллы и т.д.

В теории государства и права существуют различные подходы к градации политико-территориальной организации власти в государстве. Например, А.М. Осавелюк и А.А. Мишин говорят об унитарной и федеративной форме государственного устройства1¹⁾ОсавелюкА. М. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник в 4-х т. Т. 1-2 / А.М. Осавелюк, Б.А. Страшун. - М., 2005. - С. 660-666; Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник / А.А. Мишин. - М., 2008. - С. 84-86.). В.Я. Любашиц дополняет этот перечень конфедерацией и содружеством2²⁾ЛюбашицВ. Я. Теориягосударстваиправа:учеб.пособие / В. Я. Любашиц , А.Ю. Мордовцев, Е.В. Тимошенко. - М., 2010. - С. 112.). В учебном пособии под редакцией В.К. Бабаева выделяется два вида территориальной организации государств: простые (унитарные) и сложные (империи, федерации и конфедерации)3³⁾ Теория государства и права: учебник / под ред. В.К. Бабаева - М., 2009. - С. 96.).

Объектом исследования является понятие «форма государственно-территориального устройства».

Предмет исследования: комплекс теоретико-правовых вопросов относительно понятия и видов форм государственно-территориального устройства, характеристики форм государственно-территориального устройства современного российского государства и зарубежных стран.

Целью данной работы является изучение категории «форма государственно-территориального устройства» как важнейшего составляющего формы государства.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

- формулирование понятия и анализ признаков формы государственно-территориального устройства;

- рассмотрение видов форм государственно-территориального устройства государства;

- характеристика простых (унитарных) государств;

- изучение сложных (сложно-составных) государств;

- оценка формы государственно-территориального устройства Российской Федерации;

- формулирование специфики государственно-территориального устройства Российской Федерации;

- анализ проблемных аспектов государственно-территориального устройства Российской Федерации;

- рассмотрение форм государственно-территориального устройства зарубежных стран;

- характеристика особенностей территориального устройства США;

- изучение особенностей территориального устройства Великобритании.

Методы исследования: диалектико-материалистический, логический (анализ, синтез, системный подход), формально-юридический, сравнительно-правовой методы и др.

Структура работы соответствует поставленным цели и задачам и включает в себя введение, три главы, заключение, список использованных источников.

1. Понятие, признаки и виды форм государственно-территориального устройства государства

1.1 Понятие формы государственно-территориального устройства и её признаки

Рассматривая вопрос о форме государства, необходимо иметь ввиду, что это, в первую очередь, вопрос о форме правления. Но не только. Это ещё и вопрос о национально-государственном и административно-территориальном устройстве государства, о связи центральных и местных органов власти и управления, распределении между ними полномочий.

Изучая этот второй блок формы государства, прежде всего, следует обратить внимание на многозначность понятия «устройство государства» в теории государства и права. Говорится об устройстве государства как форме государства, об устройстве как форме правления, об устройстве как территориальной организации. И это не случайно. Действительно, во всех этих случаях речь идет именно об устройстве (строении, организации) государства, но только в разных аспектах: политическом, структурном, территориальном.

Об этом последнем - территориальном - устройстве и говорится в связи с национально-государственной и административно-территориальной организацией государства.

Необходимость определённым образом построить территориальную организацию государства вытекает из того обстоятельства, что любое государство расположено на ограниченной территории, там же проживают граждане (подданные) этого государства. Для выполнения своего социального назначения - организации экономической жизни, защиты граждан, создания страховых запасов и т. п. - государство ведёт разнообразную деятельность. Например, финансовую (взимает и распределяет налоги, сборы, пошлины и т. п.), экономическую (регулирует в той или иной степени распределительные, рыночные, производственные отношения), военную (осуществляет организацию военной службы) и т. д. Но вести всю эту деятельность из одного центра при значительной численности населения и больших размерах государства становится объективно невозможным.

После определённого порога численности граждан и размеров территории возникает необходимость разделить территорию на округа, штаты, земли, области, края, кантоны, районы, губернии, уезды и т. д., а также создать на этих территориальных образованиях местные (территориальные) органы власти. Возникает потребность распределить полномочия между центральными и местными органами власти и управления.

Кроме того, население того или иного государства может быть многонациональным. Каждая народность, нация может иметь свои традиции и иные духовные потребности. Следовательно, приходится учитывать при устройстве государства и этот многонациональный аспект населения.

Наконец, субъективные и даже случайные факторы - заимствования, политико-правовые подражания, колониальное воздействие, политические интересы и многое другое - тоже влияют на территориальную организацию государства.

