Размещено на http://www.allbest.ru/

92

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Теоретико-правовые основы становления и развития государственной службы Российской Федерации
• 1.1 Основные исторические этапы становления и развития государственной службы в Российской Федерации
• 1.2 Государственная служба в Российской Федерации: понятие, виды, принципы осуществления
• Глава 2. Особенности правового регулирования государственной гражданскойслужбы, как самостоятельного вида государственной службы в Российской Федерации
• 2.1 Законодательство о государственной гражданской службе, как самостоятельного вида государственной службы
• 2.2 Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы
• 2.3 Правовой статус государственного гражданского служащего
• Глава 3. Актуальные проблемы в сфере регулирования государственной гражданской службы, как самостоятельного вида государственной службы
• Заключение
• Список литературы

Введение

Государство, как часть общества, представляет собой особую организацию публичной политической власти, которая располагает аппаратом управления и принуждения и, представляя общество, осуществляет руководство им. Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в нашей стране является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно (через референдумы и свободные выборы), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Для современной России одной из наиболее важных задач является построение эффективного государства, преодоление серьезных недостатков в организации и функционировании системы органов государственной власти. Решение этой задачи требует модернизации государственной гражданской службы, которая должна стать открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, оказанию государственных услуг, активно взаимодействовать с институтами гражданского общества. Именно государственная гражданская служба, как самостоятельный вид государственной службы призвана претворять в жизнь политику государства в сфере экономики, социального развития, культуры, образования.

Особенно возрастает роль государственной гражданской службы в условиях финансово-экономического кризиса, когда от профессионализма, коррупционной устойчивости, умения служащих своевременно и эффективно решать задачи государственного управления, оказывать качественные публичные услуги зависят и нормальное функционирование рыночной экономики, и сохранение социальной стабильности в обществе, и обеспечение и защита законных прав и интересов граждан.

Актуальность темы дипломного исследования обусловлена тем, что на современном этапе развития России и становлением правового государства неизмеримо возросло значение государственной службы Российской Федерации и ее субъектов, которая является непременным атрибутом всей системы государственного управления.

Одной из насущных проблем научного сопровождения совершенствования государственной службы выступает задача формирования статуса государственных гражданских служащих, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Основные цели и задачи реформирования системы государственной службы Российской Федерации были сформулированы в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации в 2001 году Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации : Указ Президента от 15 августа 2001 г. № Пр-1496 // Собрание законодательства Российской Федерации. 20.08.2001. № 28. Ст. 2803.. В соответствии с Концепцией были созданы основы единой системы государственной службы, заложены правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования.

В процессе реформирования государственной службы была сформирована государственная гражданская служба как самостоятельный вид государственной службы, выстроена система федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, а также закреплен правовой статус государственных гражданских служащих Российской Федерации и ее субъектов.

Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 году Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ (ред. от 07.05.2013) // Собрание законодательства Российской Федерации. 02.06.2003. № 22. Ст. 2063; Собрание законодательства Российской Федерации. 13.05.2013. № 19. Ст. 2326. , в 2004 году Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ (ред. от 07.05.2013) // Собрание законодательства Российской Федерации. 02.08.2004. № 31. Ст. 3215; Собрание законодательства Российской Федерации. 13.05.2013. № 19. Ст. 2326.. В 2007 году принят Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 07.05.2013) // Собрание законодательства Российской Федерации. 05.03.2007. № 10. Ст. 1152; Собрание законодательства Российской Федерации. 13.05.2013. № 19. Ст. 2326..

Президентом Российской Федерации были утверждены Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.)» О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» : Указ Президента РФ от 19.11.2002 г. № 1336 (ред. от 15.11.2004) // Собрание законодательства Российской Федерации. 25.11.2002. № 47. Ст. 4664; Собрание законодательства Российской Федерации. 22.11.2004. № 47. Ст. 4634. и Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 1277. .

За последние годы также качественно изменились характер и объем законотворчества, произошло существенное перераспределение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. К таковым относится институт государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Роль законотворчества субъектов Федерации, в том числе в сфере государственной службы, постоянного возрастает. Оно направлено в первую очередь на то, чтобы обеспечивать проведение реформ, развивать и совершенствовать демократические институты, упорядочивать систему власти, включая управление, устанавливать и охранять права и свободы граждан.

