Теоретико-методологічні засади формування державно-управлінських рішень

Размещено на http://www.allbest.ru/

УКРАЇНСЬКА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 35.077.6: 65.012.12

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНО-УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ

25.00.01 - теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

БАКУМЕНКО Валерій Данилович

Київ - 2001



Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Українській Академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант - доктор філософських наук, професор, заслужений діяч науки і техніки України Князєв Володимир Миколайович, Українська Академія державного управління при Президентові України, проректор з наукової роботи

Офіційні опоненти:

доктор політичних наук, професор Варзар Іван Михайлович, Національний педагогічний університет ім. М.П.Драгоманова, професор кафедри політології і соціології;

доктор наук з державного управління Рижих Василь Миколайович, Адміністрація Президента України, завідувач аналітичного відділу Головного контрольного управління;

доктор соціологічних наук, доцент Судаков Володимир Іванович, Міжрегіональна академія управління персоналом, завідувач кафедри соціальних технологій та соціальної роботи.

Провідна установа - Національна академія Служби безпеки України, кафедра філософії (м.Київ)

Захист відбудеться 25 вересня 2001 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої радиД 26.810.01 в Українській Академії державного управління при Президентові України за адресою:

03057, Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 201.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Української Академії державного управління при Президентові України

(Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 21 серпня 2001 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.А.Шахов



АНОТАЦІЯ

Бакуменко В.Д. Теоретико-методологічні засади формування державно-управлінських рішень. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Українська Академія державного управління при Президентові України, Київ, 2001. державний управлінський правовий

У дисертації розроблено теоретико-методологічні засади формування державно-управлінських рішень, що є одним з основних напрямів виду діяльності та галузі науки державного управління. Визначено поняття державно-управлінських рішень та проведено їх класифікацію шляхом виділення основних етапів і напрямів державного управління, а також відповідних їх видів і форм. Проаналізовано сучасний стан теорії та методології формування таких рішень і запропоновано нові теоретичні моделі, на базі яких розроблено загальні та проблемно-орієнтовані підходи й методи вдосконалення формування державно-управлінських рішень, зокрема програмно-цільових і нормативно-правових. Наведено приклади застосування запропонованих підходів і методів у практиці державного управління.

Ключові слова: державне управління, державно-управлінські відносини, державно-управлінські рішення, прийняття управлінських рішень, програмно-цільове управління, планування нормотворчої діяльності, формування державно-управлінських рішень.



АННОТАЦИЯ

Бакуменко В.Д. Теоретико-методологические основы формирования государственно-управленческих решений. - Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени доктора наук государственного управления по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Украинская Академия государственного управления при Президенте Украины, Киев, 2001.

В диссертации разработаны теоретико-методологические основы формирования государственно-управленческих решений, которые являются одним из основных направлений вида деятельности и отрасли науки государственного управления. Определено понятие государственно-управленческих решений и проведено их классификацию путём выделения основных этапов и направлений государственного управления, а также соответствующих их видов и форм. Рассмотрено основные положения формирования таких решений по проблеме государственного строительства, которые касаются вопросов целеполагания, определения функций государства, создания структур центральных органов управления, а также роль Конституции Украины в этом процессе. Проанализировано современное состояние теории и методологии формирования таких решений и предложены новые теоретические модели, на основе которых разработаны общие и проблемно-ориентированные подходы и методы усовершенствования формирования государственно-управленческих решений, в частности, программно-целевых и нормативно-правовых. Проведено сравнительный анализ процедур принятия нормативно-правовых решений высшими органами государственной власти Украины. Приведено примеры применения предложенных подходов и методов в практике государственного управления.

Среди предложенных моделей следующие: общая модель деятельности на основе декомпозиции её основной, управленческой и обеспечивающей составляющих; две расширенные модели цикла управления, одна из которых учитывает взаимовлияния между такими циклами, а другая синтезированна путем наложения классических моделей цикла и процесса управления; многоуровневое дерево базовых элементов управления с уровнями управленческих проблем, целей, функций, структур, заданий, решений, влияний и оценок; дерево деятельности, которое образовано путем выделения (стратификации) видов и направлений деятельности, работ, действий, операций в соответствии с определенным деревом целей; модель "развития социальных систем как сфер влияния", в которой понятие влияния связано с распространением и увеличением результатов определенной деятельности; модель "теория - система взаимосвязи - практика", отображающая деятельность как систему с взаимосвязанными элементами теории, практики, методологии, технологии, исследований, обучения, профессиональной культуры, коммуникации.

На основе предложенного комплекса моделей разработано ряд новых подходов и методов решения управленческих задач. Среди них: подход к исследованию социальных систем и соответствующий метод "интеграции дерева целей и поля деятельности", основанные на проекции деревьев управленческой и обеспечивающей деятельностей на предварительно выделенное дерево основной деятельности с целью обоснования плановых заданий; подход к анализу развития социальных систем как сфере влияния, основанный на учете изменений пространственных и количественных параметров таких систем; метод "оценивания тенденций развития" при помощи специальной матрицы для определения переходов между состояниями функционирования и развития социальных систем и изменений стратегии и тактики управления ими; подход к исследованию объекта управления на основе анализа системной взаимосвязи теории и практики и соответствующий метод "типизации структур и заданий программно-целевых решений" путем их отнесения к одной из подсистем модели "теория - система взаимосвязи - практика"; метод "выявления отклонений в правовом регулировании" на основании комплексного обобщения результатов выявления пробелов и противоречий в правовом обеспечении, а также между последним и практикой его применения.

К наиболее существенным методологическим результатам диссертационного исследования следует отнести создание основ систематизации формирования государственно-управленческих решений путём: классификации таких решений в соответствии с основными направлениями и формами государственно-управленческой деятельности; выделения обобщённой модели процесса государственного управления с указанием в ней типовых этапов и видов этих решений; применения методико-технологических схем при формировании программно-целевых и нормативно-правовых решений; использования комплексных моделей деятельности на разных этапах процесса управления, в частности при планировании; унификации структур программ деятельности и учебных программ; применения модели для определения этапов и схемы выбора приоритетов при программно-целевом управлении; использования моделей и методов планирования развития проблемно-ориентированных нормативно-правовых баз, а также аналитического обеспечения разработок с применением информационно-методических ресурсов.

Ключевые слова: государственное управление, государственно-управленческие отношения, государственно-управленческие решения, принятие управленческих решений, программно-целевое управление, планирование нормотворческой деятельности, формирование государственно-управленческих решений.



SUMMARY

Bakumenko V. D. Theoretical-Methodological Principles of Forming Administrative Decisions Taken on the Top level of Government. - Manuscript.

Thesis for the doctor's degree in public administration in speciality 25.00.01 - "Theory and History of Public Administration". - Ukrainian Academy of Public Administration, Office of the President of Ukraine, Kyiv, 2000.

In the thesis theoretical-methodological principles of forming administrative decisions taken on the top level of government as one of the basic fields of professional activity and research have been developed. The concept of an administrative decision taken on the top level of government is determined; their classification is performed in correspondence with basic stages and trends of public administration, as well as their relative types and forms. Contemporary state of the theory and methodology of forming decisions under consideration has been analyzed; general and problem oriented approaches and methods of improvement of forming administrative decisions taken on the top level of government, particularly target based programme and normative-legal decisions, have been developed on the basis of the models proposed. Examples of the use of the proposed approaches and methods in government practical activities have been given.

Key words: public administration; administrative relations on the top level of government; administrative decisions taken on the top level of government; making administrative decisions; target based programme management; planning of normative and legal activities; formation of administrative decisions taken on the top level of government.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

На межі ХХ-ХХІ століття спостерігається зростання уваги до проблем державного управління, усвідомлення його як окремого виду діяльності й самостійної галузі науки. Цьому сприяли значні зміни на політичній карті світу, зокрема виникнення нових незалежних держав, їх прагнення втілити у життя найкращі здобутки минулого та попередити повторення помилок у процесі своєї розбудови. Серед них і Україна, політична еліта якої активно вивчає світовий історичний досвід, передусім високорозвинутих європейських країн та власних традицій державного будівництва, з метою побудови демократичної, соціальної, правової держави.

Процес становлення державності в Україні набув сталого й безповоротного характеру. У зв'язку із цим усе більша увага приділяється питанням розвитку науки і практики управління суспільними системами й процесами, насамперед розробленню та впровадженню нових ідей і підходів, спрямованих на підвищення ефективності державно-управлінської діяльності. Підтвердженням цього є перехід до стратегічного управління соціально-економічним розвитком країни, посилення роботи з підвищення якості й систематизації правотворчої діяльності, а також увага, що останніми роками приділяється аналізу політики.

Підвищення ефективності державного управління пов'язується з удосконаленням існуючих і розробленням нових методів і процедур прийняття й реалізації управлінських рішень, застосуванням сучасних засобів їх підтримки. Теорія прийняття рішень сформувалася протягом кількох десятків років досліджень у сфері науки управління й охоплює різні напрями, підходи, концепції та ідеї. Отримані при цьому теоретичні та методологічні напрацювання не втратили своєї актуальності й використовуються на практиці та в наукових дослідженнях як сучасного менеджменту, так і державного управління.

Водночас проблема вдосконалення підготовки й прийняття управлінських рішень залишається однією з найактуальніших. Головними її особливостями є численність і неоднорідність управлінських циклів, ситуацій, суб'єктів та об'єктів управління, різноманітних зв'язків між ними, здебільшого неможливість однозначного визначення критеріїв їх ефективності, а також динаміка змін зазначених факторів у процесах розвитку.

Саме тому проблемам прийняття управлінських рішень присвячені роботи багатьох учених, зокрема В.Авер'янова, Г.Альтшулера, Г.Атаманчука, Ф.Аунапу, В.Афанасьєва, Е.Бруяцького, І.Варзара, А.Васильєва, О.Венделіна, В.Врума, П.Друкера, Л.Євланова, М.Еддоуса, Р.Гріффіна, С.Гука, Н.Карданської, В.Козбаненка, М.Комкова, Й.Кхола, Є.Кубка, Б.Лазарєва, О.Ларичева, М.Лебедєва, Б.Литвака, Ч.Ліндблома, А.Мамиконова, Д.Марча, В.Матвієнка, С.Мосова, Г.Мургеда, Н.Нижник, Л.Планкетта, В.Рижих, Г.Рузавіна, Г.Саймона, Ф.Селзніка, В.Селіванова, В.Ситника, В.Сілова, Н.Слака, Л.Смирнова, Р.Стенсфілда, М.Стрельбицького, В.Судакова, Ю.Тихомирова, В.Троня, Р.Фатхутдінова, Г.Хейла, В.Цвєткова та інших.

Актуальність теми. Специфікою державного управління щодо інших видів соціального управління, насамперед, є унікальність об'єкта, яким виступає суспільство в цілому; значний масштаб діяльності та її складність; монополія на встановлення норм права; значний вплив політичних факторів на рішення органів державного управління. Ці та інші особливості державного управління насамперед виявляються при підготовці та прийнятті управлінських рішень, що стосуються проблем державного рівня, зокрема при розробці стратегії розвитку держави, відповідних політик, їх нормативно-правового, програмно-цільового та організаційного забезпечення.

Становлення науки управління як окремої наукової галузі об'єктивно призвело до формування теорії прийняття рішень. За аналогією, становлення галузі науки державного управління має супроводжуватися посиленням досліджень і виокремленням теорії прийняття рішень державного рівня - державно-управлінських рішень. Незважаючи на важливість і значну кількість таких рішень у державно-управлінській діяльності й досі не виділені та не узагальнені теоретико-методологічні напрацювання щодо їх формування, де під останнім розуміється сукупність різних аспектів їх підготовки та прийняття, зокрема, формалізаційного, проблемного, системно-ситуаційного, змістовного, функціонального та процедурного. Сучасні дослідження в цьому напрямі здійснюються переважно в межах теорії прийняття рішень та аналізу політики й присвячені окремим їх аспектам.

Проблема виділення й подальшої розробки теорії та методології формування таких рішень, нових їх схем і регламентів набуває особливої актуальності у зв'язку з тим, що в Україні ще приймається чимало державно-управлінських рішень, яким бракує стратегічності, системності та обгрунтованості. Вирішення цієї проблеми також пов'язується з проведенням адміністративної реформи, спрямованої на посилення дієздатності держави, ефективного виконання нею своїх функцій в умовах реалізації політики економічного зростання.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота висвітлює результати наукових досліджень автора, отримані ним при виконанні комплексного наукового проекту Української Академії державного управління при Президентові України "Державне управління та місцеве самоврядування" (ДР-ОК №0201U004833), договорів на розроблення й передачу наукової продукції за темами: "Розроблення інтегрованої концепції Зони відчуження і зони безумовного (обов'язкового) відселення" (ДР-ІК № 0297U005173), "Аналіз діючої правової бази України щодо Зони відчуження і безумовного (обов'язкового) відселення та розроблення пропозицій з її удосконалення" (ДР-ІК № 0298U001540), "Розроблення проекту Державної програми використання відходів виробництва і споживання на період до 2005 року" (ДР-ІК № 0297U002095). Роботи за зазначеними договорами здійснено під науковим керівництвом автора, який також є відповідальним виконавцем згаданого комплексного наукового проекту, що реалізується за пріоритетним напрямом розвитку науки й техніки в Україні "Наукові проблеми розбудови державності".

Мета і завдання дослідження. Метою даного дисертаційного дослідження є науково-теоретичне обгрунтування формування державно-управлінських рішень і визначення шляхів застосування отриманих наукових результатів у практиці державного управління в Україні.

Для досягнення мети було визначено такі завдання дослідження:

розглянути й конкретизувати проблему вдосконалення прийняття управлінських рішень у контексті розвитку процесу державного управління в Україні;

проаналізувати стан теоретичних і методологічних напрацювань науки управління з проблем прийняття управлінських рішень з метою їх виділення, узагальнення та виявлення найбільш суттєвих вихідних умов, вимог, принципів, а також напрямів подальшого дослідження за темою даної роботи;

сформулювати визначення та основні ознаки державно-управлінських рішень;

виділити загальну модель процесу державного управління, визначити місце й роль у ньому таких рішень;

розробити принципи й схему класифікації цих рішень;

розглянути основні види й особливості формування державно-управлінських рішень із проблем державного будівництва та підходи до їх реалізації в Україні;

удосконалити існуючі та синтезувати нові моделі суб'єкт-об'єктних відносин у соціальних системах з метою розширення теоретичної бази формування державно-управлінських рішень;

окреслити коло найбільш суттєвих чинників впливу на ефективність таких рішень й визначити основні напрями їх вдосконалення;

проаналізувати сучасний стан і запропонувати нові моделі, підходи та методи формування програмно-цільових державно-управлінських рішень в Україні;

розглянути сучасні та розробити нові підходи і методи, спрямовані на удосконалення формування нормативно-правових державно-управлінських рішень в Україні;

провести порівняльний аналіз процедур прийняття таких рішень;

визначити загальну методологічну схему формування державно-управлінських рішень;

здійснити апробацію запропонованих підходів, моделей і методів у практиці формування програмно-цільових і нормативно-правових державно-управлінських рішень в Україні.

У дисертаційній роботі об'єктом дослідження обрано процес державного управління в Україні, а предметом дослідження - теоретико-методологічні засади формування державно-управлінських рішень.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що визначення класу державно-управлінських рішень, виділення й подальше розроблення теоретико-методологічних засад їх формування на основі розвитку сучасних положень науки державного управління й теорії прийняття рішень уможливить удосконалення існуючих і створення нових підходів і методів підготовки й прийняття таких рішень.

Методи дослідження. У дисертаційній роботі використані сучасні загальнонаукові підходи й методи та розроблені нові методологічні засоби. Вибір предмета дослідження здійснено шляхом аналізу розвитку процесу державного управління в Україні та наукової думки за проблемою дослідження. Для його розкриття здійснено системний аналіз процесу державного управління, визначення поняття державно-управлінських рішень, класифікацію таких рішень.

Збір наукової інформації за темою роботи, її комплексний аналіз і систематизація дозволили визначити вихідні умови, конкретизувати напрями та методику проведення дослідження. При розробленні теоретичних моделей управлінських процесів використані окремо або в комплексі системний, ситуаційний і діяльнісний підходи, структурно-логічне моделювання, загальні методи аналізу й синтезу (індукція та дедукція, аналогія, декомпозиція, суперпозиція тощо), спеціальна методологія науки менеджменту й державного управління, передусім базові положення й моделі стратегічного управління. Шляхом використання методів аналізу політики та системного аналізу, зокрема методів програмного аналізу, дерева цілей, експертизи, розподілу пріоритетів, розроблено типові методико-технологічні схеми та спеціальні методи формування програмно-цільових і нормативно-правових державно-управлінських рішень. Здійснено їх практичну апробацію.