Разумеется, государство - это не сумма его территориальных образований, но без этой структуры государство функционировать не может.

Таким образом, форма государственного территориального устройства - это национальное и административно-территориальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частыми, между центральными и местными органами государственного управления, власти.

Форма государственного устройства показывает: из каких частей состоит внутренняя структура государства; каково правовое положение этих частей и каковы взаимоотношения этих органов; как строятся отношения между центральными и местными государственными органами; в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации, проживающей на этой территории1¹⁾ Иванов А.А. Теория государства и права / А.А. Иванов, В.П. Иванов. - М., 2007. - С. 49-50.).

1.2 Виды форм государственно-территориального устройства государства

1.2.1 Простые (унитарные) государства

Государства с позиции политико-территориального устройства делятся на простые (унитарные) и сложные (сложно-составные).

Унитарное государство - единое государство, состоящее из административно-территориальных единиц, подчиняющихся единым органам власти и признаками суверенитета не обладающие (Франция, Норвегия, Польша и т.д.). В них нет государственных образований, существует единая система высших органов государственной власти, единое гражданство, единая валюта, вооруженные силы и т.д.

Унитарные государства могут быть централизованными (Польша) и децентрализованными (Италия). В централизованных унитарных государствах во главе местных органов власти стоят назначенные из центра чиновники. В децентрализованных местные органы власти формируются избирателями и пользуются значительной самостоятельностью, иногда полномочия значительно объемнее полномочий субъектов федерации отдельных государств1¹⁾ Власенко Н.А. Теория государства и права: учеб. пособие (2-е изд., перераб., доп. и испр.) / Н.А. Власенко. - М., 2011. - С. 88.).

Унитарная форма государственного устройства имеет ряд признаков, которые характеризуют ее с различных аспектов. На территории унитарного государства действует одна конституция, единая система законодательства, одно гражданство. В нем функционирует единая денежная система, проводится обязательная для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика. Унитарное государство предполагает единые, общие для всей страны представительные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют верховное руководство соответствующими органами местного самоуправления или органами управления на местах. Кроме того, составные части унитарного государства не обладают государственным суверенитетом. Они не имеют своих самостоятельных воинских формирований, законодательных органов и других атрибутов государственности.

Территория унитарного государства состоит из определённых частей, которые принято именовать административно-территориальными единицами. Критерий их выделения может быть различным: экономическая целесообразность, исторические, географические особенности и т.д. Главное при этом то, что центральная власть определяет границы тех или иных частей унитарного государства и их статус.

Управление административно-территориальными единицами может осуществляться, как централизованно, т.е. назначенным из центра чиновником, так и децентрализовано, т.е. на началах местного самоуправления. Границы местного самоуправления весьма подвижны, чётких критериев здесь нет, за исключением одного принципа: вопросы государственного значения решаются не на местах, а «в центре»1¹⁾ Сапельников А.Б. Теория государства и права: учебник для юридических высших учебных заведений / А.Б. Сапельников, И.А. Честнов. - С-Пб., 2006. - С. 98.).

Форма унитарного государства даёт возможность более полной концентрации ресурсов в руках «центра», она может способствовать ускорению экономического и культурного развития страны, складыванию единой нации. Именно в этих целях в ряде развивающихся стран федеративные государства были преобразованы в унитарные.

В современном мире простые (моноструктурные) государственные образования представляют собой скорее исключение и являются в большей степени архаизмами, сохранившимися в процессе социально-политической эволюции (к числу таких государств можно отнести Ватикан, Сан-Марино, Люксембург и некоторые другие «государства-карлики»).

Таким образом, унитарное государство можно охарактеризовать рядом черт.

Первая черта - единый центр государственной власти, т.е. общая система высших и центральных органов власти, единая структура государственного аппарата на всей территории страны. Парламент, глава государства, правительство распространяют свою юрисдикцию на всю территорию страны. Их компетенция (функциональная, предметная, территориальная) ни юридически, ни фактически не ограничивается полномочиями каких-либо местных органов. Все административно-территориальные единицы имеют одинаковый юридический статус и равное положение по отношению к центральным органам. При унитарной форме государственного устройства административно-территориальные единицы не могут обладать какой-либо политической самостоятельностью, однако, как пишет Л.А. Морозова, в области хозяйственной, социально-культурной их полномочия могут быть достаточно широкими, позволяющими осуществлять управление территорией, учитывая при этом ее особенности1¹⁾ Морозова Л.А. Теория государства и права в вопросах и ответах: учеб. пособие / Л.А. Морозова. - М., 2007. - С. 57.).

