Теоретико-методологічні засади формування державно-управлінських рішень

Запропоновано стратифікаційне відображення процесу управління - "дерево базових елементів управління", яке містить такі рівні: проблеми, цілі, функції, структури, завдання, рішення, впливи та оцінки. Для основних функцій управління (планування, організація, мотивація, контроль, прийняття рішень, комунікація) наведено спрощені загальні структурно-логічні моделі. Останні слід розглядати як вихідні для побудови більш детальних моделей таких функцій, що у свою чергу необхідне для грунтовних досліджень найбільш важливих параметрів, їх взаємозв'язків, основних алгоритмів тощо.

У дисертаційній роботі значне місце займає розгляд загальних моделей діяльності об'єкта управління виходячи з їх використання як інструменту дослідження суб'єкт-об'єктних відносин, насамперед: поля діяльності, притаманного суспільству, що набуває певного рівня конкретизації залежно від сфери, виду, напряму діяльності, вектора цілей та ситуації; моделі декомпозиції діяльності на основну, забезпечувальну та управлінську; класичної моделі діяльності, основними складовими елементами якої є мета (цілі), засоби, власне сам процес і результат. Наявність різних варіантів загальних моделей і моделей конкретизації поля діяльності дає змогу використовувати на різних етапах управління ті з них, що найбільше підходять для цього. Наведено рекомендації щодо такого вибору для основних функцій управління.

Принципи й підходи до застосування моделей конкретизації поля діяльності розглянуто на прикладі функції планування. На сьогодні найбільш поширеними є два типи таких моделей - ієрархічні та мережеві. Якщо перші, найбільш відомою з яких є дерево цілей, використовуються переважно для формування цілей та вибору проблемних завдань, то другі - для управління проектами (прив'язка ресурсів до проблемних завдань та їх планування в часі).

Дерево цілей фактично є дискретною моделлю очікуваного майбутнього, траєкторії досягнення якого у фазовому просторі станів розвитку діяльності забезпечуються певною комплексною діяльністю. Модель останньої може найбільш реально відобразити стан і розвиток ситуації, що стосується об'єкта управління. Тому доцільно при плануванні на підставі дерева цілей побудувати безпосередньо пов'язане з ним дерево основної діяльності, гілками якого є види (1-й рівень) і напрями діяльності (2-й рівень), види (3-й рівень) і напрями робіт (4-й рівень), дії і операції для виконання проблемних завдань (5-й і більші рівні). Після цього з метою визначення заходів щодо реалізації механізмів досягнення визначених цілей необхідно здійснити суперпозицію дерев (ієрархій) забезпечувальної та управлінської діяльності на дерево основної діяльності. Такий загальний системний підхід і відповідний метод його реалізації, названий автором "інтеграцією дерева цілей і поля діяльності об'єкта управління", розширює теоретичну й методологічну основу цільового планування на ті види забезпечувальної діяльності, що, переважно, оцінюються якісними показниками (наприклад, правове й наукове забезпечення).

З метою подолання обмежень, притаманних моделям типу дерева цілей, запропоновано доповнити їх іншими моделями діяльності об'єкта управління, що відображають останній у процесі розвитку та на стадії типізації структур і завдань. Комплект таких моделей разом із мережевою моделлю, що враховує фактор часу, можна розглядати як базову комплексну загальну модель діяльності на стадії планування. На інших стадіях управління також доцільно застосовувати спеціально розроблені комплексні моделі діяльності.

У дисертаційній роботі запропоновано нові підходи до побудови моделей розвитку та типізації структур і завдань. Розглянуто специфічне стратифікаційне відображення процесів розвитку, коли кожній соціальній системі (державі, організації) ставиться у відповідність своя сфера впливу з кордонами, що можуть змінюватися в процесі діяльності в просторі функціонування таких систем (світ - держава - адміністративно-територіальне утворення - галузь - організація). Розширення сфери (поширення результатів діяльності) та підвищення ступеня впливу (збільшення результатів діяльності) свідчать про розвиток даної суспільної системи. Розроблено відповідну модель розвитку соціальних систем як сфер впливу, спеціальну матрицю станів та тенденцій розвитку, заснований на них метод "оцінювання тенденцій розвитку" та запропоновано можливі схеми його практичного використання. Визначено функції розвитку й тенденцій розвитку та формалізовано їх опис. Наведено перелік задач державного управління у сферах геополітики, національної безпеки, що, на думку дисертанта, можуть бути розв'язані засобами географічних інформаційних систем з використанням запропонованої моделі, а також наведено приклад постановки задачі визначення сфери й ступеня впливу певної країни в конкретній галузі діяльності. Такий підхід до аналізу соціальних систем, як сфер впливу, дозволяє провести обгрунтування визначення "точок і центрів зростання" як дійсно пріоритетних об'єктів вкладення ресурсів держави в умовах їх обмеження з перспективою суттєвого покращання загальних економічних показників країни.

Уведено до розгляду й обгрунтовано загальну модель діяльності у вигляді системи "теорія - система взаємозв'язку - практика" (Т-СВ-П) як базову для підходу до дослідження об'єкта управління на основі аналізу системного взаємозв'язку теорії та практики. Синтезовано структурно-логічні моделі відповідних підсистем, а саме, "практики", "теорії", "досліджень", "методології", "технології", "навчання", "комунікації", "культури".

