Местное самоуправление в России

В состав территории муниципального района в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ входят: территории всех поселений за исключением территорий городских округов, межселенные территории, расположенные на территориях с низкой плотностью населения.

Сложной является оценка определения границ муниципального образования и наделения его статусом городского округа или муниципального района, исходя из возможности исполнения им отдельных государственных полномочий. Поскольку границы муниципальных образований должны быть установлены до 1 января 2010 года, а федеральные законы о внесении изменений и дополнений в действующие федеральные законы, которыми органы местного самоуправления будут наделены отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, будут приняты не раньше этого срока, то использовать этот критерий при определении границ муниципальных образований вряд ли удастся. В силу положений пункта 4 части 7 статьи 85 проекты указанных федеральных законов должны быть внесены в Государственную Думу Правительством Российской Федерации только к 1 января 2010 года. В отношении приведения в соответствие законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации новой редакцией Федерального закона были успешно приняты.

Таким образом, наиболее реальным вариантом является оценка существующего положения дел в муниципалитетах и установление границ муниципальных образований и их статуса, исходя из исполняемых муниципалитетами государственных полномочий. Тем более что в Федеральном законе №131-ФЗ предписано, что городские поселения (городские населенные пункты), являвшиеся на день вступления в силу Переходных положений новой редакции Федерального закона (8 октября 2003 года) муниципальными образованиями, предметы, ведения которых на 30 апреля 2003 года не были разграничены законом субъекта Российской Федерации с районом (уездом) как муниципальным образованием, с 1 января 2006 года будут «автоматически» наделены статусом городского округа в силу Переходных положений новой редакции Федерального закона. Для того чтобы указанные муниципальные образования могли быть наделены не статусом городского округа, а статусом поселения, необходимо проведение голосования населения данного муниципального образования по вопросу изменения статуса и наделения его статусом городского поселения в порядке, предусмотренном частью 7 статьи 13 и частью 3 статьи 24 новой редакции Федерального закона.

Исключением из общего правила являются закрытые административно-территориальные образования и наукограды. Эти муниципальные образования на основании статей 80 и 81 Федерального закона №131-ФЗ являются городскими округами.

Аналогичный подход, связанный с определением объема государственных полномочий, которыми должны быть наделены органы местного самоуправления, может быть использован и при установлении статуса, как существующих муниципальных образований, так и при определении границ вновь образуемых муниципальных образований в административных территориальных границах районов, городов, сельских округов и поселков.

Оценку наличия сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения (для городского округа и муниципального района), учитывая сжатые сроки для определения границ муниципальных образований, также целесообразно провести на основе действующей территориальной структуры органов местной и государственной власти. Переход от существующей территориальной организации местного самоуправления к двухуровневой модели редакцией Федерального закона №131-ФЗ предполагает осуществление трех процедур:

наделение статусом городского, сельского поселения, городского округа и муниципального района существующих муниципальных образований;

преобразование существующих муниципальных образований;

образование новых муниципальных образований.

Кроме того, Федеральным законом №131-ФЗ предусматривается возможность изменения границ существующих муниципальных образований и вводятся довольно «жесткие» требования к такой процедуре.

Образование новых муниципальных образований теоретически может быть проведено на основе формирования новых границ и новых территорий муниципальных образований («с чистого листа») или на основе существующей системы территориальной организации органов публичной власти в конкретном субъекте Российской Федерации (эволюционным способом). По имеющимся сведениям от радикального изменения существующей территориальной организации публичной власти на местном уровне отказались практически во всех субъектах Российской Федерации.

В зависимости от одной из трех существующих в субъектах Российской Федерации основных моделей территориальной организации местного самоуправления возможны и три основные способа перехода к двухуровневой модели, каждый из которых имеет и свои особенности.

При выборе модели перехода в дополнение к вышеприведенным в предыдущем разделе требованиям, предусмотренным редакцией Федерального закона №131-ФЗ, необходимо:

провести анализ сложившихся социально-экономических связей;

провести анализ сложившейся практики взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительных территориальных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

предварительно оценить мнение населения по поводу установления границ муниципальных образований;

оценить:

пообъектный состав муниципальной собственности;

кадровый потенциал;

налоговую базу для формирования бюджета;

возможность размещения и обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

финансовые затраты на проведение этапа установления границ;

организационные возможности проведения реформы в установленные сроки.