Второй характерной чертой унитарного государства является единая судебная система, которая осуществляет правосудие на территории всей страны, руководствуясь общими для всех государственных образований нормами материального и процессуального права. Судебные органы, как, впрочем, и все другие правоохранительные органы, представляют собой звенья единой централизованной системы.

Для унитарного государства характерной является единая система права (законодательства). Её базу образует единая конституция - основной закон, нормы которого применяются на всей территории страны без каких-либо изъятий или ограничений. Местные органы власти обязаны применять и все другие нормативные акты, принимаемые центральными органами государственной власти. Унитарному государству свойственна одноканальная система налогов. Как правило, налоги поступают в центр, а оттуда уже распределяются в разные регионы для непосредственного удовлетворения социальных и иных нужд. Таким образом, в унитарном государстве осуществляется централизация всего государственного аппарата его деятельности и вводится прямой либо косвенный контроль над местными органами.

Еще одной чертой является единое гражданство. Население унитарного государства имеет единую государственную принадлежность и, как отмечает Мелехин А.В., никакие административно-территориальные образования собственного гражданства не имеют и не могут иметь1¹⁾ Мелехин А.В. Теория государства и права: учебник / А.В. Мелехин. - М., 2007. - С. 347.).

Завершая разбирать данную форму государственного устройства, скажем, что исторически по сравнению с феодальным дроблением на уделы, княжества, унитаризм - явление, безусловно, прогрессивное, способствует становлению единого рынка, развитию на определенных этапах буржуазных экономических отношений. Но и в унитарном государстве не должно быть поглощения государственной властью местного самоуправления, командования муниципалитетами и т.п. Кроме того, стоит сказать, что с развитием капитализма, научно-технического прогресса, появлением глобальных экологических проблем и другими факторами начинаются интеграционные процессы, которые на базе унитарных приводят к созданию сложных государств и их образований: федераций, конфедераций, содружеств и т.д.

1.2.2 Сложные (сложно-составные) государства

Сложное государство предполагает существование государства, включающего в себя другие государственные образования. В типологии сложных государств принято выделять такие классы, как протекторат и уния.

Протекторат - это международный договор, по которому одно государство обязывается оказывать другому покровительство. А именно: осуществлять его представительство во внешних делах осуществлять вооружённую защиту, а иногда оказывать экономическую и культурную помощь.

Под унией понимают союз, соединение, объединение государств. Среди уний различают конфедерации, федерации, объединения монархических государств в форме реальной и персональной унии, фузии, инкорпорации и империи.

В настоящее время абсолютное большинство государств имеют сложное территориальное устройство.

С развитием общества, проявлением глобальных экономических проблем и других факторов начинаются интеграционные процессы, которые приводят к созданию сложных государственных образований.

Федерация - союз государств, обладающих в той или иной мере государственным суверенитетом, часть которого делегирована федерации (ее органам). Функционируют две системы высших органов государственной власти. Наряду с федеральными, имеются органы власти субъектов Федерации. Существует две системы законодательства, двойное гражданство, двухканальная система налогов и др. (Россия, США, Канада).

Признаки федеративного государства:

- две системы высших органов власти - федеральное и субъектов федерации;

- территория федерации состоит из территорий отдельных ее субъектов (штатов, республик, земель). В то же время территории всех субъектов составляют единую территорию страны;

- граждане субъектов федерации одновременно являются гражданами всей страны;

- федерация имеет единые вооруженные силы, финансовую, налоговую и денежную системы;

- субъекты федерации могут иметь собственные войсковые формирования;

- основную внешнеполитическую деятельность осуществляют федеральные органы.

По нашему мнению, В.Ф. Калина1¹⁾ Калина В.Ф. Федерализм: понятие и конституционные принципы / Юриспруденция. № 1 : науч. журн. - М., 2002. - С. 213-236.) достаточно обоснованно предложила считать исходными принципами федерализма следующие.

1. Отсутствие реального суверенитета (есть только его признаки) у субъектов федерации и отсутствие права на одностороннее изменение статуса субъекта федерации.

2. Разграничение на конституционном и договорном уровнях предметов ведения между федерацией и ее субъектами и возможностей их изменения.

3. Верховенство федерального законодательства над законодательством субъектов федерации.

4. Единство экономической и социальной системы, свободное передвижение людей, товаров, услуг в пределах всей федерации.

5. Равноправие субъектов федерации.

6. Территориальный подход к строительству федерации.

7. Принцип системности, в котором важнейшую роль играет необходимость сохранения государственной целостности (единая форма государственного правления, политического и государственного режима). Сохранение или разрушение системных связей с субъектами федерации напрямую связано с вопросами обеспечения безопасности такого государства (экономической, политической, военной, экологической, геополитической и т.п.).