Розглянуто функціональні моделі системи Т-СВ-П, що враховують динаміку процесу розвитку теорії та практики у вибраній сфері діяльності. У деяких видах діяльності для визначення параметрів цієї динаміки можна скористатися відомими результатами дослідження економічних циклів (хвиль). Побудовано розширені загальні моделі взаємозв'язків теорії та практики, розвитку науки та удосконалення практики, а також циклу процесу діяльності в системному взаємозв'язку теорії, практики та загальносистемних видів і способів її організації.

Шляхом доповнення блоків управління, ресурсного та правового забезпечення отримано загальну модель діяльності на основі системного взаємозв'язку теорії та практики, покладену в основу методу "типізації структур і завдань програмно-цільових рішень" у різних застосуваннях теорії на практиці. Як приклад наведено типові структури навчального плану дисципліни та програми розвитку виду (напряму) діяльності. Для методів, запропонованих у даному розділі, наведено умови та основні схеми їх практичного застосування.

У результаті співставлення відомих загальних моделей діяльності та моделі діяльності на основі системного взаємозв'язку теорії та практики виділено системні складові державного управління як виду діяльності.

У четвертому розділі - "Розвиток методології формування державно-управлінських рішень" - висвітлено комплексне визначення напрямів удосконалення державно-управлінських рішень з використанням відомих і запропонованих у дисертаційній роботі моделей суб'єкт-об'єктних відносин, проаналізовано чинні та розроблено нові методологічні підходи до формування програмно-цільових і планування нормативно-правових державно-управлінських рішень в Україні, а також проведено порівняльний аналіз процедур прийняття останніх.

Підхід до комплексного визначення напрямів удосконалення державно-управлінських рішень грунтується на аналізі дерева базових елементів управління, загальної моделі діяльності на основі системного взаємозв'язку теорії і практики, а також виявленні в управлінській діяльності труднощів та найбільш поширених негативних явищ, які треба подолати. В дисертаційній роботі стверджується, що ефективність будь-якого виду діяльності визначається сукупною ефективністю відповідних теорії і практики, методології, технології, комунікацій, управління, наукових досліджень, навчання персоналу, професійної культури, а також їх синергетичним ефектом.

Загальним результатом дослідження за зазначеним підходом є виділення найбільш важливих дій, робіт, операцій та необхідних для цього умов, що суттєво впливають (позитивно або негативно) на ефективність формування й реалізації державно-управлінських рішень. Це передусім визначення цілей розвитку об'єкта управління та його поведінки в часі; чіткість постановки завдань; вибір методу формування управлінських рішень; наявність й ефективність механізмів реалізації управлінських функцій; врахування людського фактора, обмеженості ресурсів, ризику та невизначеності; якість параметрів системи комунікацій, що доводить рішення до об'єкта управління; достатність і висока якість релевантної інформації, необхідної для прийняття рішень; організація контролю. Усі наведені фактори виявляються через сприйняття певних людей, що безпосередньо впливають на формування рішень. Тому нехтування будь-яким з цих факторів, зосередження досліджень тільки на підвищенні ефективності власне управлінської функції прийняття рішень - це безперспективний підхід, який може призвести до втрати часу й марних зусиль.

Становлення й розвиток державного управління в Україні в умовах переходу до ринкової економіки виявив ряд суттєвих обставин, однією з яких є необхідність усвідомлення функції планування не як засобу адміністративного нав'язування й примушення, а як інструменту досягнення найбільш реальних цілей держави, упровадження стратегічного підходу в управлінні.

Стосовно програмно-цільових державно-управлінських рішень це означає наступні дії: приведення системи програмно-цільового управління у відповідність стратегії економічного та соціального розвитку держави; чітке визначення на вищих рівнях державної влади державних пріоритетів щодо вирішення найважливіших економічних, політичних, соціальних та гуманітарних проблем; виділення в межах пріоритетних напрямів тих видів діяльності, які можуть забезпечити країні найбільш швидкий або стійкий успіх (результати, досягнення, визнання) у межах наявних та реально доступних ресурсів; визначення й регулярний перегляд програм і проектів, спрямованих на підтримку таких видів діяльності; згортання напрямів діяльності, що суперечать інтересам і цілям держави.

Для вирішення певних державних проблем у сукупності численних взаємопов'язаних елементів запропоновано загальну методико-технологічну схему розроблення цільових програм, яка пов'язує очікувані основні результати на всіх етапах розробки з відповідними підходами та методами їх досягнення, а також з базовими теоретичними моделями.

Дисертантом застосовано нові управлінські технології для формування програмно-цільових рішень на стадіях вибору етапів їх реалізації, структурування програми та відбору програмних заходів. Зокрема для визначення цілей та етапів програмно-цільового управління розроблено модель "розвитку соціальних систем як сфер впливу", а також метод "оцінювання тенденцій розвитку", заснований на використанні матриці станів і тенденцій розвитку.

Для визначення видів і напрямів діяльності за конкретною програмою, а також їх пріоритетів запропоновано метод "інтеграції дерева цілей і поля діяльності об'єкта управління", що забезпечує структуризацію та декомпозицію основної, управлінської і забезпечувальної діяльностей з метою визначення конкретних завдань (проектів). Для побудови структури програм та відбору програмних завдань розроблено метод "типізації структур і завдань програмно-цільових рішень" на основі відображення діяльності через системний взаємозв'язок теорії та практики. У програмі, на думку дисертанта, повинні бути заходи й проекти, спрямовані на розвиток теорії та вдосконалення практики, технології, методології, досліджень, комунікації, навчання та професійної культури у відповідній сфері діяльності. Такий підхід разом із типізацією структури на основі дерев діяльності та застосування "пілотних" проектів дає змогу систематизувати та уніфікувати розробку програм державного рівня.

У дисертаційній роботі проаналізовано стан програмно-цільового управління державного рівня в Україні та виділено модель дворівневої системи відбору й формування концепцій, програм і проектів. Змістовне наповнення такої схеми визначається стратегією розвитку держави. Перший її рівень базується на рішеннях вищих органів державної влади, а система відбору та формування програмно-цільового управління другого рівня - на рішеннях центральних або регіональних органів державного управління.

В Україні проведено певну роботу щодо створення відповідного методологічного забезпечення програмно-цільових ДУПР, накопичено великий досвід їх формування й реалізації. Водночас, існує ряд недоліків, для подолання яких доцільні наступні заходи, що підтримуються автором: оптимізувати перелік державних програм шляхом приведення його у відповідність прийнятій Стратегії економічного і соціального розвитку України на 2000-2004 роки; законодавчо врегулювати процес розроблення програмно-цільових ДУПР; створити дієвий механізм фінансування й стимулювання програмно-цільового управління на державному рівні; запровадити ефективну систему аудиту програмно-цільових ДУПР на відповідність сучасним світовим вимогам; узагальнити й зробити широко доступним досвід сучасного методологічного та інформаційного забезпечення формування програмно-цільових ДУПР.

З метою пошуку шляхів підвищення ефективності програмно-цільових ДУПР розглянуто загальну схему їх формування з огляду аналізу процесу вибору й обгрунтування пріоритетів на різних етапах. Роль останнього найбільш важлива при визначенні основних цілей і зменшується на інших етапах їх структуризації, що вказує на розповсюдження пріоритетного підходу й на вибір самих пріоритетів ("пріоритети пріоритетів"). Необхідною умовою забезпечення ефективності програмно-цільових ДУПР є оптимальний вибір пріоритетів на всіх рівнях їх проектування за умов врахування існуючих об'єктивних обмежень. На практиці це майже ніколи не досягається в повному обсязі й можна говорити тільки про певний рівень ефективності та якості програми чи проекту. При цьому важливу роль відіграє етап добору учасників розробки програмно-цільових ДУПР.

Проаналізовано можливість застосування підходу до обгрунтування пріоритетів програмно-цільових ДУПР для програм структурної перебудови. З цією метою розглянуто основні підходи та принципи формування й координації розробки таких програм в умовах становлення ринкової економіки в Україні. Значний розвиток цей напрям досліджень отримав у роботах відомих українських учених В.Врублевського, В.Гейця, В.Ковальчука, Л.Мініна, В.Науменка, М.Якубовського та інших. Для визначення місця й ролі структурної перебудови економіки України в сучасних умовах виділено цілі розвитку держави відповідно до Стратегії економічного та соціального розвитку України на 2000-2004 роки. Наведено рекомендації щодо використання при формуванні програм структурної перебудови підходів і методів формування програмно-цільових ДУПР, викладених у дисертаційній роботі.

Розглянуто роль моделювання як інструменту підтримки прийняття управлінських рішень в економіці, зокрема вироблення економічної політики. Запропоновано загальну модель політики, що відображає основні елементи й етапи її формування. Звернуто увагу на особливу корисність економіко-математичного моделювання в дослiдженнях, пов'язаних з етапами діагностування, визначення цілей, вибору iнструментів і дiй. Завдяки цьому таке моделювання може відігравати важливу роль у формуванні ефективних програмно-цільових ДУПР. Виділено низку типових задач, які можуть бути розв'язані з його використанням.

У даному розділі значна увага приділена удосконаленню планування нормотворчої діяльності, безпосередньо пов'язаної з формуванням нормативно-правових ДУПР. Охарактеризовано основні тенденції планування нормотворчості у світі та в Україні. З'ясовано, що поряд із розвитком класичних підходів до систематизації законодавства доцільно удосконалювати правове регулювання певних сфер діяльності шляхом створення проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз у формі систем взаємопов'язаних та взаємодоповнюючих нормативно-правових документів. Виникла потреба в проведенні робіт з їх вивчення, вдосконалення та цілеспрямованого розвитку. Із цією метою розроблена типова методико-технологічна схема формування баз, яка за практичного застосування потребує конкретизації способів реалізації її основних блоків, зокрема блоку аналізу діючої системи нормативно-правових актів щодо їх відповідності вирішенню реальних проблем у даній сфері діяльності. Для реалізації цього блоку запропоновано спеціальний метод "виявлення відхилень у правовому регулюванні", що передбачає дослідження нормативно-правових баз шляхом комплексного застосування в певному порядку формально-логічного, ситуаційно-діяльнісного та правового аналізу, які дають змогу виявити прогалини, протиріччя між діяльністю та її правовим забезпеченням, а також протиріччя в самому правовому регулюванні даної діяльності. Після проведення комплексного аналізу результати узагальнюються й розробляються пропозиції щодо удосконалення та розвитку проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз.