Вместе с тем реформа государственной службы и ее правового регулирования пока не дала ожидаемых результатов. В программных документах высшего политического руководства страны государственная служба подвергается резкой критике за ее неэффективность, бюрократизм, коррупционность, закрытость, неспособность вести диалог с гражданским обществом, содействовать развитию институтов инновационной экономики и демократии.

Сегодня государственная гражданская служба переходит на новый этап реформирования и развития, в ходе которого предстоит решить не менее важные задачи, связанные с формированием системы государственной службы как целостного государственно-правового механизма, созданием системы управления государственной службой, внедрением на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы, повышением эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности служащих. В этих условиях проблемы совершенствования правового регулирования и организации государственной гражданской службы, как самостоятельного вида государственной службы приобретают особую значимость и актуальность.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе регулирования государственной гражданской службы, а также комплекс теоретических и практических проблем.

Предметом исследования является российское законодательство, регламентирующее правовое содержание и особенности государственной гражданской службы, в том числе теоретические концепции и правоприменительная практика.

Цель данной дипломной работы - на основе комплексного и обобщенного анализа нормативных и теоретических источников исследовать особенности правового регулирования государственной гражданской службы, как самостоятельного вида государственной службы.

Исходя из поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:

- изучить историю становления и развития государственной службы в Российской Федерации;

- определить понятие и раскрыть виды и принципы государственной службы РФ;

- рассмотреть законодательство о государственной гражданской службе, как самостоятельного вида государственной службы;

- показать взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы, как двух видов публичной службы;

- выявить особенности правового статуса государственных гражданских служащих;

- исследовать проблемы в сфере государственной гражданской службы, как самостоятельного вида государственной службы;

- в заключение работы подвести итоги по проделанному исследованию, внести предложения по совершенствованию законодательства в сфере регулирования государственной гражданской службы.

Методологической базой дипломной работы явились следующие методы исследования: сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический.

Теоретическую основу исследования составили работы таких ученых, как: Г.В. Атаманчук, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Граждан, A.A. Гришковец, A.B. Демин, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Л.А. Окуньков, И.Н. Пахомов, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, Н.И. Фаянс, В.А. Четвернин, Л.А. Чиканова, Б.Н. Чичерин и др.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, а также другие федеральные законы Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные подзаконные акты, регулирующие отношения, составляющие объект дипломного исследования.

Структурно работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы. Первая глава посвящена теоретико-правовым основам становления и развития государственной службы в Российской Федерации. Во второй главе рассматриваются особенности правового регулирования государственной гражданской службы, как самостоятельного вида государственной службы. В третьей главе раскрываются проблемы в сфере государственной гражданской службы и пути решения данного института на современном этапе. В заключении даются самостоятельные выводы по теме исследования.

Глава 1. Теоретико-правовые основы становления и развития государственной службы Российской Федерации

1.1 Основные исторические этапы становления и развития государственной службы в Российской Федерации

Государственная служба в России имеет глубокие и многовековые корни. Она берет начало с давних времен становления государственности на Руси, когда закладывались основы государственного управления и госслужбы. Поначалу эти вопросы были тесно связаны с великокняжеской военной организацией, поскольку великий князь в деле госуправления опирался на дружину. Дружинная администрация не только обеспечивала вооруженную защиту, но и вопросы управления. Дружинникам князь доверял самые ответственные поручения, они занимали ключевые должности воевод, посадников, тысяцких и др., получали чины. Такой чин, как «боярин», упоминаемый с IX в., присваивался старшему дружиннику.

Князь советовался с ними, заботился об их содержании, «кормлении». Примерно с XII в. отдельным чинам (дружинникам) давались волости в управление и «кормление». Вообще чины государевой службы оплату труда в виде денег получали очень редко. Обычно их ставили на «корм», и местное население обеспечивало их всем необходимым, что нередко приводило к поборам. Порядок «кормления» бытовал вплоть до реформ Ивана Грозного и частично до Петровских реформ Киселев С.Г. Государственная гражданская служба. М., 2007. С.14.

