Главная Коллекция "Otherreferats" Государство и право Формирование местного самоуправления

Формирование местного самоуправления

Совершенствование механизмов государственного управления социально-экономическим развитием территорий. Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с администрацией муниципальных образований. Принципы организации местного самоуправления.

Рубрика Государство и право
Вид курсовая работа
Язык русский
Дата добавления 19.02.2014
Размер файла 56,2 K

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Страница:

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Основные факторы и теории формирования местного самоуправления

2. Общие характеристики и основные принципы организации местного самоуправления

3. Основные системы местного самоуправления

4. Предмет ведения и полномочия органов местного самоуправления

Заключение

Литература

Введение

Актуальность темы работы обусловлена тем, что в настоящее время в различных государственных органах исполнительной и законодательной власти, а также научных учреждениях Российской Федерации активно прорабатываются вопросы совершенствования механизмов государственного управления социально-экономическим развитием территорий в части взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, администраций муниципальных образований. Европейская хартия о местном самоуправлении. Совет Европы, Страсбург, 2008.

Исследование путей совершенствования системы государственного управления в контексте повышения результативности действий всех уровней власти (а), эффективности использования федеральных, региональных и местных ресурсов (б), "прозрачности" системы государственного и муниципального финансирования (в) имеет своей конечной целью формирование в стране системы управления, ориентированной, прежде всего, на конечные общественно значимые результаты.

Переход к результативной модели функционирования государственной власти - это безусловная приоритетность интересов потребителя бюджетных услуг, с одной стороны, а с другой - оптимизация управленческих решений по отношению к конечному результату. И первое и второе суть оценки качества управления, а, следовательно, и ответственности органов власти за реализацию своих решений.

В этой связи следует особо подчеркнуть, что в общем контексте осмысления качества государственного управления и возможных путей его повышения актуализируется проблема принципов формирования эффективного механизма реализации местного самоуправления, так как в настоящий момент именно местное самоуправление представляет собой одну из самых неравновесных управленческих систем. Нестабильность, неустойчивость, противоречивость местного самоуправления в Российской Федерации определяется целым рядом факторов.

Перспективы совершенствования механизмов исполнения органами местного самоуправления своих полномочий, лежащие в плоскости оптимизации государственного управления ресурсами, есть процесс упорядочения федеративных отношений, исполнительно-распорядительных полномочий между всеми уровнями и ветвями власти.

В последние годы был принят ряд федеральных законов, сосредоточивших на уровне субъектов Российской Федерации основные исполнительно-распорядительные полномочия (федеральные законы от 04.07.2003г. №95-ФЗ, от 22.08.2004г. №122-ФЗ, от 29.12.2004г. № 199-ФЗ, от 31.12.2005г. № 199-ФЗ). Вместе с тем осуществление региональными органами государственной власти значительного числа полномочий в условиях существенного повышения роли субъектов Российской Федерации в реализации государственной политики не привел к оптимизации местного самоуправления. Васильев А.А. Муниципальное управление: Курс лекций. Изд. 5-е исправ. и доп. - Н.Н.; ИП Гладкова О.В., 2005. - 552с. Очевидно, логика разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которой пытаются подчинить систему управления на местах, противоречит самой идее местного самоуправления, ее ключевому принципу самостоятельности.

Процесс разграничения предметов ведения и полномочий в системе организации публичной власти по "вертикали" и, прежде всего, его политико-правовая обеспеченность - это еще один из факторов нестабильности, неустойчивости, противоречивости местного самоуправления в Российской Федерации.

Как известно, Конституция Российской Федерации устанавливает разграничение предметов ведения Российской Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления. Статья 71 устанавливает перечень предметов ведения Российской Федерации, а статья 72 - предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Обращает на себя внимание тот факт, что оба перечня носят закрытый характер. Васильев А.А. Муниципальное управление: понятия, термины, библиография / А.А. Васильев. - Изд. 2-е, исп. и доп. - Н.Новгород: Гладкова О.В., 2006. - 304 с.

1. Основные факторы и теории формирования местного самоуправления

Система управления при любом типе государственного устройства, какое бы оно ни было, диктаторское или республиканское, авторитарное или демократическое, характеризуется той или иной степенью распределения функций, в том числе и по властной вертикали. Ведь в подавляющем большинстве государств независимо от их размеров и численности населения, за исключением совсем маленьких, невозможно всеми делами управлять из одного единого центра. Вот потому и существуют разные, хотя и очень взаимосвязанные и взаимодополняющие, уровни власти: центральный, региональный и местный. В политической системе демократического государства местный уровень выступает в форме местных органов самоуправления.