Существует несколько подходов к формированию федеративных государств. Например, федерация Соединенных Штатов Америки образовалась из конфедерации, представлявшей собой союз суверенных государств, которые объединились на добровольных началах в единое государство. Российское федеративное государство образовалось не на договорных, а на конституционных началах. Поэтому в соответствии с конституцией страны высшей властью обладает народ всей России, а не отдельная ее часть (субъект федерации).

В некоторых федеративных государствах появился такой способ распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий. Это позволяет как бы снять вопрос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру и свидетельствует о добровольности распределения компетенции. Формула о делегировании полномочий сопровождается появлением в практике федерализма понятия и статуса ассоциированного члена, т.е. субъекта федерации, отличающегося по своему статусу от других субъектов федерации прежде всего большой самостоятельностью, добровольной делегированностью полномочий, а не их централизованным распределением. Фактически в составе России таким статусом обладает Татарстан.

В связи с этим появились понятия об асимметричной федерации - где установлены разные политико-правовые отношения между федерацией в целом и ее отдельными субъектами, «жесткой» или «мягкой» федерации. Асимметрия в федеративном государстве возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а в объеме полномочий, которые определены федеральной конституцией и заключенными на ее основе договорами и федеральными законами, т.е. речь идет об асимметрии управления в федеративном государстве.

Основными принципами федерализма являются:

- добровольность и равноправие субъектов, образующих единое государство;

- установление их единого конституционного статуса;

- суверенитет федерального государства и суверенность субъектов федерации;

- единая армия, денежная, налоговая и таможенная системы;

- единое правовое пространство, верховенство федеральной конституции и законов на всей территории государства;

- разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Федерации подразделяют по национальному и территориальному признакам. Национальные Федерации, как правило, недолговечны, поскольку в политической и государственной жизни часто именно этот фактор и разрушает государственность (Чехословакия, Югославия и др.). В территориальных Федерациях число субъектов Федерации не соответствует количеству национальностей и национальный фактор, как правило, остро не выражен (Канада). Здесь нередко учитывается фактор языка, т.е. в субъект Федерации чаще объединяется население, говорящее на одном диалекте.

Кроме этого, Федерации разделяют на симметричные и асимметричные. Речь идет о правовом положении различных частей Федерации, юридическом, в большинстве случаев, но не экономическом. Абсолютно симметричных Федераций нет, ибо в любом случае какие-то различия между субъектами всегда имеют место.

Различают договорные и конституционные Федерации. Договорные возникли на основе договора между объединившимися государствами (США); конституционные - путем принятия конституции, поправок к ней или законом парламента (РФ)1¹⁾ Власенко Н.А. Теория государства и права: учеб. пособие (2-е изд., перераб., доп. и испр.) / Н.А. Власенко. - М., 2011. - С. 89.).

Конфедерация - в большинстве случаев союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов (Швейцария с 1815 по 1848 г.; США с 1776 по 1787 г. и др.). Обычно создается на основе договоров о ее создании. Для данного государственного устройства характерна меньшая сплоченность государств, чем в Федерации. Отсутствие единой судебной и законодательной системы, общего гражданства и др.

Субъекты конфедерации обладают правом сецессии (добровольного выхода) и правом нуллификации (отмены действия общеконфедеративных актов на своей территории). Также государственные образования создаются для военных или экономических целей.

Конфедерация - временный союз государств, образуемый для достижения политических, военных, экономических и прочих целей. Конфедерация не обладает суверенитетом, ибо отсутствует общий для объединившихся субъектов центральный государственный аппарат и отсутствует единая система законодательства. В рамках конфедерации могут создаваться союзные органы, но лишь по тем проблемам, ради решения которых они объединились, и лишь координирующего свойства.

Конфедерация представляет собой непрочные государственные образования и существует сравнительно недолго: они либо распадаются (как это произошло с Сенегамбией - объединением Сенегала и Гамбии в 1982 - 1989 гг.), либо преобразуются в федеративные государства (как это, например, было со Швейцарией, которая из конфедерации Швейцарский Союз, существовавшей в 1815 - 1848 гг., трансформировалась в федерацию).

Появилась новая форма ассоциированного государственного объединения, названное содружеством государств. Примером может являться Содружество Независимых Государств (СНГ), в составе которого - государства, ранее входившие в СССР. Это более аморфная и неопределённая форма, чем конфедерация1¹⁾ГригорьеваИ.В.Теориягосударстваиправа: учеб. пособие / И.В. Григорьева. - Тамбов, 2009. - С. 23.).

