Местное самоуправление в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические и правовые основы системы местного самоуправления в РФ

1.1 Правовые основы деятельности местного самоуправления в Российской Федерации

1.2 Правовые основы деятельности местного самоуправления в Российской Федерации

1.3 Правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления в Калужской области

Глава 2. Анализ практики реформирования местного самоуправления в РФ

2.1 Анализ территориальной организации местного в РФ в 2003-2013 г.г.

2.2 Практика организации местного самоуправления в Калужской области

2.3 Направления развития реформы местного самоуправления в РФ

Заключение

Библиографический список

Введение

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Территорию муниципального образования составляют земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

Местное самоуправление в России, вопреки почти устоявшимся в печати характеристикам, находится в настоящее время, скорее, в стадии не реформирования, а формирования. Наличие конституционных положений о местном самоуправлении, законодательства о местном самоуправлении, соответствующего букве Конституции Российской Федерации и Европейской хартии местного самоуправления, еще не создает действительно эффективно работающей системы местного самоуправления, не предусматривает действенного механизма его "самозащиты".

Традиции самоуправления в России во многом отсутствуют. Местные органы в течение нескольких десятилетий рассматриваются населением как органы государства.

Местное самоуправление выступает как важный инструмент проведения широкомасштабных реформ различных сторон общественной и государственной жизни. Вопрос о территориальной организации местного самоуправления все годы становления местного самоуправления в нашей стране остается одним из актуальных и спорных, вызывающих оживленные дискуссии в кругах научных и практических работников.

Сущностные признаки, выдвинутые в дореволюционный период отечественной юриспруденции и не получившие в свое время должного развития из-за перехода к социалистической концепции местной государственной власти, все еще не освоены российской юридической теорией и практикой.

Вопрос о территориальной организации местного самоуправления все годы становления местного самоуправления в нашей стране остается одним из актуальных и спорных, вызывающих оживленные дискуссии в кругах научных и практических работников. Актуальность избранной темы обусловлена необходимостью разработки целостностной концепции территориальной организации местного самоуправления, соответствующей современным условиям.

Актуальность избранной темы обусловлена необходимостью разработки целостностной концепции территориальной организации местного самоуправления, соответствующей современным условиям.

Цель данной работы - совершенствование территориальной организации муниципального образования

Объект данной работы - органы местного самоуправления Калужской области

Предмет - территориальная организация муниципального образования на примере Территориального образования.

Задачи:

- проанализировать теоретические основы территориальной организации муниципального образования

- проанализировать правовые основы территориальной организации и их реализацию

- разработать предложения по совершенствованию территориальной организации Территориального образования.

Теоретическую и информационную основу работы составили труды отечественных и зарубежных авторов в сфере местного управления, а также территориальной организации местного самоуправления. Помимо этого использовались нормативные акты РФ и правовое законодательство на муниципальном уровне.

Методологической основой послужили исторический и системный подход, сравнительный анализ.

Научная новизна исследования заключается в определении требований охвата территорией муниципального образования места проживания территориальной общности и местности, необходимой для удовлетворения ее местных интересов, как сущностных признаков территориальной организации местного самоуправления. А также состоит в разработке предложений по совершенствованию территориальной организации муниципального образования.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется сделанными в ходе исследований научными выводами, представляющими собой концепцию территориальной организации местного самоуправления, и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование законодательства в сфере территориальной организации местного самоуправления Территориального образования. Помимо этого значимость работы состоит в исследовании правовых и территориальных аспектов управления развитием муниципальных образований и разработке предложений по повышению эффективности органов администрации в сфере управления территориальной организации муниципального образования.

Глава 1. Теоретические и правовые основы системы местного самоуправления в РФ

1.1 Развитие системы местного самоуправления в современной России

самоуправление реформа муниципальный

Местное самоуправление в Российской Федерации - это способ организации и осуществления власти на местах, который "обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью" (ст. 130 Конституции РФ).

Согласно Конституции РФ (ст. 12), органы местного самоуправления "не входят в систему органов государственной власти". В этом смысле тоже можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления, однако осуществлять его не вправе. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

Местное самоуправление обеспечивает не только самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, но и организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Главная цель создания системы местного самоуправления - улучшение качества жизни местного сообщества и увеличение его вклада в развитие всей страны.

