- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

- установление официальных символов муниципального образования;

- создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

- установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

- организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

- принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

- учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

- осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

- иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований. Гладышев А.В. Правовые основы местного самоуправления. - М., 2006.

При этом органы местного самоуправления любого муниципального образования вправе решать, помимо закрепленных за ними, и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, переданными для осуществления органам местного самоуправления (статья 19). Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Федерации.

Налицо проблема соответствия друг другу смысла статьи 1 и статей 14-17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Часть 2 статьи 1 Федерального закона говорит о самостоятельном решении населением вопросов местного значения, а статьи 14, 15, 16, 17 (часть 1) содержат конкретный перечень таких вопросов. Если население само решает вопросы местного значения, то оно определяет и их круг по принципу автаркии. В этом случае содержание статей 14-17 противоречит смыслу статьи 1. Если же предположить, что Федеральный закон определяет лишь примерный перечень вопросов местного значения, причем в открытой форме, а население само выбирает те из них, которые оно в состоянии решить, то проблема перемещается в плоскость юридического оформлении этих общих принципов в конкретные правовые предписания.

Потенциальная возможность оформления выбранного населением круга вопросов, принимаемых к непосредственному решению или через формируемые им органы местного самоуправления, не имеет правового прецедента и входит в противоречие со статьей 18 Федерального закона, определившей принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления. Законодатель императивно установил правило, согласно которому перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в соответствующий Федеральный закон (часть 1 статьи 18). Не могут быть изменены и финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняемые за счет средств местного бюджета (часть 2 статьи 18). Они могут лишь дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Заключение

Неоднозначность, а точнее двусмысленность отдельных положений российского муниципального права есть фактор отсутствия в нем единого понимания природы местного самоуправления и его органов, их общественной, государственной, государственно-общественной, общественно-государственной сути. В государственно-правовой концепции формирования и развития местного самоуправления прослеживается явная недооценка, неполное понимание необходимости наличия гражданственности и коллективного действия, а также того, что если граждане пребывают в состоянии дезорганизации, политической апатии и не располагают в муниципальном образовании сетью деятельных общественных структур, то в местном сообществе не будет подлинного самоуправления. Не случайно и дискуссия об отношении местного самоуправления к понятию "власть", об отношении органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, развернутая в период подготовки Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", свелась не к поиску надлежащего баланса децентрализации и деконцентрации государственной власти при самостоятельности местного самоуправления, связанного лишь законом и судебным контролем, а к обоснованию теории местного самоуправления как одной из форм организации государственного управления на местах, являющейся частью общей государственной системы. Гаврилов А.И. Проблемы повышения эффективности местного самоуправления. - М.: БЕК, 2007.

Если органы местного самоуправления не есть органы государственной власти, то, что это - общественная власть? некая смешанная власть? вообще не власть? Не сочетает ли в себе местное самоуправление два исходных начала - государственный тип самоуправления и общественное самоуправление? А, может быть, сама идея негосударственной природы местного самоуправления - это всего лишь миф, созданный на основе устаревшей западной концепции местного самоуправления, и местное самоуправление есть не что иное, как государственная власть особого рода? Здесь характерно замечание Р.Г. Абдулатипова о том, что "местное самоуправление не является государственным только в том смысле, что основой его установления является не государство, а местное сообщество. Вместе с тем, поскольку эти органы санкционированы государством и функционируют на базе его законов, они включены в систему государственного управления".

При отнесении местного самоуправления не столько к сфере самоорганизации населения, сколько к специфическому уровню власти, а также при характеристике органов муниципальных образований и как органов государственной власти и как местного самоуправления обычно мотивируют следующим образом: то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не означает, что местное самоуправление автономно от государства и противостоит ему. Этот принцип означает не свободу от государства, а свободу внутри его. Ведь местное самоуправление развивается на основе и в соответствии с законами государства, при государственной поддержке и государственных гарантиях. Все государственные органы, должностные лица, предприятия и учреждения, граждане и их общественные объединения обязаны соблюдать права местного самоуправления. Необходимо учитывать, что территория муниципального образования есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства. Гладышев А.В. Правовые основы местного самоуправления. - М., 2006.

Местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики на основе сочетания местных и государственных интересов. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. У органов местного самоуправления есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно управление. Органы местного самоуправления не обладают "компетенцией устанавливать свою компетенцию", т.е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий. Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти следует трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения публичной власти "по вертикали".

Бросается в глаза вся противоречивость подобных суждений, строящихся в режиме "с одной стороны - с другой стороны". Органы местного самоуправления, отражая, с одной стороны, элементы самоуправления и самоорганизации и определенное в связи с этим обособление в рамках государственного механизма, а с другой - включенность в процесс государственного управления, в решение общенациональных задач, действуя на основе принципов, характерных для сущности любой государственной власти (обязательность решений для исполнения, возможность принуждения), являются органами публичной власти, представляющей совокупность государственной власти и власти местного самоуправления Васильев А.А. Муниципальное управление: понятия, термины, библиография / А.А. Васильев. - Изд. 2-е, исп. и доп. - Н. Новгород: Гладкова О.В., 2006. - 304 с..

Такая ситуация чревата фактическим отстранением от процесса организации и деятельности местного самоуправления не только общественности и общественных объединений, но и населения. Более того, социологи уже отмечают наметившуюся тенденцию. Так, обращают на себя внимание индикаторы социально-психологического отчуждения населения от власти.

Усиление правового регулирования местного самоуправления, обязывающего его органы решать конкретные вопросы обеспечения жизнедеятельности населения и нередко предписывающего способы решения вопросов местного значения - закономерный результат дисбаланса финансирования органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако результатом подобной эволюции может явиться многократное усиление государственной природы муниципальных институтов. Чем дольше существует административная и финансовая зависимость выборных муниципальных учреждений от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, чем активнее местные дела встраиваются в общегосударственные, тем быстрее местное самоуправление превращается в разновидность общей государственной исполнительной деятельности. Чем полнее втягиваются местные территориальные управленческие структуры в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей страны принципам государственной политики.

Международный опыт свидетельствует, что самоуправление и самоорганизация населения для самостоятельного и под свою ответственность решения непосредственно или через избранные им органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, проживающего на определенной территории,- это не просто путь демократизации публичной власти, это путь существенного расширения субъектов экономического развития, а следовательно, способ реального увеличения доли внутренних факторов обеспечения экономического роста, улучшения всей инфраструктуры жизнеобеспечения.

Формально ни категория "гражданское общество", ни категория "местное сообщество" не получили закрепления в действующей правовой системе Российской Федерации и не являются юридическими понятиями.

Гражданское общество представляет собой огромную саморазвивающуюся суперсистему и состоит из множества институтов и ассоциаций граждан. При этом не только в целом гражданское общество, но и его сообщества на местах могут быть представлены значительным комплексом самоуправляемых кооперирующихся общин и объединений граждан, каждое со своими интересами. Васильев А.А. Муниципальное управление: Курс лекций. Изд. 5-е исправ. и доп. - Н.Н.; ИП Гладкова О.В., 2005. - 552с. К сожалению, современные исследования гражданского общества и его местных сообществ все еще не образуют целостной прочной теоретической концепции. Поэтому сегодня стоит задача рассчитать устойчивые и качественные модели муниципального управления как формы осуществления и развития народовластия. Условия же, в которых создавалось местное самоуправление и в которых его органы реализуют свои полномочия, ставит проблему естественного соотнесения муниципальных управленческих моделей с моделями государственного управления, включающими такие новые для себя составляющие, как:

- переход от "текущего содержания" учреждений к финансированию оказываемых ими услуг населению, к программно-целевым методам управления и ориентированным на результат технологиям бюджетирования;

- создание конкурентной среды на рынке оказываемых населению и финансируемых из бюджета услуг, в том числе через расширение организационно-правовых форм организаций, оказывающих эти услуги.

Выявить элементы эффективного управления на местах в их совокупности и во взаимодействии означает исследовать основные методологические, теоретические и организационные аспекты процесса обеспечения всей полноты и качества, предоставляемых населению услуг в контексте осуществления и развития народовластия в системе местного самоуправления. Выявить же элементы оптимизации государственного участия в реализации органами местного самоуправления своих полномочий означает исследовать методологические, теоретические и организационные аспекты снятия возможных рисков (политические кризисы, социально-экономическая нестабильность, экологические катастрофы) в обеспечении достойного уровня и качества жизни населения в контексте реализации органами государственной власти экономической и социальной политики, политики безопасности. Дульщиков Ю.С. Региональная политика и управление. - М, 2007.

В такой структуре целеполагания гипотетически присутствует возможность актуализации процессуальной стороны находящихся в распоряжении органов местного самоуправления полномочий, а также конституционно-правых норм государственного контроля и регулирования.

Литература

1. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Закон о МСУ) от 06.10.2003 N 131-ФЗ//СИС "Гарант".

2. Европейская хартия о местном самоуправлении. Совет Европы, Страсбург, 2008.

3. Андрианов В. Государственное управление: мировой опыт и российские реалии // Общество и экономика. - 2001. - N 11-12.

4. Артемов А. Модернизация государственного управления экономикой / А. Артемов, А. Брыкин, В. Шумаев // Экономист. - 2008. - N 2.

5. Балацкий Е. Особенности российской модели управления государственным сектором // Пробл. теории и практики управл. - 2002. - N 3.

6. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. - М.: МГУ, 1971.

7. Борисенко А. Обновление системы государственного управления экономикой / А. Борисенко, Н. Борисенко // Экономист. - 2003. - N 9.

8. Брячихин А.М. Россия - город - власть. - М., 2005.

9. Васильев А.А. Муниципальное управление: понятия, термины, библиография / А.А. Васильев. - Изд. 2-е, исп. и доп. - Н.Новгород: Гладкова О.В., 2006.

10. Васильев А.А. Муниципальное управление: Курс лекций. Изд. 5-е исправ. и доп. - Н.Н.; ИП Гладкова О.В., 2005.

11. Вольский А. Условия совершенствования управления экономикой // Экономист. - 2001. - N 9.

12. Гаврилов А.И. Проблемы повышения эффективности местного самоуправления. - М.: БЕК, 2007.

13. Гарверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. №3 1992.

14. Гладышев А.В. Правовые основы местного самоуправления. - М., 2006.

15. Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник/ Под общ. ред. В.И. Кушлина и Н.А. Волгина.-М.: Экономика, 2001.

16. Дубровский А.Ю. Основы государственного управления инновационной деятельностью // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). - 2008. - N 4.

17. Дульщиков Ю.С. Региональная политика и управление. - М, 2007.

18. Коркунов Н.М. Русское государственное право. - Спб., 1909. Т.2.

19. Кулькова, В. Анализ состояния бюджетов муниципальных образований в республике Татарстан в условиях муниципальной реформы и разграничения доходных и расходных полномочий / В. Кулькова// Региональная экономика. - 2008. - №1.

20. Лебедева Т.П. Каким быть глобальному управлению? // Вестн. Моск. ун-та. Сер.21. Управление (государство и общество). - 2006. - N 1.

21. Львутина, Е. Программы поддержки муниципалитетов / Е. Львутина // Практика муниципального управления. - 2007. - №11.

22. Маслов, Д. Система ЭПУС как механизм повышения эффективности государственного и муниципального управления / Д. Маслов, Короленко А., Смирнов В.// Государственная служба. - 2007. - № 6.

23. Мацнов Д.А. и др. Анализ экономического взаимодействия регионов России // Проблемы прогнозирования. - 2005. - № 7.

24. Орешин В.П. Государственное регулирование национальной экономики (в вопросах и ответах): Учеб. пособие. - М.:ИНФРА-М, 2000.

25. Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992.

26. Фомина В.П. Система государственного управления: Учеб. пособие. - М.: Изд-во МГОУ, 2000.

27. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. - М.: Юристъ, 2001.

28. Широков А.Н. Основы местного самоуправления в РФ (введение в муниципальное управление): Учеб. пособие для студентов вузов по экономическим специальностям и направлениям. - М.: Муниципальная власть, 2000.

Размещено на Allbest.ru