Империя - это объединение под одной короной различных государственных образований, подчиненных императору, законам империи. Обычно создавались путем завоевания чужих земель (империя франков, Римская империя, Германская империя, Российская империя и др.).

Так, империи выступают государственными образованиями, отличительными особенностями которых являются обширная территориальная основа, сильная централизованная власть, асимметричные отношения господства и подчинения между центром и периферией, разнородный этнический и культурный состав населения. Империи (например, Римская, Британская, Российская) существовали в различные исторические эпохи.

2. Форма государственно-территориального устройства Российской Федерации

2.1 Специфика государственного устройства Российской Федерации

Конституция Российской Федерации закрепляет федеративную форму государственного устройства нашей страны. Глава 3 Конституции Российской Федерации так и называется «Федеративное устройство». Конституция Российской Федерации закрепляет совокупность признаков, подтверждающих федеративную природу российского государства1¹⁾ Конституция Российской Федерации (1993). - М., 2014. - С. 18-19.).

Во-первых, частями, субъектами российского государства являются не административно-территориальные единицы, а национальные государства - республики (всего их 22); государственно-территориальные образования (края - 9, области - 46, города федерального значения - 2); национально-государственные образования (1 автономная область и 4 автономных округов). Перечень всех субъектов дан в статье 65 Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, законодательную систему России составляют Конституция Российской Федерации и законы федерации, а также конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации, которые осуществляют правовое регулирование в пределах компетенции федерации и ее субъектов. Разграничение полномочий осуществляется не только Конституцией Российской Федерации, но и специальными договорами между органами власти России и ее субъектов. государственный территориальный конституция закон

В-третьих, в Российской Федерации одновременно действуют органы государственной власти России и органы власти ее субъектов.

В-четвертых, Россия имеет двухпалатный парламент - Федеральное собрание, одна из палат которого - Совет Федерации - представляет интересы всех субъектов Российской Федерации и имеет в своем составе всех их представителей.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на 5 важнейших принципах.

Принцип государственной целостности. Целостность государства, в первую очередь, обеспечивается федеральными органами государственной власти Российской Федерации, но эта обязанность возлагается и на субъекты Федерации. Они не должны совершать действия, подрывающие государственную целостность России: издавать законы и иные нормативные правовые акты, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам, подрывать экономическую мощь и независимость России в целом, обязаны содействовать социально-экономическому и политическому ее укреплению и развитию. Обеспечение государственной целостности предполагает запрет выхода из Федерации, сепаратизма, центростремительных тенденций в развитии экономической и социальной сфер.

Принцип единства системы государственной власти. Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предполагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете Российской Федерации, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю ее территорию, а также в верховенстве Конституции Российской Федерации.

Система государственных органов субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, в согласии с федеральным законом. Это направлено на обеспечение единства системы органов Российского государства в целом.

Важное значение для единства системы государственной власти имеет то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти во всей стране в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Для реализации компетенции Российской Федерации (а значит, единого государственного руководства в этих пределах на территории всей страны) федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Гарантия единства системы государственной власти, прав Федерации состоит также в том, что Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Данное разграничение в федеративном государстве призвано обеспечивать и сохранять исторически сложившееся государственное единство, территориальную целостность государства; учитывать и сочетать многообразные интересы государства и особенности его частей; способствовать их самоорганизации и саморегулированию; противодействовать различным формам обособления территорий государства.

Перечень предметов ведения и полномочий Российской Федерации изложен в статье 71 Конституции Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации отнесено то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, распространяемого на всю ее территорию, и для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал и где бы ни находился.

Закрепленные в п. «м» статьи 71 Конституции Российской Федерации предметы ведения составляют взаимосвязанный комплекс вопросов, вытекающих из суверенитета Российской Федерации, неприкосновенности ее территории. Оборона и безопасность - важнейшие функции государства. Все иные перечисленные в комментируемом пункте предметы ведения непосредственно связаны с обеспечением этих функций государства.

Оборона - стержневой элемент системы национальной безопасности, под которой понимается безопасность многонационального народа России как носителя суверенитета и источника власти.

В статье 72 Конституции Российской Федерации изложен перечень предметов ведения и полномочий, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Это совместная деятельность и ответственность Российской Федерации и её субъектов за состояние дел в ряде сфер государственной деятельности, которая в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами.

Во-первых, к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится обеспечение соответствия конституций, уставов и законов, а также иных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Вторая группа совместных полномочий охватывает защиту прав и свобод человека и гражданина, защиту прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и др.