В основу розвитку та систематизації таких баз доцільно покласти концепцію необхідного й достатнього складу, що передбачає їх розгляд для будь-яких сфер діяльності як складних систем та виділення в кожній з них трьох рівнів, а саме - функціонального ядра, необхідного та достатнього складу. Функціональне ядро в цій структурі повинні складати системоутворюючі акти. Необхідний склад проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз передбачає наявність функціонального ядра та нормативно-правових актів, що гарантують необхідний рівень правового регулювання в даній сфері діяльності. Забезпечення всіх суттєвих проблем правового регулювання в ній передбачається досягти на рівні достатнього складу таких баз. Сформульовані основні напрями їх подальшого удосконалення та розвитку.

Формування нормативно-правових ДУПР завершується етапом їх прийняття. Проведено порівняльний аналіз процедур, що використовуються при прийнятті законів України, нормативно-правових актів Президента України та Кабінету Міністрів України. Загальною рисою всіх цих процедур є колегіальна професійна багатоетапна експертиза з доповненнями та корекцією рішень, що приймаються. Одним з основних результатів такого порівняння є виявлення типової моделі прийняття нормативно-правових актів. Законодавча процедура відрізняється від типової моделі наявністю трьох і більше етапів розгляду законопроекту. При цьому можливе “зациклювання” процесів розгляду, оскільки в умовах України проблема стабільної парламентської більшості тільки починає вирішуватися. Водночас, нормативно-правові акти Президента України та Кабінету Міністрів України є дієвим інструментом оперативного правового регулювання. На ефективність і доцільність їх застосування з більшими повноваженнями свідчать зрушення в реформуванні економічних відносин, досягнуті в Україні в період 1996 - 2000 рр.

Запропоновано загальну методологічну схему формування ДУПР, що пов'язує його етапи з відповідними моделями, підходами, методами й методико-технологічними схемами, розробленими в дисертаційній роботі.

У п'ятому розділі - "Застосування методологічних розробок щодо формування державно-управлінських рішень у практиці державного управління в Україні" - наведені характеристики найбільш значних науково-практичних розробок за темою дисертації, проведених під науковим керівництвом і за безпосередньою участю автора. Такі дослідження, з одного боку, привели до пошуку шляхів розв'язання окремих проблем, а з другого, - стали об'єктами застосування наукових результатів даної дисертаційної роботи.

У зв'язку з проведенням адміністративної реформи в Україні доцільно започаткувати в межах пріоритетного напряму розвитку науки і техніки ”Наукові проблеми розбудови державності” нову державну науково-технічну програму, надавши дослідженням характеру наукового супроводу реформи державного управління в Україні. Предметом досліджень у межах такої програми є цілі, функції, структура, завдання та методи діяльності, механізми прийняття рішень у системі державного управління, що трансформується відповідно до нових соціально-економічних умов. Сформовано концепцію програми, яка полягає у створенні методологічних засад приведення адміністративної системи у відповідність до потреб формування демократичної, правової держави та соціально-орієнтованої ринкової економіки. В основу побудови такої програми покладено основні положення Концепції адміністративної реформи в Україні й застосовано запропонований дисертантом метод "інтеграції дерева цілей та поля діяльності", згідно з яким на підставі визначених цілей адміністративної реформи, передбачених цією концепцією, виділяються напрями й завдання основної, забезпечувальної та управлінської діяльності.

Адміністративна реформа, на думку автора, має охопити й реорганізацію державного управління науковою діяльністю в Україні, під якою слід розуміти приведення існуючої інфраструктури такої діяльності та організації вироблення й реалізації науково-технічної політики у відповідність зі змінами соціально-економічних відносин в Україні, виходячи з орієнтації на інноваційний шлях її економічного зростання. Важливим елементом такого реформування є запровадження нових підходів до планування розвитку науково-технічної діяльності та її правового регулювання, зокрема, з використанням запропонованих дисертантом методів "оцінювання тенденцій розвитку", "інтеграції дерева цілей і поля діяльності", "типізації структур і завдань програмно-цільових рішень", "виявлення відхилень у правовому регулюванні".

В умовах зміни економічних відносин наукова діяльність потребує захисту з боку держави, створення належних умов існування та розвитку. Державну підтримку (фінансову, нормативно-правову, організаційну, інформаційну тощо) доцільно спрямовувати на дійсно пріоритетні напрями науково-технічної діяльності, яких повинно бути небагато і які мають бути конкретними. Необхідно їх визначати на певний короткостроковий період (два-три роки), виходячи з найбільш перспективних для України "центрів і точок зростання" та регулярно переглядати. Таким чином, слід поступово, поетапно, враховуючи реальні фінансові можливості держави, вирішувати найбільш суттєві наукові проблеми, насамперед, щодо забезпечення її сталого соціально-економічного зростання.

Першочерговим завданням становлення сучасної економіки України є ресурсозбереження, одним з основних напрямів якого є раціональне використання вторинних ресурсів, а також відходів виробництва і споживання. У 1997 році Урядом України було прийнято рішення про затвердження Програми використання відходів виробництва і споживання на період до 2005 р., що формувалася як документ державного рівня і в силу своєї значущості та особливості охоплювала всі регіони та галузі України. При її розробці були використані численні сучасні ідеї, підходи, принципи та різноманітні інші теоретичні й методологічні напрацювання програмно-цільового управління, серед найбільш суттєвих з яких: розгляд проекту програми як елемента реалізації екологічної та економічної політики держави в межах визначеної стратегії ринкових перетворень; концептуалізація програми; розробка методико-технологічної схеми її формування; побудова дерева цілей програми як основи її формування з використанням метода "інтеграції дерева цілей і поля діяльності об'єкта управління"; максимально можливе застосування пілотного проектування як засобу уніфікації проектів; визначення й дотримання чіткої системи пріоритетів; висококваліфікований науковий супровід розробки на всіх стадіях програми, зокрема підготовка й доведення до всіх її учасників численних методичних матеріалів і рекомендацій. Для забезпечення інформаційного супроводу програми запропоновано концептуальну структуру інформаційно-методичного ресурсу поводження з відходами, яка базується на положеннях Закону України "Про відходи", має характер відкритої дворівневої системи й може розвиватися шляхом доповнення нових блоків проблем та завдань, зміни їх змісту, збільшення рівнів відображення.

При здійсненні розробки цієї програми виникла проблема визначення кількості, послідовності та тривалості етапів її реалізації, яка знайшла вирішення в дисертаційній роботі в обгрунтуванні теоретичної моделі "розвитку соціальних систем як сфер впливу" і в методі "оцінювання тенденцій розвитку".

У зв'язку з вирішенням стратегічних завдань держави щодо гарантування екологічної безпеки ядерних об'єктів і радіаційного захисту населення та довкілля, зведення до мінімуму впливу наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, виведення останньої з експлуатації набуває актуальності концептуальне визначення сучасних напрямів діяльності в Чорнобильській зоні та шляхів удосконалення її правового забезпечення. Із цією метою розроблено проект Концепції діяльності на території зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення (далі - Зони), в якому використано сучасні підходи програмно-цільового управління та наукові результати даної дисертаційної роботи, зокрема вона побудована як модель розвитку, виходячи з поетапного забезпечення необхідного рівня екологічної безпеки та соціально-економічного розвитку Зони. При формуванні її структури використано метод "інтеграції дерева цілей і поля діяльності об'єкта управління", сформовано дерево діяльності в Зоні. Концепція є стратегічним документом, що визначає шляхи довгострокового утримання Зони та пріоритетні напрями, що забезпечують зниження рівня екологічного ризику та мінімізацію її впливу на радіоекологічну обстановку й здоров'я населення України. Вона містить аналіз стану Зони, прогноз екологічної ситуації в ній, засади діяльності та управління, характеристику її чинної нормативно-правової бази, а також основні заходи щодо реалізації.

Для удосконалення нормативно-правового регулювання діяльності в Зоні виконано науково-дослідну роботу за темою "Аналіз діючої правової бази України щодо Зони відчуження й безумовного (обов'язкового) відселення та розроблення пропозицій по її удосконаленню", в якій визначено основні напрями розвитку проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази діяльності в Зоні. В її основу покладено як відомі підходи до планування нормотворчості, так і методологічні засоби, запропоновані в дисертаційній роботі, а саме, загальну методико-технологічну схему розвитку й удосконалення такої бази, метод "виявлення відхилень у правовому регулюванні", концепцію її необхідного й достатнього складу.

У дисертаційній роботі наведено основні висновки й рекомендації за результатами проведеного дослідження щодо удосконалення нормативно-правового регулювання діяльності в Зоні. На їх підставі розроблено й передано Адміністрації зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення кілька конкретних проектів документів (нормативно-правових актів і супровідних матеріалів), зокрема законопроектів про внесення змін до Закону України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи", а також проектів постанов Кабінету Міністрів України з питань удосконалення діяльності в Зоні та управління нею.

Досвід автора при розробці зазначених та інших державно-управлінських рішень, зокрема з проблем економічної та екологічної безпеки України, відображено також у викладенні особливостей їх аналітичного забезпечення. Розглянуто методи й види такої роботи на основних етапах існування організацій; її особливості при плануванні; принципи й приклад ведення індивідуального моніторингу подій і процесів; підхід до вирішення проблеми отримання релевантної інформації та підвищення ефективності систем підтримки прийняття рішень для певної діяльності шляхом створення відповідного проблемно-орієнтованого інформаційно-методичного ресурсу.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової проблеми, що виявляється у виділенні й подальшому розробленні теоретико-методологічних засад (закономірностей, принципів, моделей, підходів, методів) формування державно-управлінських рішень на основі розвитку сучасних положень науки державного управління й теорії прийняття рішень. Результати проведеного дослідження підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, і дозволяють зробити висновки.

1. Становлення державності в Україні та необхідність наукового забезпечення її подальшого розвитку сприяли виділенню державного управління в окремий різновид діяльності й галузь науки. Розбудова держави супроводжується прийняттям численних державно-управлінських рішень, на які впливають різні чинники політичного, економічного, соціального та гуманітарного характеру. Успіхи на цьому шляху безпосередньо залежать як від забезпечення якості таких рішень, так і від створення необхідних умов їх реалізації. Вирішення цих завдань пов'язане з посиленням системності та обгрунтованості їх прийняття, насамперед при розробці політики та в законотворчості, з проведенням адміністративної реформи, чітким розподілом повноважень і відповідальності по всій вертикалі виконавчої влади, їх правовою регламентацією.

2. Враховуючи особливості й важливість державно-управлінських рішень доцільно виділити їх в окремий клас та розрізняти за основними напрямами (державотворення, розроблення й реалізація державної політики) і формами (нормативно-правовою, організаційно-розпорядчою та програмно-цільовою) державно-управлінської діяльності. Ділення, що здійснено за допомогою запропонованої дисертантом загальної моделі процесу державного управління, дозволяє виокремити й розглядати державно-управлінські рішення в контексті реалізації основних складових стратегічного управління, а саме: концептуалізації цілей, нормативно-правового, організаційного й координаційно-планового проектування, досягнення їх балансу та забезпечення синхронного розвитку, а також систематизувати й спрямувати дослідження таких рішень на вирішення найбільш актуальних проблем їх формування, сконцентрувати увагу на їх розгляді як засобу цілепокладання й розвитку держави, реагування на запити й потреби суспільства.

3. Наукову основу сучасного державного управління, а відповідно й формування державно-управлінських рішень, утворюють напрацювання класичної науки управління, а також науки державного управління. Проведений аналіз закономірностей, теорій, концепцій, ідей, принципів, підходів і методів, що стосуються управлінських процесів і рішень, дозволив сформулювати вихідні умови, вимоги, принципи, а також визначити актуальні напрями проведення дослідження теоретико-методологічних засад формування державно-управлінських рішень. Серед останніх на найбільшу увагу заслуговують: розвиток системної організації державно-управлінської діяльності як основи формування таких рішень, удосконалення існуючих та синтез нових моделей суб'єкт-об'єктних відносин з метою розширення теоретичної бази їх формування, розвиток на цих засадах методології формування програмно-цільових і нормативно-правових державно-управлінських рішень, зокрема планування нормотворчості, а також посилення спрямованості дослідження на використання в практиці державного управління в Україні, надання останньому характеру стратегічного, що забезпечуватиме динамічний розвиток держави.

4. Напрямом державного управління, діяльність за яким забезпечує необхідні умови розвитку держави, є державне будівництво. Останнє супроводжується формуванням державно-управлінських рішень з цілепокладання, визначення й реалізації функцій держави, побудови структури органів державної влади, що суттєво впливають на розвиток системи державного управління й на кожному з її рівнів повинні розглядатися у послідовності: цілі ® функції ® структура. Найважливіша роль в ефективному здійсненні державного будівництва відводиться конституції, яка закріплює основні ознаки держави (державний суверенітет, форму державно-територіального устрою і державного правління, державний режим, державну символіку), визначає правові засади державотворення, а також найбільш суттєві напрями й сфери формування державно-управлінських рішень вищими й центральними органами державної влади.

5. При розробленні теоретико-методологічних засад формування державно-управлінських рішень дисертант насамперед виходив з розгляду державно-управлінського процесу, результатами якого є такі рішення. Вихідним взято положення, що будь-які управлінські рішення є результатом суб'єкт-об'єктних відносин, теоретичну основу яких передусім складають моделі управлінських циклів, процесів, функцій і завдань. На підставі аналізу й удосконалення цих моделей, а також застосування до управлінських процесів системного та діяльнісного підходів сформовано нові теоретичні моделі суб'єкт-об'єктних відносин, у тому числі: загальна модель діяльності, утворена декомпозицією на основну (проблемно-орієнтовану), управлінську і забезпечувальну складові; дві розширені моделі циклу управління, одна з яких враховує взаємовпливи таких циклів, а інша - синтезована шляхом суперпозиції класичних моделей циклу і процесу управління; багаторівневе дерево базових елементів управління з рівнями управлінських проблем, цілей, функцій, структур, завдань, рішень, впливів та оцінок; дерево діяльності, утворене шляхом виділення (стратифікації) видів і напрямів діяльності, робіт, дій, операцій відповідно до певного дерева цілей; комплексну модель для дослідження процесів планування; модель "розвитку соціальних систем як сфер впливу", в якій поняття впливу пов'язане з просторовою і кількісною змінами результатів конкретної діяльності; модель "теорія - система взаємозв'язку - практика", що відображує діяльність як систему, складовими якої є теорія, практика, методологія, технологія, дослідження, навчання, професійна культура, комунікація.