Основными задачами местного самоуправления являются:

1) Выявление социальных целей, приоритетов и потребностей проживающего на данной территории населения;

2) Определение потребности территории в трудовых, материальных и финансовых ресурсах;

3) Укрепление финансово-хозяйственной базы местных сообществ;

4) Создание необходимых условий для высокоэффективной деятельности всех расположенных на территории предприятий и организаций, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности;

5) Обеспечение многообразия форм участия населения в решении местных вопросов социально-экономического развития;

6) Формирование новых устойчивых источников доходов местных бюджетов;

7) Повышение инвестиционной привлекательности территории.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Муниципальное образование действует в соответствии с уставом, примерное содержание которого определяется Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 8).

Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Он принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Муниципальные образования вправе иметь собственную символику (гербы, эмблемы и т.д.), отражающую исторические, культурные, социальные, экономические, национальные и иные местные традиции.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

В целом, структура местной администрации во всех муниципальных образованиях строится на общих принципах в соответствии с функционально-отраслевым распределением полномочий по решению вопросов местного значения между структурными подразделениями. Вместе с тем она представляет собой достаточно динамичную систему, которая по мере изменения стоящих перед муниципальным образованием задач, условий жизни граждан, других факторов подвергается новациям.

В настоящее время определяющим фактором, положенным в основу формирования структуры местной администрации, является ее компетенция в соответствии с предусмотренными федеральным законом вопросами местного значения и распределением полномочий между органами местного самоуправления, закрепленным в уставе муниципального образования.

Выделяют шесть групп вопросов, которые входят в компетенцию местной администрации:

1) вопросы социально-экономического развития территории;

2) вопросы муниципального хозяйства;

3) финансовые вопросы;

4) социальные вопросы;

5) административно-организационные вопросы;

6) исполнение переданных государственных полномочий.

Пять первых групп вопросов присутствуют во всех муниципальных образованиях независимо от типа. Шестая группа вопросов относится только к муниципальным районам и городским округам, которые вправе осуществлять отдельные государственные полномочия.

При определении структуры местной администрации и распределении полномочий между ее подразделениями необходимо исходить из следующих принципов:

- целесообразность и логика, четкое разграничение функциональных блоков;

- избежание дублирования и параллелизма;

- полнота охвата и избежание пробелов в решении вопросов местного значения местной администрацией в целом;

- результативность, что предусматривает возможность оценки (измерения) достигаемого результата работы;

- достаточность обеспечения, что предполагает предоставление структурному подразделению для надлежащего выполнения им своих функциональных обязанностей в достаточном объеме материального, правового, информационного и других видов обеспечения;

- системность и взаимосвязь с другими подразделениями, т.е. учет при описании функций подразделения его взаимосвязей с другими структурами;

- структурирование, т.е. разделение функции структурного подразделения на функции специалистов, которые вменены им в виде должностных обязанностей;

- эффективность, что означает достижение обозначенной цели и решение задач подразделения с наименьшими затратами;

- недопущение принципа создания структур "под людей";

- унифицированный подход к формированию структур и определению штатной численности органов местного самоуправления.

Использование программно-целевых методов в построении организационной структуры администрации требует проведения сложной работы по регламентации деятельности структурных подразделений. Помимо проведения анализа распределения функций внутри администрации и пересмотра существующих положений о структурных подразделениях, необходимо описать и утвердить в регламенте администрации систему взаимодействия между структурными подразделениями, порядок прохождения управленческих решений и основные административные процессы (цепочки функций, осуществляемых различными структурными подразделениями во взаимодействии, приводящие к решению поставленных задач).

Таким образом, деятельность по внесению изменений в организационную структуру местной администрации требует грамотной экспертно-аналитической работы, а также правового (разработка и поддержание в актуальном состоянии документов, регламентирующих организацию и деятельность администрации) и кадрового (переподготовка и повышение квалификации служащих, подготовка кадрового резерва) сопровождения.

1.2 Правовые основы деятельности местного самоуправления в Российской Федерации

Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления.

Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении имеет следующую внутреннюю структуру.

Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на три группы. Первую группу составляют нормативные правовые акты федерального значения. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. К нормативно-правовым актам этого уровня относятся Конституция Российской Федерации, Федеральный закон № 154 от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», Федеральный закон № 126 от 25.09.97г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и другие федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации также регулируют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты. Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части противоречащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом. [30, 94]

Законы издаются Федеральным собранием Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации. Главное место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления. Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, иными федеральными органами должны соответствовать Конституции Российской Федерации и действующим Федеральным законам.

Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться и в субъектах Российской Федерации. Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Безусловно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и Федеральными Законами.

Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.

В части 3 этой же статьи Закон вводит норму о согласованности остальных законов, устанавливающих нормы муниципального права с Конституцией Российской Федерации и базовым Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это означает, что все принимаемые нормативные акты не должны противоречить не только Конституции Российской Федерации, но и названному Федеральному закону. Следовательно, и Конституция РФ и названный федеральный закон являются фундаментом, на котором строится вся правотворческая деятельность всех органов государственной власти в области местного самоуправления.

В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специальные, полностью посвященные регулированию всех или отдельных отношений в системе местного самоуправления, и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления.

Специальными законами являются, например, Федеральный Закон № 154 от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный Закон № 126 от 25.09.97 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный Закон № 138 от 26.11.96г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный Закон № 8 от 08.01.98г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме, о территориальном общественном самоуправлении, о собраниях (сходах) граждан, о выборах должностных лиц местного самоуправления, о порядке формирования муниципальной собственности и другие. [15, 181]

1.3 Правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления в Калужской области

Согласно положениям Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.

В целях развития местного самоуправления также организации правового обеспечения местного самоуправления в калужской области органы государственной власти субъектов Российской Федерации реализуют различные меры, в том числе проводят работу по оказанию органам местного самоуправления консультативной, методической поддержки и организации взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. Анализ информации, представленной органами государственной власти субъектов Российской Федерации, показывает, что в абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации указанная работа проводится весьма активно, с использованием сети Интернет, применением современных технологий (видеоконференций, вебинаров и т.д.).

Важную роль в процессе правового обеспечения, а также информационной и методической поддержки органов местного самоуправления играют советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации. Серьезное внимание органами государственной власти субъектов Российской Федерации уделяется профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников органов местного самоуправления - во многих регионах эта работа носит системный характер. Министерством регионального развития Российской Федерации обобщена информация, представленная органами государственной власти 70 субъектов Российской Федерации о проводимой ими работе по оказанию органам местного самоуправления консультативной, методической поддержки.

Администрация Губернатора Калужской области постоянно оказывает консультативную и методическую поддержку органам местного самоуправления области.

С целью выработки единой стратегии решения задач правового обеспечения, а также социально-экономического развития Калужской области, координации взаимодействия органов государственной власти Калужской области и органов местного самоуправления Калужской области с 2005 года действует консультативный Совет глав местных администраций муниципальных районов и городских округов области (далее - Совет). Заседания Совета проходят ежемесячно в соответствии с перспективным планом, утвержденным Губернатором Калужской области на календарный год.

В целях поддержки правового обеспечения ежемесячно проводятся выездные семинары-совещания с работниками администраций муниципальных районов и городских округов Калужской области с участием руководителей органов государственной власти Калужской области. На совещаниях обсуждаются вопросы, требующие разъяснения на уровне муниципалитетов, в том числе по вопросам подготовки муниципальных правовых актов. Управлением по координации взаимодействия с территориями и контроля Администрации Губернатора Калужской области изучается практика муниципального управления в муниципальных образованиях Калужской области с целью дальнейшего распространения среди муниципальных образований Калужской области.

Органам местного самоуправления оказывается методическая помощь по вопросам изменений федерального и регионального законодательства, а также распространяются материалы конференций и парламентских слушаний. Ежегодно проводятся совещания с главами администраций муниципальных районов и поселений области с участием руководителей органов государственной власти Калужской области и территориальных федеральных органов государственной власти. В муниципальных районах Калужской области совещания с главами администраций поселений по актуальным вопросам проводятся ежемесячно.

В целях организации правового обеспечения и совершенствования взаимодействия органов прокуратуры с органами местного самоуправления проводятся межведомственные совещания. Практика надзора за нормативными правовыми актами органов местного самоуправления Калужской области доводится до органов местного самоуправления с целью указания на допущенные нарушения и предотвращения их повторения.

Для координации деятельности и организации взаимодействия муниципальных образований Калужской области с органами государственной власти Калужской области, единым общероссийским объединением муниципальных образований, международными организациями межмуниципального сотрудничества в Калужской области, в соответствии с федеральными законами от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», создана Некоммерческая организация «Совет (Ассоциация) муниципальных образований Калужской области» (далее - Совет).

Совет оказывает методическую помощь муниципальным образованиям Калужской области по вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления, организации правового обеспечения муниципального хозяйства и межмуниципального сотрудничества. С начала года Советом проведен ряд семинаров для 12руководителей и специалистов органов местного самоуправления по вопросам размещения муниципального заказа, о задачах по обеспечению безаварийного пропуска паводковых вод в период весеннего половодья 2011 года, об обеспечении пожарной безопасности населенных пунктов в весенне-летний пожароопасный период, государственного земельного контроля, совещание по вопросам исполнения приказа Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 11.10.2010 г. № 345 «Об утверждении формы и порядка ведения похозяйственных книг органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления городских округов», а также круглый стол на тему «Пути решения проблемы регистрации по месту пребывания (месту жительства) соотечественников, прибывших в Калужскую область в рамках государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и вопросов обеспечения их временным жильем».

В целях повышения квалификации муниципальных служащих из средств областного бюджета ежегодно распределяются субсидии на обучение, переподготовку, проведение семинаров. Для обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления на официальном портале органов власти Калужской области (www.admoblkaluga.ru) создан раздел «Взаимодействие с муниципалитетами области», ведется постоянное обновление и актуализация информации. В разделе размещается информация о событиях, касающихся органов местного самоуправления (кадровые изменения, конкурсы, совещания и т.д.), протоколы совещаний, действующий раздел пользуется популярностью в муниципальных образованиях Калужской области и оказывает большую помощь в работе органов местного самоуправления.

К ведению комитета по правовому обеспечению местного самоуправления относятся следующие вопросы:

· вопросы развития правовой базы и системы местного самоуправления в Калуге;

· вопросы создания в Калуге системы согласованных между собой правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления;

· вопросы реализации в Калуге положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава Калужской области, регулирующих вопросы местного самоуправления;

· вопросы реализации Устава Калуги;

· вопросы организации муниципальной службы;

· вопросы подготовки квалифицированных кадров для органов местного самоуправления;

· вопросы взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными организациями и гражданами по вопросам развития правовой базы и системы местного самоуправления, в том числе в части осуществления законотворческих инициатив;

· вопросы, связанные с организацией выборов, возложенные на представительные органы местного самоуправления;

· организация системы контроля за исполнением принимаемых Думой решений;

· контроль за соблюдением Регламента Думы;

· контроль за выполнением протокольных поручений Думы;

· вопросы контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления;

· вопросы, связанные с учреждением и присвоением почетных званий Калуги, утверждением образцов наград и наградных документов;

· вопросы информатизации деятельности органов местного самоуправления

Глава 2. Анализ практики реформирования местного самоуправления в РФ.

2.1 Анализ территориальной организации местного самоуправления в РФ в 2003-2013 г.г.

В редакции Федерального закона №131-ФЗ содержится также комплекс основных процедурных требований к порядку определения границ территорий двух уровней муниципальных образований, наделению их соответствующим статусом.

Весь комплекс работ, связанных с установлением границ муниципальных образований, включает в себя следующие действия и меры органов государственной власти субъектов Российской Федерации:

1. Анализ существующих границ и состава территорий муниципальных образований.

2. Анализ требований, предъявляемых новой редакцией Федерального закона к определению границ, территорий и установлению статуса муниципальных образований.

3. Выбор модели перехода от существующей территориальной организации местного самоуправления к двухуровневой модели, предписанной новой редакцией Федерального закона.

4. Подготовка и принятие нормативных правовых актов, создающих правовые условия для перехода к заданной новой редакцией Федерального закона двухуровневой территориальной организации местного самоуправления.

5. Реализация публичных процедур, предусмотренных новой редакцией Федерального закона и обеспечивающих трансформацию существующих моделей территориальной организации местного самоуправления в заданную законом двухуровневую модель.

Основная часть мероприятий 13 этапов является существенно новыми для муниципальной практики, поскольку Федеральным законом вводятся два новых института: голосование населения по вопросу установления границ и преобразования муниципальных образований и местный референдум по вопросу установления структуры органов местного самоуправления. Реализация процедур, предусмотренных этими двумя институтами непосредственной демократии, потребует создания новой нормативной правовой базы в субъектах Российской Федерации.

В соответствии с положениями действующего Федерального закона в редакции 1995 года для обозначения территорий городских и сельских поселений (населенных пунктов) и других территорий, в которых осуществлялось местное самоуправление, использовался термин «муниципальные образования». Термины «поселение» и «населенный пункт», используемые в законодательстве, имели практически одно и то же значение и использовались для обозначения географических и градостроительных объектов.

В соответствии с Федеральным законом «О наименовании географических объектов» регистрации в Федеральном реестре географических объектов подлежали следующие территории, в которых осуществлялось местное самоуправление: города и другие поселения, районы, волости. В общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления, используемый Государственным комитетом Российской Федерации по статистике, включены следующие объекты: районы, города, города и поселки городского типа республиканского, краевого, областного подчинения, города и поселки городского типа районного подчинения, внутригородские районы, округа города республиканского, краевого, областного подчинения, поселки городского типа, сельсоветы. К поселкам городского типа относятся рабочие, курортные и дачные поселки. Наряду с названием «сельсовет» используются названия «сельский округ», «волость», «сельская администрация», «сомон» и др.

В Градостроительном кодексе прямо указывается, что поселения Российской Федерации подразделяются на городские (города и поселки) и сельские поселения (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные поселения).

Таким образом, в действующем законодательстве термин «поселения» употребляется для географических, градостроительных характеристик территорий, а для характеристики правового статуса этих территорий как территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, используется единый термин «муниципальное образование». В зависимости от численности населения в Градостроительном кодексе городские и сельские поселения подразделяются на 10 категорий:

1. сверхкрупные города (численность населения свыше 3 миллионов человек);

2. крупнейшие города (численность населения от 1 миллиона до 3 миллионов человек);

3. крупные города (численность населения от 250 тысяч до 1 миллиона человек);

4. большие города (численность населения от 100 тысяч до 250 тысяч человек);

5. средние города (численность населения от 50 тысяч до 100 тысяч человек);

6. малые города и поселки (численность населения до 50 тысяч человек);

7. крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тысяч человек);

8. большие сельские поселения (численность населения от 1 тысячи до 5 тысяч человек);

9. средние сельские поселения (численность населения от 200 человек до 1 тысячи человек);

10. малые сельские поселения (численность населения менее 200 человек).

Сходная типизация городских и сельских населенных пунктов используется не только в Градостроительном кодексе, но и в системе законодательства многих государств применительно к типизации населенных пунктов, в которых осуществляется местное самоуправление.

В редакции Федерального закона №131-ФЗ вводится существенно иное толкование этого основного термина «поселение». Теперь этому термину придано новое значение для обозначения статуса одного из территориальных уровней муниципальных образований. Поэтому при анализе положений новой редакции Федерального закона необходимо четко разграничивать употребление термина «поселение» в территориально-географическом (физическом) смысле от термина «поселение», используемого для установления статуса муниципального образования.

В рамках, действующих в настоящее время в субъектах Российской Федерации трех основных моделей можно выделить следующие характерные территориальные уровни муниципальных образований.

Одноуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах крупных городов и районов включает в себя следующие виды муниципальных образований:

1. город;

2. район;

3. район и город как единое муниципальное образование;

4. район и поселок как единое муниципальное образование;

5. район как муниципальное образование с территорией, расположенной вокруг административного центра субъекта Российской Федерации.

Одноуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах поселков и сельских округов включает в себя следующие виды муниципальных образований:

1. сельский округ (группа сельских населенных пунктов);

2. малый город;

3. поселок (дачный, рабочий, курортный и т. д. поселок).

Двухуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах поселков и сельских округов, районов и городов включает в себя следующие виды муниципальных образований.

Первый уровень муниципальных образований (поселок, сельский округ, малый город):

1. поселок;

2. сельский округ (группа сельских населенных пунктов);

3. малый город;

4. отдельный сельский населенный пункт;

5. поселок и группа сельских населенных пунктов.

Второй уровень муниципальных образований (город, район):

1. город;

2. район;

3. город и район как единое муниципальное образование;

4. поселок и район как единое муниципальное образование.

Кроме указанных видов муниципальных образований в некоторых крупных городах существуют внутригородские муниципальные образования в виде:

1. городских районов;

2. обособленных поселков с собственными территориальными границами;

3. обособленных сельских округов, включающих в себя несколько сельских населенных пунктов.

Некоторые существующие муниципальные образования сохранили в своем составе структурно «сопряженные» с ними (административно связанные («подчиненные») с ними другие муниципальные образования поселки или сельские округа), расположенные вне границ территории первых или не имеющие с ними общей границы.

В ряде субъектов Российской Федерации, таких как, например Татарстан вопросы местного значения решаются территориальными органами исполнительной государственной власти с привлечением выборных представительных органов в городах и районах, а также формируемых на уровне отдельных населенных пунктов и городских районов структур территориального общественного самоуправления.

В городах Москве и Санкт-Петербурге в границах муниципального района действуют как органы местного самоуправления, так и территориальные органы государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации, реализующие многие вопросы местного значения из числа тех, которые перечислены в статье 6 действующего Федерального закона в редакции 1995 года.

Существенной особенностью действующей системы территориальной организации публичной власти (местного самоуправления и территориальной системы государственного управления на местном уровне) является их построение на основе и в границах сложившегося до 1993 года административного территориального деления в Российской Федерации.

Анализ показывает, что практически во всех субъектах Российской Федерации сохранилось не только суммарное число территориальных единиц местного самоуправления и административных территориальных единиц государственного управления на местном уровне.

Таким образом, можно констатировать, что по истечении десяти лет и общее число территориальных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление, местное государственное управление, а также образуются административные территориальные структуры исполнительных органов местного самоуправления, и границы указанных территориальных единиц в большинстве субъектов Российской Федерации возросли практически в два раза.

Подробный анализ причин, обусловивших устойчивость государственного и местного административного территориального деления, выходит за рамки рассмотрения выпускной квалификационной работы. К числу основных причин можно отнести, прежде всего, объективную устойчивость сложившихся социально-экономических и других связей. Существенное изменение территорий единиц местного самоуправления и государственного управления на местном уровне фактически фиксирует результат направленного изменения таких связей. Радикальные же изменения в характере сложившихся связей требуют огромных финансовых и материальных ресурсов в масштабе всей страны. Очевидно, что в прошедшие 25 лет в большинстве субъектов Российской Федерации и отдельных муниципальных образованиях в силу сложившейся общей экономической и политической ситуации в стране не было привлечено и не могло быть привлечено масштабных финансовых и материальных ресурсов, способных радикально изменить целенаправленно формировавшиеся десятилетиями социально-экономические связи.

К исключениям могут быть отнесены такие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, как город Москва и Санкт-Петербург, ряд городов, являющихся столицами субъектов Российской Федерации.

Приведенные типичные варианты территориальной организации местного самоуправления в результате проведения реформы должны быть преобразованы в территории двухуровневого местного самоуправления.

Предваряя анализ положений редакции Федерального закона №131-ФЗ, устанавливающих требования к формированию территорий, установлению границ и статуса как существующих, так и вновь формируемых муниципальных образований, необходимо остановиться на характеристике терминов, используемых в законе. Вместо существующих типовых наименований уровней муниципальных образований, таких как город, поселок, сельский округ (волость), район (уезд), законом водятся следующие типовые наименования:

городское поселение - город, поселок, городской округ;

сельское поселение;

муниципальный район.

И в редакции Федерального закона №195-ФЗ, и в его редакции №131-ФЗ указанные наименования объединены общим наименованием муниципальное образование. Однако, в новой редакции Федерального закона, как уже было отмечено, географическое наименование населенного пункта и территории (района), в которой осуществляется местное самоуправление уже не соответствует административно-статусному наименованию типа муниципального образования.

