Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки РФ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

"Московский государственный юридический университет

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)"

Волго-Вятский институт (филиал)

Кафедра конституционного и муниципального права РФ

Курсовая работа

на тему: "Территориальное общественное самоуправление в Российской Федерации"

Выполнил: студента 3 группы, 3 курса

заочной формы обучения

Губская Дарья Дмитриевна

Киров - 2013

Оглавление

• Введение
• 1. Законодательное обеспечение организации и функционирования территориального общественного самоуправления
• 1.1 Территориальное общественное самоуправление: понятие, принципы организации
• 1.2 Организационные основы функционирования ТОС: порядок организации и полномочия ТОС
• 1.3 Финансово-экономическая основа развития территориального общественного самоуправления
• 1.4 Некоторые противоречия в правовом регулировании ТОС
• 2. Территориальное общественное самоуправление как социальная практика
• 2.1 Развитие в регионах Российской Федерации
• 2.2 Развитие ТОС в МО "Город Киров"
• 3. Некоторые проблемы развития ТОС и пути их решения
• Заключение
• Список использованной литературы

Введение

Новые общественные формирования являются этапом развития территориального самоуправления, которое, в свою очередь, встроено как отдельный самостоятельный гражданский институт в систему местного самоуправления для решения местных вопросов населения. Органы территориального самоуправления выросли из таких структур, как уличные, домовые комитеты, сходы граждан по месту жительства, общественные советы различного рода. Однако по сравнению с названными органами ОТОС несут в себе другое начало, базируясь на иной социально-политической основе и преследуя цель активизации участия людей в самоуправлении на низшем уровне.

Объектом исследования является система местного самоуправления в Российской Федерации.

Предметом исследования в данной курсовой работе является территориальное общественное самоуправление в Российской Федерации.

Целью исследования является изучение территориального общественного самоуправления в Российской Федерации (на примере МО "Город Киров").

Задачи исследования:

1. Исследовать правовые и организационные основы территориального общественного самоуправления.

2. Проанализировать правовые и финансово-экономические основы территориального общественного самоуправления.

3. Исследовать опыт развития органов территориального общественного самоуправления в МО "Город Киров".

4. Изучить и выявить некоторые проблемы территориального общественного самоуправления.

5. Сформулировать предложения для решения выявленных проблем.

В данной работе использовался:

1. Системный подход. В нем изучается взаимодействие элементов в рамках того, что их объединяет, описывает взаимоотношения с внешним миром.

2. Структурный подход. Изучает внутренние взаимодействие элементов, а также их причинно-следственные связи.

3. Функциональный подход. Изучает функции отдельных элементов.

В курсовой работе использовались классические методы диалектики, анализа и синтеза источников литературы, индукции и дедукции, структурный метод.

1. Законодательное обеспечение организации и функционирования территориального общественного самоуправления

Организационная деятельность местного самоуправления имеет свои собственные формы, закрепленные Федеральным законом от 6 октября 2003 г "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" С3 РФ. 2003. №40. Ст. 3820.. Согласно названному Закону местное самоуправление представляет собой самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Другими словами, Закон предполагает сочетание форм непосредственной и представительной демократии при решении вопросов местного значения.

Федеральный закон о местном самоуправлении, называя непосредственные формы демократии, в которых может быть осуществлено местное самоуправление, делит их на два вида:

а) формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением;

б) формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Реализация форм непосредственного осуществления местного самоуправления населением ведет к принятию властного решения по вопросам местного самоуправления (такое решение может быть принято на референдуме, на выборах принимается решение о создании выборного органа и т.д.). Такие формы, как референдум, выборы, голосование по досрочному отзыву выборного должностного лица, сход граждан, являются формами непосредственного решения населением вопросов местного значения.

Нормы, устанавливающие формы участия населения в решении вопросов местного значения, предусматривают, что помимо населения в решении вопросов местного значения участвуют и другие субъекты (органы, должностные лица местного самоуправления). Реализация форм этой группы ведет только к выявлению мнения по конкретному вопросу местного значения, решать же этот вопрос будут органы местного самоуправления или их должностные лица. Отличие этих форм друг от друга состоит в том, что формы первой группы являются обязательными.

Среди форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, регламентируемых в Законе, нас в наибольшей степени интересует реализация такой формы, как территориальное общественное самоуправление.

1.1 Территориальное общественное самоуправление: понятие, принципы организации

Правовую основу территориального общественного самоуправления составляют Европейская Хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, законодательство РФ, правовые акты субъектов РФ, правовые акты органов местного самоуправления.

Согласно Статье 27 Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", под территориальным общественным самоуправлением понимается: "…самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения".

Другими словами, самоорганизация - это деятельность, это еще не организация как общественное формирование. Поэтому юридическим лицом может быть орган ТОС, но не само территориальное общественное самоуправление.

Несмотря на точное определение понятия ТОС в Федеральном законе, до настоящего времени многие активисты ТОС, муниципальные деятели, ученые спорят о сущности территориального общественного самоуправления, относя его то к институтам власти, в частности, к одной из форм организации местного самоуправления, то к общественным объединениям. На самом деле, ответ на этот вопрос однозначен и может быть дан только на основе анализа норм действующего законодательства.

Территориальное общественное самоуправление не может быть отнесено к общественным объединениям граждан, так как в этом случае на него распространялись бы нормы законодательства об общественных объединениях, и его организация и деятельность не могли бы регулироваться указанным выше Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации и местными нормативными актами. Не может быть признан этот институт и властным, в том числе и как одна из форм организации местного самоуправления, так как Конституцией Российской Федерации данный институт в этом качестве не назван. Наличие ТОС не является обязательным, как наличие органов власти. Также, органы ТОС не обладают властными функциями по отношению к населению.

Вместе с тем, территориальное общественное самоуправление позволяет участвовать всем заинтересованным гражданам в решении отдельных вопросов местного значения. То есть, это тот пограничный институт между общественным и властным, который в любом государстве необходим и без которого не может существовать ни одно государство.

Территориальное общественное самоуправление не является самостоятельной формой публично-властной деятельности. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление не служит формой непосредственного осуществления власти. Органы территориального общественного самоуправления не входят в систему органов местного самоуправления и, следовательно, не являются органами, через которые осуществляется власть народа. Население части территории муниципального образования и органы территориального общественного самоуправления не имеют собственных властных полномочий и не вправе издавать правовые акты; принимаемые ими решения, в отличие от решений органов местного самоуправления, не подкреплены инструментами государственного принуждения. Конституция РФ и законодательство не предполагают наличия у территориального общественного самоуправления собственной налоговой базы и бюджетных прав.

Вместе с тем территориальное общественное самоуправление в силу его направленности на участие в реализации публичных интересов местного уровня не может быть отнесено исключительно к формам общественной самодеятельности. Не являясь самостоятельным уровнем публичной власти, оно, тем не менее, признается одним из институтов местного самоуправления. По замыслу законодателя, на этом уровне не требуются инструменты публично властного воздействия и правотворческие полномочия, а достаточно механизмов самоорганизации населения. Определение оптимальных путей решения локальных проблем населения и добровольное исполнение жителями принимаемых на себя обязательств должны составлять основное содержание территориального общественного самоуправления Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под редакцией И.В. Бабичева -- М., 2008. -368 с..

Согласно Закону, территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования Цыренжапов Ч.Д. Правовые основы реализации территориального общественного самоуправления: проблемы реализации. -- 2006 (на правах рукописи)..

Как и любой правовой институт, ТОС имеет основополагающие принципы, на которых закладывается прочный фундамент реализации права на самоуправление на определенной территории. К общим принципам ТОС относятся:

· принцип законности;

· гарантии прав жителей на организацию и осуществление ТОС;

· свободного волеизъявления жителей через общие собрания (сходы), конференции, опросы и другие формы участия в решении вопросов местного значения;

· выборности административных и контрольно-ревизионных органов территориального общественного самоуправления, подотчетности и подконтрольности их жителям;

· самостоятельности территориального общественного самоуправления в пределах своих полномочий;

· взаимодействия органов территориального общественного самоуправления с органами местного самоуправления в осуществлении общих задач и функций;

· многообразия форм территориального общественного самоуправления и самостоятельного их определения жителями;

· широкого участия жителей в выдвижении инициатив, в выработке и принятии решений по вопросам местного значения, затрагивающим их интересы;

· сочетания интересов жителей и интересов всего муниципального образования;

· гласности и учета общественного мнения;

· ответственности за принятые решения.

Необходимо понимать, что каждое муниципальное образование в РФ в каждом конкретном положении о ТОС Решение от 25 февраля 2009 г. N 26/34 Об утверждении о территориальном общественном самоуправлении в Муниципальном Образовании "Город Киров". http://www.mo-kirov.ru/tos/docymenty/metod_toc_2009.doc. на своей территории может как расширить список принципов, так и сузить их рамку, ограничиваясь принципами (к примеру, на территории МО "Город Киров") законности, добровольности, гласности, выборности органов ТОС и их подконтрольности населению, взаимодействии с органами местного самоуправления муниципального образования "Город Киров", сочетании интересов жителей отдельной территории с интересами населения муниципального образования "Город Киров".

Выше описанное характеризует территориальное общественное самоуправление как самостоятельный элемент системы (территориальной организации) местного самоуправления. Подробная регламентация реализации данного института раскрывается в Уставах муниципальных образований и Положениях о ТОС.

1.2 Организационные основы функционирования ТОС: порядок организации и полномочия ТОС

Ч. 3 ст.27 Федерального закона 2003 говорит о том, что "территориальное общественное самоуправление осуществляется на части муниципального образования - подъезд жилого дома, дом, группа домов, жилой микрорайон, сельский населенный пункт, не являющийся поселением, иные территории проживания граждан". ТОС имеет свой устав, может являться юридическим лицом. В рамках территориального общественного самоуправления населением или органами ТОС может решать часть вопросов муниципального образования в соответствующем масштабе.

Элементом публичной власти считается местное самоуправление в целом, т.е. его структуры на уровне непосредственно муниципальных образований. Территориальное общественное самоуправление не составляет отдельного уровня публичной власти. Но решая по поручению муниципального образования, отраженному в его уставе, отдельные вопросы жизни соответствующего микрорайона в городе, сельского населенного пункта, территориальное общественное самоуправление действует в пределах, возложенных на него полномочий.

Иначе говоря, обязательность решений и действий территориального общественного самоуправления обусловлена предоставлением ему права участвовать в реализации части задач соответствующего муниципального образования. территориальное общественное самоуправление

Понимая под территориальным общественным самоуправлением самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения сближает в целом ТОС с местным самоуправлением, подчеркивает творческое начала как условие создания и деятельности ТОС.

Однако помимо инициативы населения для создания ТОС требуется решение представительного органа муниципального образования. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава ТОС уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.

Порядок регистрации устава ТОС определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Более того, ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации (ст. 27).

В уставе ТОС устанавливаются:

1) территория, на которой оно осуществляется;

2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности;

3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов ТОС;

4) порядок принятия решений;

5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

6) порядок прекращения деятельности. Дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением через проведение собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся: 1) установление структуры этих органов; 2) принятие устава и внесение в него изменений и дополнений; 3) избрание самоуправления; 4) определение основных направлений деятельности; 5) утверждение сметы доходов и расходов и отчета о ее исполнении; 6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности этих органов.

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста.

Полномочия органов ТОС Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под редакцией И.В. Бабичева -- М., 2008. - 368 с.:

· представляют и защищают общественные интересы, собственные права, законные интересы граждан, проживающих на данной территории, в органах государственной власти и местного самоуправления, судах и других государственных и негосударственных организациях, учреждениях и на предприятиях;

· организуют проведение собраний (сходов), конференций жителей данной территории, принимают решения и организуют их выполнение;

· привлекают население к работам по улучшению санитарного состояния, по благоустройству данной территории (улиц, скверов, парков, водоемов), их озеленению, к строительству и ремонту дорог и тротуаров, коммунальных сетей, спортивных и детских площадок;

· содействуют охране памятников истории и культуры, поддержанию в надлежащем состоянии кладбищ, братских могил и иных мест захоронения;

· участвуют в создании условий для работы с детьми и подростками, подготовке и проведении культурно-массовых и спортивных мероприятий, в создании и работе клубов по интересам по месту жительства, других форм гражданской активности;

· выявляют одиноких людей, требующих поддержки, малообеспеченные и неблагополучные семьи и сообщают о них в органы местного самоуправления, оказывают им посильную помощь;

· осуществляют общественный контроль за сроками и качеством проведения ремонта домов, выполнения заявок жильцов организациями, занимающимися эксплуатацией жилого фонда и выполнением жильцами условий договора найма жилого помещения;

· принимают решение о проведении конкурсов между жителями за надлежащее содержание домов, придомовых территорий, улиц, подводят их итоги;

· выявляют факты самостоятельного строительства жилых помещений, хозяйственных построек, гаражей, не целевого использования земли и информируют об этом соответствующие органы местного самоуправления;

· кооперируют денежные и (или) материальные средства на проведение конкретных работ по благоустройству или ремонту объектов коммунального хозяйства;

· участвуют в охране общественного порядка;

· принимают меры по обеспечению противопожарной безопасности;

· взаимодействуют в своей работе с общественными организациями (ДНД, женсоветами, советами ветеранов и др.);

· информируют население о своей работе;

· рассматривают в пределах своих полномочий заявления, предложения граждан, ведут прием населения.

Контроль за поступлением и расходованием финансовых ресурсов органа ТОС осуществляется ревизионной комиссией (ревизором), а также соответствующими органами финансового контроля.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом конкретного муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

1.3 Финансово-экономическая основа развития территориального общественного самоуправления

ТОС может иметь свою смету доходов и расходов, получать часть средств из бюджета муниципального образования. Нельзя исключать передачу в ведение органов ТОС каких-то материальных объектов, относящихся к муниципальной собственности.

Обратимся к Положению "О территориальном общественном самоуправлении в Муниципальном образовании "Город Киров" (в ред. решения Кировской городской Думы от 24.06.2009 N 30/3) и рассмотрим финансовую основу организации исследуемого института в рамках МО "Город Киров".

Статья 15 раскрывает положения об экономических началах ТОС:

1. ТОС осуществляется за счет добровольных взносов и пожертвований организаций, граждан, а также средств, выделяемых органами государственной власти и местного самоуправления, средств, полученных от осуществления хозяйственной деятельности.

2. В собственности ТОС, являющегося юридическим лицом, могут находиться:

1) имущество и финансовые средства, приобретенные в результате хозяйственной деятельности;

2) имущество и финансовые средства, переданные ТОС органами государственной власти, местного самоуправления, гражданами и организациями.

3. Правом владения, пользования и распоряжения собственностью ТОС от имени населения обладают собрания, конференции граждан либо органы ТОС в соответствии с уставом ТОС.

4. ТОС может аккумулировать финансовые средства организаций и жителей территории для финансирования мероприятий, направленных на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории.

5. Передача муниципального имущества и средств бюджета муниципального образования "Город Киров" ТОС осуществляется в порядке, установленном законодательством.

6. По окончании финансового года органы ТОС отчитываются о финансовых результатах деятельности перед собранием, конференцией граждан.

7. В случае использования имущества, бюджетных средств, переданных органами государственной власти и местного самоуправления, органами ТОС в соответствующие органы представляется отчет в порядке и сроки, установленные этими органами.

А вот по опыту законодателей г. Перми, на основе экономической деятельности территориального общественного самоуправления организация вправе в том числе Решение от 29 января 2008 г. N 26 Об утверждении о территориальном общественном самоуправлении в городе Перми (в ред. решения Пермской городской Думы от 23.09.2008 N 306). создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах, а также организовывать иную экономическую деятельность, не запрещенную законодательством, с целью удовлетворения социально-экономических потребностей населения и др.

Таким образом, бюджет органа территориального общественного самоуправления может формироваться из следующих источников:

- бюджетные средства;

- субвенции;

- проценты по вкладам и акциям органа ТОС;

- доля прибыли от собственных предприятий Ч. 3 Ст. 50 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 30.12.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 02.01.2013) / "Российская газета", N 238-239, 08.12.1994, где упоминается, что "Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям".. Создание собственных предприятий для населения территории очень выгодно. Во-первых, это решает хотя бы частично проблемы занятости. Во-вторых, средства как бы прокручиваются несколько раз на данной территории, принося двойную, тройную пользу;

- плата за землю, находящуюся в ведении органа территориального общественного самоуправления;

- поступления от сдачи в аренду собственности органа ТОС. Нежилые помещения лучше всего передавать в ведение органа ТОС, т.к. они лучше знают, как максимально их использовать (подвалы можно использовать как тренажерные залы или клуб для настольных игр, чердаки и крыши как шахматные кружки);

- квартплата и доля жилищно-коммунального налога, доля других местных налогов;

- кредиты и ссуды, т.к. орган ТОС не всегда сможет обходиться средствами из бюджета;

- добровольные отчисления предприятий и граждан;

- доходы от местных займов и других мероприятий, проводимых органом ТОС;

- поступления от добровольных вложений граждан (это больше касается индивидуальных застройщиков, которые со временем польются в черту города).

Из вышесказанного можно сделать вывод о том, что экономическая деятельность органов ТОС не ограничивается созданием предприятий, но сегодня это наиболее приемлемый путь получения средств, необходимых для решения многочисленных проблем, связанных с функционированием территориальных образований. Действующее законодательство открывает широкие возможности для укрепления финансовой самостоятельности органов самоуправления, защиты их экономических интересов.

1.4 Некоторые противоречия в правовом регулировании ТОС

Спорным является вопрос о том, могут ли быть закреплены в Законе исключительные полномочия собраний, конференций граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление. Ведь ТОС - это самоорганизация, как определил законодатель Антонова Н.А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. -- М.: Юрист, 2007, № 4. - С. 37-40..

Самоорганизуясь, граждане сами определяют перечень вопросов, решение которых берут на себя.

К сожалению, в Законе не определены формы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления, за исключением того, что последние могут вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, а ведь перечень таких возможных форм шире. Например, органы местного самоуправления могут передавать отдельные полномочия органам ТОС, могут принимать решения по согласованию с органами ТОС и т.д. Почему мы говорим о необходимости определить основные формы такого взаимодействия на федеральном уровне? Дело в том, что на уровне муниципального образования не всегда правильно определены формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов TOС. Так, иногда в уставах муниципальных образований можно встретить норму, согласно которой органы местного самоуправления и органы ТОС определяют сферу совместной компетенции. Но никакой совместной компетенции у этих органов быть не может в силу их различного характера. Если органы местного самоуправления обладают властными полномочиями, то такими полномочиями не обладают органы ТОС. Последние формируются иным, чем органы местного самоуправления, способом и имеют лишь общественный характер. В силу этого органы ТОС не могут так же, как органы местного самоуправления, принимать властные решения. Отсюда не может быть у этих органов совместной компетенции, которая заключается в том, что по вопросам, входящим в эту компетенцию, властные решения принимают оба субъекта.

2. Территориальное общественное самоуправление как социальная практикаИсточник: Мерсиянова И.В. Развитие территориального общественного самоуправления. <http://www.economy.gov.ru/social_develop/Publications/5.1.doc)>

2.1 Развитие в регионах Российской Федерации

Территориальное общественное самоуправление представляет собой социальную практику самостоятельного и ответственного осуществления населением собственных инициатив по вопросам местного значения. В ее основе лежат процессы самоорганизации граждан по месту жительства.

Эта социальная практика в российских городах получила мощный толчок развития на последнем этапе, начиная с конца 1990-х годов. Однако предыдущие этапы ее институционализации имеют корни не в XX веке, а значительно раньше: от крестьянской общины и объединения посадских людей - до органов общественной самодеятельности советского времени и советов общественности в микрорайонах на заре перестройки. Время показало, что залог успеха развития территориального общественного самоуправления находится не только в сфере гражданской активности, готовности людей взять на себя ответственность за решение возникающих по месту жительства вопросов, но и в поддержке со стороны органов местного самоуправления.

На практике ТОС чаще всего образуется на территориях микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, а в домах и отдельных подъездах избираются уполномоченные выборные лица ТОС - старшие по домам и старшие по подъездам. Например, в Новосибирске к середине 2007 года насчитывалось 106 советов микрорайонов, 562 уличных комитета, 189 домовых комитетов, 5527 старших по домам и 10 499 старших по подъездам. Подобные системы органов и выборных лиц ТОС сложились в Краснодаре, Твери, Барнауле, Омске, Кемерове, Сургуте и других городах, а их основы были заложены еще в конце 1980-х гг.

Например, в Барнауле советы микрорайонов начали создаваться в этот период времени в порядке эксперимента. Первым нормативным актом стало Положение "Об общественном самоуправлении микрорайонов города Барнаула", утвержденное 19 июня 1990 года президиумом Барнаульского городского Совета народных депутатов. По состоянию на 2010г. в этом городе с численностью населения 603,5 тыс. чел. функционирует 34 совета микрорайонов, каждый из которых обладает правами юридического лица. В Омске с численностью населения 1133,9 тыс. чел. создано 73 комитета ТОС в границах микрорайонов. В Ишиме население составляет 67 тыс. яч человек, из них 40 % проживают в домах частного сектора, на территории которого действует 9 крупных органов ТОС. Также в этом городе сумели сохранить 127 квартальных комитетов, которые активно работали еще до перестройки. В Кемерово с численностью населения почти 475 тыс. человек работают 32 комитета ТОС, 832 уличных комитета, 1003 домовых комитета, 1015 старших по домам, 3423 старших по подъездам, 79 советов общежитий, 371 старший по этажу общежития. В целом по стране это общественное движение вовлекает огромное число людей в сферу гражданской активности.

Территориальное общественное самоуправление представляет собой форму участия населения в местном самоуправлении. Однако в крупном городе смысл понятия "самоуправление" искажается, поскольку власть в нем отдалена от населения примерно в той же степени, что и в субъекте Федерации. Например, город Новосибирск опережает по числу жителей почти пятьдесят субъектов Российской Федерации, в границах которых созданы органы государственной власти и отдельные муниципальные образования с органами местного самоуправления.

По данным Всероссийской переписи населения 2002 года, на территории города проживало 1425,6 тыс. чел. Самый близкий по численности-Ханты-Мансийский автономный округ, на территории которого расположено 106 самостоятельных муниципальных образований. Такой характер управления частично компенсируется самоуправляющимися сообществами на внутригородских территориях - объединениями граждан по месту жительства, функционирующими в системе территориального общественного самоуправления. Они исполняют роль посредников между населением и органами власти. Тем самым устанавливается стабильная обратная связь с населением через институты гражданского общества. Кстати сказать, в 75 % крупнейших городов с населением свыше 500 тыс. человек, главы которых приняли участие в проведенном в 2009 г. экспертном опросе Исследование проведено под руководством канд. соц. н., ст. н.с. Института проблем государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ; эксперта по вопросам участия населения в местном самоуправлении И.В. Мерсияновой -- по инициативе Единого общероссийского объединения муниципальных образований в 2007 году. Опрошены руководители более 3 тыс. российских муниципальных образований всех типов из 60 субъектов РФ, представляющих все федеральные округа. В массиве собранной информации, подлежащем математической обработке, содержатся 2852 анкеты. См. подробнее: Мерсиянова И.В. Муниципальная Россия: социально-экономическая ситуация и развитие местного самоуправления// Муниципальная служба. -- 2007. -- № 3., развивается территориальное общественное самоуправление; в 63-64 % - средних и больших городов и лишь в 27 % малых городов.

ТОС предполагает самостоятельное и ответственное осуществление населением собственных инициатив, когда территориальные сообщества не находятся в иерархических связях с какими-либо структурами, обеспечивают соответствие своей деятельности только нормам права и должны быть гарантированы от вмешательства извне. На практике эта характеристика часто искажается, - когда органы ТОС ставятся в иерархическую зависимость от органов местного самоуправления. Еще более распространенным случаем является использование финансовых инструментов влияния на территориальное общественное самоуправление. Поэтому органы ТОС часто опасаются администрирования, возникновения отношений подчинения местным администрациям, поскольку это противоречит самой сущности территориального общественного самоуправления.

В какой мере распространено территориальное общественное самоуправление в российских муниципальных образованиях? О фактическом осуществлении ТОС в своем муниципальном образовании сообщили лишь 29 % глав муниципальных образований. Для сравнения: в 62-64 % обследованных муниципальных образованиях проходят собрания (конференции) и сходы по месту жительства. Однако полезной считает эту форму самоуправления большее число респондентов - 80 % всех опрошенных (чаще всего в малых городах и сельской местности). Собрания и конференции по месту жительства проходят чаще всего в городских поселениях и округах, а сходы - на селе. При этом первые - форма реализации территориального общественного самоуправления. Такая разница в ответах респондентов связана, по-видимому, с тем, что ТОС ассоциируется респондентами больше с наличием институциональной структуры, чем с соответствующими социальными практиками и поведением граждан.

Таким образом, территориальное общественное самоуправление имеет оформление на институциональном уровне (закреплено в специальных нормативных правовых актах, имеет организационные структуры в виде советов микрорайонов, уличных комитетов и т.д.) в каждом втором городском округе, в каждом третьем муниципальном районе, почти в каждом третьем городском поселении и каждом четвертом сельском поселении. Однако социальные практики общественной активности по месту жительства - проведение субботников, собраний по месту жительства, участие населения в благоустройстве, организации досуга по месту жительства - имеют место в подавляющем большинстве российских муниципальных образований.

Очень важно фиксировать на этом внимание и оценить масштаб распространения территориального общественного самоуправления, поскольку именно органы ТОС являются самыми ближайшими и надежными партнерами органов власти в решении вопросов местной жизни. Эту форму участия населения в местном самоуправлении считают полезной в современных условиях 67 % опрошенных глав городских округов, 43 % глав муниципальных районов, 39 % глав городских поселений и 30 % глав сельских поселений. Видно, что ценность этого ресурса для представителей государства уменьшается по мере сокращения дистанции между органами власти и населением. При этом согласно данным наших опросов, именно главы малых городов полагают, что их население больше всего страдает от плохого отношения самих жителей к сохранности жилья и дворовых территорий.

2.2 Развитие ТОС в МО "Город Киров"

Территориальное общественное самоуправление, без особой поддержки властей развивающееся на просторах от Калининграда до Владивостока, за десять лет выросло до масштабов серьезного социально-политического фактора, с которым нельзя не считаться.

Развитие ТОС в регионах крайне неравномерно и зависит от целого комплекса факторов, причем какой-либо стержневой фактор, влияющий на развитие ТОС, выделить не удается. В ряде регионов, где система ТОС является уже укоренившейся и доказавшей свою жизнестойкость, они действуют при поддержке местной администрации. Однако ни в каких регионах администрация не противодействует развитию ТОС.

Рассмотрим основные достижения в развитии ТОС на территории муниципального образования г. Киров за период 2007-2012 гг. http://www.mo-kirov.ru/tos/prozekt/2011/cravn_2011.php - Сравнительные показатели грантовых конкурсов в системе ТОС..

1. За шесть лет показатель "Количество поданных заявок" увеличился 6,35 раз, в то время как количество победителей увеличилось почти в 8 раз.

2. Нельзя не сказать и про финансовое обеспечение проектов, которое также выросло с 650 тыс. руб. до 8 млн. руб., причем в 2012 году произошел достаточно резкий скачок с 4 млн. руб. до 8 млн. руб. Скорее всего, власть за несколько лет оценила высокую эффективность и социальную отдачу грантовых проектов и инвестировала в очередной раз в двойном размере. Тенденция к росту инвестирования в территориальное общественное самоуправление говорит не только о росте социально-экономического положения в МО "г. Киров", но и доверии муниципальной власти к органам ТОС, эффективном взаимодействии гражданского общества - власти и бизнеса.

3. Следует обратить внимание на еще один важный показатель - "Сумма привлеченных средств", которая выросла с 667 тыс. руб. до 10 342 125 руб. Можно наблюдать следующую ситуацию: местное самоуправление в 2012 году инвестировало проект по работе с ТОС в размере 8 млн. руб., а жители в свою очередь израсходовали на развитие местной территории из своих личных бюджетов 10 млн. руб. Разумеется, при наличии видимых и измеряемых позитивных изменений в придворовых территориях в МО "г. Киров" муниципальная власть будет благосклонна к развитию ТОС. Кроме того, власти стремятся искать новые платформы для развития ТОС.

Сравнительные показатели грантовых конкурсов в системе ТОС

Показатель	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.	2012 г.
Подано заявок	20	47	51	66	56	127 (из 192)
Проекты-победители	15	29	51	54	55	119
Вовлечено в реализацию проектов	500 чел.	1347 чел.	4681 чел.	4890 чел.	5200 чел.	~6700 чел.
Количество организаций, привлеченных к реализации проектов	27	42	181	186
Средства, выделенные из бюджета города, для реализации проектов	650 тыс. руб.	1 млн. руб.	3 млн. руб.	3 млн. руб.	4 млн.	8 млн. руб.
Привлечено дополнительно средств к реализации проекта: собственный вклад; бизнес.	667 тыс. руб.	1412 тыс. руб.	3 981,4 тыс. руб. 2 929,3 тыс. руб. 1 052,1 тыс. руб.	5 013 313 руб. 2 446 965 руб. 2 566 348 руб.	~6 034 059 руб.	~10 342 125 руб.
Привлеченные средства ТУ			741,9 тыс. руб.	196,042 тыс. руб.
Привлеченные средства депутатов			1 173,0 тыс. руб.	1 858,0 тыс. руб.
Общая сумма, направленная на реализацию проектов	1317 тыс. руб.	2412 тыс. руб.	8 896,3 тыс. руб.	10 067,4 тыс. руб.	~10 034 059 руб.	~18 342 125 руб.

Определим основные формы взаимодействия ТОС с муниципалитетом, выделим основные положительные тенденции и проблемные "зоны".

Основные формы взаимодействия муниципальной власти и органов территориального общественного самоуправления:

1. Грантовый конкурс;

2. Взаимодействие с общественными организациями как буфером между властью и местным населением для выявления проблем МО, проведения социальных опросов;

3. Круглые столы и мастер-классы, школы по обучению написанию социальных проектов в рамках грантового конкурса;

4. Форумы активных граждан;

5. Постоянно функционирующие общественные приемные, созданные с консультационными целями в помощи ТОСам.

Развитие территориального общественного самоуправления характеризуют как положительные следующие события, тенденции и явления:

1. В Правительстве Москвы в 2012 г. состоялся круглый стол "Благоприятная социальная среда как приоритетная составляющая инвестиционного потенциала российских городов" для победителей Всероссийского конкурса лучших городских практик http://www.mo-kirov.ru/anounses/vstrecha-zhurnalistov-s-deputatami-kirovskoy-gorodskoy-dumy.html..

На круглом столе был представлен проект города Кирова "Общественные инициативы: диалоги с властью". Муниципальному образованию "Город Киров" как победителю окружного этапа был вручен специальный диплом за развитие общественного самоуправления (ТОС) по Приволжскому Федеральному округу.

Эта уже вторая награда за развитие этого направления деятельности органов местного самоуправления: в 2009 году на III Съезде Общероссийской общественной организации "ВСМС" нашему муниципальному образованию был вручен диплом победителя ежегодного Конкурса муниципальных образований, проводимый Министерством регионального развития Российской Федерации, за III место в номинации "Лучшая практика стимулирования гражданской активности".

2. Стимул для активизации работы с населением, для развития территориального общественного самоуправления - городской грантовый конкурс социальных проектов.

3. На базе муниципальных учреждений созданы Центры местной активности, в частности, ставший традиционным Форум активных граждан.

4. Год от года расширяются формы сотрудничества, идет поиск новых путей взаимодействия власти и гражданского общества.

3. Некоторые проблемы развития ТОС и пути их решения

Реализация положений Федерального закона №131 - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", касающихся развития общественных институтов идет медленными темпами, вследствие целого ряда причин.

1. Недостаточное нормативно-правовое регулирование.

Территориальному общественному самоуправлению посвящена всего одна статья Федерального закона №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Остальные вопросы регулируются региональными и местными актами, которые по-разному трактуют нормы федерального закона, устанавливают дополнительные барьеры в организации территориального общественного самоуправления.

2. На данный момент действующим законодательством установлены барьеры организации территориального общественного самоуправления.

Так статьей 27 ФЗ №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что территориальное общественное самоуправление считается созданным, если за него проголосовало не менее половины жителей соответствующей территории, а территориальное общественное самоуправление, создаваемое на конференции, считается учрежденным, если за это проголосовало не менее 2/3 делегатов конференции, представляющих не менее половины населения. Кроме того, дополнительные барьеры устанавливаются местными актами.

3. Одна из основных проблем при реализации принципом местного самоуправления и гражданских институтов является отсутствие финансовых ресурсов.

Не смотря на закрепление в ст. 27 ФЗ №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" договорной основы взаимодействия органов территориального общественного самоуправления с органами местного самоуправления, это не является обязанностью местных органов власти. Далеко не все муниципалитеты в Российской Федерации поощряют ТОСы реализацией ежегодного грантового конкурса по развитию придворовых территорий.

Реализовать проект по развитию территории без подкрепления его финансовыми ресурсами невозможно. Денежных взносов граждан, на осуществление больших проектов, недостаточно, привлечение заемных средств, практически невозможно, отсутствие финансовых ресурсов усложняет деятельность территориального общественного самоуправления. Следует заметить, в качестве предложения, особый порядок передачи имущества от органов местного самоуправления ТОСам, а также вопросы владения, пользования распоряжения муниципальным имуществом должны предусматриваться в муниципальном правовом акте.

4. Местная власть далеко не всегда заинтересована в организации территориального общественного самоуправления.

Формирование условий, при которых ТОС создать довольно трудно, нежелание предусматривать средства на деятельность ТОС по социально-экономическому развитию территории. Если в муниципальном образовании не созданы условия для создания и деятельности ТОС, то можно сказать, что право граждан на территориальное общественное самоуправление не развивается, а наоборот подавляется местной властью.

5. Во многих муниципальных образованиях чиновничий аппарат муниципальных органов власти видит в территориальном общественном самоуправлении не своих единомышленников и помощников, а потенциальных конкурентов, претендующих на часть их властных полномочий. Однако нельзя допускать и такой ситуации, ТОС создается местной властью искусственно "в принудительном" порядке, тогда у населения создаются искаженные представления о реальном предназначении ТОС.

6. Большую проблему создает неопределенность правового статуса Территориального общественного самоуправления в случае его регистрации в качестве юридического лица в форме некоммерческой организации.

ТОС считается учрежденным с момента его государственной регистрации в органах местного самоуправления. Однако реально осуществлять хозяйственную деятельность по социально-экономическому развитию и благоустройству территории ТОС может только после придания последнему статуса юридического лица Федеральный закон от 08.08.2001 N 129-ФЗ (ред. от 29.12.2012) "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" "Российская газета", N 153-154, 10.08.2001., то есть регистрации его в качестве некоммерческой регистрации. Вид некоммерческой организации для регистрации территориального общественного самоуправления в качестве юридического лица законодателем не называется, а из перечисленных в законе не все подходят для ТОС. В соответствии с п. 3 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ некоммерческие организации могут создаваться в форме некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, общественных организаций и других формах, предусмотренных федеральным законодательством Статья 13.1. Государственная регистрация некоммерческих организаций, Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 30.12.2012) "О некоммерческих организациях" /Российская газета/, - N 14, 24.01.1996.. Иная организационно-правовая форма некоммерческих юридических лиц - учреждения. Цель и виды деятельности, регламентируемые законодательством в отношении данной организационно-правовой формы, могут удовлетворить интересы ТОС. Но имущество ТОС принадлежит на праве собственности гражданам - участникам ТОС, и финансирование его деятельности осуществляется ими же. Имущество передается ТОС на праве оперативного управления. Его участники будут нести субсидиарную ответственность по обязательствам юридического лица. Естественно, такое положение устроит далеко не всех.

Общественная организация как организационно-правовая форма общественного объединения в большей степени, чем предыдущие, подходит для ТОС по сути, но также основывается на членстве.

Представляется, что среди организационно-правовых форм общественных объединений наиболее оптимальной является орган общественной самодеятельности. Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей.

Таким образом, федеральным законодательством, не указывается вид некоммерческой организации при регистрации ТОС в качестве юридического лица. Представляется, что ТОС может быть зарегистрирован в любой организационно-правовой форме некоммерческой организации по выбору граждан.

Все вышеперечисленные факторы свидетельствуют о недостаточном правовом регулировании этого института. Решение многих проблем может найти отражение в создании единого акта, регулирующего эту сферу. Представляется целесообразным урегулировать территориальное общественное самоуправление отдельным федеральным законом, в котором будут закреплены такие положения как правовой статус территориального общественного самоуправления, порядок образования и деятельности, порядок взаимодействия с органами местного самоуправления. А такие вопросы как численность органа территориального общественного самоуправления, дополнительные гарантии, и т.д. необходимо предусмотреть в местных актах в зависимости от установленных обычаев и традиций на данной территории. Практика показывает, что органы территориального общественного самоуправления активно развиваются и функционируют, там, где им оказывается поддержка со стороны органов местного самоуправления. Следовательно, в федеральном законе также необходимо предусмотреть обязанность органов местного самоуправления взаимодействовать с органами ТОС и оказывать им финансовую поддержку, пусть даже и предоставляемую на конкурсной основе.

Для преодолений указанных проблем, необходимо провести комплекс мероприятий, направленных на реформирование системы территориального общественного самоуправления, которые должны базироваться на положениях нового федерального закона "О территориальном общественном самоуправлении в Российской Федерации".

Заключение

Согласно статье 27 Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", под территориальным общественным самоуправлением понимается: "…самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения".

Территориальное общественное самоуправление позволяет участвовать всем заинтересованным гражданам в решении отдельных вопросов местного значения.

Не являясь самостоятельным уровнем публичной власти, ТОС признается одним из институтов местного самоуправления. По замыслу законодателя, на этом уровне не требуются инструменты публично властного воздействия и правотворческие полномочия, а достаточно механизмов самоорганизации населения. Определение оптимальных путей решения локальных проблем населения и добровольное исполнение жителями принимаемых на себя обязательств должны составлять основное содержание территориального общественного самоуправления Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под редакцией И.В. Бабичева - М., 2008. - 368 с..