.

Важное значение в формировании и развитии государственной службы России имела реформаторская деятельность Петра I, его система административных реформ, сыгравшая большую роль в укреплении государства. Именно при Петре I государственная служба оформилась как правовой и социальный институт, действующий на постоянной основе.

Как отмечает В.Д. Граждан: «В процессе этих реформ было осуществлено: 1) разделение государственной службы на три типа (статская, военная и придворная) за счет выделения гражданской (статской) и военной служб в специальные отрасли госуправления, их обособление от придворной деятельности; 2) создание института государственной должности. По каждому виду госслужбы были определены должности и классные чины. Чины присваивались только за должности; 3) возможность перехода к постоянным должностям, их окончательное утверждение в госаппарате. Служебные поручения стали постоянными, найдя свое воплощение в институте государственной должности; 4) утверждение типа госслужбы как повинности. Все дворяне не только получали право, но были обязаны поступить на госслужбу и нести ее пожизненно» Граждан В.Д. Государственная гражданская служба :учебник. М., 2009. С. 32..

Петром I принимались строгие меры, принуждающие дворян нести государственную службу в качестве пожизненной повинности. Обязательная государственная служба была отменена лишь манифестом Петра III (1762 г.) и «Грамотой на право вольности и преимущества благородного российского дворянства» Екатерины II (1785 г.). Серию административных преобразований и оформление института государственной службы завершил Табель о рангах.

Табель о рангах, принятый 24 января 1722 г., отменил приоритет родовитости над заслугами в делах, то есть принцип родовитости заменялся принципами выслуги и служебной пригодности. Устанавливалось три рода государственной службы: военная, гражданская (статская) и придворная. Этим документом были введены: единая система чинов; получение чина на основании должности; номенклатура должностей; их ранжирование в каждом виде службы; распределение должностей по четырнадцати классам; старшинство в рамках одного рода служащих; нормы поведения в зависимости от чина.

Закон о госслужбе (Табель о рангах) не только определял порядок приема на службу и ее прохождение от низших чинов к высшим, он впервые в истории России положил в ее основу принцип служебной пригодности, а продвижение гарантировали личные заслуги, знания, опыт, профессионализм, а не древность и знатность рода, как прежде.

Во второй половине XVIII века, при Екатерине II система, золоченная Петром I продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762 г.) и подобный указ о дворянских вольностях самой Екатерины II. Ими дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы. Таким образом, после Петра I идет постепенное ослабление, а затем отмена обязательности государственной службы для основного служивого сословия - дворянства, она стала их привилегией.

Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX века. Ее развитие связано с именем выдающегося государственного деятеля России - Сперанского Михаила Михайловича. В 1809 году он подготавливает Указ о обязательном экзамене для занятия государственной должности. Устанавливался образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 году принят «Устав о службе гражданской», в 1834 году «Правила о порядке производства в чины гражданской службы», в 1845 году вводятся изменения в Табель о рангах Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право: учеб. М., 2009. С. 32.

.

В течение XIX века утвердились ряд положений, характеризующих государственную службу. Это запрет родственных связей по службе, ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти, запрет определенных занятий, содержание в зависимости от чина и должности включающее жалование, столовые и квартирные деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная уголовная охрана от преступлений при исполнении им своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению и так далее.

Таким образом, можно заключить, что Россия до 1917 года имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую.

При советской власти все это законодательство было отменено. Это было связано, прежде всего, с идеями быстрого отмирания всякого государства, слома старого государственного аппарата и упразднения всякого чиновничества. При советской власти так и не было принято специального закона о государственной службе, детально регулировалась лишь служба в армии и органах МВД. Служба в государственных органах регулировалась лишь несколькими подзаконными актами. Рядом указов вводились классные чины и ранги в некоторых отраслях, декретом СНК РСФСР в 1922 году были приняты «Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях», в 1967 году Госкомтруда утвердил Единую номенклатуру должностей служащих и ряд других актов.

В материалах XXI съезда КПСС утверждалось, что работа в аппарате вообще перестала быть особой прогрессией. И лишь в конце 80-х годов была признана необходимость принятия союзного Закона о государственной службе.