Третью группу совместного ведения составляют вопросы разграничения государственной собственности, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности особо охраняемых природных территорий.

Четвертая группа предметов совместного ведения охватывает главным образом отношения в социально-экономической сфере, которые, очевидно, не могут решаться только на федеральном уровне. Таковы, например, общие вопросы воспитания, образования, науки, спорта, защиты семьи. Их реализация требует хорошего знания и учета местных условий, обычаев и традиций. Другие же вопросы, в частности здравоохранения, должны лишь координироваться Российской Федерацией и ее субъектами.

Пятую группу вопросов, решаемых совместно, составляет административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей среды.

Принцип равноправия и самоопределения народов. Россия - многонациональное государство, населенное более чем 125 нациями и народностями, различными по численности, языку, быту, верованиям, культуре, письменности и уровню социально-экономического развития. Однако, несмотря на указанные различия, Конституция Российской Федерации предоставляет всем народам равные условия для существования и развития, запрещает дискриминацию граждан по национальному признаку.

Равноправие народов проявляется в равных правах на национальное развитие, развитие национальной культуры, языка, на пользование им. Государство гарантирует всем народам нашей страны право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Оно гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка. Каждый человек имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка обучения, воспитания, творчества. Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории остается русский язык, но республики вправе устанавливать свои государственные языки. Они употребляются наряду с русским языком в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик.

Формами самоопределения многих народов, народностей выступают республики, автономные образования в составе Российской Федерации - ее субъекты, организованные на основе национально-территориального принципа. Все народы, народности, этнические группы могут осуществлять право на самоопределение в области культуры, образования, развивая национальную культуру, свои языки, организуя обучение на них.

Таким образом, Российская Федерация - это государственная форма самоопределения всего многонационального народа России и, вместе с тем, всех входящих в него народов, народностей.

Принцип равноправия субъектов Российской Федерации. Он закрепляет равноправие всех субъектов между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это равноправие прежде всего проявляется:

- в равенстве их прав и обязанностей как субъектов Российской Федерации;

- в конституционно установленных равных пределах компетенции субъектов всех видов, в одинаковой степени ограниченной компетенцией самой Российской Федерации;

-в равном представительстве всех субъектов в Совете Федерации.

2.2 Проблемные аспекты государственно-территориального устройства Российской Федерации

Территориальная организация государственной власти в России - одна из острейших проблем государственного строительства. Она заключается в нахождении и поддержании оптимального соотношения между деятельностью федеральной власти по обеспечению территориальной целостности, единства государства и стремлением регионов к большей самостоятельности.

Всякие перекосы здесь достаточно опасны. Безмерное усиление федеральной власти, неправомерность ее действий в данной сфере - путь к централизму и унитаризму. Результатом же безграничной самостоятельности регионов могут стать сепаратизм, ослабление и разрушение государственности. Отсюда задача науки и практики - найти такую форму государственного устройства, при которой естественное стремление регионов к самостоятельности не будет создавать угрозу целостности России. Первые шаги на этом пути уже сделаны при подготовке и принятии Федеративного договора и Конституции Российской Федерации.

Российское государство - самобытная, уникальная федерация, построенная на договорно-конституционном правовом фундаменте. Механизмом регулирования и самонастройки федеративных отношений выступают двусторонние договоры между органами федеральной власти и субъектами Федерации (например, с Республикой Татарстан) о разграничении предметов ведения и полномочий. Немало особенностей и проблем порождает противоречивость двух изначально заложенных в основу государственного устройства РФ принципов: национально-территориального (республики, автономная область, автономные округа) и административно-территориального (края, области, города федерального значения). Да и по количеству субъектов Российская Федерация занимает первое место в мире. Большое число таких субъектов может привести к неуправляемому качеству.

Необходимая децентрализация и растущая самостоятельность регионов уравновешиваются заложенными в Конституции базовыми принципами, которые гарантируют:

- незыблемость территориальной целостности государства;

- равноправие членов Федерации между собой и по отношению к федеральным органам государственной власти;

- единство основ государственного строя (соблюдение каждым регионом таких основополагающих принципов, как народовластие, разделение властей, многопартийность, равные избирательные права граждан);

- свободу передвижения людей, распространения информации, перемещения товаров и денег по всей территории государства;

- верховенство федерального законодательства; недопустимость действий, направленных на одностороннее изменение статусов членов Федерации.

Конституция разграничила предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов на три группы:

1) предметы ведения Федерации;

2) предметы ведения субъектов Федерации;

3) предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Гармонизация федеральных отношений требует гибкой политики межнационального согласия. В этих целях разрабатывается концепция государственной политики России по предотвращению и урегулированию межнациональных конфликтов, в основу которой будет положен принцип приоритетности мирных политических средств разрешения возникающих противоречий.