Одним из существенных факторов, который необходимо учитывать при установлении границ муниципальных образований, является требование редакции Федерального закона №131-ФЗ о получении согласия населения по вопросу преобразования существующих муниципальных образований, изменению границ и их статуса. В случаях, установленных новой редакцией Федерального закона для проведения процедуры голосования населения по вопросу изменения границ и преобразования муниципальных образований, потребуется не менее 45 месяцев. В этих условиях проекты законов субъектов Российской Федерации об установлении границ и преобразовании муниципальных образований должны быть обнародованы в июле-июне 2004 года, то есть в течение 12 месяцев после утверждения Правительством Российской Федерации перечня субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации, относящихся к территориям с низкой и высокой плотностью населения. Федеральным законодателем полностью не разрешен вопрос о процедурах преобразования муниципальных образований в случае отсутствия согласия населения на такое преобразование. В общем случае не допускается ликвидация любого муниципального образования без согласия населения и требуется согласие населения на придание существующему городскому муниципальному образованию статуса городского поселения.

Учитывая всю совокупность требований и процедур, которые необходимо реализовать при установлении (изменении) границ, территорий и статуса муниципальных образований, ограниченное время для проведения этого этапа реформы местной власти, необходимость привлечения широкого круга специалистов для подготовки наиболее обоснованного варианта (вариантов) предложений в случае существенного изменения сложившихся административных территориальных границ, как муниципальных образований, так и иных территориальных единиц, в которых осуществляются полномочия публичной власти на местном уровне, целесообразно на первом этапе реформы исходить из принципа минимально возможного изменения сложившихся границ и территорий.

Важнейшим доводом в пользу принятия такого решения является высокая вероятность того, что голосование по вопросам установления (изменения) границ, территорий и статуса муниципальных образований может либо не состояться, либо в результате голосования не будет получено согласие населения одного из реформируемых муниципальных образований, либо согласие населения одного из населенных пунктов на изменение территориальной принадлежности. Отсутствие такого согласия приведет к правовой коллизии, которая не сможет быть разрешена в установленные новой редакцией Федерального закона сроки (до 1 января 2005 года).

Требования к процедуре преобразования муниципальных образований установлены в статье 13 Федерального закона №131-ФЗ. Преобразованием муниципальных образований является:

объединение муниципальных образований;

разделение муниципальных образований;

изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишения его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований может быть осуществлено по инициативе:

населения;

органов местного самоуправления;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти.

Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями новой редакции Федерального закона и положениями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти оформляется решениями соответствующих органов. Новой редакцией Федерального закона предусмотрено принятие закона субъектом Российской Федерации, регулирующего вопросы преобразования муниципальных образований.

Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает случаи, при которых необходимо согласие населения муниципальных образований для их преобразования:

1. Согласие населения каждого из поселений необходимо при объединении двух и более поселений при условии, что такое объединение не влечет за собой изменения границ иных муниципальных образований.

2. Согласие населения каждого из образуемых поселений (муниципальных образований) необходимо при разделении поселений (существующих муниципальных образований).

3. Для решения вопроса о наделение городского поселения статусом городского округа требуется согласие населения городского поселения и согласие населения муниципального района, из состава которого выделяется городское поселение.

4. Для решения вопроса о лишении городского населенного пункта статуса городского округа и наделения его статусом городского поселения требуется согласие населения городского округа и муниципального района, в состав которого включается городское поселение.

Согласие населения не требуется при объединении двух и более муниципальных районов, не влекущем изменения границ иных муниципальных образований и при разделении муниципального района. В этих случаях объединение и разделение осуществляется с учетом мнения населения, которое выражается представительными органами муниципальных районов.

2.2 Практика организации местного самоуправления в Калужской области

В Калужской области сложилась смешанная территориально-поселенческая модель местного самоуправления. К 2013 году на территории области существовали 22 районных муниципальных образования (Бабынинский, Барятинский, Боровский, Дзержинский, Думиничский, Жиздринский, Жуковский, Износковский, Козельский, Куйбышевский, Малоярославецкий, Медынский, Мещовский, Мосальский, Перемышльский, Спас-Деменский, Сухинчский, Тарусский, Ульяновский, Ферзиковский, Хвастовичский, Юхновский районы), 2 объединенных муниципальных образования (город Киров и Кировский район, город Людиново и Людиновский район), а также ряд городских муниципальных образований (города Калуга, Обнинск, Балабаново, Белоусово, Ермолино, Жиздра, Козельск, Кондрово, Кременки, Сосенский, Малоярославец), несколько поселковых муниципальных образований (поселки Воротынск, Еленский, Детчино, Мятлино, Полотняный завод, Товарково, Ферзиково) и сельских муниципальных образований (Белебеевский и Октябрьский сельсоветы, Угороская волость), которые не входили в состав районов, а были самостоятельными муниципальными образованиями.