Поэтому важнейшим условием для проведения реформы, создающим правовые условия для обеспечения стабильности и непрерывности осуществления местной власти, является требование Переходных положений (статья 85) новой редакции Федерального закона о распространении действия положений о процедурах преобразования, изменения границ и статуса «новых» муниципальных районов, городских и сельских поселений на существующие муниципальные образования: города, поселки, сельские округа, районы. Поэтому, не смотря на то, что статьи 11 13 новой редакции Федерального закона содержат новые наименования уровней муниципальных образований, их нормы, конечно же, на начальном этапе реформы относятся, прежде всего, к существующим муниципальным образованиям за исключением положений пунктов 6, 7, 10 части 1 статьи 11 о численности сельских поселений, отсылка к которым содержится в части 3 статьи 84 новой редакции Федерального закона. Указанные исключения также обеспечивают стабильность границ и территорий существующих муниципальных образований при проведении реформы.

Необходимо обратить внимание на то, что в редакции Федерального закона №131-ФЗ содержится ряд неточностей и противоречий, связанных в основном с упущениями юридико-технического характера. В связи с наличием таких упущений на практике могут возникнуть коллизии, которые могут быть преодолены на основе совокупного толкования положений новой редакции Федерального закона, а также ряда других Федеральных законов. Для рассматриваемого вопроса об установлении границ, территорий, о преобразовании муниципальных образований к таким законам относятся Земельный, Градостроительный, Водный, Лесной кодексы, а также Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие граждан в референдуме в Российской Федерации».

В статьях 12 и 13 Федерального закона №131-ФЗ, которые согласно Переходным положениям действуют с 8 октября 2003 года, содержатся ссылки на положения статьи 24 о требованиях к процедуре инициирования и проведения голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования. В Переходных же положениях Федерального закона отсутствует указание на введение в действие статьи 24 одновременно с положениями статей 12, 13. Отмеченная неточность формально порождает «пробельность» положений редакции Федерального закона №131-ФЗ, однако такая «пробельность» не означает запрет закона на применение указанной статьи в переходный период. Напротив, поскольку в статьях 12 и 13 содержатся ссылки на эту статью, она должна быть применена и в переходный период. Более того, положения указанной статьи должны быть использованы на основе применения общеправового принципа аналогии норм закона.

В заключение обратим внимание на некоторые неточности в употреблении терминов, которые необходимо учитывать при анализе положений, регламентирующих процедуры и содержащих основания для установления границ, территорий и определения статуса существующих и вновь образуемых муниципальных образований. Так, в тексте закона не везде правомерно употребляется термин «поселение». В частности, очевидно, что в последнем предложении абзаца первого части 3 статьи 84 термин «поселение» должен толковаться как городской и сельский населенный пункт и иная территория, в которой осуществлялось местное самоуправление до вступления в действие новой редакции Федерального закона. В абзаце четвертом части 3 статьи 84 тот же термин должен толковаться как «городской населенный пункт» либо городское и поселковое муниципальное образование. В пункте 1 части 7 статьи 85 под термином «район (в существующих границах)» понимается как район, являющийся муниципальным образованием, так и район, который является административно-территориальной единицей субъекта Российской Федерации, и в которой сформированы не муниципальные органы, а территориальные органы исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации, реализующие полномочия местного самоуправления.

При установлении границ территорий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований, должны учитываться следующие основные требования, содержащиеся в Федеральном законе «131-ФЗ:

1. перечень территорий (земель, водных объектов и др.), включаемых в состав городских и сельских населенных пунктов;

2. отнесение территории субъекта Российской Федерации (существующего административного района в субъекте Российской Федерации) к территории с низкой либо высокой плотностью населения;

3. отнесение территории муниципального образования к категории труднодоступной местности;

4. вид населенного пункта;

5. статус муниципального образования;

6. возможность наделения муниципального образования отдельными государственными полномочиями (для городского округа и муниципального района);

7. наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения (для городского округа и муниципального района);

8. временная доступность административного центра муниципального образования от самого отдаленного населенного пункта (критерий пешей и транспортной доступности).

При определении территорий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований, должны быть соблюдены следующие ограничения, установленные Федеральным законом №131-ФЗ:

1. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. В границах городского поселения не может находиться другое муниципальное образование. Исключением из этого правила являются города федерального значения.

2. Границы поселения и муниципального района не могут пересекаться границами населенного пункта. Иными словами населенный пункт в установленных границах должен полностью входить в состав территории поселения или муниципального района.