До сих пор существует проблема суверенитета и проблема выхода субъектов из Федерации. Эта проблема приобрела особую остроту 1996-1997 годах, однако актуальна и сегодня. Так как выход даже одного субъекта из состава Российской Федерации может повлечь за собой ряд различных проблем, президенту Российской Федерации, как гаранту целостности и единства государства, следует создать понятную системы условий выхода субъекта из состава федерации, а также, возможно, принять ряд дополнительных мер по ограничению возможности выхода субъекта. В то же время проблемой является и высокая степень вмешательства федеральных государственных органов в дела субъектов РФ. Предметы исключительного ведения Российской Федерации, предметы ведения субъектов РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов зафиксированы в важнейших нормативных актах государства. Это - Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, Федеративный договор, принятый 31 марта 1992 года и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 года. Однако в Конституции сказано, что Президент Российской Федерации вместе с судом необходимой юрисдикции вправе разрешать споры между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов, проблемные ситуации внутри субъекта (вплоть до отмены результатов выборов). В статье 85 часть вторая и в статье 88 прописано, что Президент РФ может «приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам» и «Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционных законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение». Таким образом степень вмешательства довольно высока, кроме того это подтверждается и тем, что происходит повышение роли Совета Федерации в развитии федеративных отношений. Однако, усиление Совета Федерации не ставит под сомнение суверенитет отдельных регионов и не ставит власть представителя президента выше представителей власти субъектов Федерации, а лишь упорядочивает систему «вертикали власти» на местах, служит средством централизации власти, укреплении контроля со стороны центральных органов к органам местной власти.

Следующую проблему формы государственного устройства современного Российского государства, можно увидеть в соотношении субъектов федерации. Связи между субъектами и центральной властью, связь субъектов друг с другом несут в себе как признаки федерации, так и признаки унитарного государства. По мнению А.Б. Венгерова, в форме государственного устройства Российского государства присутствуют и признаки конфедерации, что затрудняет понимание сущности Российского государства1¹⁾ Венгеров А. Б. Теория государства и права : учебник / А. Б. Венгеров. - 6-е изд., стер. - М., 2009. - С. 218.). Этот вопрос тесно связан с проблемой симметричность и асимметричность Российской Федерации. Так как Российская Федерация базируется на двух принципах: национально-государственном и территориальном и разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей - с другой, автономных округов - с третьей, то можно с уверенностью говорить об ассиметричности Российской Федерации. Однако в юридической литературе существует мнение, что ассиметричных государств существовать не может. Так Л.М. Карапетян, исходя из сконструированной им «идеальной» модели федерализма, постулирует обязательность одинакового, равноправного, правового статуса субъектов федерации и на этой основе, достаточно категорично отвергает возможность существования асимметричных федераций. Л.М. Карапетян утверждает: «При асимметричности статуса субъектов государство перестает быть федеративным»1¹⁾ Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства / Л.М. Карапетян. - М., 2001. - С. 154.). Таким образом, существует множество различных взглядов на данную проблему.

Следующая проблема связана с экономическим развитием Российской Федерации. В современной России устойчивость единого (рыночного) экономического пространства можно считать основой федерации, пишет Т.В. Загоровская, есть, по ее мнению, и основания сказать обратное - федерация должна быть основой экономики. В статье 8 Конституции РФ это закреплено в качестве важнейшей основы российской государственности: «В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности». Тем не менее, в российском федерализме сегодня отсутствует формирование национального государства и национальной экономики, механизмы регулирования отношений в рамках общего экономического пространства отсутствуют. Происходит подмена реального экономического интереса граждан псевдоэкономическим интересом элит, что приводит к дележу общественного богатства между последними. И если этот кризис не удастся преодолеть, государству по мнению Т.В. Загоровской, грозит распад или погружение в авторитаризм либо тоталитаризм2²⁾ Загоровская Т.В. Федерализм в России: проблемы и перспективы развития / Конституционное и муниципальное право. №14: науч.-практ. журн. - М.: Изд-во «Либерея-Бибинформ», 2008. - С. 48.).

Таким образом, Российская Федерация - нетипичная, отклоняющаяся от классических образцов конституционная форма федерации, имеет на данном этапе развития ряд проблем теоретического и практического характера. И для благополучного дальнейшего существования государства, для перехода к подлинно федеративному государству эти проблемы очень важно решить в кратчайшие сроки. Преодолеть же эти проблемы, по мнению А.Е. Козлова, возможно, наметив определенные тенденции развития, такие как укрепление целостности РФ как единого федеративного государства, укрепление единого правового пространства, координация правотворчества в регионах. Проведение последовательной реализации конституционного равенства субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Осуществление оптимального разграничение полномочий Федерации и ее субъектов.

3. Формы государственно-территориального устройства зарубежных стран

3.1 Особенности территориального устройства США

По форме государственного устройства США являются федерацией, объединяющей 50 штатов. В состав государства также входит Федеральный округ Колумбия (т.е. столица США - г. Вашингтон), несколько самоуправляющихся островных территорий (Гуам, Вашингтонские острова и др.) и Пуэрто-Рико, имеющие статус «свободно присоединившегося государства». Каждый штат имеет свою территорию, но в своей совокупности они образуют единую территорию США, которой вправе распоряжаться Конгресс США.

Конгресс может принимать в Союз новые штаты, но не может образовывать или учреждать новые штаты в пределах юрисдикции другого штата. Равным образом не могут без согласия законодательных собраний заинтересованных штатов и Конгресса образовываться новые штаты путем слияния двух или более их частей.

Конгресс вправе распоряжаться территорией или иной собственностью, принадлежащей Соединенным Штатам и издавать в связи с этим все необходимые правила и постановления, но ничто не может толковаться в ущерб законным притязаниям Соединенных Штатов или какого-либо отдельного штата.

Штаты - это государственные образования. Все они равноправны, не обладают государственным суверенитетом и не имеют права выхода из США (это положение было сформулировано Верховным Судом США в связи с Гражданской войной 1861 - 1865 гг.). Однако они принимают свои конституции, которые должны совершенствовать конституции США (конституции штатов в отличие от конституции США принимались неоднократно и являются часто гораздо более пространственными).

Штаты вправе издавать свои законы, обладают собственным гражданством. Их граждане равноправны на территории всей федерации. Конституция запрещает штатам вступать в какие-либо союзы, договоры или конференции, без согласия конгресса облагать пошлинами импорт или экспорт, заключать соглашения с другим штатом или иностранным государством, содержать в мирное время войска.

Структура органов штатов сходна со структурой федеральных органов. Законодательные собрания, за исключение модного штата, двухпалатные, избираются на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Названия этих палат также одинаковы: палата представителей и сенат. Срок их полномочий в разных штатах колеблется от двух до четырех лет, ротация в сенате, как правило, не применяется.

Главой исполнительной власти в штате является губернатор, избираемый, как правило, прямыми выборами (в одном из штатов - выборщиками) на 2 - 4 года. Законы передаются на подпись губернатору, который обладает правом отлагательного вето (оно преодолевается, как и в федерации).

Однако в отличие от президента США губернатор не назначает всю администрацию штата. Некоторые должностные лица - казначей, атторней и др. - могут избираться непосредственно гражданами. Но и в этом случае губернатор координирует их деятельность и в какой-то мере руководит им.

Конституция США установила четкий перечень самых существенных предметов ведения, относящихся к исключительной компетенции Конгресса.

Конгресс может принимать в союз новые штаты, но не в праве учреждать штаты в рамках существующих. Слияние штатов в один возможно только при согласии конгресса и законодательных собраний штатов.

Федерация США - относительно централизованная. В соответствии с доктриной дуалистического федерализма конституция разграничивает сферу исключительной компетенции федерации и сферу исключительной компетенции штатов.

В Конституции США закреплено положение, согласно которому федерация защищает каждый из штатов от вторжения и - по обращению легислатуры или исполнительной власти - от беспорядков, сопровождающихся насилием. На этом основании Конгрессом еще в 1795 году был принят закон, который предоставил Президенту право применять военную силу для подавления восстаний и беспорядков в любом из штатов, причем решение Президента о введении войск на территорию штата не подлежит судебному пересмотру. Своим правом президенты пользовались неоднократно (только за период после второй мировой войны девять раз), но все же не злоупотребляли.

В США не существует единой системы местных органов власти, поскольку каждый штат вправе решать вопрос по своему усмотрению в соответствии с установленной им же административно-территориальной системой. Господствующей является концепция самоуправления, которая основывается на признании самостоятельности избранных населением органов управления в пределах своей компетенции.

Система местного самоуправления и управления в штатах строится на основе административно - территориального деления, а последнее входит в компетенцию штатов. Поэтому системы местного самоуправления в разных штатах различны.

Большинство штатов делятся на графства. Всего в США более 3 тыс. графств. Их население избирает советы графств и многих должностных лиц - шерифа, прокурора или атторнея.