Наукова новизна одержаних результатів. Дана дисертаційна робота є першою в Україні, в якій формування державно-управлінських рішень визначено окремим предметом дослідження та піддано комплексному теоретико-методологічному аналізу. Загальним результатом дослідження є виділення і подальше розроблення теоретико-методологічних засад (закономірностей, принципів, моделей, підходів, методів) формування державно-управлінських рішень. У результаті наукових досліджень в дисертаційній роботі:

уперше обгрунтовано доцільність виділення та спеціального аналізу класу державно-управлінських рішень, дано їх визначення та сформульовано основні ознаки віднесення управлінських рішень до цього класу; закладено основи систематизації формування таких рішень шляхом визначення базової методологічної схеми, усі основні елементи якої підтримуються відповідними теоретичними положеннями, методико-технологічними схемами, моделями й методами;

уперше запропоновано загальну модель процесу державного управління, що містить основні його етапи та відповідні державно-управлінські рішення, а також принципи та схему класифікації таких рішень за основними напрямами (державотворення, розроблення й реалізація політики) та формами (нормативно-правова, організаційно-розпорядча та програмно-цільова) державно-управлінської діяльності. Виділено й проаналізовано особливості формування державно-управлінських рішень із проблем державного будівництва, зокрема з цілепокладання, визначення й реалізації функцій держави, побудови структури органів державної влади;

дістало подальший розвиток виділення закономірностей, концепцій, теорій, ідей, принципів, підходів, загальних та проблемно-орієнтованих методів, які доцільно покласти в основу формування державно-управлінських рішень; уперше окреслено коло найбільш суттєвих вихідних умов, вимог та принципів щодо дослідження теоретико-методологічних засад формування цих рішень;

удосконалено поширені моделі суб'єкт-об'єктних відносин у контексті їх використання як основи дослідження управлінських рішень шляхом розкриття функціональної сутності суб'єктів та об'єктів управління й зв'язків між ними, виділення багаторівневого дерева базових елементів управління, застосування моделей діяльності, а також визначення їх взаємозв'язків із відповідними функціями управління;

уперше для визначення напрямів удосконалення управлінських рішень застосовано комплексний аналіз особливостей і досвіду управлінської діяльності, моделей управлінського процесу та діяльності (модель системного взаємозв'язку теорії і практики), а також об'єктивно існуючих труднощів та найбільш поширених негативних явищ в управлінській діяльності;

уперше як засіб формування програмно-цільових державно-управлінських рішень запропоновано низку нових моделей-підходів та методів, зокрема, комплексну модель діяльності при плануванні, відповідну методико-технологічну схему, модель-підхід і метод "інтеграції дерева цілей і поля діяльності об'єкта управління", моделі-підходи до аналізу розвитку соціальних систем як сфер впливу й дослідження об'єкта управління на основі аналізу системного взаємозв'язку теорії та практики, методи "оцінювання тенденцій розвитку" та "типізації структур і завдань програмно-цільових рішень";

дістало подальший розвиток правове регулювання певних сфер діяльності шляхом створення проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз. Уперше для них розроблено концепцію необхідного й достатнього складу та метод "виявлення відхилень у правовому регулюванні", який забезпечує планування їх розвитку й передбачає комплексне виявлення прогалин, протиріч між певною діяльністю та її правовим забезпеченням, а також у самому правовому регулюванні даної діяльності;

удосконалено аналіз процедур прийняття нормативно-правових державно-управлінських рішень вищими органами державної влади України шляхом їх алгоритмічного моделювання. Уперше здійснено порівняння таких процедур із виділеною типовою моделлю прийняття нормативно-правових актів і класичною моделлю раціонального прийняття рішень.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дослідження знайшли впровадження в науково-практичних розробках, здійснених на замовлення окремих центральних органів виконавчої влади України та за грантами міжнародних організацій, у підготовці довідникових видань, в аналітичній і навчальній роботі. Зокрема, вони використані:

у проекті Програми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні (підготовлено в Українській Академії державного управління при Президентові України в межах програми Федерального уряду Німеччини "TRANSFORM" у 1998 р. та на виконання Указу Президента України від 20 листопада 1998 р. № 1284/98 передано до Міністерства освіти і науки України - лист від 5 січня 1999 р., вих. № 1/15-19-02);

у проекті Державної програми використання відходів виробництва і споживання на період до 2005 року (розроблено в Науково-дослідному економічному інституті Мінекономіки України та Центрі розвитку і реконструкції економіки при Кабінеті Міністрів України на замовлення Міністерства економіки України за договором від 14 лютого 1996 р. № 21/1; програму затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 28 червня 1997 р. № 668);

у проекті Концепції діяльності на території зони відчуження і зони безумовного (обов'язкового) відселення (розроблено в Українській Академії державного управління при Президентові України на замовлення державного департаменту - Адміністрації зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення МНС України за договором від 22 травня 1997 р. № 38/97);

у низці пропозицій щодо удосконалення чинної нормативно-правової бази Чорнобильської зони (розроблено в Українській Академії державного управління при Президентові України на замовлення МНС України за договорами від 1 квітня 1998 р. № 13/185 "Н" та від 15 квітня 1999 р. № 13/160 "Н" і використано в роботі державного департаменту - Адміністрації зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення, що підтверджено відповідним актом від 18 грудня 2000 р.).

За результатами проведеного дослідження автором підготовлено тематичні плани, конспекти й прочитано лекції в Українській Академії державного управління при Президентові України за модулем "Організаційно-правові засади державного управління" й темою "Підготовка та прийняття управлінських рішень", у Центрі правової реформи та законопроектних робіт при Міністерстві юстиції України для керівників юридичних підрозділів центральних органів виконавчої влади за темою "Прогнозування і планування у правотворчій діяльності" (довідка про впровадження від 28 листопада 2000 р. № 48-548).

Запропоновані в дисертаційній роботі теоретичні положення, висновки і рекомендації також можуть бути використані:

у діяльності Кабінету Міністрів України та інших органів державної влади, спрямованій на реалізацію Стратегії економічного та соціального розвитку України на 2000-2004 роки та Концепції адміністративної реформи в Україні, в частині, що стосується удосконалення підготовки й прийняття державно-управлінських рішень;

у діяльності центральних органів виконавчої влади при формуванні програмно-цільових державно-управлінських рішень, плануванні й систематизації нормотворчої діяльності;

у навчальному процесі Української Академії державного управління при Президентові України та інших вузів за програмами підготовки магістрів державного управління, зокрема при розробці або вдосконаленні навчальних курсів із теорії і методології формування державно-управлінських рішень, їх забезпечення навчальною літературою.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною науковою працею і містить отримані автором нові результати в галузі науки державного управління, що в сукупності розв'язують важливу наукову проблему виділення й подальшого розроблення теоретико-методологічних засад формування державно-управлінських рішень. У дисертації не використовувалися ідеї або розробки, що належать Ю.Бакаєву, В.Белецькому, Ю.Іванову, В.Князєву, С.Кравченку, В.Куценку, О.Кучеренку, О.Логвінову, М.Проскурі, Є.Ралдугіну, В.Скворцову, А.Снігірьову, В.Холоші, В.Шустю, разом з якими були опубліковані окремі наукові праці.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження оприлюднено на міжнародній науково-практичній конференції "Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії і практики" (Київ, 1999 р.), науково-практичних конференціях за міжнародною участю "Актуальні проблеми реформування державного управління" (Київ, 1997 р.), "Реформування державної служби в Україні: стан, проблеми та перспективи" (Київ, 1998 р.), "Актуальні проблеми втілення в життя положень Конституції України" (Київ, 1998 р.), "Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні" (Київ, 1999 р.), "Державна регіональна політика та місцеве самоврядування" (Київ, 2000), "Cуспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні" (Київ, 2001), а також на Всеукраїнських наукових конференціях "Політична культура демократичного суспільства: стан і перспективи в Україні" (Київ, 1998 р.), "Проблеми демократизації посткомуністичного суспільства в контексті європейського досвіду" (Дніпропетровськ, 1998 р.), "Відходи виробництва гірничо-металургійного комплексу України як ресурсно-сировинна база промисловості" (Київ, 1996 р.). Окремі пропозиції автора використані робочою групою при підготовці рекомендацій міжнародної конференції "Підвищення ефективності прийняття та запровадження урядових рішень" (Київ, 2000 р.).

Дисертаційна робота обговорена на засіданні кафедри філософії та методології державного управління Української Академії державного управління при Президентові України.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел і трьох додатків. Вона викладена на 451 сторінці й містить 65 рисунків, у тому числі вісім на окремих сторінках, 10 таблиць, у тому числі 4 на дев'яти окремих сторінках. Список використаних джерел (270 найменувань) - на 23 стор. Додатки А, Б, В - на 28 стор.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У "Вступі" розкрито сутність і стан наукової проблеми, що вирішується; обгрунтовано вибір та актуальність теми дисертації; зазначено її зв'язок з напрямами наукових досліджень Української Академії державного управління при Президентові України; визначено мету й завдання дослідження, а також наукову новизну й практичну корисність одержаних результатів, наведено дані щодо апробації цих результатів та їх опублікування.

У першому розділі - "Аналіз становлення державного управління в Україні та розвитку наукової думки щодо формування управлінських рішень" - охарактеризовано становлення державного управління в Україні як виду суспільної діяльності та галузі науки, розглянуто проблему вдосконалення прийняття управлінських рішень у контексті розвитку цього процесу, а також проаналізовано напрацювання науки управління з формування управлінських рішень, на підставі яких зроблено висновки щодо необхідної спрямованості їх дослідження в галузі державного управління.

В Україні все більшого розуміння набуває погляд на державне управління як галузь суспільної діяльності, що охоплює всі гілки влади й передбачає поєднання політичних, правових та адміністративних функцій держави. У сучасних дослідженнях його прийнято зображувати як систему, об'єктом якої є все суспільство, а суб'єктом - система державної влади у вигляді спеціально утворених органів, між якими розподілені певні функції державного управління. Із погляду суб'єкт-об'єктних відносин державне управління є неперервним процесом реалізації управлінських функцій, в якому динаміка та зв'язок забезпечуються шляхом прийняття управлінських рішень і комунікації. Ключовими поняттями для нього є держава й державна влада, оскільки державне управління є способом функціонування та реалізації державної влади з метою становлення й розвитку держави.

Державне управління визнане в Україні і як вид діяльності, і як галузь науки. Уточнюються відповідні напрями практичної діяльності та наукових досліджень. Відбувається становлення національної школи державного управління, зростання частки інтелектуального потенціалу України, залученого до її формування. Необхідність у випереджаючому рівні державного управління забезпечується його неперервним науковим супроводом, а також підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації державних службовців.

Проте, в Україні ще приймаються управлінські рішення державного рівня, яким бракує необхідної системності та обгрунтованості, що найбільш суттєво виявляється при розробці політики та в законотворчості. Сьогодні основна причина цього - в елементах політичної нестабільності в країні. Але й не тільки в них. Причина цього у відсутності достатніх ресурсів, недосконалості системи управління, непідготовленості частини управлінських кадрів, слабкому використанні досягнень сучасної науки управління. Саме тому проблема вдосконалення управлінських рішень є однією з ключових в основних сучасних програмних документах, зокрема таких, як Стратегія економічного та соціального розвитку України на 2000-2004 роки і Концепція адміністративної реформи в Україні.

Виникла об'єктивна необхідність у розвитку досліджень, спрямованих на підвищення ефективності прийняття управлінських рішень державного рівня. Реалізація зазначених документів, а також призупинення спаду й навіть покращання основних економічних показників у 2000 році свідчать про тенденцію набуття державним управлінням в Україні характеру стратегічного, що необхідно враховувати при формуванні таких рішень.

У дисертаційній роботі проведено ретельний аналіз напрацювань науки управління, які на теперішній час утворюють теоретичну та методологічну базу формування управлінських рішень державного рівня. Розглянуто базові теорії, концепції, ідеї, закономірності, фактори вибору, принципи, підходи й методи щодо їх формування, які свідчать, що в цьому напрямі наукою управління чимало зроблено. Зокрема, виявлено основні закономірності та сформульовано принципи управління; визначено суттєві параметри управлінських процесів та головні фактори впливу на них; проведено грунтовні дослідження управлінських функцій планування, організації, мотивації, контролю, процесів комунікації, прийняття рішень; закладено основи теорії прийняття рішень (нормативної, психологічної) і виділено її базові моделі; сформульовано основні положення стратегічного управління. Запропоновано загальні й спеціальні методологічні підходи щодо розроблення програмованих та непрограмованих управлінських рішень відповідно для добре структурованих, слабо структурованих та неструктурованих управлінських проблем. Для тих із них, що піддаються кількісному опису, розроблено ефективні методи вирішення. Значного розвитку набув інструментарій формування управлінських рішень, у тому числі дослідження операцій, системний аналіз, а також аналіз політики. Системний та ситуаційний підходи утвердилися як основа сучасного управлінського мислення.

Шляхом співставлення результатів огляду літератури за темою дослідження з різних аспектів управлінської діяльності, серед яких найбільш суттєвими є державно-управлінський, історичний, нормативний, поведінський, функціональний, організаційний та організаційно-правовий, програмно-цільовий, методологічний, інформаційно-технологічний і ефективнісний, виділено основні напрями розвитку сучасних досліджень щодо удосконалення управлінських рішень, серед яких:

розроблення моделей і методів прийняття таких рішень (роботи Е.Бруяцького, О.Венделіна, В.Волкової, В.Воронкова, А.Денисова, М.Еддоуса, О.Єлчанинової, Р.Мак-Говена, Л.Смирнова, Р.Стенсфілда та ін.);

формування механізмів їх упровадження в практику управління (роботи Р.Акоффа, І.Ансофа, І.Варзара, М.Вереш, Н.Висоцької, В.Врума, К.Кернса, Й.Кхола, М.Комкова, Ч.Ліндблома, С.Мосова, Л.Пала, Л.Планкетта, Т.Сааті, В.Сілова, Е.Смирнова, В.Судакова, Р.Тейлора, Г.Хейла та ін.);

модернізація програмно-цільових рішень (роботи В.Буркова, А.Воронкова, В.Єфремова, М.Ільїна, І.Лукманової, У.Кінга, Д.Клілана, Є.Кубка, Д.Моррисея, Д.Новікова, Х.Решке, В.Рижих, В.Шапіро, Ю.Шарова, Х.Шелле, Ю.Шкворца та ін.);

посилення організаційного та організаційно-правового аспекту прийняття рішень (роботи В.Авер'янова, А.Васильєва, Р.Васильєва, І.Володимирової, Б.Лазарева, О.Машкова, Н.Нижник, В.Патрушева, А.Пригожина, О.Страхової, М.Стрельбицького, В.Цвєткова, Г.Щокіна та ін.);

створення й застосування систем підтримки прийняття рішень (роботи Д.Мередита, В.Ситника, В.Троня, Е.Турбана та ін.).

Разом із тим існує наукова проблема, що потребує подальшого вирішення, а саме, виділення й подальше розроблення теоретико-методологічних засад формування управлінських рішень державного рівня. Окремі аспекти цієї проблеми висвітлені в роботах В.Авер'янова, Г.Атаманчука, В.Афанасьєва, А.Васильєва, А.Воронкова, Є.Кубка, О.Машкова, В.Матвієнка, С.Мосова, Н.Нижник, В.Селіванова, В.Цвєткова та інших.

У той же час дана проблема заслуговує на її вибір як окремого предмета дослідження та проведення комплексного аналізу. На думку дисертанта, вирішення цієї проблеми дозволить більш обгрунтовано підходити до прийняття стратегічних, політичних та законотворчих рішень.

У другому розділі - "Державно-управлінські рішення в системі державного управління" - окреслено межі дослідження за тематикою дисертаційної роботи, концепцію та загальну методику його проведення, визначено поняття й класифіковано державно-управлінські рішення, а також розглянуто основні види таких рішень стосовно державного будівництва.

Визначено вихідні умови й вимоги проведення дослідження, а також базову систему принципів виділення й подальшого розроблення теоретико-методологічних засад формування управлінських рішень державного рівня, зокрема врахування: чинників надання державному управлінню стратегічного характеру, універсальності процесу управління, моделі раціонального прийняття рішень, застосування системного, ситуаційного та діяльнісного підходів, дотримання закону необхідного різноманіття та інше.

Для розширення можливостей ефективного впровадження результатів дослідження в практику державного управління враховано результати аналізу сучасного стану формування управлінських рішень державного рівня, зокрема програмно-цільових і нормативно-правових, і визначено проблеми, що потребують першочергового вирішення. При формуванні програмно-цільових рішень найбільші труднощі виникають переважно при формуванні дерев цілей, структуруванні основних частин програм, розподілі пріоритетів між цілями й завданнями, визначенні етапів реалізації та їх термінів, відборі програмних завдань. При формуванні нормативно-правових рішень найбільш актуальною є проблема їх систематизації та обгрунтованого вибору, що потребує системного розвитку нормотворчості в різних сферах державного управління, зокрема удосконалення її планування.

На підставі проведеного аналізу запропоновано концепцію та загальну методику дисертаційного дослідження. Остання, що відображена методико-технологічною схемою, побудованою на основі класичного наукового методу, передбачає етапи вибору об'єкта дослідження, спостережень, формулювання гіпотез та верифікації, а також надає уявлення щодо опублікування результатів за окремими напрямами та етапами дослідження.

Уведено термін "державно-управлінські рішення" (ДУПР) для позначення певного класу управлінських рішень на відміну від множини інших таких рішень у системі державного управління, що за своїм масштабом та наслідками неможливо вважати державно-управлінськими. Останнє словосполучення використовується для підкреслення того, що предмет безпосередньо стосується державної діяльності, а також для надання йому значущості та масштабності.

Державно-управлінські рішення характеризуються спрямованістю на вирішення проблем державного рівня, належністю до державно-управлінських відносин, прийняттям вищими або центральними органами державної влади, оформленням у вигляді нормативно-правових актів, програмно-цільових документів або організаційно-розпорядчих рішень, формуванням на їх основі державно-управлінських впливів, обов'язковістю виконання всіма зазначеними в них органами державної влади, підприємствами, організаціями, установами та особами, першочерговістю забезпечення необхідними державними ресурсами.

Для покращання розуміння ролі й місця державно-управлінських рішень у суспільному житті розроблено загальну модель процесу державного управління з виділенням основних його етапів. За функціональним наповненням ці етапи можуть бути поєднані в три напрями: державне будівництво, розроблення й реалізацію політики. Відповідно до цих напрямів, а також з урахуванням основних форм управлінської діяльності (правової, організаційної, програмно-цільової) запропоновано класифікаційну схему державно-управлінських рішень, що враховує можливість застосування їх різних форм на всіх напрямах державного управління (схему можна розглядати як предметне поле формування ДУПР); наведено найбільш суттєві сфери практичного застосування ДУПР за основними напрямами державного управління з урахуванням положень Конституції України.

Запропонована загальна модель процесу державного управління може бути також використана як інструмент формування політичних програм та синтезу моделі (паспорту, портрету) системи державного управління в будь-якій країні світу. За її допомогою дисертантом синтезовано модель сучасної системи державного управління в Україні.

Базовим напрямом державного управління, діяльність за яким забезпечує відповідні умови для формування та реалізації державної стратегії та політики, є державне будівництво (державотворення). При здійсненні останнього, зокрема при цілепокладанні, виділенні основних функцій держави та закріпленні їх за певною структурою центральних органів управління, усі ознаки раціонального управління набувають особливого значення.

Вибір цілей держави - це, перш за все, визначення перспективи її розвитку на певний період, основа всієї діяльності. Виходячи із цього, слід розглядати ДУПР із цілепокладання як найважливіший з їх видів. Вибір місії держави та її основних складових цілей, з одного боку, визначає стратегічні напрями державної діяльності, а з другого - потребує їх конкретизації як у просторі, так і в часі. Із цією метою виконується процедура структуризації цілей держави переважно у формі класичної ієрархічної структури дерева цілей. Основне й дуже складне завдання цілепокладання на державному рівні в тому, щоб не допустити заниження або завищення реальної перспективи держави. У першому випадку маємо стримування її розвитку, а в другому - недосяжну мету, негармонізований розвиток найважливіших сфер діяльності, втрату довіри до влади.

Головні цілі держави, а відповідно й державного управління, як правило, проголошуються і фіксуються в державно-управлінських рішеннях, здебільшого в конституціях країн, концепціях, стратегічних планах і програмах. Наприклад, бачення мети нашої держави, її місії відображено в Конституції України (ст.1) таким чином: Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Отже, до найбільш загальних її цілей можна віднести: забезпечення незалежності й суверенітету, створення правової держави з усіма ознаками демократичного режиму, досягнення високого рівня соціального розвитку, за якого забезпечуватимуться соціальні умови життєдіяльності громадян України на рівні передових країн світу. Механізми їх досягнення в середньостроковій перспективі з урахуванням базових цінностей сучасного суспільства відображені в Стратегії економічного та соціального розвитку України на 2000-2004 роки.

Розглянуто структуру основних функцій держави, характерну для України, типову схему взаємозв'язків основних цілей і функцій держави. Кожна з таких функцій є певним напрямом або видом суспільної діяльності, що характеризується переважно своєю методологією й технологіями і не є похідним від інших напрямів або видів діяльності. Останнє, на думку дисертанта, й становить принцип виділення основних функцій. Для кращого розуміння масштабності державної діяльності й проблем цілепокладання наведено приклади структури функцій та інструментів державного регулювання економіки в умовах переходу до ринку, а також реалізації функцій держави сучасною системою центральних органів виконавчої влади України.

Здійснення основних та управлінських функцій завжди потребує певних механізмів їх забезпечення. Основними складовими таких механізмів є забезпечувальні функції. Останні відрізняються від інших видів функцій тим, що вони (зорганізовані у певні структури) можуть одночасно забезпечувати реалізацію численних основних та управлінських функцій. Для таких функцій на рівні держав та організацій доцільно застосовувати так зване функціональне управління із створенням відповідних органів або структур. Наведено типові схеми взаємодії основної, забезпечувальної та управлінської діяльності при досягненні цілей і реалізації функцій держави.

Перетворення призначень держави в дії здійснюється шляхом створення певних органів державної влади для реалізації її виділених функцій та надання їм відповідних повноважень. Визначення спектру цілей державного управління, набору основних функцій, виділення з них окремих підфункцій - усе це фактори впливу на вибір структури центральних органів виконавчої влади. Для забезпечення ефективного досягнення стратегічних цілей України необхідно привести структуру органів державної влади у відповідність до них. Зараз в Україні здійснюється реорганізація такої структури з метою вдосконалення системи державного управління, підвищення ефективності функціонування органів виконавчої влади, посилення провідної ролі міністерств як головних суб'єктів вироблення й реалізації державної політики у відповідних галузях і сферах діяльності, а також поетапного впровадження адміністративної реформи в Україні.

У дисертаційній роботі розкривається значення Конституції України для формування державно-управлінських рішень. Остання, з одного боку, закріплює основні ознаки держави і визначає правові основи подальшого державного будівництва, тобто має всі ознаки державно-управлінського рішення, а, з другого боку, визначає основні напрями й сфери формування державно-управлінських рішень вищими й центральними органами державної влади, створюючи тим самим правову основу їх прийняття.

У третьому розділі - "Розвиток теорії управлінської діяльності як основи формування державно-управлінських рішень" - наведено результати системно-ситуаційного аналізу управлінської діяльності, розглянуто відомі й запропоновано нові моделі суб'єкт-об'єктних відносин у соціальних системах, а також підходи й методи на їх базі, що можуть бути задовільною теоретичною основою формування державно-управлінських рішень, показано можливості та умови їх застосування в практиці державного управління в Україні.

Державно-управлінські рішення взаємопов'язано приймаються для реалізації стратегії розвитку держави, самі по собі є системами більш простих рішень, а в процесі виконання утворюють ієрархії рішень. Це зумовлює необхідність застосування при їх аналізі системного підходу. Виходячи з того, що такі рішення приймаються в процесі державного управління, доцільно провести їх аналіз за допомогою типових циклів управління, які є найбільш загальними моделями суб'єкт-об'єктних відносин і створюють теоретичне підгрунтя для системних досліджень соціальних систем. В останніх водночас діє множина циклів управління, між багатьма з яких існують взаємні впливи, що можна сформулювати в певному твердженні.

В окремій соціальній системі з I соціальними підсистемами, кожна з яких складається із суб'єкта й об'єкта управління, управлінські впливи K-го суб'єкта управління, де K Ј I, є відповідною реакцією на збурення об'єктів та впливи інших суб'єктів управління даної системи, і навпаки збурення N-го об'єкта управління, де N Ј I, є відповідною реакцією на впливи суб'єктів та збурення інших об'єктів управління цієї системи.

Це твердження, на думку автора, описує закономірність взаємовпливу циклів управління. Цей взаємовплив є: необхідним, оскільки порушення або розрив функціонування циклів управління може призвести до порушення процесів управління, зокрема самоорганізації, притаманної соціальним системам; суттєвим, тому що сприяє розумінню процесів управління і є джерелом нових ідей та науково-технічного прогресу; стійким, оскільки забезпечує здатність соціальної системи, незалежно від характеру джерел збурень або зберігати, або переходити в новий стан рівноваги, що є певною комбінацією процесів управління; таким, що повторюється, оскільки в будь-який момент часу є справедливим, як мінімум, для одного з множини циклів управління.

Наведена закономірність виявляється у взаємозв'язку й взаємовпливі державно-управлінських рішень, що приймаються в єдиній системі державного управління, і потребує грунтовного системно-ситуаційного оцінювання можливих наслідків такого впливу. При прийнятті таких рішень виникає необхідність у дотриманні принципу врахування їх системної взаємодії. У дисертаційній роботі цей принцип враховано при створенні низки моделей, які відображають суб'єкт-об'єктні відносини і призначені для кращого розуміння управлінських процесів та відповідно й формування управлінських рішень на різних їх рівнях та етапах.

Одна з запропонованих моделей враховує наявність внутрішніх і зовнішніх зв'язків між суб'єктами й об'єктами управління та дає загальне розуміння управлінських впливів у соціальних системах як багатопараметричного вектора з внутрішньою та зовнішньою складовими. Друга утворена шляхом суперпозиції класичної моделі процесу управління, що складається з функцій управління, і моделі циклу управління. На підставі такої моделі та виходячи з підходів, що прийняті в загальній теорії систем, формалізовано опис функцій управління (планування, організації, мотивації, контролю, комунікації, прийняття рішень) та вихідної функції діяльності як відображення дії численних факторів, зокрема множини альтернатив при виборі рішень, невизначеностей та інтегрованих параметрів (у т. ч. ступеня ризику), що впливають на якість та достовірність рішення.

Для соціальних систем існує певна багаторівнева впорядкованість структур, що дає змогу шукати спрощення їх опису в ієрархічному відображенні. Заслуговує на особливу увагу можливість системного відображення управління в соціальних системах у вигляді страт (моделей) процесів діяльності та функцій управління (планування, організації, мотивації, контролю, прийняття рішень, комунікації), основними завданнями яких є забезпечення відповідного аналізу та синтезу за функціональним призначенням, а практичним очікуванням - удосконалення таких процесів і функцій.