В ходе муниципальной реформы города Калуга и Обнинск наделены статусом городских округов, районные и объединенные муниципальные образования - статусом муниципальных районов, городские муниципальные образования (кроме Калуги и Обнинска) и поселковые муниципальные образования (кроме поселка Детчино) - статусом городских поселений, поселок Детчино и сельские муниципальные образования - статусом сельских поселений. При включении существующих муниципальных образований в состав районов по крайней мере в некоторых из них проводились опросы. 10 из 24 муниципальных районов (Бабынинский, Боровский, Дзержинский, Жиздринский, Жуковский, Износковский, Козельский, Малоярославецкий, Ферзиковский, Хвастовичский) считаются вновь образованными (преобразованными) муниципальными образованиями, поскольку в состав их территории включены ранее самостоятельные муниципальные образования. Во всех муниципальных районах образованы новые сельские поселения, в большинстве - новые городские поселения.

Местное самоуправление на территории Калужской области - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленныхКонституцией Российской Федерации,федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, -законами Калужской области, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление в Калужской области осуществляется на всей территории Калужской области в границах муниципальных образований. Порядок установления и изменения границ муниципальных образований, перечень вопросов местного значения устанавливаются в соответствии с законодательством.

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления:

- местный референдум;

- муниципальные выборы;

- голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

- сход граждан;

- правотворческая инициатива граждан;

- территориальное общественное самоуправление;

- публичные слушания;

- собрание граждан;

- конференция граждан (собрание делегатов);

- опрос граждан;

- обращения граждан в органы местного самоуправления;

- другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.

Структуру органов местного самоуправления в Калужской области составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Полномочия представительных органов муниципальных образований определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законодательством.

Представительный орган муниципального образования формируется в соответствии с федеральным законодательством.

Представительный орган муниципального образования действует открыто и гласно. Решения представительного органа муниципального образования принимаются в коллегиальном порядке. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливают сязаконом Калужской области с учетом исторических и иных местных традиций.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Муниципальная должность - должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом Калужской области, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с Реестром должностей муниципальной службы в Калужской области, утверждаемым законом Калужской области.

Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами Калужской области, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения на территории муниципального образования Калужской области.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законодательством.

Обращения органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти Калужской области, иными государственными органами Калужской области, их должностными лицами, к которым эти обращения направлены.

Органы государственной власти Калужской области содействуют развитию местного самоуправления на территории Калужской области".

2.3 Направления развития реформы местного самоуправления в РФ

Построение эффективной системы местного самоуправления остается одной из важнейших и до сих пор не решенных задач, хотя именно местный уровень власти во многих вопросах несет основную долю ответственности за благополучие российских граждан и местного сообщества. Ещё в 90-е годы прошлого века предпринимались неоднократные попытки формирования административно-территориальных и финансовых основ местного самоуправления, отвечающих новым российским реалиям. Одним из первых шагов по децентрализации советской системы управления стал Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991 №1550-1. Попытка обобщить и упорядочить практику развития местного самоуправления в первой половине 90-х годов XX века была предпринята при разработке Федерального закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» №154-ФЗ от 28.08.1995. Но наиболее полное отражение новые представления о роли и сущности местного самоуправления в России получили в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ. Именно этот закон заложил основы новой муниципальной реформы, которая охватила все стороны местного самоуправления и стала, пожалуй, наиболее масштабной после земской реформы 1864 года.

Безусловно, новый закон представлял собой универсальный стандарт модели местного самоуправления действующий на всей территории Российской Федерации. Однако следует признать, что не все новации данного закона прижились и способствуют развитию местного самоуправления. Новая муниципальная реформа сразу вызвала острые дискуссии и разделила общественное мнение. Острота этих дискуссий не утихла с годами. И сегодня, когда прошло десять лет с момента принятия нового Федерального закона, представляет существенный интерес оценка ситуации в российских муниципалитетах и оценка эффективности проводимых реформ. В рамках данного исследования основной акцент был сделан на анализе последствий реформирования финансово-экономических и организационно-территориальных основ местного самоуправления.

Первая новация ФЗ-131- закрепление двухуровневой системы организации муниципальных образований. Первый уровень - городские округа и муниципальные районы, второй уровень - городские и сельские поселения. Одним из последствий «обязательности» двухуровневой поселенческой модели стало существенное увеличение численности муниципальных образований. В Калужской области до 1991 года было 26 административных единиц соответствующих нынешним муниципальным образованиям. В 1993году их стало 49 муниципальных образования, в 2004 году уже 319 муниципальных образований. Аналогичные изменения произошли и в целом по Российской Федерации, Если в начале 2000-х годов в стране насчитывалось порядка 12 тыс. муниципальных образований, то к 2006 году их число увеличилось более чем в два раза, достигнув 24207 единиц. При этом наибольшее количество муниципальных образований имело статус сельского поселения, второе место по численности заняли муниципальные районы, третье - городские поселения, и четвертое - городские округа.

Сейчас сложно сказать, какие причины послужили основанием для выбора поселенческой модели МСУ. Уже на тот момент опыт регионов, реализующих различные модели организации местного самоуправления, убедительно показывал экономическую несостоятельность мелких поселенческих муниципальных образований. Да и неудивительно, так как на муниципальном уровне количество самостоятельных бюджетов стало в два раза больше, а количество закрепленных за муниципалитетами налогов в 2,5 раза меньше. Однако именно двухуровневая поселенческая модель стала безальтернативной для всего многообразия территорий, входящих в состав Российской Федерации.

Другим следствием резкого увеличения числа муниципальных образований стал существенный рост численности работников органов местного самоуправления. Так, если в 2005году численность работников органов местного самоуправления составила 464,5 тыс. чел., то уже в 2006 году-507,2 тыс. чел., то есть увеличение составило 9,2%.

Так стоило ли искусственно насаждать такое количество муниципальных образований на территориях с низким экономическим потенциалом, без учета дифференциации социально-экономического развития поселений.

Вместе с тем, федеральные законодатели в 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не забыли возложить на муниципалитеты, особенно второго уровня (сельского) 38 вопросов местного значения (ст.14 гл. 3) от вопросов ЖКХ до борьбы с коррупцией, терроризмом и ликвидации чрезвычайных ситуаций. К сожалению, подавляющее число муниципальных образований второго уровня, не имея соответствующей инфраструктуры и ресурсов, передали свои полномочия вместе с денежными средствами в районы, чтобы хоть как то поддерживать жизнеобеспечение сельских территорий. Мне пришлось анализировать бюджет муниципального образования деревня Игнатовка Людиновского района Калужской области который, на мой взгляд, характеризует уровень бюджетной обеспеченности, вновь созданных муниципальных образований. Так вот в данном муниципальном образовании свыше 80% затрат местного бюджета было предусмотрено на содержание сельского дома культуры, а все остальные бюджетные средства переданы по соглашению в МО г. Людиново, для финансирования деятельности объектов жизнеобеспечения сельской территории.

Анализ формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований на протяжении последних лет показывает, что на сегодняшний день не достигнуто соответствия между финансовыми потребностями муниципальных образований по решению вопросов местного значения и закрепленными за ними источниками доходов.

В современных условиях большинство муниципальных образований объединяют типичные проблемы, такие как:

- недостаток собственных налоговых доходов, а перспектив их увеличения у большинства муниципальных образований нет;

- неналоговые доходы, на рост которых в первые годы муниципальной реформы делали ставку, у большинства сельских поселений остаются стабильно небольшими;

- оказание гражданам некомпенсируемых федеральных льгот.

Значительную долю в доходах местных бюджетов (60,7%) составляют межбюджетные трансферты, что ограничивает финансовую самостоятельность муниципальных образований и ставит их финансовое положение в зависимость от размеров финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня.

Однако в целом межбюджетные трансферты или носят целевой характер (дотации), и в этом случае они направлены на выравнивание бюджетной обеспеченности, или же обеспечивают реализацию делегированных государственных полномочий (субвенции). То есть подавляющая часть получаемых трансфертов не связана с реализацией целей и приоритетов, самостоятельно сформулированных местным сообществом. Сохранение столь существенной доли субвенций обусловлено, в том числе, и масштабными процессами делегирования на муниципальный уровень отдельных полномочий органов государственной власти. Закономерно возникает вопрос: если делегирование отдельных государственных полномочий приняло столь массовый характер, может быть, целесообразно их сразу закрепить за муниципальным уровнем управления, с соответствующим источником финансирования?

Такая ситуация негативно отражается не только на финансовом положении муниципалитетов, но и на характере взаимоотношений бюджетов разных уровней. Так как, в ситуации делегирования полномочий вышестоящие органы государственной власти определяют не только объемы финансирования, но и качественные параметры предоставляемых благ и услуг, которые могут существенно расходиться с оценками муниципальных образований.

Кроме того практика показывает по наиболее часто передаваемым государственным полномочиям, что наиболее эффективно они могут исполняться именно на муниципальном уровне.

Сегодня на отдельных территориях происходит осознание необходимости преобразований муниципальных образований путем объединения. В ст.13 гл.2 131-ФЗ такое право предусмотрено, с соблюдением определенных процедур выявлением мнения местного сообщества. Например, в Калужской области из 319 муниципальных образований, за последнее время их число сократилось до 312.

Да и в Российской Федерации в целом за последние пять лет число муниципальных образований сократилось на 1150 поселений или 5%, подавляющее большинство это сельские поселения.

Однако в оценке организационно-территориальных основ местного самоуправления, а конкретно, количества муниципальных образований, не стоит впадать в очередную крайность, связанную с так называемой, оптимизацией. Согласно, действующему законодательству местное самоуправление должно строится, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Так, например, в муниципальное образование город Калуга до 2006 года включало в себя три округа (района) и семь сельских территорий. Затем в спешном порядке, не спрашивая мнение местного сообщества, в одночасье ликвидировали все внутригородские администрации (Ленинскую, Московскую, Октябрьскую). Что же получается, с одной стороны административно-территориальное деление в стране некто не отменял, и по прежнему существуют районные (окружные) подразделения МВД, налоговой инспекции, МЧС, военные комиссариаты, а с другой стороны по факту нет районных (окружных) органов местного самоуправления. А что взамен городских округов? Взамен создали городское управление по работе с населением на территориях. Которое, руководит деятельность представительств управления по работе с населением на территориях.

Данное управление обеспечивает организацию взаимодействия органов Городской Управы города Калуги, с организациями всех форм собственности, индивидуальными предпринимателями, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями, гражданами по вопросам местного значения на территории Ленинского, Московского, Октябрьского округов муниципального образования «Город Калуга».

Участвует в реализации мероприятий по социально-экономическому и культурному развитию муниципального образования «Город Калуга» на территории округов муниципального образования «Город Калуга».

Оказывает содействие советам многоквартирных домов и органам территориального общественного самоуправления на территории округов муниципального образования «Город Калуга». А если выразится обобщенно, то выполняют роль статистов, докладывая руководству муниципальной власти о положении дел на территориях. Происходит это по причине отсутствия у территориального управления необходимых властных полномочий и денежных средств, которые были раньше у ликвидированных администраций округов. Получается те органы местного самоуправления, кто непосредственно работает с населением, сами не в состоянии решать самые насущные вопросы и должны обращаться в другие управления городского хозяйства. Всё это удлиняет принятие управленческих решений, не позволяет оперативно влиять на возникающие проблемы, и что самое главное вызывает неудовлетворенность населения. Люди до сих пор не могут понять и привыкнуть, почему 40 лет они свои местные вопросы решали в районных райисполкомах, а затем в окружных администрациях, теперь же им приходится наматывать круги по многочисленным городским подразделениям, фактически оторванных от местного населения.

Безусловно, прежде чем принимать решение по территориальной организации местного самоуправления, необходимо было учесть опыт в других городах, к тому же у нас и свой опыт в данном вопросе имеется. В городе Калуга было не плохо организовано местное самоуправление, сначала в соответствии со 154-ФЗ от 28.08.1995 «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», затем по 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Город Калуга был единым муниципальным образованием, но в нем были внутригородские территории в виде округов, которые имели в своем составе городские и сельские поселения. И пусть денежные средства в окружных администрациях были завуалированы под делегированную часть городского бюджета, это позволяло администрациям округов в полном объеме исполнять в полном объеме все возложенные на них функции, в том числе заключать договоры на выполнение благоустроительных работ. Кроме того окружные администрации выделяли финансовые средства для сельских поселений через соответствующие сметы, что давало возможность главам сельских пригородных администраций так же заключать договоры на выполнение необходимых работ. То есть, де факто работала трёхзвенная структура городского управления, где каждое звено несло свою функциональную нагрузку, и имело для исполнения соответствующие полномочия и финансовое обеспечение. Да и гражданам удобнее обратиться со своими проблемами по месту жительства, такой порядок существовал многие годы, он был понятен людям, может быть по этому, иногда ещё встречаются граждане, которые по привычке спрашивают, скажите, где находится здание такой то администрации?

Всё же видимо не случайно почти 40 лет назад в городе Калуга были сформированы два района (Ленинский и Московский), а затем примерно 35 лет назад образован ещё один район (Октябрьский). В Постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР указаны конкретные причины образования новых районов - это рост численности населения и необходимость улучшения управляемости территориями.

Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Общеизвестно, что объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению не сбалансированы. Отсюда часто происходит неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района - в регион, с поселения - на район и обратно. Районный уровень оказался фактически выхолощен. Его полномочия в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты переданы в регионы.

Какая в этом необходимость? Кто может объяснить данную трансформацию вопросов местного значения? Например, передача полномочий в сфере образования на региональный уровень. Во-первых, фактически отторгла местную власть от образовательных учреждений, а во-вторых, привела к массовому закрытию сельских малокомплектных школ, под благовидным лозунгом - «оптимизации». Так, например, в Калужской области за последние три года закрылись 17 различных школ, а сколько школ закрылось по стране?!

Объясняется данная тенденция просто, с областного уровня малокомплектная школа рассматривается как образовательное учреждение с большими затратами на одного учащегося, чем например, в городской школе. Значит, по мнению чиновников, школу надо закрыть, в целях экономии затрат и оптимизировать образовательную сферу. Наверное, есть действительно такие малокомплектные школы, которые по комплексу объективных причин целесообразно было закрыть, но нельзя это превращать в компанейщину. Так по данным Росстата в период с 2007 по 2014 годы в Российской Федерации из 57 тыс. школ было закрыто 9 тыс. школ или 16 %.

Надо понимать, что на селе школа не только образовательное учреждение, это как правило и культурно-досуговое и спортивное и дошкольное учреждение. То есть, образно выражаясь, закрылась школа - умерло село.

Аналогичная ситуация складывается с полномочиями в сфере здравоохранения, когда с января 2012 года полномочия передали с районного уровня на областной. На занятиях по Президентской программе я задавал вопросы главным врачам районных больниц Брянской, Смоленской и Калужской областей, как они относятся к данной новации. И когда, в ходе дискуссии, были уточнены формы решения финансового и материально-технического обеспечения больниц, с учётом их переподчинения на областной уровень, многие доктора пришли в уныние.

Дальше, больше - «оптимизация» продолжилась, сначала позакрывали сельские больницы, затем взялись за районные. Например, в Псковской области из 24 районных больниц сформировали 6 межрайонных медицинских центра. Как данное нововведение повлияло на доступность медицинских услуг, объяснять не надо, а вот сюжет с оценкой работы медицинских учреждений местными жителями неслучайно попал на центральное телевидение. Закрываешь больницу - убиваешь людей, такими словами закончился телевизионный сюжет, очень категорично, но справедливо.

Можно продолжить тему перечисляя сельские дома культуры, библиотеки и другие объекты социальной инфраструктуры, однако в данной ошибочной тенденции приславутой «оптимизации» надо правильно сделать выводы, подумать, какой минимум социальных объектов должен быть в муниципальном образовании.

Следует признать, совершенно нецелесообразно было забирать с районного уровня самые социально значимые функции, которые многие десятилетия традиционно выполнялись муниципальными учреждениями, под руководством местной власти для местных жителей.

Для того, местная власть должна быть устроена так - а ведь это самая близкая власть к людям, - чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до неё рукой.

Давайте посмотрим на эти проблемы ещё раз со всех сторон, чтобы, наконец, привести ситуацию в соответствие со здравым смыслом, с требованием времени. Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию сказал: «Повторю, считаю важнейшей задачей - уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово-самостоятельной власти на местах. И такую работу мы должны начать и, в основном, законодательно обеспечить уже в 2014 году - в год 150-летия знаменитой Земской реформы».

В настоящее время рабочая группа, созданная в целях исполнения Поручения Президента Российской Федерации по совершенствованию системы организации местного самоуправления, изучает различные предложения экспертов. В основном они касаются вопросов территориальной организации местного самоуправления, оптимизации муниципальных полномочий и политико-управленческой составляющей местного самоуправления. Хочется верить что, уже в 2014 году произойдет серьёзная коррекция муниципального законодательства.

Учитывая, накопленный опыт и реально оценивая результаты пройденного пути, наиболее рационально сейчас было бы не останавливаться на достигнутом, а сделать новый шаг, разобраться с муниципальными полномочиями с позиции здравого смысла и передового опыта, в том числе зарубежного. Разработать и утвердить критерии проведения территориальных преобразований, укрупнения муниципалитетов второго уровня, а так же сформулировать критерии придания территории статуса муниципального образования. Ключевой задачей сегодняшнего дня должен стать переход от модели бюджетного выравнивания к модели стимулирования экономического саморазвития муниципальных образований. Только в этом случае все прошлые усилия будут не напрасны, и российские муниципалитеты получат мощный стимул для перехода на новую траекторию развития.

Заключение

Управление и самоуправление в России должны строиться с учетом всей специфики российского общества и государства. При формировании институтов власти и управления необходимо сочетать интересы как всех народов России, так и народов исторически сложившихся территориальных образований. Местные органы власти также следует формировать с обязательным учетом многонационального состава населения каждой республики, области, края и округа.

Местное самоуправление выступает как важный инструмент проведения широкомасштабных реформ различных сторон общественной и государственной жизни. Вопрос о территориальной организации местного самоуправления все годы становления местного самоуправления в нашей стране остается одним из актуальных и спорных, вызывающих оживленные дискуссии в кругах научных и практических работников.

С точки зрения возможностей их применения органами местного самоуправления и соответствия базовым критериям управления развитием в современных методиках оценки уровня социально-экономического развития можно выделить ряд достоинств и недостатков. Наиболее существенными недостатками являются незначительное внимание, уделяемое оценке управленческого воздействия на уровень развития и недооценка значимости социальной и экологической составляющих развития. Кроме того, оценка собственно процесса по формальным признакам (последовательности этапов, соблюдения процедур и т.д.) недостаточно увязывается с оценкой реальных результатов управленческого воздействия.

На практике местное самоуправление работает малоэффективно и недостаточно востребовано государством. Выявлены основные причины:

-- отсутствие целостной системы государственного территориального управления;

-- неточность в определении компетенции уровней власти;

-- недостаточное понимание сущности местной власти и ее возможностей;

-- противодействие усилению местной власти со стороны региональных элит в связи с конкуренцией при распределении ресурсов и полномочий;

-- слабость экономической и финансовой базы муниципальных образований;

-- несогласованность и недостаточная проработанность законодательства;

-- недостаточная подготовленность кадров;

-- недостаточный уровень научно-методического и информационного обеспечения;

-- недостаточно рациональная территориальная организация;

-- неоптимальные структуры органов управления;

-- непроработанность и неэффективность механизмов контроля за деятельностью местного самоуправления как со стороны государства, так и со стороны населения.

Объективные проблемы местного самоуправления нередко усугубляются субъективными факторами, в частности, неумением или нежеланием соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов власти в интересах населения.

Подтверждена актуальность избранной темы. Обусловлена необходимость разработки целостностной концепции территориальной организации местного самоуправления, соответствующей современным условиям.

В теоретической части определены три основных типа муниципальных образований: городские округа, муниципальные районы и поселения (городские и сельские). Городские округа являются одноуровневыми муниципалитетами. На территории муниципальных районов создается двухуровневая система местного самоуправления, при которой на одной и той же территории действуют два типа муниципалитетов - муниципальные районы и поселения. Определены территориальные особенности местного самоуправления на протяжении нескольких веков с начала становления в России.

Во второй части выявлены следующие недостатки:

- нецелесообразность полностью регулировать в законе такие вопросы, как порядок формирования органов местного самоуправления, определение компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления, сроков их полномочий, порядок подотчетности перед населением, управление муниципальной собственностью и предусматривать определенный объем для регулирования уставом.

- необоснованность расширения перечня вопросов местного значения, включение в этот перечень вопросов государственного управления или отдельных полномочий органов государственной власти.

В третьей части определены и охарактеризованы критерии границ муниципального образования, а именно даны принципы их обоснования. Выявлены в ходе работы нечеткости и даны их решения. По основным направлениям политики администрации Территориального образования разработаны предложения по повышению эффективности от их реализации. Особое внимание уделено развитию социально - экономического направления Территориального образования. Установлена цель - определение основных направлений развития муниципального образования Исследуемый район, обеспечивающих экономический рост и уровень жизни населения муниципального образования, и разработаны в соответствии с ней задачи.

Цель данной работы - совершенствование территориальной организации муниципального образования на примере Территориального образования - достигнута, задачи решены.

Список литературы

1. Федеральный закон “ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ

2. Анализ финансовой отчетности: учебник/ Л.В. Донцова, Н.А. Никифорова. 5 - изд., перераб. и доп. - М.: Издательство «Дело и сервис», 2007. - 368 с.

3. Анализ финансовой отчетности: учебник /Б.Т. Жарылгасова, А.Е. Суглобов. - М.: КНОРУС, 2006. - 312 с.

4. Анализ финансовой отчетности: Учебное пособие для вузов /Ю.В. Радченко. - 2 - е изд., доп. - Ростов н/Д: Феникс, 2007. - 192 с.

5. Бюджетная система России/ Под ред. Проф. Г.Б.Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - 389 с.

6. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Ст.6. - М.: ТК Велби, Из-во Проспект, 2005. - 208 с.

7. Васильев А.А. Муниципальное управление. Конспект лекций. - Н.Н., 2000. - 530 с.

8. Васильев В.И. Местное самоуправление. - М.: ЮРИНФОРМЦЕНТР, 2001. - 453 с.

9. Веснин В.Р. Практический менеджмент персонала: Пособие по кадровой работе. - М.: Юристъ, 2001. - 496 с.

10. Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. - М.: Изд. торговая корпорация «Дашков и К», 2002. - 290 с.

11. Гончаров В.В. В поисках совершенства управления: Руководство высшего управленческого персонала. - М., 2004. - 293 с.

12. Государственное и муниципальное управление. Справочник. / Под ред. Глазуновой Н.И., Забродина Ю.М., Поршнева А.Г. - М., 2003. - 320 с.

13. Демьянченко А.Н., Обушенков А.Л. Муниципальное управление: учебное пособие. - М., 2000. - 130 с.

14. Жаравин Д.П. Формирование механизма реализации муниципальной стратегии. // Журнал РАН. - 2004. - № 2.

15. Коломийченко О.В., Рохчин В.Е. Стратегическое планирование развития регионов России: методология, организация. - СПб.: Наука, 2003. - 235 с.

16. Коротков Э.М. Исследование систем управления: Учебник для вузов /Гос. ун-т. управления. 2-е изд. Дополненное и переработанное. - М. ДеКа, 2003. - 336 с.

17. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. - М.: Юрист, 2000. - 428 с.

18. Лепешкин А.И., Ким А.И. и др. Курс советского государственного права т. 2, - М., 1962, - с. 407

19. Липецкий статистический ежегодник: сб. Липецкстат. 2005. - 410 с.

20. Липецкий статистический ежегодник: сб. Липецкстат. 2006. - 320 с.

21. Липецкий статистический ежегодник: сб. Липецкстат. 2007. - 380 с.

22. Местного самоуправления в России: состояние, проблемы, перспективы. М. - 2004.- 166 с.

23. Мишин В.М. Исследование систем управления: Учеб. для вузов. - М.:ЮНИТИ. 2003. - (Проф. учебник). - 527с.

24. Мухин В.И. Исследование систем управления: Анализ и синтез систем управления: Учеб для вузов. - Экзамен, 2002 - 384 с.

25. Приложение № 1 к решению Совета муниципального образования Исследуемый район «О бюджете муниципального образования Территориального образования на 2005 год» от 2004 года.

26. Устав администрации Территориального образования от 12.05. 1995.

27. Шугрина Е.С. Муниципальное право. 2-е мзд., доп. и пераб. - М.: Дело, 2000. - 496 с.

28. Экономический анализ финансово-хозяйственной деятельности. Учебник для ср. проф. образования/Под общ. ред. М.В. Мельник; Финансовая Академия при Правительстве РФ. - М.: Экономистъ, 2004. - 320с.

29. Экономический анализ хозяйственной деятельности: Учебник Э.А, Маркарьян, Г.П. Герасименко, С.Э. Маркарьян. - Изд. 2-е, исправ. и доп. - Ростов н/Д: Феникс, 2005. - 560 с.

Размещено на Allbest.ru