Будучи одним из проявлений децентрализации властных полномочий, местное самоуправление в рамках демократического государственного устройства представляет собой исторический феномен, возникший на определенном этапе развития прежде всех западных стран. Оно зависит от формирования и утверждения институтов политической демократии и правового государства и связанных с ними теорий и идей прав и свобод отдельно взятой личности, верховенства права, политического представительства, разделения власти на три самостоятельные ветви - законодательную, исполнительную и судебную.

Особо важное значение для формирования системы местного самоуправления имела идея народного суверенитета, согласно которой главным и единственным источником и носителем власти является народ данной страны. Соответственно народ вправе установить в стране любые формы власти, которые он сочтет наиболее подходящими для реализации своих интересов.

Пройдя длинный и сложный путь становления и развития, местное самоуправление стало неотъемлемой составной частью политической системы подавляющего большинства стран, где господствуют демократические режимы. Система политической демократии отличается от всех других форм государственного устройства, помимо всего прочего, также тем, что здесь властные полномочия разделены не только по горизонтали между различными ветвями власти, но и по вертикали между различными уровнями власти - центральным, региональным и местным. К тому же для нее характерна децентрализация власти, наиболее зримым показателем которой является наличие более или менее эффективно функционирующего местного самоуправления. Можно сказать, что местный уровень играет ключевую роль в инфраструктуре политической демократии.

Основы правовых муниципальных систем множества европейских стран были заложены в 19 веке, хотя традиции городского, общественного самоуправления коренятся в глубине веков на первичных ячейках общества: городских и сельских общинах средневекового сословного государства.

Реформы местного самоуправления 19 века базировались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у феодальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыш буржуазного муниципализма. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. - М.: МГУ, 1971. Великая Французская революция послужила причиной конституционного движения в европейских странах, что привело к появлению новых форм власти в сфере государственного управления и поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, без сильного влияния центральных органов власти.

Совершенно другими, нежели в абсолютистском государстве, являются отношения государства и личности, местных сообществ и центральных органов власти в демократическом государстве. Поэтому вполне естественным является тот факт, что местное самоуправление, предполагающее известную автономию, обособленность в системе государственной власти, становится девизом политических движений 19 века.

В первой половине 19 века разрабатываются теоретические основы учения о местном самоуправлении. Одним из первых, кто привлек внимание к этим вопросам, был А. Токвиль, французский государственный деятель, в частности в своем сочинении 1835 г. "Демократия в Америке": "Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности." Токвиль А. Демократия в Америке. М.:Прогресс, 1992. - С.65.

Первыми обосновали природу и сущность местного самоуправления немецкие ученые. Они выдвинули теорию свободной общины.

В начале 19 века общинными делами ведали государственные чиновники, что привело общинное хозяйство к полному развалу. Поэтому требовалось научное обоснование необходимости ограничения вмешательства в общинную систему "центра", государственной власти. Эту задачу была призвана решить теория свободной общины, которую выдвинули немецкие ученые.

Эта теория доказывала право каждой общины на распоряжение своими делами, как вполне естественный процесс, так как община исторически возникла раньше государства. Эта теория основывалась на признании общины как естественно сложившейся органической корпорации, по существу независимой от государства.

Но данная теория имела существенные изъяны. Довольно трудно обосновать неотчуждаемость прав, например, крупных территориальных единиц (областей, регионов), установленных государством, ссылаясь на естественный их характер. Отрицать же другие виды самоуправления, кроме общин нельзя, поскольку это не соответствовало действительности.

На смену теории свободной общины пришла общественная теория самоуправления, которая выдвигала на первый план негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. "Общественная теория исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы," Коркунов Н.М. Русское государственное право. - Спб., 1909. Т.2. - С.489- писал известный государствовед Н.М. Коркунов. Но оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел общинных и государственных, порученных для исполнения общинам. На основе таких взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает свое развитие государственная теория самоуправления. Согласно этой теории самоуправление - одна из форм организации местного государственного управления и все полномочия в области местного самоуправления даются государством. Но местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а местными жителями, заинтересованными в результате местного управления. Как отмечал, например, немецкий исследователь Р. Граверт, в современной Германии (как и в других странах) судьба местных органов как составных частей государства во многом зависит от поддержки со стороны последнего. Неразрывно связанные с налоговой и финансовой государственной системой, "они, скорее, являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-либо предпринять на местном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств"11 Гарверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. №3. -1992..

Двойственный характер муниципальной деятельности находит свое отражение в теории дуализма муниципального управления. По этой теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

Некоторые российские и зарубежные исследователи считают, что на протяжении всего XX столетия, имело место постепенное сокращение степени самостоятельности и самодостаточности отдельных территорий, что сделало их более зависимыми как от общенационального политического курса, так и от положения дел в других обществах. Возросшая мобильность населения, расширение сфер интересов граждан, их социальных контактов, бурное развитие средств транспорта, коммуникации и средств массовой информации, особенно электронных, способствовали усилению в местных общинах общенациональных начал. См. там же.

