Государственная служба в РФ как институт государственной власти

Размещено на http://allbest.ru

Содержание

Введение

Глава 1. Становление и развитие института государственной службы в России

1.1 Исторические аспекты развития института государственной службы в России

1.2 Понятие и сущность государственной службы в РФ

1.3 Основные принципы и виды государственной службы

Глава 2. Правовое положение государственных служащих в Российской Федерации

2.1 Правовой статус государственного служащего

2.2 Особенности прохождения государственной службы в РФ

2.3 Поощрения и награждения государственных служащих

2.4 Ответственность государственных служащих

Глава 3. Проблемные аспекты развития государственной службы в РФ

3.1 Бюрократия в истории России

3.2 Современная российская бюрократия и реформирование управления

Заключение

Библиография

Введение

Актуальность исследования. Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и прикладной значимостью вопросов, связанных с формированием в Российской Федерации новой подотрасли права, что обусловлено качественным изменением законодательства о государственной гражданской службе и формированием служебного права, регулирующего правовой статус государственных гражданских служащих.

На практике постоянно возникает проблема определения круга государственных структур (органов) и институтов, профессиональная деятельность в которых считается государственной гражданской службой. Дискуссионным является вопрос соотношения конституционного, административного, служебного и трудового статуса федеральных государственных гражданских служащих, особенностей их службы в федеральных государственных органах и положения гражданских служащих в государственных органах субъектов Российской Федерации.

Отмечая важность проблем, касающихся функционирования института государственной гражданской службы, приходится констатировать, что вплоть до настоящего времени в юридической науке, а также в нормативных правовых источниках не выработана единая позиция относительно структуры правоотношений государственных гражданских служащих, соотношения и роли конституционного, административного, служебного и трудового отраслей права в регулировании правового положения государственных гражданских служащих, понятийного аппарата служебного права, категорий «государственная» и «государственная гражданская служба», «государственный гражданский служащий» и «государственный служащий», классификации должностей государственной гражданской службы.

До настоящего времени остается нерешенной проблема соотношения федерального и регионального, локального и договорного регулирования правового положения государственных гражданских служащих, распределения полномочий между разноуровневыми государственными органами в сфере государственной гражданской службы.

Продолжаются дискуссии и о поиске путей предотвращения и преодоления противоречий между государственными гражданскими службами различного уровня, понятий, способов и направлений восполнения пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе, а также пределов применения норм различных отраслей российского права в определении правового положения различных категорий государственных гражданских служащих.

Особенно актуальными стали вопросы формирования общетеоретических понятий и правовых категорий государственной гражданской службы в регулировании правового статуса государственных гражданских служащих в связи с принятием Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, который, с одной стороны, конкретизировал правовое положение государственных гражданских служащих, а с другой, поставил ряд проблем, связанных с необходимостью принятия системы подзаконных нормативных актов (указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации) и возможностью применения трудового права.

Потребность в построении демократического правового федеративного государства требует создания целостной системы государственной службы и ведущего его института - государственной гражданской службы, обеспечивающей реализацию функций государства в новых экономических, политических и социальных условиях, повышение эффективности экономики и динамичное развитие гражданского общества. Необходимо кардинальное повышение эффективности деятельности государственной службы, осуществляемой государственными гражданскими служащими в интересах развития гражданского общества, укрепления правового государства с учетом исторических, культурных, национальных особенностей Российской Федерации и ее субъектов.

Названные обстоятельства обусловливают актуальность исследуемой проблематики и в конечном итоге предопределили выбор темы данной дипломной работы.

Объектом исследования является государственная гражданская служба как институт российского права, регулируемый различными межотраслевыми правовыми источниками, применяемыми в сфере организации и деятельности государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Предмет исследования - это нормы права, регулирующие государственную гражданскую службу, теоретико-методологические, конституционные, нормативно-правовые и договорные условия осуществления государственной гражданской службы, анализ правоотношений государственных гражданских служащих, нормативное и договорное регулирование правовых отношений государственных гражданских служащих, юридические технологии, используемые в организации государственной гражданской службы, а также параметры, характеризующие условия осуществления государственной гражданской службы.

Цель работы заключается в осуществлении общетеоретического комплексного исследования концептуальных и нормативно-правовых оснований организации государственной гражданской службы, определения нормативного и договорного установления правового статуса государственных гражданских служащих на основе исследования федеральных, региональных и локальных нормативных правовых актов, применения норм служебного права, выявления роли локальных нормативных правовых актов государственных органов (правил служебного распорядка, должностных регламентов, видовых служебных контрактов и др.) в осуществлении государственной гражданской службы Российской Федерации.

Достижение поставленной цели предопределило необходимость постановки и последовательного решения ряда взаимосвязанных научных задач:

- изучить процесс становления системы государственной службы в ходе исторического развития Российского государства;

- провести исследование сущности и содержания основных теоретических концепций государственной гражданской службы, систематизировать и обобщить нерешенные и дискуссионные вопросы;

- подвергнуть анализу политико-правовую природу, институциональные и структурно-содержательные особенности организации государственной гражданской службы;

- определить природу, значение, содержание и виды служебного контракта, рассмотреть его роль в индивидуализации условий прохождения государственной гражданской службы;

- выявить пробелы в законодательстве о государственной гражданской службе и предложить способы их восполнения. В дипломной с позиций современных научных подходов проведено исследование теоретических, методологических, исторических и правовых основ государственной гражданской службы, всесторонне исследовано правовое положение государственных гражданских служащих. Структура работы. Дипломная состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

Глава 1. Становление и развитие института государственной службы в России

1.1 Исторические аспекты развития института государственной службы в России

Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни. Уже в XVI в. Иван IV создал для контроля над «государевыми служивыми людьми» специальное учреждение--Разряд, который вел дела 22-23 тысяч человек, из них 2-3 тысячи были внесены в московские послушные списки, т.е. составили некое подобие столичной номенклатуры, в списки других городов - местные номенклатуры. Основная часть этих людей привлекалась государем для военных нужд, но из этих списков черпались кадры и для других царских назначений, так как четкого разделения между военной и гражданской царской службой не было. При назначении учитывались три фактора: родословная кандидата, чиновность (служебный титул) и разрядность (предыдущая должность). Так при Иване IV сформировался в основном служивый класс и разрядные списки. В 1682 году по представлению Комиссии было отменено «богоненавистное и враждотворное местничество»; т.е. изменилось отношение сословного положения служивого человека к служебному чину, а именно возможность приобретения служивого чина не зависимо от происхождения. Эта мера разрушила родовое основание лестницы чинов Мельников В.П.Государственная служба в России: исторический опыт.-М.: "РАГС", 2005.-С.11-12.. Петр I Табелью о рангах завершил процесс формирования российской государственной-службы, внеся тоталитаристское стремление максимально поставить подданных под контроль государства. Но уже 31 января 1724 г. он подписал Указ, что в секретари не из дворянского сословия не определять, хотя некоторая «лазейка» в виде производства особо отличившихся из «подьяческого чина» с предоставлением им шляхетства была оставлена.

Позже механизм регулирования ограниченного доступа представителям низших классов в дворянство через государеву службу был усовершенствован. В 1790 г. указ Екатерины II «О правилах производства в статские чины» установил право на потомственное дворянство лишь с восьмого класса Табели. Основным путем продвижения являлась выслуга лет, досрочный перевод в высший класс был исключением из правил, как награда. К началу XIX века Табель содержала 14 классов: высший первый класс-- канцлер; действительный тайный советник; низший--14-й класс--коллежский регистратор. Табель дополнял высшие почетные звания статс-секретарь, сенатор и пр. Иногда чиновники получали в виде особого отличия свитские, т.е. придворные чины. «Табель о рангах» превратилась в России в настоящую хартию служивого сословия. Она принесла не только бюрократизацию государства, но и некоторые положительные моменты, среди которых можно выделить расширение возможностей для вертикальной социальной мобильности, для возвышения людей из низших классов (при соблюдении определенных условий) Это было в какой-то степени вынужденной мерой: во - первых, после освобождения дворян от обязательной службы многие стремились выйти в отставку; во-вторых, при разрастании «государева хозяйства» и увеличении численности чиновного аппарата невозможно было обойтись без привлечения на статскую службу недворян. И правительство вынужденно было принимать тенденцию «дедворянизации» госслужбы. В результате к началу XIX в. сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества. Юридическое регулирование их статуса Николай I осуществил законами 1827 и 1834 гг. Первый определял порядок поступления на госслужбу, а второй--условия продвижения по служебной лестнице. В основу продвижения был положен принцип выслуги, обеспечивающий автоматический, медленный переход с одной ступени на другую, квалификация и профессионализм учитывались меньше всего. Это вело к возрастанию роли чиновников в государстве. Маркиз де Кюстин в своих записках о России так описал эту ситуацию: «Из своих канцелярий эти незаметные тираны, эти деспотичные пигмеи безнаказанно угнетают страну, даже императора, стесняя его в действиях; тот хоть и понимает, что не столь всемогущ, как о нём говорят, но, к удивлению своему, порой не вполне знает, насколько ограничена его власть. Болезненно ощущая этот предел, он даже не осмеливается сетовать, а ставит этот предел ему бюрократия, страшная всюду, ибо злоупотребление ею именуют любовью к порядку, но в России более страшная, чем где-либо. Видя, как тирания чиновников подменяет собою деспотизм императора, содрогаешься от страха за эту страну» Де Кюстин А. Россия в 1839 году. М., 1996. Т. 2.-С.215.. Все попытки ограничить всевластие чиновников ни к чему не привели. Наиболее серьезная попытка рационализации российской статской службы была предпринята при Александре I и связана с именем М.М. Сперанского, но мечта его потерпела крах. На смену «административному романтизму» М.М. Сперанского пришел охранительный администратизм николаевских времен. В 40-e гг. было принято утверждение «Устав о службе гражданской», который установил примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они без особых изменений просуществовали до 1917 гг., хотя идеи и попытки отменить Табель или как-то более радикально изменить возникали при каждом новом монархе, начиная с Павла I и кончая Александром Ш. При этом критика системы чинов исходила не только из вне, но и из правительственных кругов. Можно назвать имена политических деятелей, чиновников, которые подавали записки на высочайшее имя--Л. Шепелев, М. Корф, П. Долгоруков, в которых они критиковали данную систему, так как в управление попадало много чиновников продажных, необразованных, не квалифицированных. При Николае II была образована в 1895 г. при Госсовете новая комиссия по совершенствованию гражданской службы. В 1901 г. она представила свой доклад, в котором не было и речи об отмене чинов и упразднении сословного ценза. Предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, восстановить образовательный ценз для чиновников. Реализованы эти полумеры были лишь после революции 1905-1907 гг. принятием закона «Об отмене сословного принципа при получении чинов» и замене его критерием образования, но сами чины сохранялись. По существу, выводы комиссии и последующие за этим законы отразили еще раз высокую степень отчуждения власти от общества и отсутствие у правительства политической воли. Временное правительство в августе-сентябре 1917 г. подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», но не успело его утвердить Мельников В.П.Государственная служба в России: исторический опыт.-М.: "РАГС", 2005.-С.15-16..

Итак, из истории-попыток реформирования государственной службы понятно, что недостатки чиновничества были очевидны и для общества, и для самой власти. Это, прежде всего, низкая эффективность государственного аппарата, неразвитое чувство, ответственности чиновников за выполняемую работу, крайняя медлительность. Б. Чичерин отмечал неспособность российской бюрократии к деятельному участию в общественном обновлении в силу ее кастовой отчужденности от общества: «Бюрократия может дать сведущих людей и хорошие орудия власти, но в этой узкой среде, где неизбежно господствуем формализм и рутина, редко развивается истинно государственный смысл. Новые силы и новые орудия, необходимые для обновления государственного строя, правительство может найти лишь в глубине общества» Де Кюстин А. Россия в 1839 году. М., 1996. Т. 2.-С.71..

Традиционно в среде российского чиновничества процветала коррупция. Л В. Оболонский, анализируя эту проблему, видел три основные причины данного явления. Во-первых, источник «морально-идеологический»---несовместимость самих основ идеологии и психологии абсолютной монархии с идеей гражданской службы как службы обществу. И поэтому роль чиновников понималась как государева, а не как государственная служба Во-вторых, источник политико-организационный: централистская концепция организаций государственной власти. Основной принцип правителей--максимальный контроль над страной со стороны центра и его наместников. В-третьих, финансовый источник. Материальное содержание чиновничества было крайне низким Демин А. А.Государственная служба.-М.: "Книгодел", 2007.-С.43-44..

Эти причины, определяющие размах коррупции госаппарата, можно рассматривать в какой-то мере как объективные - тотальное отчуждение власти от общества и собственных слуг (чиновников). Но российская госслужба в XIX в. имела и несомненные достоинства. Она стала более эффективной, управленческая машина вращалась слажено, приблизилась к западно-европейской бюрократии. Движение вперед в результате реформ Сперанского при Александре I, либеральных реформ Александра II было очевидным. Реформы носили либеральный характер, пришли новые талантливые люди--представители либеральной бюрократии, причем кадровое обновление коснулось всех этажей управленческой иерархии, кадры черпались из единомышленников на всех уровнях бюрократической лестницы Де Кюстин А. Россия в 1839 году. М., 1996. Т. 2.-С.72-73.. Следующая попытка изменения госслужбы была предпринята министром путей сообщения, министром финансов, председателем кабинета С. Витте. Он доказывал Николаю II необходимость принятия институтов ограничения монархии, стремился предотвратить бессмысленную войну с Японией, провел финансовую реформу, сумел в обход Табели о рангах ввести в аппарат Министерства финансов и других ведомств свежих людей, у которого были знания и желание «сделать жизнь лучше», но его реформы остались незавершенными, а сам С. Витте закончил жизнь в отставке и забвении и умер незадолго до начала первой мировой войны Витте С.Ю. Воспоминания.. В 3-х тт. М., 1960.-С.236.

В советский период формированию и функционированию госслужбы уделялось особое внимание. Одним из первых актов советской власти был декрет «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г. Его принятие связано прежде всего с идеей слома старого госаппарата и упразднения всякого чиновничества, полного объединения в руках представительных -учреждений законодательных и управленческих функций. Система должностей и чинов была заменена партийно-государственной номенклатурой, просуществовавшей весь советский период до : начала перестройки 1987, г. Закона о госслужбе в СССР не было, правовое регулирование осуществлялось посредством декретов, положений, правительственных постановлений, указов, инструкций Овсянко Дмитрий. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие.-М.: "Юристъ", 2006.-С.52-53.. Порядок комплектования должностей госслужащих был определен в конституциях, законах о совете министров и о местных советах народных депутатов. Решающее воздействие на подбор и расстановку кадров, их смещение в любом государственном управленческом органе оказывали партийные органы и организации КПСС, но произвольное «тасование» кадров препятствовало росту профессионализма в сфере госслужбы, куда попадало много людей случайных, но угодных вышестоящим функционерам. Особенно важны были политические признаки подбора кадров. Но был накоплен и положительный опыт, от которого нельзя отказываться сегодня. Это прежде всего развитая система подготовки кадров. Была создана й слажено работала разветвленная сеть очных и заочных партийных школ. В юридических вузах имелись кафедры и факультеты советского строительства, готовившие работников органов исполнительной власти. Сформировалась в советский период и четкая структура государственного управления со своими традициями, «правилами игры», эта система вполне справлялась с возложенными на нее функциями.

В современной России созданию новой государственной службы как инструмента реализации задач и функций демократического, правового государства придается повышенное значение. Каковы же оценки настоящего состояния российской госслужбы, что предпринимается в плане ее развития? Вопросы очень непростые. Они исследовались в 90-е гг. отечественными учеными: М.Н. Афанасьевым, B.C. Комаровским, А.В. Оболенским, В.М. Коланда, Б.М. Лазаревым, Г.В. Атаманчуком и другими. Исследователи подчеркивают, что, реформируя госслужбу, необходимо учитывать особенности национальной культуры, истории, современное состояние законности, общества в целом. ВС. Комаровский отмечает ряд важных условий, влияющих на этот процесс. Во-первых, в России значительна роль государства, а отсюда и аппарата управления. Во-вторых, Сохраняющиеся принципы организации и сознания госслужащих: ориентация на личные связи и знакомства в решении любых вопросов; подбор персонала по признаку личного доверия и психологическим вкусам руководителя; служение не закону, не делу, а руководителю; правовой нигилизм; некомпетентность госслужащих; ориентация на формальные показатели в оценке эффективности работы Комаровский B.C., Оболонский А.В. Проблема реформирования государственной службы России в сфере международного, опыта и отечественных традиций (политологический подход) // Вестн. МГУ Сер. 12.1997. №4.-С.62-63.. В-третьих, отсутствие мощной правовой базы госслужбы. В-четвертых, глубокий кризис системы государственного управления, а отсюда необходимость достижения определенного уровня согласия и, доверия между гражданами и институтами государства. Такая поддержка возможна лишь в условиях открытости, доступности госслужбы и чиновника: рядовым гражданам. Для России сегодня это очень сложная проблема, так как традиционно госслужба и чиновник:-- это другой мир недоступный рядовому гражданину.

К интересному выводу пришел М.Н. Афанасьев, проанализировав результаты опроса, слушателей Российской Академии госслужбы. Было выяснено, что важнейшей составляющей сегодняшнего административного процесса в России, являются клиентарные связи (отношения личной преданности и покровительства), которые: 1) пронизывают, практически весь аппарат; 2) оказывают решающее влияние на карьеру чиновника; 3) определяют путь разрешения конфликтов; 4) воспринимаются большинством управленцев как нормальные, естественные условия аппаратной деятельности Оболонский А.В. Бюрократия и государство. М., 1996.-С.75.. Оценки российского чиновничества, по многочисленным опросам граждан и самих госслужащих, а также анализа их деятельности и, следовательно, всего функционирующего института госслужбы, очень нелицеприятны: коррупция, взяточничество, мафизация, непрофессионализм, протекционализм, административное своеволие, политический произвол чиновников. На этом неблагоприятном фоне и началась реформа госслужбы в России. Многие ученые считают, что пока не существует ни единой концепции новой модели госслужбы, ни четкого плана перехода от одной модели к другой. Однако в предпринимаемых попытках модернизации государственной службы РФ уже обозначились две тенденции: корпоративистская и демократическая. Они проявляются, во-первых, в попытке департизации работы госслужбы, что вовсе не означает деполитизацию аппарата, во-вторых, в возрождении в усложненном виде чиновничьего «табеля о рангах» для защиты этой касты; в-третьих, в создании современных предпосылок для формирования необходимого статуса современной госслужбы: квалификационных экзаменов, аттестаций, конкурсов, нормативное установление ограничений, гарантий и привилегий госслужащих; в-четвертых, в изменении структуры аппарата с целью приобщения бюрократии к переделу собственности к выведению его из-под антибюрократического контроля в-пятых, в поверхностной демократизации аппарата: Госслужба в России как объект реформирования очень сложна, особенно да демократических началах, так как возникло свыше 400 подразделений госслужбы в 88 субъектах федерации, общая численности чиновников в 5 раз превышает таковую в бывшем Советском Союзе, поэтому; необходимо демократизировать огромную(армию госслужащих Черепанов В. В.Основы государственной службы и кадровой политики.-М.: "ЮНИТИ", 2007.-С.76-78..

Одна из проблем согласия и доверия а этом процессе--конфронтация между различными ветвями власти в центре, в, регионах, между центром и регионами. Это неизбежно отражается на взаимодействии разных подразделений госслужбы, происходит отчуждение госслужбы от населения РФ и ее регионов. Наблюдается далее угроза превращения субъектов федерации в «удельные княжества». Особенно это проявилось после губернаторских выборов, так как выборные главы администраций уже не столько чиновники, сколько политики, проводящие в жизнь прежде всего интересы местных финансовых элит Мельников В.П.Государственная служба в России: исторический опыт.-М.: "РАГС", 2005.-С.20..

Сама практика ставит вопрос о структурной перестройке госслужбы в РФ, об организации гибкой и. регулярной обратной связи между государственными и общественными институтами на федеральном и региональном уровнях. Необходима, институциализация политических и корпоративных интересов госслужбы. Некоторые ученые предлагают использовать- новые политические и информационные технологии при реформировании госслужбы (менеджмент, маркетинг, мониторинг на базе компьютерных, социологических, политологических подходов). Особое значение придается правовой основе новой госслужбы, системе законов и подзаконных актов, в которых следует закрепить не «табель о рангах», а нормативные основы демократизации, «прозрачности» и «отзывчивости», ответственности госслужбы. Правовые основы реформирования госслужбы РФ заложены в 90-е гг. рядом нормативных актов: Указы Президента РФ о первоочередных мерах по организации системы госслужбы и об утверждении Положения о федеральной государственной службе от 1993 г.; Указ Президента РФ и Положение о создании Управления федеральной государственной службы; Указ Президента РФ «О Российской академии государственной службы при Президенте РФ»; закон РФ 1995 г. «Об основах государственной службы РФ» и другие. Закон 1995 г. по необходимости носит общий характер и содержит много отсылок к федеральным законам и правовым актам субъектов РФ, которые еще не отработаны или вообще отсутствуют Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федера-ции: направления реформирования и концепция программы специального учебного курса // ГиП. 2002. № 1.-С.44-45..

Закон «Об основах государственной службы РФ» закрепляет важные права и гарантии для служащих, а в числе важнейших принципов госслужбы называет стабильность кадров государственных служащих в государственных органах. Но в отличие от европейских стран, где сложилась карьерная система формирования корпуса госслужащих, обеспечивающая работу чиновников на основе пожизненного найма, российский закон предусматривает трудовой договор, заключенный на определенный срок, не более пяти лет, при этом чиновник может быть уволен, сокращен, т.е. стабильность положения госслужащего не гарантируется отсюда широкий простор для влияния семейно-родственных, земляческих связей на систему госслужбы. Также в законе ничего не говорится о согласительных процедурах для решения трудовых (коллективных) споров, хотя без разнообразных форм коллективных переговоров, арбитража и посредничества (государственного или частного) развитую, правовую госслужбу трудно, представить. Многие исследователи м * практики считают, что закон, заложив правовые основы формирования и деятельности госслужбы, требует дополнительной разработки ряда важных положений, по вопросам госслужбы, в частности, ее политического аспекта, В демократизации госслужбы одно из первых-мест должен занимать вопрос об ответственности органов власти и должностных лиц, В условиях современной России, где в последние годы принимались неэффективные решения, касающиеся всех сфер жизни общества, очень остро стоит проблема определения круга государственных органов и должностных лиц которые обязаны нести ответственность за принимаемые противоправные решения и действия в сосущественные трудности при привлечении к ответственности высших должностных лиц государства или депутатов парламента за принятие решений, которые наносят вред обществу и государству, так как установление конституционной ответственности относится к компетенции высших органов самой государственной власти, т.е. практически получается установление ответственности высшими органами и должностными лицами в отношении самих себя. Пример тому Федеральный закон «О статусе депутата Совета федерации статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ».

Конституционная ответственность -это ответственность за ненадлежащие осуществление публичной власти, а отсюда и набор оснований для, установления ответственности органа или должностного лица и перечень, санкций, которые отличаются от видов юридической ответственности Дмитриев Ю.А., Измайлова Ф.Ш. Проблема контроля и ответ-ственности в деятельности органов государственной власти // ГиП. 1996. №4.-С.89.. Но при этом конституционная ответственность теряет практический смысл, если отсутствует система контроля, за деятельностью государственных органов, которая также включает определенный.круг средств, приемов и методов. Реализация конституционной ,ответственности высших должностных лиц крайне, затруднена из-за процедурных прохождений, предусмотренных Конституцией 1993 г., например, процедура отрешения Президента от должности Дмитриев Ю.А., Измайлова Ф.Ш. Проблема контроля и ответ-ственности в деятельности органов государственной власти // ГиП. 1996. №4.-С.90-95..

Решению этой проблемы могли бы, содействовать структуры гражданского общества, механизм их взаимодействия с властью. Там, где на региональном уровне эти структуры оформились, успешнее идет их взаимодействие с институтом государственной, службы. Это прежде всего касается партий, объединений граждан по интересам. Но о сложившемся механизме такого взаимодействия, говорить пока преждевременно, хотя подвижки в этом деле есть. Пример этому профсоюзы вполне сформировавшийся институт гражданского общества, но вот их взаимоотношения с властью желают лучшего. Аналогично обстоит дело и со СМИ. Четкой информационной, политики государства нет. Взаимодействия органов власти со СМИ часто носят стихийный характер, а иногда даже конфликтный. Каковы же перспективы реформирования госслужбы на демократической основе? По мнению B.C. Комаровского, все попытки, реформирования «внутренними силами» или надстраиванием дополнительных контролирующих органов, как показал опыт США, обречены на неудачу. Но для современной России подходит опыт Англии, где в свое время М. Тэтчер избрала линию демократизации госслужбы при одновременном ужесточении политического контроля над ней. Совершенно необходимым условием этого процесса в России служит одновременное решение проблемы пресечения явлений коррупции и коллективной безответственности госаппарата, строгое соблюдение законодательства и его совершенствование. Нужна политическая воля, чтобы разорвать полукриминальный характер отношений'"' чиновников с представителями бизнеса. Чиновники должны быть лишены возможности делить собственность, ресурсы; необходимо сократить численность аппарата; разработать регламент принятия управленческих решений, систему повышения профессионального уровня служащих. Госслужба должна стать общественной, а не ведомственной.

В качестве главных задач демократизации грсслужбы России можно выделить следующие: 1) реализация политической воли по реформированию, упорядочению и урегулированию государственно-служебных отношений. 2) отработка механизма взаимодействия госслужбы с институтами гражданского общества, ,3) повышение открытости системы госслужбы, ее «отзывчивости» на нужды граждан. 4) изменение системы отношений между государством и обществом, внутри самой госслужбы; 5) создание теоретической основы госслужбы: 6) формирование специализированных органов по формированию кадрового потенциала государства Комаровский B.C., Оболонский А.В. Проблема реформирования государственной службы России в сфере международного, опыта и отечественных традиций (политологический подход) // Вестн. МГУ Сер. 12.1997. №4.-С.68..

Одной из ключевых задач реформы должно стать обеспечение устойчивости служебного положения и правовой защищенности сотрудников госаппарата. Это необходимо для того, чтобы госслужба выполняла свою роль в модернизации страны, став сама при этом носителем образцом цивилизованных отношений найма и труда. От решения этой задачи зависит, заработают ли законодательные и организационные новшества в аппарате управления.

Для реализации задач по демократизации госслужбы необходимо проработать и осуществить ряд мер: разработку нормативно-правовой модели новой госслужбы как системы законов и других нормативных актов с учетом законопроектов о лоббировании, политических партиях; создание этического кодекса госслужащего РФ; обучение .госслужащих технологиям достижения консенсуса, основам конфликтологии, социальной психологии; внедрение новых информационных технологий; создание, отбор и нормативное обеспечение легальных моделей взаимодействия госслужбы с предпринимательскими кругами, политическими партиями, профсоюзами, СМИ; создание позитивного имиджа госслужащих в глазах населения; пропаганду эффективного взаимодействия госслужащих и граждан с помощью постоянных рубрик в СМИ; создание федеральной программы обучения населения основам политико-государственного, управления и реализации ее в учебных заведениях. Осуществление этих мер может способствовать успешному реформированию госслужбы и создать фундамент для ее эффективного функционирования в будущем Комаровский B.C., Оболонский А.В. Проблема реформирования государственной службы России в сфере международного, опыта и отечественных традиций (политологический подход) // Вестн. МГУ Сер. 12.1997. №4.-С.70.. Государственная служба должна стать областью целенаправленного государственно-правового .воздействия для обеспечения формирования условий правового государства и его взаимоотношений с гражданином, В плане решения перечисленных задач следует обратить особое внимание на региональную госслужбу, что для России актуально, ввиду ее сложной административно-территориальной организации. Поэтому для демократизации региональной госслужбы есть смысл создать в структуре администрации специализированную службу по связям с общественностью, что позволит изменить внутреннее и внешнее поведение администрации, обеспечить взаимопонимание, доброжелательность и сотрудничество с разными группами людей. Также следует провести структурные изменения организации региональной госслужбы, т.е. перейти от. нынешней модели, которая характеризуется восходящими потоками информации в федеральный центр и нисходящими потоками решений. Такая организация ориентирована на внутриведомственные интересы и опирается на установленный сверху порядок. Она не способна отвлекаться на социальную среду. Новая модель обращена вовне, на рынок общественных интересов. При этой модели губернатор (глава администрации), опираясь на государственную власть, обеспечивает эффективную работу функциональных служб для поддержки персонала по реализации общественных интересов. Таким образом, смысл и назначение региональной госслужбы -- оказание общественных услуг населению; эти услуги должны удовлетворять потребности граждан; лица, которым оказываются услуги,--это потребители, требующие высокого качества, для обеспечения которого надо ориентироваться на клиента. Взаимодействие персонала с клиентом призваны поддерживать функциональные службы администрации, Эти службы должны быть не только подконтрольны сверху, но и подотчетны снизу 3инченко Г.П. Региональная элита на государственной службе //Власть. 1997. № 11.-С.60-61.. Роль региональной госслужбы в модернизации этого института в масштабе государства очень велика, так как, действуя в интересах населения, она все же выступает агентом по осуществлению государственной политики на местном уровне. Именно на этом уровне проявляется элементарная степень доверия к институтам государства и чиновникам, аппарату госслужбы.

Итак, необходимость реформы государственной службы в Рос сии обусловлена потребностями социально-экономических и политических преобразований.

В плане совершенствования институт государственной службы требует всесторонних теоретических исследований: правовых, социологических, психологических, политических Игнатов В.Г.Государственная служба.-М.: "Март", 2005.-С.89..

1.2 Понятие и система государственной службы в РФ

В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» в соответствии с Конституцией РФ определены единые, правовые и организационные основы системы государственной службы, в том числе управления в этой сфере, а также закреплены общие правила государственной службы России, которые должны применяться при правовом регулировании всех видов и уровней государственной службы и применении их на практике соответствующими государственными органами и должностными лицами. При этом следует учитывать, что в названном Законе и федеральных законах о видах государственной службы содержится много новых административно-правовых категорий и понятий, правильное понимание и толкование которых имеет как теоретическое, так и большое практическое значение.

Впервые понятие государственной службы было нормативно закреплено в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ныне утратившем силу), где под государственной службой понималась профессиональная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий только государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.-С.92-93..

В ст. 1 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» дано новое определение понятия государственной службы. Теперь государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Федерации; органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации; лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лица, замещающие государственные должности Российской Федерации); лиц, замещающих должности, установленные конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федерации (лица, замещающие государственные должности субъектов Федерации).

Как видим, в новом определении в число субъектов, для обеспечения исполнения полномочий которых предназначена государственная служба, добавлены Российская Федерация и ее субъекты. Это добавление в определении государственной службы более точно отражает фактический круг участников государственно-служебных отношений, включая представителей, осуществляющих полномочия от имени Российской Федерации или субъекта Федерации Манохин В. М. «Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М. 2004.-С.120-121..

Возьмем для примера дипломатических работников, являющихся государственными служащими. Так, посольство, согласно Положению о нем, утвержденному Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г. Собрание законодательства РФ. 1996. №45. Ст. 5090, возглавляемое Чрезвычайным и Полномочным Послом РФ в иностранном государстве, обеспечивает проведение единой политической линии Российской Федерации в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания представительств федеральных органов исполнительной власти, а также представительств субъектов Федерации, открываемых на территории отдельных государств. Консульские учреждения Российской Федерации, согласно Положению, утвержденному Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г. Собрание законодательства РФ. 1998. №45. Ст. 5509, осуществляют на территориях пребывания консульские функции от имени Российской Федерации.

Что касается лиц, замещающих государственные должности РФ, то сводный перечень наименований таких должностей был утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. Собрание законодательства РФ. 1996. №3. Ст. 173; 1998. №43. Ст. 5337. Сюда относятся: Президент и Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты, министры, судьи и некоторые другие. Лица, замещающие эти должности и не являющиеся государственными служащими, осуществляют общегосударственные функции, и на них в соответствии с их компетенцией возлагается ответственность за положение дел в стране, нормальное функционирование государственного аппарата. Обеспечение выполнения ими своих конституционных полномочий осуществляется подчиненными им аппаратами, основную часть которых составляют государственные служащие.

Конечно, формулировка «обеспечение исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов» может вызвать понимание государственной службы как службы «при» высших государственных должностных лицах, а не у общества и государства.

В действительности же, государственная служба представляет собой вид общественно полезной профессиональной служебной деятельности, которая хотя и носит обслуживающий (обеспечивающий) характер, в конечном итоге заключается в содействии по реализации задач и функций того государственного органа, службы или учреждения, в котором государственный служащий проходит службу. Иначе говоря, профессиональная служебная деятельность государственного служащего направлена на осуществление государственных задач и функций, являясь выражением публичной власти, а не власти лиц, замещающих «конституционные» должности. При этом, разумеется, объем полномочий государственного служащего меньше, чем у лиц, замещающих «конституционные» должности.

федеральным законом от 27 мая 2003 г. установлена новая система государственной службы с видовой классификацией. Если ранее, согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», государственная служба подразделялась только по уровням -- на федеральную и субъектов Российской Федерации, то теперь, согласно Закону от 27 мая 2003 г., она подразделяется на три вида -- гражданскую, военную и правоохранительную. При этом только государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. А военная, и правоохранительная служба наряду с государственной гражданской службой считаются видами федеральной государственной службы. В Законе даны определения понятий каждого вида государственной службы, которые будут подробно раскрыты далее в пособии Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. Монография. - М., - Изд-во РАГС. - 2002.-С.69-71..