3. Территории городского округа не входят в состав территории муниципального района.

Требование о не вхождении территории городского округа в состав административной территории муниципального района означает недопустимость образования двух уровней местного самоуправления на внутригородских территориях. Поэтому существующие внутригородские муниципальные образования в ходе территориальной реформы должны быть ликвидированы либо выведены из состава территории городского округа и включены в состав территории муниципального района. Подобным же образом должна решаться задача преобразования городских муниципальных образований, в состав которых входят другие муниципальные образования (поселки и сельские округа) и населенные пункты, территориально не связанные с ними и не имеющие с ними общей границы. При этом в силу положений части 3 статьи 84 и статьи 12 изменение границ муниципальных образований допускается только с согласия населения. В случае отсутствия такого согласия границы не могут быть изменены, а значит, возможна коллизия норм закона. Для предотвращения такой коллизии необходимо внесение изменений и дополнений в принятую новую редакцию Федерального закона.

При установлении территорий и границ муниципальных образований необходимо иметь в виду различие между терминами «территория» в административно-правовом смысле и термином «территория» в географическом и градостроительном толковании. Рассматриваемое условие о недопустимости нахождения одного поселения внутри территории другого поселения означает лишь то, что на территорию одного поселения не может распространяться юрисдикция другого поселения по решению вопросов местного значения поселения. Другими словами, между поселениями не может быть иерархического уровня взаимодействия, как это определено законом по отношению к поселению и району. Такое понимание территории полностью соответствует общей концепции Федерального закона №131-ФЗ. Положение о невхождении городского округа в состав территории муниципального района прекрасно демонстрирует, что в географическом смысле город, являющийся муниципальным образованием, в большинстве случаев является административным центром района и входит в состав его географической территории. В то же время, территория городского округа, являющегося самостоятельным образованием, административно независима от муниципального района. И в этом смысле территория городского округа не входит в состав муниципального района. Территория же города, являющегося поселением и административным центром района, входит в состав района и в административно-правовом, и в географическом понимании.

В перечисленных выше критериях содержатся критерии, которые должны быть использованы при определении территории муниципального образования на основе действующих Федеральных законов, прежде всего, Земельного и Градостроительного кодексов.

К основным критериям можно отнести, прежде всего, правовой статус муниципального образования: городское поселение, сельское поселение, городской округ, муниципальный округ, внутригородская территория города федерального значения.

Используя критерии, содержащиеся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно выделить следующие типы муниципальных образований:

Муниципальные образования первого уровня (поселения):

1. городское поселение - один город;

2. городское поселение - один город и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

3. городское поселение - один поселок (дачный поселок и др.);

4. городское поселение - один поселок (дачный поселок и др.) и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

5. сельское поселение - один сельский населенный пункт с численностью менее 1000 человек (как исключение) с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения;

6. сельское поселение - один сельский населенный пункт с численностью более 1000 человек (как правило);

7. сельское поселение - один сельский населенный пункт с численностью более 3000 человек (как правило) для территорий с высокой плотностью населения;

8. сельское поселение - группа сельских населенных пунктов с численностью населения более 1000 человек каждый (как исключение);

9. сельское поселение - группа сельских населенных пунктов с численностью населения более 3000 человек каждый (как исключение) для территорий с высокой плотностью населения;

10. сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек (для территорий с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях).

Муниципальные образования второго уровня:

1. муниципальный район;

2. муниципальный район на территории субъекта Российской Федерации с низкой плотностью населения;

3. городской округ.

Кроме того, муниципальные образования первого уровня (городские и сельские поселения) за исключением внутригородских территорий городов федерального значения могут различаться по объему и характеру отдельных государственных полномочий, которыми они могут быть наделены в силу исключения из общего порядка, содержащегося в части 3 статьи 19 новой редакции Федерального закона.

Важнейшим требованием Федерального закона №131-ФЗ является требование о том, чтобы территории всех субъектов Российской Федерации, за исключением территорий субъектов Российской Федерации (либо территорий районов субъектов Российской Федерации) с низкой плотностью населения, были разграничены между поселениями. Это требование в совокупности с положениями статей 2, 10, 15 и др. новой редакции Федерального закона предопределяет обязательность создания двух уровней местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации.