Выход за пределы своей компетенции и использование должностным лицом своих полномочий вопреки интересам службы, если эти действия совершены из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекли существенные нарушения прав и законных интересов граждан, организаций либо охраняемым законом интересам общества и государства, квалифицируется как злоупотребление должностными полномочиями и образуют состав более тяжкого преступления против государственной власти и интересов государственной службы.

В тех случаях, когда должностное лицо совершает действие, явно выходящее за пределы его полномочий и повлекшее существенное нарушение прав и охраняемых законом интересов граждан, организаций, общества или государства, но не обнаруживает корыстной или иной личной заинтересованности, такие действия образуют состав уголовно-правового превышения должностных полномочий. Если признак причинения существенного вреда отсутствует, то превышение должностных полномочий квалифицируется как дисциплинарный проступок, за который могут быть наложены дисциплинарные взыскания от замечания до освобождения от замещаемой должности и увольнение с гражданской службы.

В период прохождения государственной службы гражданский служащий наделяется целым рядом прав, которые являются неотъемлемой частью его служебной деятельности. Так федеральный закон о государственной гражданской службе устанавливает следующие права:

1) обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлениями выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

4) оплата труда и другие выплаты в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;

5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

6) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

7) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

8) ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

9) защита сведений о гражданском служащем;

10) должностной рост на конкурсной основе;

11) профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

12) членство в профессиональном союзе;

13) рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

14) проведение по его заявлению служебной проверки;

15) защита своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;

16) медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

17) государственная защита своей жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;

18) государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

Кроме того, гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Правовые нормы, регламентирующие предотвращение и урегулирование конфликтов интересов на государственной гражданской службе, впервые установленные Федеральным законом №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», были развиты в Положении о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденном Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. №821 СЗ РФ. 2010. №27. Ст. 3446. .

Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, РФ или ее субъекта, способное привести к причинению вреда этим законным интересам. Практика деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (далее - комиссии) показывает, что наиболее частыми основаниями для проведения заседания являются: 1) представление руководителем государственного органа материалов проверки, свидетельствующих о подаче государственным служащим недостоверных или неполных сведений о доходах, имуществе или обязательствах имущественного характера; 2) поступление в подразделение кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений заявлений государственных служащих о невозможности представить сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Государство, осуществляя меры по борьбе с коррупцией, установило для гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы, обязанность, включенную в специальный перечень, сообщать представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи (супруги (супруга) и несовершеннолетних детей). Эта норма означает, в частности, возложение обязанностей на третьих лиц. Имеют место отказы супругов служащих представлять сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, поскольку супруги являются только членами семьи гражданских служащих, они не находятся на службе и не принимали на себя обязательств по прохождению службы. Отношения между супругами регламентируются нормами семейного права, которое также не возлагает на них обязанности иметь «прозрачный» семейный бюджет и сообщать сведения о своих доходах. Что касается информации о доходах несовершеннолетних детей, то проблемы с ее представлением зачастую вызваны раздельным проживанием.

Получается, что гражданский служащий обязан сообщить представителю нанимателя сведения, которыми он не располагает. В результате ему предлагается выбор: уволиться со службы (по собственному желанию или «по статье») или расторгнуть брачные отношения, но оба варианта неприемлемы в правовом государстве.

В Справке Минтруда России от 5 октября 2012 г. «Обзор проблемных вопросов, возникающих при заполнении справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» Ваше право. 2012. №22. С.2-4. уточняется: если служащий по объективным причинам не может представить сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, ему следует направить в подразделение кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностному лицу кадровой службы государственного органа, ответственному за профилактику коррупционных и иных правонарушений, заявление, в котором указать причины непредставления необходимых сведений (раздельное проживание и т.д.). Данное заявление подлежит рассмотрению на комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, созданной в каждом федеральном государственном органе. Однако этот документ, во-первых, не является нормативным правовым актом, во-вторых, не разрешает ситуацию, поскольку неясно, что должна сделать комиссия.

Для решения названной проблемы И.В. Григорьев и Д.В. Осинцев Д.В. предлагают следующее. «Супруга (супруг) и несовершеннолетние дети гражданских служащих не признаются исполнителями специальной обязанности по представлению указанных сведений, однако они несут общегражданскую обязанность сообщать достоверную и полную информацию по запросам государственных органов (должностных лиц), при этом непредставление или несвоевременное представление сведений влечет ответственность по ст. 19.7 КоАП РФ. Но стоит, ли обратить внимание на наличие такого механизма, гарантирующего представление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей? Комиссия самостоятельно или через представителя нанимателя осуществляет запрос информации (сведений), а затем инициирует привлечение к ответственности за неисполнение или несвоевременное исполнение предъявленного в запросе требования.

Также считаем, что решению проблемы будут способствовать: 1) законодательное закрепление обязанности супруги (супруга) гражданского служащего и лиц, с которыми проживает несовершеннолетний ребенок служащего, представлять сведения об их доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; 2) расширение перечня документов, необходимых для поступления на службу, дополнение его обязательством супруги (супруга) представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (вместе с согласием на истребование данных сведений у органов ФНС России, Росреестра и др., а также работодателя); 3) установление административной ответственности для супругов и лиц, с которыми проживает несовершеннолетний ребенок служащего, за непредставление соответствующих сведений» Григорьев И.В., Осинцев Д.В. Проблемы правового регулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе // Российский юридический журнал. 2012. № 6. С. 214 - 215. .

Вызывает вопросы и возможность приобретения гражданским служащим ценных бумаг, по которым может быть получен доход, и владение ими. Статья 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» запрещает служащему приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход, если владение ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов. Однако Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции» СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6228. содержит норму, согласно которой если государственный или муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями, долями, паями, то он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции, доли, паи в доверительное управление по законодательству Российской Федерации.

Следует отметить, что смысл данной нормы состоит в том, что служащий вправе приобретать ценные бумаги и владеть ими, но если это не повлечет за собой конфликт интересов. Кстати, и в Обзоре проблемных вопросов, возникающих при заполнении справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, обращено внимание на то, что государственный служащий может владеть ценными бумагами, акциями, долями, паями, если это не приводит к конфликту интересов. При принятии комиссией, руководителем государственного органа решения о необходимости передачи государственным служащим ценных бумаг, акций, долей, паев в доверительное управление такая передача производится в соответствии с ГК РФ на основании договора доверительного управления имуществом. К сожалению, судебная практика исходит из запрета на владение ценными бумагами, акциями в период прохождения службы, не учитывая при этом, что основной запрет - это конфликт интересов на службе. Хотя очевидно, что без установления преюдициального факта реального или потенциального конфликта интересов, т.е. без решения комиссии, само по себе обладание акциями не имеет юридического значения для прохождения государственной службы.

В завершение важно подчеркнуть, что в соответствии со своим предназначением государственная служба представляет собой и процессуальное явление, определяющее порядок исполнения функций государственной власти в управлении общественными процессами. Служба функционирует тогда, когда государственная власть реально служит обществу, удовлетворяет те или иные нужды гражданина. Тем самым государственная служба принадлежит к публично-правовой сфере, регулирующей общественную и государственную жизнь граждан. Она как публичный социально-правовой институт должна органично включать в себя единство двух групп, состоящих из следующих элементов: 1) системы правовых, организационных и процессуальных институтов (форм, методов, принципов и т.д.), определяющих соответствующий порядок формирования и реализации целей и функций государства, а также применения государственной власти; 2) совокупности граждан, профессионально подготовленных и квалифицированно задействованных в государственном аппарате.

Как подчеркивает А.Н. Болдырев: «Современное становление государственной службы видится в том, чтобы превратить государственный аппарат в полноценную действующую структуру, в которой должны быть сосредоточены и активно развиваться элитные интеллектуальные и нравственные силы граждан России. В общекультурных, профессиональных и личностных качествах каждого служащего государственной службы следует прежде всего искать талант, совесть и преданность стране. На сегодняшний день сложилась весьма благоприятная обстановка для того, чтобы в кадровом корпусе государственных служащих совершить определенный психологический перелом по отношению к службе. Тем более что во всем государственном, видимо, завершилась длившаяся годами внутриполитическая борьба, вечное противостояние правых и левых, радикалов и умеренных, идеалистов и прагматиков.

Представляется, что для каждого гражданского государственного служащего основными ценностями в службе должны являться целостность и безопасность страны, демократия и право, свобода и полноценное развитие общества. Следование этим ценностям необходимо положить в основу модели административно-правового управления гражданским персоналом государственной службы. Служба необходима стране не ради создания еще одного государственного института, а для современной коренной модернизации функционирующего сегодня государственного аппарата, кардинального обновления его кадрового корпуса и как определенный источник для дальнейшего демократического развития российского гражданского общества и отдельного в нем гражданина» Болдырев А.Н. Правовые основы становления современной государственной службы в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 8. С. 13..

Подводя итог данной главы, следует еще раз подчеркнуть, что гражданская служба -- самостоятельный вид государственной службы и, следовательно, характеризуется как общими для государственной службы, так и специфическими признаками. Общие признаки сводятся к тому, что данная служба является по своей природе государственной и состоит в профессиональной служебной деятельности. Особенности гражданской службы в том, что она имеет собственную правовую базу формирования и функционирования; строится на должности гражданской службы, определяющей назначение и содержание служебной деятельности; осуществляется особыми субъектами, именуемыми в законе государственными гражданскими служащими; законами устанавливаются особенности их правового статуса; назначение гражданской службы -- обеспечение исполнения полномочий государственных органов РФ и государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Глава 3. Актуальные проблемы в сфере регулирования государственной гражданской службы, как самостоятельного вида государственной службы

Для современного российского общества одной из наиболее важных задач является построение эффективного государства, преодоление серьезных недостатков в организации и функционировании системы органов государственной власти. Решение этой задачи требует модернизации государственной гражданской службы, которая должна стать открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, оказанию государственных услуг, активно взаимодействовать с институтами гражданского общества.

Как подчеркивает А.В. Гусев: «Именно государственная гражданская служба призвана претворять в жизнь политику государства в сфере экономики, социального развития, культуры, образования» Гусев А.В. Государственная гражданская служба Российской Федерации: проблемы правового регулирования. Автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 3. .

Роль государственной гражданской службы особенно актуальна в условиях посткризисного развития. Поскольку именно от профессионализма госслужащих, их коррупционной устойчивости, умения своевременно и эффективно решать задачи государственного управления, оказывать качественные публичные услуги зависит не только нормальное функционирование рыночной экономики, но и сохранение социальной стабильности в обществе, обеспечение и защита законных прав и интересов человека и гражданина.

Проведенный анализ нормативно-правовых актов позволил сделать вывод о том, что реформированию и развитию государственной гражданской службы, совершенствованию законодательства в этой сфере уделяется большое внимание, как на федеральном, так и региональном уровнях.

Так, например, на федеральном уровне приняты федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Благодаря указанным законом на современном этапе развития российского общества институт гражданской службы приобретает черты профессионального управленческого аппарата; гражданская служба формируется как самостоятельный вид государственной службы; выстраивается система федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.

В настоящее время заканчивает свою реализацию федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)», основной целью которой является: 1) создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, 2) формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

В качестве примера правового регулирования гражданской службы на уровне субъектов РФ можно привести Закон Камчатского края от 04.05.2008 №56 (ред. от 27.03.2013) «О государственной гражданской службе Камчатского края», Закон от 4 декабря 2008 г. №169 «О классных чинах государственной гражданской службы Камчатского края», «Реестр государственных должностей государственной гражданской службы Камчатского края.

Однако необходимо отметить и актуальные проблемы в сфере правового регулирования государственной гражданской службы, с которыми сталкиваются субъекты Российской Федерации. Так, решением Камчатского краевого суда от 19.11.2010 года, которым по заявлению прокурора Камчатского края были признаны недействующими отдельные положения Реестра должностей государственной гражданской службы Камчатского края (Закон Камчатского края от 04.05.2008 года №56 «О государственной гражданской службе Камчатского края»). Их противоречие части 2 статьи 10 Федерального закона о государственной гражданской службе в РФ» суд усмотрел в несоблюдении требования соответствия наименования, категории и групп этих должностей наименованиям, категориям и группам должностей федеральной государственной гражданской службы, предусмотренных Реестром должностей федеральной государственной службы.

Оставляя решение Камчатского краевого суда без изменения, а кассационные жалобы Законодательного Собрания Камчатского края, губернатора Камчатского края и Правительства Камчатского края без удовлетворения, Верховный суд Российской Федерации в определении от 09.11.2011 года, исходил из того, что право субъекта Российской Федерации на утверждение должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации не исключает необходимости соблюдения указанного требования.

Но, Конституционный суд Российской Федерации в постановлении от 15.11.2012 года №26-П СЗ РФ. 2012. № 48. Ст. 6744. по делу о проверке Конституционности положения части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного собрания Камчатского края постановил:

признать положение части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предусматривающее обязанность субъекта Российской Федерации учитывать при утверждении реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации структуру государственных органов, наименования, категории и группы должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленные Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, не противоречащим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой названное нормативное положение, как выражение принципа единства правовых и организационных основ федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, направлено на реализацию конституционных принципов единства системы государственной власти и единства системы исполнительной власти, обеспечение удобства граждан при их обращении в органы государственной власти за защитой своих прав, свобод и законных интересов и создание условий для равного доступа граждан Российской Федерации к государственной гражданской службе.

Признать положение части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 5 (часть 3), 11 (часть 2), 19 (часть 1), 73 и 77, в той мере, в какой установленное им требование учитывать при утверждении реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации структуру государственных органов, наименования, категории и группы должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленные Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, - при отсутствии в действующем правовом регулировании нормативных положений, конкретизирующих порядок использования Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы для целей определения содержания реестров должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, - рассматривается в судебной практике как подразумевающее необходимость обеспечения тождества системы государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации системе федеральной государственной гражданской службы.

Следовательно, федеральному законодателю надлежит предусмотреть непосредственно в федеральном законе четкие, ясные и соответствующие конституционно значимым целям критерии, которые позволяли бы определить содержание реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, установленных им в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Таким образом, проблемы совершенствования правового регулирования государственной гражданской службы приобретают особую значимость. В научной литературе справедливо отмечается, что давно назрела потребность как в серьезном научном анализе основных норм действующего законодательства и главных направлений реформирования и развития государственной гражданской службы, так и в разработке фундаментальных основ теории ее правового регулирования.

Так, по мнению А.А. Гришковца, реформа государственной службы в России начала XXI в. призвана окончательно завершить, применительно к гражданской службе трансформацию правового положения государственного служащего по следующей схеме: наемный работник с трудовым правовым статусом, имеющий особенности правового положения, установленные административным законодательством и обусловленные сферой реализации должностных полномочий, государственно-гражданских служащих, имеющих специальный административно-правовой статус Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации. Дис. … докт. юрид. наук. М., 2009. С.11..

Кроме того, ученый-юрист предложил жестко оценивать способности и навыки государственно-гражданских служащих для того, чтобы избежать внутреннего раскола государственно-гражданского аппарата службы. Думается, что с этим невозможно не согласиться, потому, что именно на твердых знаниях и умениях можно правильно вести государственно-гражданскую службу в государстве. Доктор юридических наук, профессор А.В. Гусев под государственной гражданской службой понимает публичный институт практической реализации задач и функций государства посредством профессиональной служебной (трудовой) деятельности, содержанием которой являются оказание государственных услуг, обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Гусев А.В. Указ. соч. С.6.. Данная точка зрения представляется верной, поскольку носит комплексный, межотраслевой характер.

Следует отметить, что сегодня сохраняет свою актуальность тезис Ю.Н. Старилова о том, что сердцевиной, сущностью административной реформы должно стать коренное изменение законодательства о государственной службе Старилов Ю.Н. Административная реформа в перспективе // Административное право и процесс. 2011. № 3. С. 11.. Важным инструментом обеспечения: во-первых, четкости и прозрачности административных процедур в деятельности государственных служащих, во-вторых, перехода от публичного управления, ориентированного на процесс, к публичному управлению, ориентированному на результат, в-третьих, реального действия принципа персональной ответственности государственных служащих за ненадлежащее исполнение (неисполнение) своих должностных обязанностей - должно было стать, по замыслу законодателя, принципиально новое поколение должностных инструкций, именуемых должностными регламентами.

В ч. 2 ст. 47 Закона о государственной гражданской службе определены основные элементы содержания должностных регламентов.

Нетрудно заметить, что многие элементы должностных регламентов выходят за рамки структуры и содержания «традиционных» должностных инструкций. Особенно это касается разделов, посвященных срокам и процедурам подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядку их согласования и принятия; порядку служебного взаимодействия; показателям эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственного служащего. Впрочем, и в случае с классическими разделами, посвященными правам, обязанностям и ответственности должностных лиц, здесь не предполагалось содержательного тождества регламентов и инструкций. Одним из важнейших новшеств должностных регламентов должна была стать детализация административных процедур до уровня ответственных должностных лиц. Именно должностные регламенты призваны были способствовать достижению главных целей разработки и реализации административных регламентов, в том числе - в плане борьбы с коррупцией.

Однако, как отмечает К.В. Давыдов, «на практике закрепленная в Законе о государственной гражданской службе модель должностных регламентов, насколько нам известно, фактически так и не возникла. Утвержденные федеральными органами исполнительной власти типовые формы должностных регламентов изобилуют бланкетными отсылками, в которых «утоплены» новаторские элементы регламентов. Для преодоления этой ситуации предполагается фактически заново разработать модели должностных регламентов («позволяющие упорядочить и конкретизировать должностные (служебные) обязанности государственных служащих, замещающих должности разных категорий») и внедрить методики разработки должностных регламентов и их пересмотра при изменении административных регламентов исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг» Давыдов К.В. Должностные регламенты государственных гражданских служащих как элемент реформы государственной службы Российской Федерации: основные правовые проблемы // Административное право и процесс. 2011. № 4. С. 27..

Попытаемся обозначить некоторые юридические проблемы конструирования названного феномена и наметить способы их решения.

Первая проблема, как представляется, заключается в неверном законодательном определении правовой природы должностных регламентов. Систематическое толкование норм Закона о государственной гражданской службе позволяет определить их в качестве административных локальных актов (преимущественно нормативного содержания). Вторая проблема заключается в том, что должностные регламенты императивно ориентированы на правовые явления (категории, институты), недостаточно разработанные в науке и законодательстве.

Ярким примером тому может служить требование о включении в должностной регламент перечня предоставляемых государственным служащим государственных услуг. Категория «государственная услуга» в настоящее время не получила исчерпывающей, внутренне непротиворечивой и общепризнанной характеристики. Попытки формирования различных «сводных» реестров государственных услуг отдельных федеральных органов исполнительной власти или их групп пока не увенчались успехом. Естественно, что и должностные регламенты в соответствующей части не могут быть корректно разработаны. С другой стороны, представляется возможным и целесообразным включать в должностные регламенты не просто перечни государственных услуг, но перечни государственных услуг и государственных функций (полномочий), в реализации которых принимают участие конкретные государственные служащие.

Третья проблема обусловлена ориентацией должностных регламентов государственных гражданских служащих исключительно на привязку с административными регламентами органов исполнительной власти. Это неконструктивно хотя бы потому, что деятельность государственного служащего описывается административными процедурами, содержащимися не только в административных регламентах исполнительных органов. Более того, сколь бы многочисленным ни стало бы множество административных регламентов, они все равно не смогут охватить все процедурные стороны управленческой деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц. Неизбежно возникает вопрос: как разрабатывать процедуры должностных регламентов в части, где они соотносятся не с административными регламентами, но иными нормативными правовыми актами управления (инструкциями, правилами и т.д.)? Думается, наиболее правильным в этом случае будет разработка соответствующих административных процедур уже в должностных регламентах. В итоге содержание последних может стать более полным, детальным и корректным, чем содержание соответствующих первоначальных административных актов.

Четвертая проблема - в отсутствии в должностных регламентах элементов содержания, которое не может быть объяснено пробельностью теории административного права. Остановимся на двух примерах. С одной стороны, существенным недостатком должностных регламентов следует признать фактическое отсутствие в них норм о юридической ответственности государственных служащих. С другой стороны, формирование так называемого «электронного правительства», перевод государственного управления в электронную сферу предъявляют известные требования к содержанию в том числе и должностных регламентов. По мнению Н.Н. Федосеевой, необходимо внедрение, помимо прочего, электронных должностных регламентов (реализуемых в виде программных продуктов алгоритмов исполнения должностных обязанностей, являющихся элементами электронных административных регламентов) Федосеева Н.Н. Административные регламенты как инструмент современного государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 6. С.14.. Можно спорить о том, будут электронные должностные регламенты элементами электронных административных регламентов и/или составными частями должностных регламентов, но факт остается фактом: электронные процедуры в деятельности государственных служащих должны быть четко конкретизированы и прописаны юридически правильно.

Пятая проблема - отсутствие юридических механизмов общественного контроля за реформой системы должностных инструкций и регламентов. Как справедливо отмечает А.В. Мартынов, «должностные регламенты и служебные контракты не находятся в открытом доступе. Поэтому лица (невластные субъекты. - К.Д.) ...не могут в полной мере дать правовую оценку действиям данных (должностных. - К.Д.) лиц, а это означает невозможность эффективной защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц» Мартынов А.В. Проблемы правового регулирования административного надзора в России. Административно-процессуальное исследование: Монография. М., 2010. С. 235 - 236..

Думается, целесообразно законодательно закрепить необходимость обеспечения открытого доступа к текстам должностных регламентов государственных служащих.

Наконец, шестая проблема заключается в том, что, как показывает практика административной реформы, государственный аппарат будет сопротивляться новшествам, способствующим повышению служебной дисциплины и прозрачности публичного управления. Поэтому, помимо прочего, следует установить персональную дисциплинарную ответственность для руководителей «заинтересованных» исполнительных органов за непринятие надлежащих мер по внедрению «полноценных» должностных регламентов в соответствии с нормативно определенными сроками, в том числе - сроками, установленными программой реформирования и развития системы государственной службы РФ.

Итак, во многом успех развития государственной службы возможен только на пути ее прочного нормативно-правового обеспечения. Совершенствование правового обеспечения государственной гражданской службы представляет собой одну из важных и крупных задач современной теории и практики государственной службы, административного права, решение которой определяется потребностями политического и социально-экономического развития страны.

Как отмечает Ж.А. Гукова: «Современная государственная служба РФ представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идет поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения» Гукова Ж.А. Совершенствование административно-правового статуса государственных гражданских служащих // Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 53.

.

Реформирование государственной службы обусловлено многими факторами, главными из которых являются:

- необходимость реформ системы государственного управления и создания новой государственности в РФ;

- обеспечение действия принципа разделения государственной власти на законодательную, судебную и исполнительную;

- осуществление правовой реформы;

- укрепление органов федеральной государственной власти;

- укрепление органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

- создание государственного и муниципального аппарата в субъектах РФ;

- необходимость выработки концепции и практическое осуществление новой государственной кадровой политики;

- участие в проведении организационно-правовых мероприятий в федеральных и региональных органах государственной власти.

В завершении следует подчеркнуть, что государственная служба как правовой институт должна обеспечить стабильное управление; она может играть определенную роль в стабилизации социально-политической жизни, разрешении политических конфликтов.

Заключение

В представленной работе были рассмотрены и изучены весьма важные и актуальные вопросы регулирования государственной гражданской службы как самостоятельного вида государственной службы. Таким образом, была сделана попытка разобраться в одной из основных проблем российского законодательства, что позволило прийти к следующим выводам.

Государственная служба -- это организационно-функциональная основа государства. Данной службе принадлежит исключительная роль в осуществлении его задач и функций. Государственная служба во многом определяет природу государства, качество его работы и ценность для граждан страны. По своей сути государственная служба -- сложное социально-политическое и организационно-правовое явление, и его понятие не может быть однозначным. Основное содержание правового института государственной службы составляют нормы административного права, объединяемые в его самостоятельный институт. Они имеют в большинстве случаев прямое, а иногда и косвенное отношение к формированию и функционированию государственной службы.

Государственная служба как организационно-правовой институт государства обеспечивает организацию и практическое осуществление задач и функций государства, поскольку государственный аппарат проявляет себя в деятельности своих служащих, а без них он является лишь общей схемой и мертвой конструкцией.

Государственная служба является также и правовым институтом, включающим в себя совокупность правовых норм, регулирующих однородный круг общественных отношений по государственной организации и практическому осуществлению служебных полномочий. Это сложный межотраслевой институт, охватывающий нормы многих отраслей права: административного, трудового, финансового, гражданского и даже уголовного. Однако в организационном аспекте служба (государственная, муниципальная и другие ее виды и разновидности) представляет собой важнейший административно-правовой институт, включающий специальные правовые нормы. Эти нормы содержат подробную регламентацию оснований, условий и порядка поступления на службу, прохождения службы, аттестации, применения мер поощрения и ответственности к служащему; способов замещения должностей; оснований, условий и порядка прекращения служебных полномочий и увольнения со службы.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права и в силу этого имеют много общего. Основной целью функционирования государственной и муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Для государственных и муниципальных служащих установлены единые основные квалификационные требования к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы, ограничения и обязательства, а также требования к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации и соотносительные (т.е. максимально унифицированные, но все же не одинаковые) основные условия оплаты труда и социальные гарантии; основные условия государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца).

Эффективность государственной службы и успех профессиональной деятельности государственных служащих во многом зависят от глубины теоретического осмысления закономерностей в рассматриваемой сфере, закрепления адекватного возложенным на государственного служащего задачам их административно-правового положения или статуса.

Выполняя свои административно-властные полномочия, государственный гражданский служащий служит государству и обществу в соответствии с замещаемой должностью и занимаемым положением, именуемым статусом. Статус интегративно фокусирует в себе и объединяет потенциал государственного гражданского служащего. В этом качестве он предстает как важнейшая единица системы государственной службы.

Однако следует заметить, что реформы и преобразования государственной службы не принесут желаемых результатов, пока не будет сформирован государственный аппарат современного типа, способный успешно работать в новых условиях, пока не будет юридически закреплен, апробирован и подтвержден на практике административно-правовой статус гражданского служащего, отвечающий всем современным требованиям.

Исходя из вышеизложенного, можно выстроить ряд теоретических выводов и предложений по совершенствованию правового регулирования государственной гражданской службы как самостоятельного вида государственной службы:

1. Государственная гражданская служба как социально-правовой институт органически связана с государством, его местом и ролью в жизни общества и призвана обслуживать объективные потребности человека, общества и государства. Государственная гражданская служба рассматривается как важнейший источник и инструментарий профессионального решения многих общественных и государственных проблем. В деятельности государственных гражданских служащих находят свое реальное воплощение задачи и функции государства.

2. На основе анализа понятия «государственный гражданский служащий» в правовой доктрине и законодательстве закономерным является вывод о том, что российский законодатель пошел по пути нормативного закрепления узкого подхода в определении понятия государственного гражданского служащего как лица, осуществляющего задачи и функции государства только в органах государственной власти. Вместе с тем следовало бы уточнить законодательное определение данного понятия, сформулировав его в следующей редакции: государственный гражданский служащий - это гражданин, профессионально участвующий в реализации задач и функций государства посредством исполнения государственной должности государственной службы, учрежденной в государственном органе.

3. Ввиду отсутствия единой концепции реформирования публичной службы следует принять единый закон о государственной гражданской и муниципальной службе.

4. Существующая классификация должностей гражданской службы нуждается в дополнительном подразделении на профессионально-карьерные и политико-патронажные должности, а также в более полной дифференциации с выделением особых категорий должностей руководителей государственных органов (их территориальных подразделений); специалистов, непосредственно занятых оказанием государственных услуг, либо наделенных контрольными и правоприменительными полномочиями в отношении граждан и организаций.

5. Раздробление функции организации государственной гражданской службы между Российской Федерацией и ее субъектами, в результате, которого организация гражданской службы субъектов РФ признана находящейся в их ведении, не отвечает принципу единства ее организационно-правовых основ, современным задачам единой организационной стратегии реформирования и развития гражданской службы. В связи с этим в пункт 4 статьи 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» следует внести изменения: «субъекты Российской Федерации организуют гражданскую службу в соответствии с едиными основами и принципами организации гражданской службы Российской Федерации, устанавливаемыми Российской Федерацией».

6. В целях более полной реализации принципов гражданской службы в законодательство о гражданской службе необходимо внести ряд изменений. В частности, в статье 40 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» следует указать, что заключение служебного контракта с нарушением конкурсного порядка является основанием для освобождения гражданина от должности гражданской службы.

7. Новейшее российское антикоррупционное законодательство в основном отвечает требованиям международных актов о противодействии коррупции. Вместе с тем необходимо дальнейшее его совершенствование в плане определения понятия публичного должностного лица, уточнения содержания ситуации конфликта интересов, обеспечение служащим достойного уровня правовых и социальных гарантий, соответствующей профессиональной подготовки. Большой потенциал в плане профилактики коррупции имеют резерв управленческих кадров, внедрение системы ротации и продвижения по службе.

8. В целях устранения неоправданных региональных различий и диспропорций в темпах реформирования регионального законодательства о гражданской службе представляется необходимым разработка федеральной целевой программы содействия реформированию гражданской службы субъектов РФ.

Список литературы

Нормативные правовые акты

1. Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122. Принята в Страсбурге 15 октября 1985 г. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 07.09.1998. - № 36. - Ст. 4466.

2. Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года, с учетом законов Российской Федерации о поправках Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ / Российская Федерация // Рос. газ. от 25 декабря 1993 г.; Рос. газ. от 21 января 2009 г.

3. О судах общей юрисдикции в Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ (ред. от 01.12. 2012) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 14.02.2011. - № 7. - Ст. 898; Собрание законодательства Российской Федерации. - 03.12.2012. - № 49. - Ст. 6746.

4. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления : Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (ред. от 11.07.2011) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 16.02.2009. - № 7. - Ст. 776; Собрание законодательства Российской Федерации. - 18.07.2011. - № 29. - Ст. 4291.

5. О противодействии коррупции : Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 07.05.2013) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 29.12.2008. - №52 (ч. 1). - Ст. 6228; Собрание законодательства Российской Федерации. - 13.05.2013. - № 19. - Ст. 2329.

6. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 07.05.2013) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 05.03.2007. - № 10. - Ст. 1152; Собрание законодательства Российской Федерации. - 13.05.2013. - № 19. - Ст. 2326.

7. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ (ред. от 07.05.2013) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 02.08.2004. - № 31. - Ст. 3215; Собрание законодательства Российской Федерации. - 13.05.2013. - № 19. - Ст. 2326.

8. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ (ред. от 07.05.2013) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 02.06.2003. - № 22. - Ст. 2063; Собрание законодательства Российской Федерации. -13.05.2013. - № 19. - Ст. 2326.

9. Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления : Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. №601 / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 07.05.2012. - № 19. - Ст. 2338.

10. О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (вместе с «Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов») : Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. №821 (ред. от 02.04.2013) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 05.07.2010. - № 27. - Ст. 3446; Собрание законодательства Российской Федерации. - 08.04.2013. - № 14. - Ст. 1670.

11. О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» : Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 (ред. от 10.08.2012) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 16.03.2009. - № 11. - Ст. 1277; Собрание законодательства Российской Федерации. -13.08.2012. - № 33. - Ст. 4633.

12. О мерах по противодействию коррупции : Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. №815 (ред. от 02.04.2013) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 26.05.2008. - № 21. - Ст. 2429; Собрание законодательства Российской Федерации. - 08.04.2013. - № 14. - Ст. 1670.

13. О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» : Указ Президента РФ от 19.11.2002 г. № 1336 (ред. от 15.11.2004) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 25.11.2002. - № 47. - Ст. 4664; Собрание законодательства Российской Федерации. - 22.11.2004. - № 47. - Ст. 4634.

14. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих : Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. №885 (ред. от 16.07.2009) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 19.08.2002. - № 33. - Ст. 3196; Собрание законодательства Российской Федерации. - 20.07.2009. - № 29. - Ст. 3658.

15. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации : Указ Президента от 15 августа 2001 г. № Пр-1496 / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 20.08.2001. - № 28. - Ст. 2803.

16. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих : Одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21) / Российская Федерация // Бюллетень «Официальные документы в образовании». - 2011. - № 36.