Как отмечает М.Т. Кикимжанов: «В качестве основных признаков функционирования государственной службы в советский период можно отметить следующие:

- в условиях верховенства в стране Коммунистической партии Советского Союза государственная служба не была самостоятельным социально-правовым институтом, во многом она носила подчиненный характер по отношению к партийной работе, срастаясь с последней;

- к госслужащим практически относились все лица, местом работы которых были государственные учреждения и организации, и получающие заработную плату из бюджетных средств (включая учителей и врачей);

- правовое положение госслужащих, как правило, определялось трудовым законодательством, за исключением военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел и государственной безопасности. Пожалуй, лишь «Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях», утвержденные ВЦИК РСФСР 21 декабря 1922 г., действовали в отношении служащих государственных организаций и учреждений по всей стране;

- применялся служебно-номенклатурный принцип подбора кадров для всех уровней власти и управления. Партийные, советские и производственные кадры подбирались «по моральным, деловым и профессиональным качествам». Невозможно было перейти на более высокий уровень, не пройдя все предыдущие;

- гарантированно обеспечивалось достаточное и достойное материально-финансовое обеспечение и социальные льготы» Какимжанов М.Т. Государственная служба в России: история и современность // История государства и права. 2008. № 12. С. 11..

С прекращением в декабре 1991 г. существования СССР перед его преемницей - Российской Федерацией - встал вопрос об организации новой системы государственной службы. Это было связано, в первую очередь, с необходимостью решения проблемы создания новой российской государственности в условиях смены политического устройства, системы социально-экономических отношений, структуры экономики (перехода от административно-командной к рыночной экономике).

Правовые основы новой российской государственности были заложены в принятой в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации, которая утвердила продолжение государственного строительства на основе принципов федерализма и закрепила положение о том, что единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ней признан принцип разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную. Реализация положений Конституции РФ 1993 г. позволила, несмотря на определенные недостатки, сформировать основу новой российской государственности, государственного и муниципального управления, социально-правового института государственной и муниципальной службы.

В целях решения проблемы создания новой системы государственной службы, 3 июня 1993 г. вышел Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации». Однако путь создания таковой системы оказался неблизким. Почти через 10 лет, 27 мая 2003 г. был принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации».

«Важное значение в деле организации системы государственной службы имели следующие нормативно-правовые шаги:

- утверждение Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «Положения о федеральной государственной службе Российской Федерации», которое нормативно закрепило основные понятия, связанные с государственной службой;

- утверждение Указом Президента РФ от 11 января 1994 г. №32. Реестра должностей государственной службы, классифицировавшего должности по категориям («А», «Б» и «В»);

- принятие Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ. Закон установил правовые основы государственной службы РФ и правовые основы положения государственных служащих РФ, принципы организации и функционирования государственной службы, определил порядок прохождения госслужбы, классификацию должностей и квалификационных разрядов госслужащих, установил ограничения в их деятельности;

- упорядочение Указом Президента РФ от 9 апреля 1997 г. №310 «О денежном содержании федеральных госслужащих» оплаты труда федеральных государственных служащих.

Однако, несмотря на предпринятые меры в области построения государственности, создания новой системы государственного управления и новой системы государственной службы России, к концу 90-х гг. обнаружилась их малоэффективность по ряду направлений функционирования, слабость российской государственности, нерешенность ключевых для российского общества задач в области экономики и социальной сферы, негативные тенденции в деятельности госслужбы и муниципальной службы (коррупция государственных и муниципальных служащих, взяточничество, непрофессионализм в работе)» Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Монография. М., 2008. С. 47-48..

На повестке дня остро встал вопрос о необходимости проведения как административной реформы, так и реформы государственной службы, а также реформы муниципальной службы. В целях реформирования государственной службы 15 августа 2001 г. была принята Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, а 19 ноября 2002 г. Президент РФ своим Указом №1336 утвердил федеральную целевую программу «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)».