6. Запропонований комплекс моделей зорієнтований на застосування стратегічного підходу в державному управлінні й розширює можливості дослідження завдяки новим уявленням про управлінські процеси, а також розробленню на їх основі нових підходів і методів формування державно-управлінських рішень. Серед останніх: концептуальний підхід до дослідження соціальних систем і відповідний метод "інтеграції дерева цілей і поля діяльності об'єкта управління", засновані на побудові дерева основної діяльності і проекції на нього дерев управлінської і забезпечувальної діяльностей з метою обгрунтування відповідних планових завдань; метод "оцінювання тенденцій розвитку" за допомогою спеціальної матриці для виявлення переходів між станами функціонування й розвитку соціальних систем та змін стратегії і тактики управління ними; підхід до дослідження об'єкта управління на основі аналізу системного взаємозв'язку теорії та практики й відповідний метод "типізації структур і завдань програмно-цільових рішень" шляхом їх віднесення до однієї з підсистем моделі "теорія - система взаємозв'язку - практика"; метод "виявлення відхилень у правовому регулюванні" на основі комплексного узагальнення результатів виявлення прогалин, протиріч між діяльністю та її правовим забезпеченням і фактів дегармонізації останнього.

7. В основу формування державно-управлінських рішень має бути покладено базову методологічну схему, елементи якої підтримуються певними теоретичними положеннями. Така схема передбачає послідовну конкретизацію методологічного забезпечення формування рішення, починаючи з оцінки проблемної ситуації та його віднесення до певного напряму державно-управлінської діяльності (що обгрунтовується запропонованою загальною моделлю процесу державного управління) і далі, через вибір його форми (що обгрунтовується відомими положеннями науки управління), до вибору відповідного методу формування такого рішення (що обгрунтовується запропонованими моделями-підходами і методами) з проміжним етапом вибору загальної і конкретизованих моделей суб'єкт-об'єктних відносин на певних етапах реалізації функцій управління (що обгрунтовується запропонованими методико-технологічними схемами і моделями).

Для змістовного наповнення такої методологічної схеми, забезпечення за її допомогою систематизації формування державно-управлінських рішень дисертантом здійснено: класифікацію останніх за основними напрямами та формами державно-управлінської діяльності; виділення моделі процесу державного управління із зазначенням у ньому типових етапів прийняття й видів цих рішень; розроблення методико-технологічних схем формування програмно-цільових та нормативно-правових державно-управлінських рішень; використання комплексних моделей діяльності на різних етапах процесу управління, зокрема при плануванні; уніфікацію структур програм діяльності та навчальних планів; застосування моделі для визначення етапів та схеми вибору пріоритетів при програмно-цільовому управлінні; використання моделей і методів планування розвитку проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз; порівняльний аналіз процедур прийняття нормативно-правових рішень з використанням засобів алгоритмічного моделювання, а також аналітичне забезпечення розробок із використанням інформаційно-методичних ресурсів.

8. Подальший розвиток та застосування теоретико-методологічних засад формування державно-управлінських рішень передусім мають бути спрямовані на створення в процесі здійснення адміністративної реформи в Україні ефективної системи їх прийняття та реалізації на всіх рівнях державного управління з урахуванням тенденцій становлення громадянського суспільства, зміщення акцентів у формуванні рішень на стратегічні, переходу до "м'яких" управлінських технологій, а також на грунтовне дослідження системних характеристик таких рішень, розроблення нових управлінських технологій, зорієнтованих на удосконалення прогнозування та планування видів діяльності, що переважно оцінюються якісними показниками, в першу чергу політичної, нормотворчої та наукової, створення систем колективного досвіду і проблемно-орієнтованих інформаційно-методичних ресурсів. Назріла потреба в правовому врегулюванні формування таких рішень, зокрема прийнятті Законів України "Про Державні цільові програми", "Про нормативні правові акти України" та "Про урядові рішення".

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ

ДИСЕРТАЦІЇ

1. Бакуменко В.Д. Формування державно-управлінських рішень: проблеми теорії, методології, практики: Монографія. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - 320 с.

2. Бакуменко В.Д., Проскура М.І., Холоша В.І. Сучасні підходи до вирішення проблем Чорнобильської зони відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення: Монографія / За заг. ред. В. Холоші. - К.: УАДУ, 2000. - 152 с.

3. Бакуменко В.Д. Державне управління і державно-управлінські рішення: вступ до досліджень // Вісн. УАДУ. - 1999. - № 4. - С. 68-79.

4. Бакуменко В.Д. Державно-управлінські рішення як предмет досліджень //Вісн. УАДУ. - 2000. - № 3. - С. 363-374.

5. Бакуменко В.Д. Теоретичні засади державно-управлінських рішень // Командор. - 2000. - № 1. - С. 8-12, № 2-3. - С. 2-5.

6. Бакуменко В.Д. Класифікація напрямів державного управління та державно-управлінських рішень // Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України. - К.: Вид-во УАДУ. - 2000. - Вип 2. - В 4-х ч. - Ч. 4. - С. 188-193.

7. Бакуменко В.Д. Методологічна база державно-управлінських рішень // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 1. - С. 5-19.

8. Бакуменко В.Д. Аналітичне забезпечення формування державно-управлінських рішень // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 4. - С. 351-360.

9. Бакуменко В.Д. Загальні та проблемно-орієнтовані підходи до прогнозування і планування у нормотворчій діяльності // Вісн. держ. служби України. - 1999. - № 3. - С. 82-92 .

10. Бакуменко В.Д. Системно-ситуаційне зображення процесів управління в соціальних системах // Вісн. УАДУ. - 1999. - № 3. - С. 312-324.

11. Бакуменко В.Д. Методологічний підхід до оцінки розвитку соціальних систем // Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України. - К.: Вид-воУАДУ. - 1999. - Вип 2. - В 2 ч. - Ч.1. - С. 89-95.

12. Бакуменко В.Д. Методологічний аналіз проблем діяльності через системний взаємозв'язок теорії та практики // Вісн. УАДУ. - 1999. - № 2. - С. 256-268.

13. Бакуменко В.Д. Методологічний підхід до аналізу розвитку соціальних систем з позицій дослідження сфери їх впливу // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України: Одеський філіал. - 1999. - Вип. 2. - С. 72-82.

14. Бакуменко В.Д. Методологічні підходи щодо аналізу і формування нормативно-правових баз як інструменту державного управління // Вісн. УАДУ. - 1999. - № 1. - С. 295-304.

15. Бакуменко В.Д. Державне регулювання економіки в умовах переходу до ринку // Вісн. УАДУ. - 1997. - № 1. - С. 68-81.

16. Бакуменко В.Д. До питання реформування організації державного управління науковою діяльністю в Україні // Вісн. УАДУ. - 1997. - № 3. - С. 227-230.

17. Бакуменко В.Д. До питання вибору та обгрунтування пріоритетів при формуванні програм та проектів (методологічний аспект) // Вісн. УАДУ. - 1998. - № 1. - С.146-52.

18. Бакуменко В.Д. Щодо базового підходу до обгрунтування пріоритетів структурної перебудови економіки в умовах переходу до ринку // Вісн. УАДУ. - 1998. - № 2. - С. 72-80.

19. Бакуменко В.Д. Моделювання як засіб підвищення ефективності формування економічної політики на макрорівні // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України: Харківський філіал. - 1998. - Вип 2. - С. 90-101.

20. Бакуменко В.Д. Загальні моделі уявлення суб'єкт-об'єктних відносин у соціальних системах // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України: Одеський філіал. - 2000. - Вип. 4. - С. 73-80.

21. Бакуменко В.Д. Підходи і моделі у сучасному програмно-цільовому управлінні // Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України. - К.: Вид-воУАДУ. - 2000. - Вип 1. - С. 440-451.

22. Бакуменко В.Д., Бакаєв Ю.В., Кравченко С.О. Аналіз процедур ухвалення державно-управлінських рішень у формі нормативно-правових актів // Вісн. УАДУ. - 1998. - № 4. - С. 14-29.

23. Бакуменко В.Д., Бакаєв Ю.В., Кравченко С.О., Проскура М.І. Аналіз чинної правової бази України щодо Зони відчуження і безумовного (обов'язкового) відселення та розроблення пропозицій по її вдосконаленню // Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України / За заг. ред. В. Лугового, В. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 1999. - Вип. 1. - С. 187-198.

24. Бакуменко В.Д., Куценко В.А., Ралдугін Є.О. Інформаційно-методичне забезпечення навчання державних службовців // Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України / За заг. ред. В. Лугового, В. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 1998. - Вип. 1. - С. 286-291.

25. Князєв В.М., Бакуменко В.Д. Філософсько-методологічні засади державно-управлінських рішень // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 2. - С. 341-358.

26. Холоша В.І., Бакуменко В.Д., Іванов Ю.О., Проскура М.І., Скворцов В.В. Концептуальні засади діяльності в Зоні відчуження і безумовного (обов'язкового) відселення на території України // Вісн. УАДУ. - 1998. - № 3. - С. 228-242.

Статті в інших виданнях, тези доповідей

27. Бакуменко В.Д. Методологічні підходи до аналізу і формування програмно-цільових державно-управлінських рішень // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України: Львівський філіал. - 1999. - Вип.1. - С. 8-25.

28. Бакуменко В.Д. Державно-управлінські рішення в системі державного управління // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України: Львівський філіал. - 2000. - Вип. 2. - С. 26-37.

29. Бакуменко В.Д. Вибір цілей як основа формування та різновид державно-управлінських рішень // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України: Дніпропетровський філіал: - 2000. - Вип 1. - С. 55-61.

30. Бакуменко В.Д. Системне визначення напрямів удосконалення управлінських рішень // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України: Львівський філіал / За заг. ред. А. Чемериса. - Львів: ЛФУАДУ. - Кальварія. - 2000. - Вип. 3. - С. 32-45.

31. Бакуменко В.Д. Методико-технологічна схема економіко-правового забезпечення розробки програм державного рівня // Матеріали наук.-практ. конф. “Актуальні проблеми реформування державного управління”. - К.: Вид-воУАДУ. - 1997. - С. 159-160.

32. Князєв В.М., Бакуменко В.Д., Ралдугін Є.О., Бакаєв Ю.В. Розроблення проекту програми наукового забезпечення реформи державного управління //Придніпров. наук. вісн. (за матеріалами Всеукр. наук. конф. "Проблеми демократизації посткомуністичного суспільства у контексті європейського досвіду"). - 1998. - № 95-96. - С. 95-99.

33. Бакуменко В.Д., Кучеренко О.А., Снігірьов А.І., Шусть В.І. Принципи формування Державної програми використання відходів виробництва та споживання // Матеріали конф. "Відходи виробництва гірничо-металургійного комплексу України як ресурсно-сировинна база промисловості". - К.: Т-во "Знання" України, УБЕНТЗ, Мінпром України, 1996. - С. 6.

Размещено на Allbest.ru