Установленное деление государственной службы Российской Федерации по видам и уровням имеет основополагающее значение, так как в соответствии с ним принимаются федеральное законодательство, касающееся видов государственной службы, а также законодательство субъектов Федерации о государственной гражданской службе.

Федеральным законодательством регулируются не только общие правила государственной службы России, касающиеся всех ее видов, но и особенности каждого из них. Ведь совершенно очевидно, что военная и правоохранительная служба существенным образом отличаются от государственной гражданской службы по своему функционально-целевому назначению и условиям несения службы. Поэтому в федеральных законах и иных нормативных правовых актах определяются различия в формировании кадрового состава, организации гражданской, военной, правоохранительной службы, порядке поступления на службу и ее прохождении, правовом положении (статусе) гражданских служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительной службы, а также порядке оплаты их труда и видах предоставляемых им социальных гарантий и компенсаций.

Наряду с федеральной государственной службой в России складывается государственная гражданская служба субъектов Федерации, которая в значительной степени регулируется региональным законодательством исходя из общин (единых) правовых и организационных основ, но с учетом местных условий Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. - М.: Юристъ, 2002.-С.128..

Таким образом, современная система государственной службы с ее видовой классификацией учитывает не только федеративное устройство страны, но и различия в функционально-целевой направленности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, военнослужащих и сотрудников правоохранительной службы, а также их правовом положении.

1.3 Основные принципы и виды государственной службы в РФ

Законом о системе государственной службы в Российской Федерации установлены следующие основные принципы ее построения и функционирования.

Принцип федерализма, который обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Согласно п. «т» ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная служба.

Учитывая наличие в субъектах Российской Федерации (республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области) только одного вида государственной службы,, Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 2) установлено, что правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Федерации находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов, а ее организация -- в ведении субъекта Федерации Шкатулла В.И.Комментарий к Федеральному закону "О государственной службе РФ".-М.: "Экзамен", 2006.-С.12-13..

Принцип законности означает, что исполнительные органы и должностные лица при осуществлении своих задач и функций обязаны строго соблюдать законы и иные нормативные правовые акты о государственной службе. Принцип законности отражает требования ст. 4 Конституции о том, что Конституция страны и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, а все остальные нормативные правовые акты, в том числе по вопросам государственной службы, должны соответствовать Конституции. Нельзя допускать такого явления, когда субъекты Федерации отдают предпочтение своим правовым актам, в том числе по вопросам государственной гражданской службы, по сравнению с актами федеральными. Понимание и применение всех правовых актов должно быть единообразным. Всякое правонарушение неизбежно должно влечь ответственность виновных лиц.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты представляют собой новое явление в российском законодательстве. Для правового государства, которое предполагается создать в России, должно быть характерным, когда права личности действительно являются высшей ценностью, а все государственные служащие несут предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность за деяния, нарушающие права и законные интересы граждан. Гражданин должен быть надежно защищен от «усмотрений» органов государства и его работников. Отсюда вытекает необходимость совершенствования национального законодательства, приведения его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами России и стандартами, в том числе по вопросам государственной службы. Важнейшие положения на этот счет содержатся в Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека Собрание законодательства РФ. 1999. № 13. Ст. 1489. и Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколах к ней для членов Совета Европы Собрание законодательства РФ. 2001. № 2. Ст. 163..

Принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в ст. 32 Конституции. Это соответствует ст. 25 (п. «с») Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Сущность принципа заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъекта Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность доступа к государственной службе обусловлена владением государственным языком Российской Федерации, возрастом и другими требованиями, установленными федеральным законом о виде государственной службы. Иностранные граждане могут приниматься на военную службу по контракту на должности солдат, матросов, сержантов и старшин.

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Конечно, субъекты Федерации, действуя в рамках своей компетенции, вправе сами определять структуру своих органов власти, органов по вопросам государственной гражданской службы и кадров и самостоятельно осуществлять кадровую политику. Однако при этом должны использоваться общероссийская система государственных должностей, классных чинов, единый порядок прохождения государственной гражданской службы. Без этого государственная гражданская служба ни в одном из субъектов Федерации не станет профессиональной и эффективной способной решать сложнейшие задачи регионального развития в условиях федеративного государства. Залог успеха -- следование Закону о системе государственной службы Российской Федерации и нормативным правовым актам РФ о государственной гражданской службе Щербаков Юрий.Государственная и муниципальная служба.-М.: "Феникс", 2007.-С.137-139..

Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы нашел свое отражение в законодательном закреплении единства основных квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы и должностей муниципальной службы, требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих и муниципальных служащих. Соотносимы основные условия оплаты служебной деятельности и социальных гарантий, а также пенсионного обеспечения.