Этим Указом были определены основные направления реформирования государственной службы РФ: 1) создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования госслужбы РФ; 2) разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере госслужбы РФ в целях оптимизации состава госслужащих; 3) выработка мер по совершенствованию оплаты труда госслужащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения госслужбы РФ, по рациональному использованию в системе госслужбы современных информационных технологий; 4) внедрение программ подготовки кадров для госслужбы РФ и профессионального развития госслужащих; 5) формирование системы управления государственной службой РФ.

В целях реализации положений Концепции и Программы реформирования госслужбы были приняты основополагающие Федеральные законы: «О системе гражданской службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ.

Закон о гражданской службе фактически не стал законом прямого действия, он предусматривает принятие более трех десятков нормативных правовых актов (федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ), которые позволят наполнить его нормы реальным содержанием. Поэтому в настоящее время продолжается нормотворческая деятельность по созданию комплексной нормативно-правовой основы регулирования госслужбы Российской Федерации.

1.2 Государственная служба в Российской Федерации: понятие, виды, принципы осуществления

Итак, институт советской государственной службы как предмет научного осмысления начал развиваться одновременно с теорией государственного управления. В этот период один из известных административистов В.М. Манохин давал определение государственной службы как «одной из сторон (или частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию работы личного состава государственных органов и других государственных организаций и деятельности этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства...» Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 78..

Правовое регулирование отношений на государственной службе в юридической науке традиционно рассматривалось в рамках комплексного правового института, нормы которого сосредоточены в конституционном, административном, трудовом, финансовом, уголовном и др. отраслях российского права. Однако бурное развитие служебного законодательства с 90-х годов XX столетия практически подтолкнуло ученых-правоведов к признанию служебного права как подотрасли административного права России. Большой вклад в разработку такого подхода внесли Г.А. Атаманчук, Ю.Н. Старилов, Д.М. Овсянко, А.Ф. Ноздрачев, Н.М. Казанцев, А.А. Гришковец и целая плеяда новых исследователей и разработчиков законодательства о государственной службе.

С начала становления в 90-х годах XX в. новой, по сравнению с партийно-государственной, модели государственной службы возобновились попытки ее теоретического обоснования, причем, как и в XIX в., определились те же два основных направления - широкое и узкое ее толкование.

В широком смысле выделяется определение, сформулированное учеными РАГС - авторами курса лекций по государственной службе: «Государственная служба - это деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, его политических, экономических, социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственным служащим по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу» Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. Ростов-на-Дону, 2004. С. 35..

В узком смысле государственная служба рассматривается Г.В. Атаманчуком: «Государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах» Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 113. .

Вместе с тем с закреплением в новейшем законодательстве концепции государственной службы как профессиональной деятельности граждан и должностных лиц и определением государственной службы Российской Федерации как системы в организационном и функциональном измерении определилась новая задача - вычленить в самостоятельное правовое регулирование всю массу служебных отношений, связанных с построением, функционированием, управлением и финансово-экономическим обеспечением всех видов и уровней государственной службы Российской Федерации.

Аналогичная задача возникла и в правовом обеспечении гражданской службы. Эти новые практические потребности фактически ускорили процесс окончательного становления служебного права как новой отрасли российской системы права и определили его самостоятельный предмет правового регулирования - служебно-правовые отношения Служебное право (Государственная гражданская служба): Учебн. пособие / Общ. ред. И.Н. Барциц. М., 2009. С.9..

В процессе становления института государственной гражданской службы первостепенное значение приобретает ее формирование как правового института. Многие современные исследователи полагают, что государственную службу необходимо рассматривать как правовой институт, включающий совокупность правовых норм, регулирующих однородный круг общественных отношений по государственной организации и практическому осуществлению служебных полномочий Конин Н.М. Административное право России. Общая и особенная части: Курс лекций. М., 2009. С. 19. .

Ученый-административист В.Д. Граждан определяет государственную гражданскую службу как профессиональную деятельность аппарата гражданских служащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных и региональных государственных органов. Исходя из данного определения, В.Д. Граждан указывает на следующие особенности гражданской службы: 1) сервисность (от англ. service - «обслуживание»); 2) безличность. Гражданские служащие выполняют свою работу в соответствии с предписанными правилами, без произвола и предпочтений; 3) субординационный характер. Любой аппарат гражданских служащих внутри государственного органа и отрасли строится на принципах субординации, т.е. соподчинения одних работников другим; 4) стабильность. Государство только тогда стабильно, компетентно и профессионально может выполнять свои функции для населения, когда располагает стабильным, компетентным и профессиональным корпусом гражданских служащих Граждан В.Д. Указ. соч. С. 63. .

Таким образом, во множестве определений государственной службы можно выделить следующие наиболее существенные элементы: во-первых, предназначение государственной службы тесно связано с практическим осуществлением целей и функций государства, с государственным управлением и определяется характером государственной власти; во-вторых, государственная служба осуществляется на государственных должностях преимущественно в государственных органах Курбанов Р.Д. Совершенствование организационно-правовых основ государственной гражданской службы в Российской Федерации: Дис. ... д.ю.н. М., 2010. С. 58. .

Помимо определений доктринального характера, относящихся к понятию «государственная служба», существует ее нормативное установление.

Так, ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» установлено определение, согласно которому государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Из формулировки, определенной Федеральным законом №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ученый В.В. Черепанов выделяет пять сущностных признаков государственной службы в России:

1. Государственная служба - это деятельность государственно значимого характера, а именно государственная деятельность. В определении понятия «государственная служба» в качестве ведущего признака выделяется термин «государственный». Это означает, что сущность и назначение государственной службы определяются сущностью и назначением государства. Государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление.

2. Важным признаком государственной службы является то, что это - профессиональная служебная деятельность, т.е. деятельность профессионального характера, отвечающая специальным правовым условиям и квалификационным требованиям. Это означает непрерывное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. Государственная служба - особый вид профессиональной деятельности, который обеспечивает решение прежде всего задач государственного управления. Госслужащий не просто работник, а человек государственный, представляющий государство и защищающий государственные интересы. Он не просто профессионально работает в этой сфере, он служит. Поэтому его деятельность в отличие от других называется «служебной». Служба состоит, прежде всего, в управлении обществом, в реализации функций соответствующих государственных органов.

3. Государственная служба - это обеспечение исполнения полномочий государственных органов, а не само исполнение таковых. Имеется в виду интеллектуальное, аналитическое, организационное, информационное, прогностическое, контрольное и иное профессиональное обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности.

4. Государственная служба, как свидетельствует определение, - публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. Она носит официальный, открытый, а не частный, теневой характер и обеспечивает общий, совокупный интерес государства и общества. Проще говоря, государственная служба - служба государству, а через него - стране, народу. Но нельзя превращать государственную службу в службу руководителям структурных подразделений государственных органов, отдельным начальникам, а тем более политическим партиям, кланам, коммерческим фирмам или криминальным группировкам.

5. Государственная служба осуществляется только в государственном органе. По закону государственной службой, как особым видом профессиональной деятельности, можно заниматься в государственных органах, находясь на должности государственной службы, включенной в реестр Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: Учебн. пос. / В.В. Черепанов; В.П. Иванов. М., 2008. С. 45. .

Из изложенного можно резюмировать, что общими чертами государственной службы Российской Федерации выступают: служба как вид деятельности в государственном органе власти; замещение государственным служащим должности государственной службы, включенной в соответствующий реестр должностей государственной службы; обеспечение исполнения полномочий государственного органа; реализация государственным служащим полномочий, определенных служебным (должностным) регламентом; получение денежного содержания из бюджета соответствующего уровня.

Таким образом, государственная служба представляется как публичный многофункциональный и многоуровневый правовой, социальный и организационный институт по обеспечению деятельности государства, органов государственной власти и их аппаратов и полномочий лиц, замещающих государственные должности.

Система государственной службы включает следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба. В свою очередь, государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении РФ, что прямо установлено Конституцией РФ (ст. 71). Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, а ее организация - в ведении субъекта РФ. Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются, в частности, федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы. При этом реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. М., 2010. С. 278..

Так, государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Правовая регламентация государственной гражданской службы осуществляется как вышеназванным Федеральным законом, так и комментируемым Законом.

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Следует отметить, что для служащих правоохранительных органов, военнослужащих и гражданских служащих установлены единые ограничения и запреты, связанные с противодействием коррупции на государственной службе, и аналогичная система ответственности за их несоблюдение.

Сопоставление систем социальных гарантий отдельных видов государственной службы демонстрирует единые подходы для военной и правоохранительной службы, что объясняется схожими условиями прохождения этих видов государственной службы. Существенные отличия в объеме и характере социальных гарантий, предусмотренных для служащих, проходящих государственную службу различных видов, зачастую не имеют достаточного обоснования. Так, для военнослужащих и служащих правоохранительных органов предусмотрено сохранение выплаты пенсии за выслугу лет в случае продолжения их трудовой деятельности, в том числе на гражданской службе. В то же время на гражданских служащих, имеющих пенсию за выслугу лет и продолжающих свою трудовую деятельность, такая гарантия не распространяется, следовательно, выплата пенсии за выслугу лет при выходе на работу приостанавливается. Также различный подход на гражданской и правоохранительной службе используется при определении размера компенсации за использование личного транспорта в служебных целях сотрудникам органов внутренних дел и федеральным государственным гражданским служащим.

Введенное Указом Президента РФ от 7 июня 2011 г. № 720 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» СЗ РФ. 2011. № 24. Ст. 3408. соотношение классных чинов федеральной государственной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов юстиции учитывается только при поступлении государственного служащего, имеющего воинское и специальное звание или классный чин юстиции, на гражданскую службу. При переходе гражданского служащего на военную службу или на работу в правоохранительный орган его классный чин гражданской службы при присвоении воинских и специальных званий не учитывается. Аналогичный подход применяется при исчислении стажа военной службы и правоохранительной службы, в который, как правило, стаж гражданской службы не засчитывается.

Итак, базовым законом для гражданской госслужбы является Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Его нормы являются исходными для всех иных законов и других нормативных правовых актов как федеральных, так и субъектов Федерации.

Как отмечает А.Н. Дементьев: «Любой принцип следует рассматривать как основное, исходное положение, которое прямо или опосредованно распространяется на все соответствующие реалии. В контексте ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» представляется возможным констатировать, что его принципы, а точнее, нормы-принципы, являются основополагающими для иных актов, относящихся к предмету регулирования гражданской службы, - как федеральных законов и (или) законов субъектов РФ, так и других нормативных актов как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ» Дементьев А.Н. Принципы государственной гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 4. С.11..

В закрепленных ст. 4 данного закона принципах установлены восемь таких исходных положений гражданской службы.

1. Первый принцип - приоритет прав и свобод человека и гражданина - основывается на ст. 2 Конституции РФ, устанавливающей не только высшую ценность, но и обязанность государства: человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, а, следовательно, и всех государственных служащих РФ - обязанность государства.

2. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ органично вытекает из первого принципа. Единство соблюдения указанной высшей ценности и обязанности государства устанавливает минимальные, но одновременно и фундаментальные требования к общим правилам деятельности государственных служащих независимо от того, кому они служат - Российской Федерации или ее субъекту. Кроме того, рассматриваемый принцип учитывает федеративное устройство нашего государства и наличие вопросов как исключительного ведения, так и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

3. Согласно ч. 4 ст. 32 Конституции РФ граждане РФ имеют равный доступ к гражданской службе. Ст. 4 закона о государственной гражданской службе воспроизводит конституционный принцип, а также детализирует его, запрещая любую дискриминацию, но устанавливая общеобязательные условия реализации названного права граждан РФ, связанные исключительно с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.

В дальнейшем Федеральный закон развивает рассматриваемый принцип, регламентируя как поступление гражданина РФ на гражданскую службу, так и замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы по результатам конкурса с детализацией соответствующей процедуры.

Так, например, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 3 октября 2002 г. №233-О Вестник Конституционного Суда. 2003. № 3., специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в служебных отношениях, в силу чего не исключается установление исключительных правил.