Но при всем том на протяжении всего XX века, особенно во второй половине, все более отчетливо проявились тенденции к усилению роли и влияния тех сил и движений, которые выступали за федерализацию, автономизацию и децентрализацию властных структур, приведшие, в конечном счете, к усилению начал гражданского общества за счет государственного. Более того, можно сказать, что шел двуединый процесс расширения, и укрепления общенационального начала, с одной стороны, и возрастания роли и значения органов местного самоуправления, неуклонного увеличения объема их функций - с другой. Иначе говоря, эти две тенденции являлись по сути двумя сторонами одной и той же медали.

2. Общие характеристики и основные принципы организации местного самоуправления

Потребности государственного управления делают необходимым разделение территории государства на внутренние территориальные подразделения, которые служат сферой деятельности определенных местных властей Артемов А. Модернизация государственного управления экономикой / А.Артемов, А.Брыкин, В.Шумаев // Экономист. - 2008. - N 2. . Административно-территориальное деление конкретной, отдельно взятой страны обусловлено множеством факторов, важнейшими из которых являются географические, демографические, исторические, экономические и социально-политические. В зависимости от государственного устройства административно-территориальное деление устанавливается центральными органами власти в унитарных государствах или субъектами федераций в федеративных государствах. Система административно-территориального деления состоит обычно из нескольких звеньев, которые служат территориальной базой и материальной основой для органов управления на местах. Системы местного управления строятся в соответствии с административно-территориальным делением и принципами, на которых основаны взаимоотношения местных и центральных или региональных органов власти. самоуправление муниципальный государственный

Местное управление осуществляется посредством назначаемых государством органов, либо через выборные местные органы, составляющие сердцевину местного самоуправления населения данной административно-территориальной единицы, выступающего в качестве местного сообщества.

В случае прямого государственного правления на местах руководство местными делами сосредотачивается в руках назначаемого представителя центральной власти (или властных структур субъекта федерации). Он и возглавляемый им аппарат образуют местную государственную администрацию. Представитель правительства направляет работу всех административных служб в данной административно-территориальной единице. Такая организация местного управления основана на бюрократическом централизме и строгой иерархии. Она, как правило, свидетельствует о недостаточном развитии демократических начал в жизни общества.

Органы местного самоуправления избираются населением и пользуются определенной самостоятельностью по отношению к центральной власти, не находясь в прямой иерархической подчиненности ей или высшим уровням управления. Система местного самоуправления включает в себя как выборные органы, так и административные службы, находящиеся в ведении мест. Содержание этой администрации оплачивается из местного бюджета Кулькова, В. Анализ состояния бюджетов муниципальных образований в республике Татарстан в условиях муниципальной реформы и разграничения доходных и расходных полномочий / В. Кулькова// Региональная экономика. - 2008. - № 1. - С.47- 57..

Специфика местного самоуправления определяется характером взаимоотношений центральных или региональных и местных органов управления, их структурой и функциям Балацкий Е. Особенности российской модели управления государственным сектором // Пробл. теории и практики управл. - 2002. - N 3. .

Необходимо подчеркнуть, что для многих государств характерно наличие смешанной системы, соединяющей в себе местное государственное управление и самоуправление, однако в развитых демократических государствах основная тяжесть в решении вопросов ложится именно на органы местного самоуправления.

Итак, местное самоуправление - в РФ - форма осуществления народом своей власти, вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Как подчеркивается в Европейской хартии о местном самоуправления, под ним понимается "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" Андрианов В. Государственное управление: мировой опыт и российские реалии // Общество и экономика. - 2001. - N 11-12. .

Во всех демократических государствах местное самоуправление рассматривается в качестве важнейшей составной части общественного управления, необходимого дополнения и противовеса управлению из центра, свидетельства демократического здоровья общества. Наличие местных органов власти, обладающих определенной степенью автономии от центра способствует определенной фрагментации государственной власти, является осуществлением на практике принципа разделения властей, отражением существования в обществе плюрализма. Не случайно уничтожение местного самоуправления обычно рассматривается как симптом тоталитаризма. В свое время в Германии именно органы местного самоуправления стали одной из первых жертв нацистского режима.

История местного самоуправления насчитывает многие столетия. Это вполне закономерно, так как, являясь главным механизмом управления людскими поселениями, местное самоуправление всегда играло и будет играть важную роль везде, где плотность населения достигает того уровня, когда возникает необходимость в коллективном действии и регулировании негативных межличностных, межсемейных и межорганизационных внешних проявлений.

Современному уровню развития местного самоуправления в демократических государствах вне зависимости от их национальной специфики присущи следующие общие характеристики:

­ демократический контроль избранных на местном уровне представителей, образующих коллективный представительный орган;

­ статус юридического лица;

­ ясно очерченные территориальные границы;

­ право установления местных налогов;

­ наличие постоянного, достаточно крупного управленческого аппарата, состоящего из местных служащих, входящих в единую систему государственной службы или образующих свою систему:

­ многофункциональная сфера компетенции, дающая право на осуществление широкого круга полномочий Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник/ Под общ. ред. В.И. Кушлина и Н.А. Волгина.-М.: Экономика, 2001..

Под общими принципами местного самоуправления понимаются принципы деятельности населения и его представителей (органов местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, реализации иных полномочий, отнесенных к ведению местного самоуправления Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", а также актами, принятыми в соответствии с ними.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

­ самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

­ организационная обособленность местного самоуправления в системе управления государством;

­ взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

­ сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;

­ соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

­ ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением и государством;

­ многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

­ соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления;

­ законность в организации и осуществлении местного самоуправления;

­ гласность при осуществлении местного самоуправления;

­ сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении;

­ наличие государственных гарантий местного самоуправления;

­ возможность передачи на уровень местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М.: Издательство "НОРМА", 2002..

Таким образом, к основным принципам местного самоуправления относятся: организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и делами государства; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; самостоятельность решения населением всех местных вопросов; соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам; ответственность местного самоуправления перед населением.

Следует отметить, что перечень основных принципов этим не ограничивается. Их число, важность, взаимосвязи и взаимообусловленность зависят от особенностей общественного устройства страны и избранной модели местного самоуправления.

Рассмотрим взаимоотношения органов местного самоуправления с центральными и региональными властями. Существует два основных метода, с помощью которых центральное правительство может регулировать деятельность органов местного самоуправления.

Первый - это законодательное регулирование, где вмешательство в детали сведено к минимуму. Это своего рода "дистанционный" контроль. Когда соответствующие законы приняты, органы местного самоуправления могут действовать по собственному усмотрению до тех пор, пока они остаются в рамках закона - единственная форма вмешательства центра в этом случае состоит в квази юридической интерпретации (например, через суды и аудиторов) законности Артемов А. Модернизация государственного управления экономикой / А.Артемов, А.Брыкин, В.Шумаев // Экономист. - 2008. - N 2. .

Второй - это административное регулирование, предусматривающее такой порядок взаимоотношений между центром и местами, при котором путем создания правил и инструкций центр детальным образом предписывает органам местного самоуправления тот или иной способ действий Борисенко А. Обновление системы государственного управления экономикой / А.Борисенко, Н.Борисенко // Экономист. - 2003. - N 9. .

При осуществлении такого рода контроля законность действий органов местного самоуправления определяется индивидуальными решениями самих государственных чиновников. Кроме того, при административном регулировании часто необходимо юридически обязывающее предварительное одобрение каких-либо действий, в то время, как при законодательном существует только судебная оценка уже совершенного действия. Административный контроль ни в коей мере не является "дистанционным".

На первый взгляд, самым простым способом контроля центра за деятельностью органов местного самоуправления является назначение соответствующих чиновников из центра, выступающих на местах в роли полномочных представителей государства. Действительно, такой способ используется в ряде стран особенно, когда речь идет о промежуточном уровне местного самоуправления.

Вне зависимости от того, какой тип регулирования - законодательный или административный - превалирует в той или иной стране, универсальным способом влияния центральных правительств на органы местного самоуправления во всех странах является финансовый контроль.

Одной из главных политических проблем, вызывающих необходимость осуществления финансового контроля за органами местного самоуправления, является стоящая практически перед любым центральным правительством проблема выравнивания, т.е. обеспечение более справедливого распределения финансовых ресурсов между различными органами местного самоуправления одного уровня. Центральные правительства оказываются в сложной ситуации: с одной стороны, необходимо обеспечить общий разумный баланс в распределении и качестве общественных услуг, с другой - очевидны существенные различия в финансовых возможностях местных или региональных властей и соответственно их способности обеспечить такие услуги. Если правительство не хочет возвращения к централизованному предоставлению услуг, то высший уровень власти обязан принимать меры для усиления финансового потенциала тех местных и региональных властей, чьи налоговые возможности ниже среднего уровня или потребности в расходах выше среднего.

Другая проблема, которую центральное правительство обычно стремится решить с помощью финансового контроля - это стимулирование органов местного самоуправления на увеличение предоставления гражданам определенного вида услуг.

Трансформация органов местного самоуправления из своего рода поставщиков преимущественно "неличных" услуг, т.е. услуг, предоставляемых всему местному сообществу или отдельным его группам, в агента социального государства, сочетающего неличные и личные услуги, привела к возрастающему интересу и вовлечению центра в дела местного самоуправления. Это связано с тем общепризнанным фактом, что органы местного самоуправления выступают в роли важного партнера государства в предоставлении гражданам социальных услуг, без которых немыслимо само существование социального государства. Поскольку эти услуги, носящие индивидуализированный характер, стали иметь первостепенное значение, т.к. они, с одной стороны, затрагивали наиболее острую проблему стран западной демократии - проблем) социального неравенства, с другой -поглощали быстро возрастающую долю государственной казны, центр почти неизбежно оказался более тесно связанным с тем, что происходило на местах. Действительно, в отличие, скажем, от водоснабжения, канализации, утилизации отходов и содержания дорог - традиционных сфер компетенции органов местного самоуправления, образование и здравоохранение не могут быть полностью (или почти полностью) отданы на откуп местным властям. Важными свидетельствами этого процесса стали поиск большей эффективности, "цены денег", контроль стоимости и политика прямых сокращений субсидий центра Маслов, Д. Система ЭПУС как механизм повышения эффективности государственного и муниципального управления / Д. Маслов, Короленко А., Смирнов В.// Государственная служба. - 2007. - № 6. - С.70-61..

Возникшее в результате "новое кооперативное партнерство" между центральными и местными органами власти, однако, породило новую дилемму. Возрастающее вовлечение центра в деятельность местного самоуправления не могло быть адекватным заменителем предоставления услуг самим центром. Без сомнения, существует огромное различие между принятием на себя роли партнера в предоставлении социальных услуг и, скажем, определении начальных банковских ставок или управлением внешнеполитическими инициативами и новыми программами вооружений. Последние действия - от заявления о намерениях до завершения выполнения задания - в значительной степени находятся под прямым контролем самого центра через относительно унифицированную исполнительную иерархию. Таким образом, кто делает, тот и несет ответственность за результат.

В отличие от этого в ситуации "партнерства" социального государства с органами местного самоуправления происходит разделение компетенции и ответственности. Центр вынужден полагаться лишь на косвенный, опосредованный контроль над большим числом поставщиков услуг, которые не несут прямой ответственности перед ним и могут не разделять его политических целей (в случае, например, нахождения у власти в центре и на местах различных политических партий).

С целью сокращения до минимума этого "дефицита" центральные правительства многих демократических государств, в первую очередь западноевропейских, пошли на существенные изменения отношений между различными уровнями управления. Основными стратегиями были следующие:

1. Структурная реорганизация, включающая укрупнение административно-территориальных единиц местного уровня. Одним из главных критериев структурного укрупнения стал критерий создания более прочных в финансовом отношении местных единиц, лучше вооруженных для решения проблемы сокращения ресурсов. Другой целью было сведение к минимуму функциональной неадекватности и неэффективности. Используемый обычно аргумент - укрупнение позволит добиться экономии брать на работу более квалифицированных специалистов и в дальнейшем использовать более прогрессивный административный менеджмент Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник/ Под общ. ред. В.И. Кушлина и Н.А. Волгина.-М.: Экономика, 2001..

2. Модернизация внутренних структур и процедур принятия решений местными властями. Поставленная задача - улучшение предоставления услуг органами местного самоуправления посредством более адекватной внутренней координации и более рационального распределения ресурсов. Как и структурное укрупнение, стратегия модернизации определялась не только необходимость справиться с проблемой дефицита контроля, но и отражала более общего характера озабоченность повышением эффективности деятельности на местах на фоне увеличения доли органов местного самоуправления в государственных расходах и растущего влияния в достаточно сильно политизированных местных элит Дубровский А.Ю. Основы государственного управления инновационной деятельностью // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). - 2008. - N 4. .

3. Сокращение роста расходов местного самоуправления. Особенно заметной эта стратегия стала в конце 80х годов - в период, когда государственные доходы не могли расти необходимым образом из-за экономического кризиса. Такая политика сокращений принимает различные формы, включая попытки поощрять снижение местными властями потерь, использовать управленческие технологии рынка и развивать политику дерегулирования и даже полной приватизации Вольский А. Условия совершенствования управления экономикой // Экономист. - 2001. - N 9. .

В целом, создается впечатление, что идет процесс расширения сферы влияния центрального правительства путем превращения органов местного самоуправления в своих агентов. Однако скорее можно говорить не о растущей подчиненности местных властей центру, а о возрастающем партнерстве различных уровней общественного управления.

3. Основные системы местного самоуправления

Несмотря на общую приверженность принципам либеральной демократии их интерпретация и реализация в системах местного самоуправления конкретных развитых демократических государств различны. Условно можно разделить существующие в них системы местного самоуправления на три основные группы.

Первую группу (условно ее можно назвать французской) составляют системы местного самоуправления в большей или меньшей степени следующие французской, или наполеоновской модели. В своей наиболее чистой форме органы местного самоуправления имеют конституционный статус, но в плане предоставления услуг обычно зависят от помощи и указания со стороны деконцентрированных центральных агентств, находящихся на местном уровне. Таким образом, главный смысл деятельности органов местного самоуправления носит по существу скорее политический, чем функциональный смысл - местное самоуправление касается в большей степени идентичности местного сообщества, его самосознания, а не собственно самоуправления.

Конституционно все местные органы власти одинакового статуса находятся под опекой "общего генерального высшего начальника" - префекта, который осуществляет формальный контроль от имени центральных властей над всей правительственной деятельностью в рамках унифицированной субнациональной административной территории, объединяющей ряд единиц местного самоуправления. Необходимо подчеркнуть слово "формальный", относящееся к контролю центра над местами, поскольку ключевая неформальная характеристика наполеоновской модели - тенденция мест "колонизировать" центральное правительство через систему совмещения постов или партийные связи с целью модифицирования власти, сохраняющейся у центра, по крайней мере, в тех сферах, где такая колонизация центра имела место.

Со значительными вариациями в основных характеристиках такой тип системы местного самоуправления, кроме Франции - в Италии, Бельгии, Испании, Португалии и, в определенной степени, в Греции Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. - М.: Юристъ, 2001..

Второй тип системы местного самоуправления может быть определен как английский вариант. В этом случае местные органы власти не имеют конституционного статуса (по крайней мере, на национальном уровне), а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным органом страны (парламентом). Центр не осуществляет всеобъемлющих контрольных функций, и его собственные службы на местах на постоянной основе не переплетены с органами местного самоуправления, скорее центральные власти или в федеративных государствах органы власти субъекта федерации имеют тенденцию изолироваться от местного самоуправления: формально говоря, местные власти, таким образом, обладают высокой степенью автономии по отношению к центру, когда речь идет о повседневной деятельности. Сочленение отношений между центром и местами, главным образом, носит горизонтальный характер и таким образом центр, и местное самоуправление образуют два различных уровня. Типичным является развитие вертикальных взаимоотношений на узкой секториальной основе, вовлекающих в свою орбиту два уровня секториально специализированных чиновников. В этом случае степень иерархии различна в зависимости от вида услуги и времени. По существу степень контроля центра имеет тенденцию определяться самим центральным правительством. Колонизация центральной исполнительной власти редка и традиция, если не всегда реальность, - беспристрастность и нейтральность в партийном отношении. Английская группа включает кроме Великобритании - Ирландию, а за пределами Европы - Канаду, Австралию, Новую Зеландию и, с определенными оговорками, США Фомина В.П. Система государственного управления: Учеб. пособие. - М.: Изд-во МГОУ, 2000..

Третий тип местного самоуправления - это северо- и центрально-европейский вариант. Здесь отношения между центром и местами в широком плане напоминает те, которые существуют в английской модели, особенно в отношении акцентирования, функциональных возможностей мест. Но в отличие от английской формы, равный акцент делается на местной демократии. Другими словами, органы местного самоуправления обычно получают функциональную общую компетенцию над специфическими властными полномочиями, гарантированными законодательными актами. В этом отношении данный тип является наиболее децентрализованным из всех трех и в определенной степени обязан этому прусской традиции XIX века. Эта традиция также находит свое выражение в большом значении, которое придается установлению жестких процедурных правил, регулирующих отношения между различными уровнями управления Широков А.Н. Основы местного самоуправления в РФ (введение в муниципальное управление): Учеб. пособие для студентов вузов по экономическим специальностям и направлениям. - М.: Муниципальная власть, 2000..

В этом варианте местное самоуправление имеет и сильный конституционный статус, и относительно высокую степень автономии в принятии решений и финансовую независимость. Создается также впечатление, что оно абсорбировало большую часть "личностных", ориентированных на клиента функций социального государства, чем местные власти двух других типов. Основу этой группы составляют Норвегия, Швеция и Дания, но большое число других стран, хоть и отличающихся от этой модели по некоторым ключевым моментам, тем не менее, также скорее относятся к этой категории, чем к двум другим. Речь идет в данном случае об Австрии, Германии, Нидерландах, Японии Орешин В.П. Государственное регулирование национальной экономики (в вопросах и ответах): Учеб. пособие. -М.:ИНФРА-М, 2000.. Таким образом, северо- и центрально-европейский вариант представляет наиболее обширную группу развитых демократий. Более того, именно в этом направлении идет и развитие местного самоуправления стран Восточной Европы. В случае успешной реализации основных направлений реформы местною самоуправления в России будет также создана аналогичная система.

В целом, в результате развития конституционных систем в качестве главного гаранта соблюдения прав личности и прав автономии местного сообщества большинству современных систем местного самоуправления в демократических государствах присущи следующие ключевые характеристики:

­ обеспечение статуса местных органов власти в национальных конституциях, которые в определенной степени гарантируют их властные полномочия и четко оговаривают их положение как органов государства;

­ концепция базового уровня местного самоуправления как сообществ, которые передают ответственность за состояние общественных, дел на ответственные местные ассамблеи или советы;

­ их нежелание позволить своим советам потерять тесные связи с местными сообществами из-за объединения административно-территориальных единиц в слишком крупные образования;

­ общая компетенция для возможности предпринимать действия на благо своих жителей;

­ широкий спектр функций, отражающий концепцию органов местного самоуправления общего назначения, проявляющих всеобъемлющую заботу о своих местных сообществах;

­ тесная интеграция органов местного самоуправления в национальные правительственные и административные структуры с их взаимозависимостью и относительным взаимопониманием между различными уровнями общественного управления, отсюда - тенденция рассматривать местные органы власти в качестве проводников общенациональной политики, определяемой путем глубоких консультаций со всеми заинтересованными сторонами;

­ более сильная политическая власть, проявляемая местными властями в отношении вышестоящих органов через свои ассоциации и более интегрированные политические партии, сильная ориентация на местную поддержку членов общенациональных представительных органов, высокий процент которых имеет очень тесные контакты со своими местными властями и часто значительный опыт в местном управлении и администрировании Лебедева Т.П. Каким быть глобальному управлению? // Вестн. Моск. ун-та. Сер.21. Управление (государство и общество). - 2006. - N 1. .

Таким образом, система местного самоуправления - обусловленный особенностями политической системы страны, историческими условиями развития ее государственности тип местного самоуправления, отличающийся спецификой взаимоотношений с центральными и местными (региональными) органами государственной власти, формами участия местных сообществ в осуществлении власти Львутина, Е.Программы поддержки муниципалитетов / Е. Львутина // Практика муниципального управления. - 2007. - №11. - С.18-23..

Принято различать три основные системы местного самоуправления, которые сложились в XIX в. и функционируют в современных условиях: 1) англосаксонская, характеризующаяся тем, что муниципалитеты самостоятельно (без влияния представителей центрального правительства на местах) осуществляют власть в пределах своих полномочий. Вмешательство представителей центрального правительства допускается лишь в случае выхода органами местного самоуправления за пределы своих полномочий; 2) французская - система местного самоуправления, допускающая контроль центральной власти посредством специально назначаемых представителей (такой контроль возможен и в иных формах); 3) германская - система самоуправления, при которой органы местного самоуправления наделяются полномочиями, осуществляют их по поручению государства, а территориальные общины самостоятельно и под свою ответственность, руководствуясь законами, выполняют задачи соответственно своему статусу.

4. Предмет ведения и полномочия органов местного самоуправления

Анализ содержания 71 и 72 статей Конституции Российской Федерации показывает, что перечни предметов ведения содержат как перечисление собственно предметов ведения, так и устанавливают определенные полномочия. Так, в пункте "д" статьи 72 указаны собственно предметы совместного ведения: природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые территории, охрана памятников истории и культуры. Подобную же структуру отчасти содержат пункты "б", "е", "л" и др.

Напротив, пункты "в", "г", "ж", "и", "н", "о" этой же статьи содержат прямые указания не только на предметы ведения, но и на совместные полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации: владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; координация вопросов здравоохранения; установление общих принципов налогообложения, организация органов государственной власти и местного самоуправления и др.

В пункте "к" все той же 72 статьи содержится указание на систему законодательства: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. При этом вопросы природопользования, охраны окружающей среды в пункте "д" указаны в более общем виде, чем в пункте "к", в котором определены полномочия законодательного обеспечения этих сфер совместной деятельности. Мацнов Д.А. и др. Анализ экономического взаимодействия регионов России // Проблемы прогнозирования. - 2005. - №7.

Статья 73 Конституции Российской Федерации содержит ссылку на полномочия Российской Федерации в пределах совместного ведения, что предполагает необходимость разграничения в федеральных законах полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации.

Что же касается органов местного самоуправления, то в отношении их в Конституции Российской Федерации применены существенно иные юридические конструкции. В часть 1 статьи 131 главы 8 "Местное самоуправление" применен термин "вопросы местного значения". И лишь в части 1 статьи 132 к вопросам местного значения отнесено "осуществление охраны общественного порядка". В остальных же статьях этой главы перечисляются по существу:

- полномочия муниципалитетов: самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью;

- полномочия органов местного самоуправления: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.

В неясных формулировках вопросы местного значения содержатся в тексте главы 2 Конституции Российской Федерации. К таким предметам ведения и полномочиям отнесены: муниципальные жилищные фонды (часть 3 статьи 40), поощрение жилищного строительства (часть 2 статьи 40), оказание медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (статья 41), гарантии получения образования в муниципальных учреждениях (статья 43). Васильев А.А. Муниципальное управление [Текст]: понятия, термины, библиография / А.А. Васильев. - Изд. 2-е, исп. и доп. - Н.Новгород: Гладкова О.В., 2006. - 304 с.

Таким образом, конституционные положения, устанавливая в самом общем виде перечень предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, некоторые принципы определения вопросов местного значения, предполагают безусловную необходимость их детализации и конкретизации в соответствующих федеральных законах и законах субъектов Федерации.

Анализ федеральных законов и законов субъектов Федерации показал, что такая детализация была сделана во многих федеральных отраслевых законах в отношении предметов ведения, полномочий по предметам ведения и детализации более общих предметов ведения, содержащихся в Конституции Российской Федерации. В большинстве федеральных законов была также сохранена структура положений статьи 72 Конституции Российской Федерации. При этом наряду с разграничением предметов ведения и с их детализацией в законах сделаны попытки провести разграничение как полномочий по одному предмету ведения между органами публичной власти, так и установить объем компетенции по разным предметам ведения. Многие законы разграничивают предметы ведения, некоторые - полномочия, а другие - компетенцию. В некоторых текстах указывается на полномочия, в других проводится разграничение детализированных предметов ведения либо устанавливается компетенция субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Часто в федеральных законах используется типовая формулировка об осуществлении субъектами Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий в пределах компетенции, установленной законом. Однако конкретные нормы содержания такой компетенции сам федеральный закон не приводит. Брячихин А.М. Россия - город - власть. - М., 2005.

Возникает вопрос о правомерности и конституционности такой формы регулирования отношений, связанных с разграничением полномочий и предметов ведения в Российской Федерации. Так, часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации свидетельствует, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией, федеральными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Статья 11 включена в основы конституционного строя Российской Федерации, следовательно, допускает лишь буквальное толкование и содержит именно исчерпывающий перечень конституционных средств разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Федеральные законы, как мы видим, в этот перечень не входят, что вполне логично, поскольку полномочия и предметы ведения на то и разграничиваются, чтобы обеспечить некоторую автономию и свободу субъектов в регулировании определенного круга общественных отношений. Данная автономия и свобода являются неотъемлемым признаком федеративного устройства государства.

В то же время в части 2 статьи 4 Конституции закреплено верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, что не отрицает право регулировать разграничение полномочий и предметов ведения федеральными законами, а следовательно, лишает всякого смысла использование для этих целей договоров как актов меньшей юридической силы, так как разграничение полномочий и предметов ведения и является по сути единственным целесообразным способом применения такой формы нормативного акта, как договор, - это, во-первых, а во-вторых, лишает субъектов Российской Федерации всякой автономии и свободы, поскольку им придется довольствоваться лишь строго дозированными полномочиями. Мацнов Д.А. и др. Анализ экономического взаимодействия регионов России // Проблемы прогнозирования. - 2005. - № 7.

Отмеченное выше противоречие стало предметом рассмотрения в Конституционном суде. В соответствующем Постановлении было отмечено следующее: "Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий, из статей 11 (часть 3), 72 (пункты "в", "г", "д" и "к" части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации следует, что Федеральное собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Можно согласиться, что по своей сути полномочие федеральных законов на разграничение полномочий выводится из общей теории права. Однако Конституционный суд, мотивируя свой вывод, даже не упомянул Конституцию. Если же отнестись к замечанию о полномочиях Федерального собрания как не совсем уместных, то можно заключить, что в данном конкретном случае Конституционный суд взял на себя выполнение правотворческих функций, что, естественно, не согласуется со статьей 10 Конституции Российской Федерации.

Если признать, что действующая правовая система разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации допускает логическую ошибку, то ее результат, несомненно, используется в системе норм организации всей публичной власти по вертикали. Дульщиков Ю.С. Региональная политика и управление. - М, 2007.

Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление должно обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Очевидно, что второе производно от первого: объем муниципальной собственности, находящейся во владении муниципальных сообществ, производен от круга вопросов местного значения, решаемых муниципальным образованием.

В части 2 статьи 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление определяется как "самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций". Такое определение уточняет конституционную формулу, вводя некоторые критерии решения данного вопроса. Их три: самостоятельность, собственные интересы населения и сложившиеся традиции.

Что же можно отнести к вопросам местного значения? На этот вопрос дает ответ глава 3 Федерального закона, разграничивая полномочия муниципальных образований по территориальному принципу. Так, вопросы местного значения поселения закреплены в статье 14. Вопросы местного значения муниципального района - в статье 15. Вопросы местного значения городского округа - в статье 16. Отдельно Федеральный закон (часть 1 статьи 17) перечисляет полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, к которым отнесены:

Страница:


Подобные документы

Работы в архивах красиво оформлены согласно требованиям ВУЗов и содержат рисунки, диаграммы, формулы и т.д.
PPT, PPTX и PDF-файлы представлены только в архивах.
Рекомендуем скачать работу.

© 2000 — 2023, ООО «Олбест» Все права защищены