Как указал Конституционный Суд в Определение Верховного Суда РФ от 6 июля 2011 г. №86-Г11-9 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2011. № 9. С.13-14., установление требования о соблюдении возрастных критериев при замещении должностей государственной службы, обусловленное задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления, особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по должности государственной службы, не может рассматриваться как нарушающее гарантированное Конституцией РФ право на равный доступ к государственной службе, поскольку различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, согласно п. 2 ст. 1 Конвенции №111 МОТ «Относительно дискриминации в области труда и занятий», принятой в г. Женеве 25 июня 1958 г., не считаются дискриминацией.

4. Принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих обязывает гражданских служащих и претендентов на этот статус иметь профессиональное (как правило, высшее) образование, соответствующее должностным полномочиям, стаж работы и пр. Одновременно принцип проявляется и в требовании к гражданским служащим постоянно повышать профессионализм и компетентность, в создании для этого необходимых условий.

5. Повышение гражданскими служащими профессионализма и компетентности, что, естественно, включает и стремление к безупречному выполнению должностных обязанностей, требует стабильности гражданской службы, что и является следующим закрепленным принципом.

Стабильность гражданской службы гарантирует не только стабильность, постоянность служебной деятельности для каждого конкретного гражданского служащего. Одновременно такая стабильность означает незыблемость и непрерывность деятельности государственного аппарата. Так, ст. 25 указанного выше Федерального закона устанавливает, в частности, исчерпывающий перечень случаев заключения срочного служебного контракта, в ст. 31 гарантии для гражданского служащего при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы, единый правовой статус гражданского служащего и пр. Принцип стабильности гражданской службы предполагает сохранение статуса государственного гражданского служащего путем перераспределения кадров государственной гражданской службы внутри единой системы государственных органов.

6. Принцип доступности информации о гражданской службе является частным проявлением конституционной нормы (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ), в соответствии с которой «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом». Реализация рассматриваемого принципа заключается, в частности, в процедуре конкурсного замещения должностей гражданской службы, предусматривающей обязательность информирования неопределенного круга граждан о соответствующих вакансиях.

Данный принцип реализуется посредством Федерального закона от 9 февраля 2009 г. №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776. , в ст. 13 (ч. 1) которого, в частности, содержится перечень обязательной информации о кадровом обеспечении государственного органа, органа местного самоуправления, подлежащей размещению в сети Интернет, в том числе: а) порядок поступления граждан на государственную службу, муниципальную службу; б) сведения о вакантных должностях государственной службы, имеющихся в государственном органе, его территориальных органах, о вакантных должностях муниципальной службы, имеющихся в органе местного самоуправления; в) квалификационные требования к кандидатам на замещение вакантных должностей государственной службы, вакантных должностей муниципальной службы; г) условия и результаты конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы, вакантных должностей муниципальной службы; д) номера телефонов, по которым можно получить информацию по вопросу замещения вакантных должностей в государственном органе, его территориальных органах, органе местного самоуправления; е) перечень образовательных учреждений, подведомственных государственному органу, органу местного самоуправления (при наличии), с указанием почтовых адресов образовательных учреждений, а также номеров телефонов, по которым можно получить информацию справочного характера об этих образовательных учреждениях.

7. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами означает «от обратного» - отсутствие предпочтений, нейтральные отношения со всеми заинтересованными гражданами и общественными объединениями без предоставления кому-либо каких-либо преференций. Иными словами, гражданский служащий в своей профессиональной деятельности должен быть нейтрален - и политически, и идеологически, и религиозно. Участие представителей гражданского общества в рассмотрении кадровых вопросов на государственной гражданской службе позволяет обеспечить открытость гражданской службы и ее доступность общественному контролю, что является важным средством профилактики коррупции и повышения эффективности гражданской службы. Представители общественных формирований привлекаются к рассмотрению таких кадровых вопросов, как участие в работе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, вправе инициировать в установленном порядке проведение проверки достоверности и полноты сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственного служащего и членов его семьи. Так, например, в соответствии с абзацем 2 подп. «о» п. 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338. Правительству РФ поручено в рамках реформирования и развития государственной гражданской службы обеспечить возможность участия представителей общественных советов, созданных при государственных органах в соответствии с Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации», на паритетной основе в деятельности аттестационных и конкурсных комиссий государственных органов. В этой связи Правительством РФ предусматривается внесение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в порядке законодательной инициативы проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации».