История органов прокуратуры Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Деятельность российской прокуратуры, ее структура, выполняемые этим органом функции с момента возникновения и до настоящего времени вызывают достаточно жаркие дискуссии и споры. Вопрос реформирования органов прокуратуры и соответствующих прокурорских полномочий вновь становится особенно актуальным. Звучат различные мнения ученых и практиков, приводится значительное количество аргументов «за» и «против» сужения функций, ограничения компетенции прокуратуры. Однако не вызывает сомнения то, что, прежде чем предлагать пути реформирования сего органа, необходимо изучить историю развития, задачи, стоящие на данном этапе перед надзорным органом, и самое главное - перспективы его работы.

Надзор, контроль, проверка исполнения принятых законов, норм, решений - все это является органически присущей функцией всех государственных органов и всех в целом органов управления. Но система специальных органов управления возникает только на определенном этапе развития общества и государства.

Сейчас мы живем в трудное, но, безусловно, интересное время, и нам приходится действовать в условиях быстро меняющихся общественных отношений. Это условия, когда старые проблемы дополняются острыми современными конфликтами. В сложившихся обстоятельствах особое значение приобретает эффективная деятельность государственных органов. Одним из таких важнейших государственных органов на сегодняшний день, безусловно, является прокуратура.

Проследив и рассмотрев процесс изменения места, роли, предназначения прокуратуры на разных исторических этапах развития российского государства, можно будет говорить о циклическом характере процесса образования, существования и функционирования надзорной власти в России.

Все вышеизложенное и обусловило актуальность выбранной темы курсовой работы.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере деятельности органов прокуратуры РФ.

Предметом исследования послужили правовые нормы, регламентирующие деятельность органов прокуратуры Российской Федерации на разных этапах ее развития.

Целью данной курсовой работы является исследование истории органов прокуратуры Российской Федерации.

Исходя из поставленной цели, в работе определены следующие задачи:

- проанализировать возникновение прокуратуры в России;

- охарактеризовать органы прокуратуры в советский период;

- рассмотреть постсоветский этап развития органов прокуратуры.

Данное исследование базируется на комплексном подходе к изучению деятельности органов прокуратуры. Широко использовались общенаучные и частно-научные методы познания - логический, диалектический, системный, сравнительно-правовой и др.

1. Прокуратура России в дореволюционный период

1.1 Возникновение прокуратуры в России

Возникновение прокуратуры в России обусловлено объективной потребностью эффективного государственного контроля. Ее созданию предшествовали неоднократные попытки носителей государственной власти, и в частности Петра I, установить в государстве действенный контроль. В этих целях учреждались различные контролирующие органы. Так, в 1711 г. был образован институт фискалата, деятельность которого строилась на основе сочетания гласных и негласных методов. Однако учреждение и деятельность фискальной службы не дали ожидаемого результата и, более того, выявились существенные недостатки. Во-первых, фискалы зависели от органов государственной власти, при которых они состояли и за деятельностью которых были призваны осуществлять надзор; во-вторых, фискалы очень быстро погрязли во взяточничестве и злоупотреблениях. В 1715 г. была предпринята попытка учредить должность генерал-ревизора. Но и она не принесла существенных сдвигов в сфере государственного контроля и оказалась нежизнеспособной.

После этого Петр I в своем Указе от 12 января 1722 г. предписал «быть при Сенате Генерал-Прокурору и Обер-Прокурору, также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-Прокурору». Указом Петра I от 18 января 1722 г. были учреждены должности прокуроров в надворных судах. Оба Указа носили организационный характер и лишь констатировали факт создания в России института прокуратуры. Задачи, которые были призваны реализовывать прокуроры, и функции, осуществление которых вменялось им в обязанность, в Указах не раскрывались. Данный пробел был восполнен в Указе Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора», где содержалась характеристика функций генерал-прокурора и прокуратуры в целом. Таким образом, учреждение российской прокуратуры связано с изданием Петром I трех названных выше Указов.

В Указе Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» было закреплено, что генерал-прокурор действует при Сенате («повинен, сидеть в Сенате»), имея в качестве основной своей цели содействие Сенату в надлежащем им исполнении своих обязанностей. Генерал-прокурор был поставлен над Сенатом, осуществляя надзор («повинен, смотреть накрепко») за разрешением Сенатом дел, отнесенных к его компетенции. Также генерал-прокурор был наделен полномочиями, позволяющими ему следить за тем, чтобы Сенат «истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и Указам» организовывал свою работу. Причем обращалось особое внимание на фактическое исполнение законодательных предписаний, в связи, с чем Указом генерал-прокурору вменялось в обязанность «смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но и самим действом по указам исполнялись». Прокуроры были призваны смотреть за тем, чтобы чиновники государевы «не заворовывались» и не бездельничали. Основной формой прокурорского реагирования на незаконные акты и поступки являлось их опротестование.

Генерал-прокурор, занимая статус помощника императора в государственных делах, был призван как непосредственно осуществлять функции государственного надзора (за деятельностью Сената). Так и руководить и контролировать аналогичную деятельность нижестоящих по статусу прокуроров («смотреть над всеми Прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали, а ежели кто в чем преступит, то оных судить в Сенате»). Таким образом, прокуратура выстраивалась как централизованный орган с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генерал-прокурору, что сохранилось по сей день. Особенностью статуса прокуратуры и прокурорского надзора того времени стало и то, что осуществление над прокурорами правосудия являлось исключительной компетенцией Сената - высшего органа государственной власти в стране. Судить же генерал-прокурора и обер-прокурора, как это следует из Указа Петра I от 27 апреля 1722 г., был вправе только император Петр I. Это продиктовано интересами обеспечения независимости прокуроров в своей деятельности (генерал-прокурора и обер-прокурора от Сената, а иных прокуроров от прочих органов государственной власти, за деятельностью которых данные прокуроры были призваны осуществлять надзор).

1.2 Развитие органов прокуратуры в дореволюционный период

После смерти Петра I прокуратура существенно утратила свои позиции и была практически упразднена. Началом восстановления ее прежнего статуса явился период правления императрицы Анны Иоанновны. В своем Указе от 2 октября 1730 г. императрица Анна Иоанновна предписала «быть при Сенате генерал - и обер-прокурорам, а при коллегиях и в других судебных местах - прокурорам и действовать по данной им Должности». Губернские прокуроры были уполномочены опротестовывать незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением об этом генерал-прокурора. Однако влияние прокуроров на местах было утрачено, и предать прокуратуре прежние позиции, какие она имела при Петре I, не удавалось. Не удалось это сделать и императрице Елизавете Петровне, хотя она своим Указом от 12 декабря 1741 г. попыталась установить статус прокуратуры на основе Указа Петра I от 12 января 1722 г. Существенной проблемой являлся подбор надлежащих кадров (особенно на местах).

Заметных сдвигов удалось достичь Екатерине. Во времена ее правления роль прокуратуры существенно возросла. В задачи прокуроров вменялась не только борьба с нарушениями закона, но и их предупреждение. Генерал-прокурор в своем статусе вновь, как и при Петре I, возвысился над Сенатом. Ему (генерал-прокурору) было поручено ведение важнейших государственных дел, включая в ряде случаев и вопросы отправления правосудия. Прокуратура фактически стала высшим органом государственного управления. Прокуроры осуществляли надзор за обеспечением гуманных условий содержания лиц, находящихся под стражей. Усилился статус местных прокуроров.

В период правления Павла I штаты прокуратуры (как в центре, так и на местах) были значительно сокращены. Однако в целом статус прокуратуры оставался «на высоте». Это был активно действующий государственный орган. Генерал-прокурору со стороны императора Павла I оказывалось большое доверие. Без участия генерал-прокурора не решалось практически ни одно важнейшее государственное дело. Круг и разнообразие вопросов, в разрешении которых принимал участие генерал-прокурор, были чрезвычайно широки. Сюда относились дела прокурорские, судебные, административные, финансовые, военные, хозяйственные и др.

С учреждением Манифестом императора Александра I «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. Министерства юстиции должности министра юстиции и генерал-прокурора были совмещены в одном лице. Большое внимание уделялось обеспечению независимости прокуроров на местах.

В 1862 г. Государственным Советом были приняты «Основные положения о прокуратуре», в которых прокуратура определялась как единая и централизованная система органов прокурорского надзора, устанавливалась строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, провозглашался независимый статус прокуроров от местных органов власти, закреплялась несменяемость прокуроров. Надзор за точным и единообразным исполнением законов сохранялся за прокуратурой.

В период Судебной реформы 1864 г. надзорные полномочия прокуратуры претерпели существенные ограничения. Известный русский правовед А.Ф. Кони, анализируя данное новшество в статусе российской прокуратуры, основанное на опыте западноевропейских государств, справедливо писал, что оно «быть может, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя. В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса».

Лишение прокуратуры функции надзора за исполнением законов осуществлялось «не потому, что такой надзор стал не нужен, а потому, что он «связывал руки» всесильной администрации».

Перераспределение полномочий прокурора в сторону государственного обвинения не лишило деятельность прокурора надзорной сущности. Прокуроры давали заключения как орган надзора за законностью по уголовным делам (за исключением дел о преступлениях, преследуемых в порядке частного обвинения); опротестовывали судебные решения, как к выгоде, так и к невыгоде подсудимого; в интересах законности отказывались от обвинения в суде.

Следует отметить, что ведущие юристы того времени действительно выступали за лишение прокуратуры надзорных функций в отношении суда. Так, В.Д. Спасович писал, что «общество не нуждается, ни в каких других стражах законности, кроме судов, ни от кого не зависящих и стоящих под нравственным контролем только общественного мнения. За судами могут только надзирать суды, высшие за низшими».

Аналогичного мнения придерживались также И.Я. Фойницкий и Н.В. Муравьев. Так, И.Я. Фойницкий отмечал, что «прокуратура может и должна быть ни чем иным, как стороной в деле, равноправной с другой стороной, не вторгающейся в сферу судебной независимости, не принимающей на себя охраны закона против суда».

В этот период прокуратура имела специфическую структуру. В соответствии со ст. ст. 124-136 Судебных уставов во главе прокуратуры стоял министр юстиции, как генерал-прокурор. Ему была подчинена вся система прокуратуры России. Одновременно прокуратура состояла при судебных органах, но дисциплинарно была от них независима. По своему характеру прокурорская деятельность проявлялась в двоякой форме: прокурор действовал как представитель законности и как представитель обвинения. Концепция, заложенная в Судебных уставах, не благоприятствовала первой функции, а способствовала развитию второй. Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами реформы 1864 г. состояла в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной областью и возложении на прокурора функции поддержания обвинения в суде.

Именно после судебной реформы 1864 г. в России появились государственные обвинители. Несмотря на высказываемые в то время опасения об отсутствии необходимых предпосылок, а главное, достаточного числа профессионально пригодных для выполнения этой миссии людей, государственные обвинители довольно быстро, уверенно и с достоинством вошли в российскую правовую действительность. Воплощая идеи «отцов» судебной реформы, сложился особый российский тип государственного обвинителя - лишенный позы, не склонный к унижению лиц, оказавшихся на скамье подсудимых, следующий требованиям закона и голосу совести, рассудительно и беспристрастно стремящийся к поиску и утверждению истины.

Традиции сложившегося после судебной реформы 1864 г. корпуса государственных обвинителей сохраняются на протяжении всего времени деятельности органов прокуратуры в России.

Таким образом, основной задачей прокуратуры стало осуществление уголовного преследования. Особое внимание уделялось надзору за законностью действий органов предварительного следствия. Прокуроры состояли при судах, и их деятельность ограничивалась делами судебного ведомства. Однако от судов прокуроры были независимы и действовали исключительно на основе закона и внутреннего убеждения, подчиняясь вышестоящим прокурорам и министру юстиции как генерал-прокурору. Такой статус прокуратура сохраняла до 1917 г.

2. Органы прокуратуры в советский период

2.1 Становление органов советской прокуратуры

Великая Октябрьская социалистическая революция сломала вместе со всей старой «государственной машиной» и царскую прокуратуру, которая являлась одной из реакционнейших сил буржуазного режима в борьбе с революционным движением рабочего класса в царской России. После окончания Гражданской войны, когда новая советская власть вплотную занялась восстановлением разрушенного хозяйства, вновь возникла острейшая необходимость утверждения единой законности на всей территории страны.

В эпоху советской власти большое значение придавалось законности, требовалось строжайшее ее соблюдение. Хотя на некоторых этапах были, конечно, нарушения этого принципа. На начальном этапе развития Советского государства прокуратуре не придавалось почти никакого значения. Считалось, что это присуще старому царскому режиму и не соответствует новым требованиям. Поэтому в течение пяти лет власть существовала без прокуратуры, или же органы прокуратуры действовали разрозненно, так как каждая область имела свою прокуратуру. Понятно, что все это не могло способствовать действенному надзору на территории всей страны. Поэтому назрела необходимость в создании органов прокуратуры, их определенной централизации.

В конце 1921 - начале 1922 г. по инициативе В.И. Ленина НКЮ РСФСР было подготовлено и вынесено на рассмотрение сессии ВЦИК Положение о прокуратуре, которое не было воспринято единогласно. 26 мая 1922 г. сессия Всероссийского Центрального исполнительного комитета приняла Положение о прокурорском надзоре. А 28 мая постановление сессии было подписано председателем ВЦИК М.И. Калининым. Именно в соответствии с этим нормативным актом за прокуратурой закреплялись группы полномочий, которые сохранились за ней до сегодняшнего дня с некоторыми изменениями.

Таким образом, в Советской республике была создана прокуратура, перед которой стояла задача обеспечения единой революционной законности во всей Республике Советов.

Статус вновь образуемой прокуратуры воспринимался неоднозначно. В частности, были сильны высказывания против централизации прокуратуры и ее независимости от местных органов власти. Данные противоречия были преодолены благодаря усилиям В.И. Ленина, который, обратившись в Политбюро с известным письмом «О «двойном» подчинении и законности», охарактеризовал оптимальную модель советской прокуратуры.

Положение о прокурорском надзоре закрепило независимость прокуратуры от местных органов власти, однако в то же время у прокурора было изъято право, обжаловать незаконные решения органов исполнительной власти. Российская прокуратура вновь обрела широкие надзорные полномочия, в частности, в сфере общего надзора, а с ними получила полноценный статус органа государственного надзора. Примечательно, что органы прокуратуры были включены в состав органов юстиции, и всю прокурорскую систему в качестве прокурора республики возглавил народный комиссар юстиции.

После образования СССР возникла необходимость создания общесоюзной системы правоохранительных органов. С образованием СССР 23 ноября 1923 г. была образована прокуратура Верховного Суда Союза ССР. Это нашло отражение в Конституции 1924 г., которая содержала специальную главу VII о Верховном Суде СССР, где излагались полномочия прокуратуры. Основными направлениями ее деятельности в соответствии с Положением о Верховном Суде от 23 ноября 1923 г. являлись: общий надзор за законностью, судебный надзор, надзор за законностью действий ОГПУ Союза ССР.

Таким образом, на конституционном уровне вопросы организации и деятельности прокуратуры в нашей стране впервые были урегулированы в определенной степени Основным Законом СССР 1924 г..

В соответствии со ст. 43 Конституции СССР 1924 г. при Центральном комитете учреждался Верховный Суд СССР. Статья 46 Конституции учредила пост прокурора Верховного Суда СССР. Позже на прокуратуру были возложены функция участия в гражданском процессе и функция координации органов по борьбе с преступностью.

После учреждения прокуратуры Верховного суда Союза ССР в стране начали функционировать две системы, организационно не связанные между собой: названная прокуратура и прокуратуры союзных республик в системе наркоматов юстиции. Согласно Положению о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. прокуроры, кроме поддержания обвинения перед судом, стали надзирать за законностью актов (действий и решений) государственных и местных органов власти, их должностных лиц.

До 1933 г. прокуратура входила в систему республиканских народных комиссариатов юстиции. В дальнейшем развитие социалистического государства потребовало более централизованного прокурорского надзора. 20 июня 1933 г. было принято Постановление ЦИК и СНК СССР «Об учреждении прокуратуры Союза ССР», согласно которому прокуратура становилась самостоятельным органом, имеющим весьма обширные полномочия. Одновременно с этим произошла ликвидация прокуратуры при Верховном Суде СССР. 17 декабря 1933 г. было принято Положение о прокуратуре Союза ССР. Прокуратура становилась самостоятельным органом государственной власти.

2.2 Органы прокуратуры в советском государственном механизме

Место прокуратуры в системе органов государственной власти претерпевало ведомственные изменения. При этом, как указано выше, прокуратура находилась первоначально в составе Наркомюста РСФСР, а затем - при Верховном Суде СССР.

Особую остроту приобрел вопрос о взаимоотношениях судебных органов с органами прокуратуры. Оппоненты прокуратуры, ссылаясь на факты отечественной истории 30-х годов XX в., утверждают, что прокуратура подрывала независимость суда и ставила себя над судом, забывая при этом сказать о позиции суда того времени. Отсюда, как следствие, вытекают многочисленные предложения об ограничении полномочий прокурора не только как участника судопроизводства, но и как органа, осуществляющего надзор за законностью.

Несмотря на это, прокуратура рассматривалась как автономная организация, выделяющаяся из системы государственных органов <5>. В состав прокуратуры СССР входили: Главная военная прокуратура, Главная прокуратура железнодорожного транспорта и Главная прокуратура морского и речного флота. Возглавляющие указанные специальные прокуратуры главный военный прокурор, главный прокурор железнодорожного транспорта и главный прокурор морского и речного флота назначаются генеральным прокурором СССР.

После образования Союза ССР, с принятием первых Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик, органы прокуратуры строились на основе подчинения исключительно соответствующему прокурору республики и действовали на основе издаваемых республиками положений. Прокурор республики был подотчетен и подведомствен верховным органам своей республики.

Согласно Положению о прокурорском надзоре прокуратура имела статус централизованной системы органов с подчинением нижестоящих по статусу прокуроров вышестоящим. Губернские прокуроры местным властям не подчинялись, тем самым, имея независимый от местных властей статус. В уездах действовали помощники губернских прокуроров. Общесоюзного органа прокуратуры (прокуратуры СССР) на тот момент не было. Хотя при Верховном Суде СССР состоял прокурор, который имел заместителя и помощников. Это была, как подчеркивалось, прокуратура Верховного Суда СССР. Прокурор при Верховном Суде СССР и его заместитель назначались на должность Президиумом ЦИК СССР. Прокуратура Верховного Суда СССР была самостоятельным органом, и прокуратуры союзных республик ей не подчинялись.

Тем не менее, постепенно начался процесс формирования жестко централизованного аппарата прокуратуры. Прокуратура при Верховном Суде СССР постепенно подчиняла себе республиканские органы прокуратуры, подведомственные тогда местным органам юстиции. В 1928 г. в ведение прокуратуры перешел следственный аппарат, который ранее входил в состав судов.

Положениями Конституции СССР 1936 г. было впервые раскрыто понятие «высшего надзора» за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами. Статьей 113 этот вид деятельности возлагался на генерального прокурора СССР. В соответствии со ст. 117 Конституции СССР органы прокуратуры должны были осуществлять свои функции, независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только генеральному прокурору СССР.

В 1937 г. в соответствии с положениями Конституции СССР от 1936 г., содержавшей отдельную главу о суде и прокуратуре, была принята Конституция РСФСР, в которой прокурорский надзор характеризовался как высший надзор. Прокуроры в своей деятельности были ориентированы на осуществление надзора за соблюдением, прежде всего, общесоюзного законодательства, которое выступало основой законодательства союзных республик, в том числе РСФСР. Принципиально важным явилось положение о независимости прокуратуры от местных органов власти.

В годы Великой Отечественной войны статус прокуратуры не претерпел никаких серьезных изменений и оставался прежним. Прокуратура была в первую очередь органом надзора за законностью. Особенностью явилось то, что в связи с введением на отдельных территориях военного положения некоторые территориальные прокуратуры были преобразованы в военные. Военизированы были и транспортные прокуратуры.

24 мая 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР, в соответствии с которым, как и прежде, прокурорская система объявлялась централизованной системой органов во главе с генеральным прокурором СССР. Провозглашался независимый статус прокуратуры.

В свою очередь, в 1959 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР были образованы коллегии в прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1966 г. утверждено Положение о военной прокуратуре.

Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 г. В Конституции СССР 1977 г., в отличие от ранее действовавших конституций, регламентации организации и деятельности прокуратуры была посвящена целая глава. Здесь закреплялось подчинение всех органов прокуратуры генеральному прокурору СССР, определялось, что генеральный прокурор СССР и все подчиненные ему прокуроры осуществляют высший надзор за законностью, провозглашался независимый статус прокуратуры от местных властей. На основании данной Конституции СССР Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г. был принят Закон о прокуратуре СССР.

2.3 Деятельность прокуратуры в советский период

Советская прокуратура (государственная прокуратура) была создана в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью.

Особыми целями создания прокуратуры СССР были укрепление социалистической законности и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений со стороны противообщественных элементов.

В начальный период деятельности советская прокуратура ориентировалась на обеспечение прав и интересов трудящихся. В частности, циркуляр Центральной прокуратуры 1923 г. № 1 предписывал поставить основной задачей такое повседневное направление работы прокуратуры, чтобы каждый трудящийся страны знал и понял, что именно в лице прокурора он всегда имеет первого и самого близкого защитника и охранителя его интересов.

Тем не менее, косвенно прокуратура Советского государства была орудием произвола властей, органом авторитарного управления, поскольку осуществляла надзор за исполнением и соблюдением законов, созданных в условиях и во имя административно-командной системы, ее главной задачей являлась защита интересов государства, а не прав и свобод человека и гражданина.

В Основах судоустройства Союза ССР и союзных республик, принятых 29 октября 1924 г., была определена компетенция прокуроров союзных и автономных республик. Здесь воспроизводилось Положение о прокурорском надзоре 1922 г. (общий надзор, надзор за следствием, поддержание обвинения в судах, надзор за местами лишения свободы) с добавлением, что прокуратура ограждает интересы трудящихся по гражданским делам.

Г.А. Мурашин отождествлял функции прокуратуры с отраслями прокурорского надзора, которые, будучи «взаимосвязаны и взаимообусловлены... в конечном итоге сливаются в единую общую деятельность прокуратуры по обеспечению социалистической законности».

Надзорные функции прокуратуры распространялись на деятельность всех органов государственного механизма, и в этом, по мнению некоторых авторов, состояла его основная и почти единственная задача. Реагирование изначально являлось формой деятельности прокуратуры. При этом основанием для использования прокурорами своей власти являются нарушения законов.

Прокуратура - многопрофильный институт, прокурорский надзор распространяется на все сферы жизни, урегулированные законом.

Конституция СССР закрепила (в главе IX) эти новые организационные принципы построения органов прокуратуры и четко записала стоящие перед ними политические задачи высшего надзора за точным исполнением законов.

В принятом 17 декабря 1933 г. Положении о прокуратуре СССР определялись функции прокуратуры, в том числе отрасли прокурорского надзора: общий надзор, надзор за законностью деятельности органов внутренних дел, за предварительным расследованием уголовных дел, за правильным и единообразным применением законов судебными органами, за законностью в деятельности исправительно-трудовых учреждений.

Однако наиболее распространенным было мнение о наличии четырех форм государственной деятельности: деятельность представительных органов (государственная власть), исполнительно-распорядительная деятельность (государственное управление), правосудие и прокурорская деятельность.

Тем не менее, в период сталинских репрессий роль прокуратуры (и судов) была принижена, а прокуроры входили в состав квазисудебных органов - «троек», рассматривавших дела «врагов народа».

Определенные трудности возникали в 30-е годы в осуществлении прокурорского надзора за следствием и дознанием и за законностью задержания. Прокуроры, которые проявили непримиримость к нарушениям законности со стороны государственных органов за необоснованные аресты, несоблюдение порядка содержания под стражей граждан, сами подвергались репрессиям. Не вызывает сомнения то, что советская прокуратура была элементом социалистического государства, тогдашней идеологии и выполняла определенные этой системой функции.

Анализ прокурорской практики тех лет свидетельствует, что прокуратура не стала, да и не могла стать, гарантией соблюдения законности в таких учреждениях, как НКВД, ГУЛАГ и т.п. Прокуратура, как, впрочем, и все остальные правоохранительные органы и суд, функционировала в тех формах и пределах, которые были необходимы для поддержания правопорядка авторитарного государства.

Конституция СССР 1936 г. закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне: были определены задачи высшего надзора за точным исполнением законов, система прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов прокуратуры от местных органов.

Как справедливо отмечено в Концепции советской судебной реформы, «усиление роли прокурорской власти в правоохранительной системе сопровождалось унижением ее перед органами «тайной полиции» и совершенным умалением перед лицом директивных органов». Если В.И. Ленин оставлял за прокурором единственное право - обратиться в суд, то в дальнейшем о суде забыли, и прокурор стал непосредственно обращаться к государственным и общественным органам и должностным лицам с протестами. Всякий протест в порядке общего надзора стал приостанавливать исполнение опротестованного решения. Прокурорское предписание обязывало должностных лиц немедленно устранить явное отступление от нормы, после чего им разрешалось жаловаться... вышестоящему прокурору.

Особые функции приобрела прокуратура в период Второй мировой войны (1941-1945 гг.). В этих условиях задачи органов прокуратуры заключались в основном в обеспечении выполнения законов, направленных на обеспечение обороноспособности страны. После войны началось восстановление разрушенного войной народного хозяйства страны и мирных норм жизни. Возникли новые социальные проблемы, которые не всегда решались государственными органами должными мерами и соблюдением законности. Это препятствовало действительному прокурорскому надзору за соблюдением законов в хозяйственной и социальной сферах. Вслед за количественным ростом населения страны увеличилась штатная численность и изменилась структура органов прокуратуры.

Высококвалифицированные прокуроры и следователи СССР принимали активное участие в судебном процессе над нацистскими преступниками, проходившем в Нюрнберге с ноября 1945 г. по октябрь 1946 г. Главным обвинителем от СССР выступил Р.А. Руденко, занимавший в то время пост прокурора Украины. Законом, принятым Верховным Советом СССР, 19 марта 1946 г. прокурору СССР присвоено наименование «генеральный прокурор СССР».

Приказ генерального прокурора СССР от 4 июня 1964 г. № 55 «О мерах по улучшению работы органов прокуратуры по общему надзору» обязал всех прокуроров своевременно выявлять и опротестовывать каждое незаконное решение. Постановление, распоряжение, приказ, инструкцию органов управления, добиваться устранения нарушений закона, от кого бы они ни исходили, ставить вопрос об ответственности виновных.

В послевоенные годы законодательство о прокурорском надзоре получило активное развитие, особенно после событий, приведших к развенчанию культа личности. Деятельность прокуратуры была ориентирована на укрепление законности в сфере экономики. Усилению единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР 1977 г. Прокуратуре была отведена самостоятельная глава, в которой раскрывались основополагающие принципы не только организации, но и деятельности ее органов. Ее функции определились как высший надзор за законностью в деятельности органов государственного управления (кроме Совета Министров), колхозов, общественных организаций и граждан.

Определяющую роль в системе управления играли Управление прокуратуры республики и Верховный Суд РСФСР. Для совершенствования координации определенное значение имело Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 17 января 1979 г. «О практике применения и соблюдения органами прокуратуры и внутренних дел законодательства об охране правопорядка и борьбе с правонарушениями». В Постановлении обращалось внимание прокуратуры на необходимость повышения действенности прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов внутренних дел и улучшения координации деятельности. Во исполнение этого Постановления генеральным прокурором СССР 22 января 1979 г. был издан Приказ № 1, в котором подчиненным прокурорам предлагалось «всю работу по предупреждению и пресечению нарушений советского правопорядка проводить на основе комплексного подхода, последовательно укрепляя связи с другими государственными органами, трудовыми коллективами и общественностью».

Правовое закрепление координация как функция прокуратуры получила в Законе о прокуратуре СССР. Закон СССР «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г., действовавший вплоть до распада Советского Союза, устанавливал, что прокуроры надзирают за законностью не только судебных актов, но и процессуальной деятельности, предшествующей их вынесению. По существу, прокурор в судебном разбирательстве надзирал за ведущим процесс судом.

Закон предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона и определил их структуру и содержание. Правозащитная роль прокуратуры получила значительное расширение в восьмидесятые годы с началом провозглашенных реформ.

Законом «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г. на органы прокуратуры возлагалось наряду с иными функциями осуществление координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. В отличие от ранее действовавшего Положения о прокурорском надзоре СССР 1955 г., Закон о прокуратуре СССР четко определил полномочия прокуроров по отдельным отраслям прокурорско-надзорной деятельности.

Здесь необходимо согласиться с точкой зрения В.И. Баскова о том, что в Законе получили дальнейшее развитие традиционно сложившиеся отрасли прокурорского надзора с изложением задач и полномочий прокуроров в каждой из них, были определены средства прокурорского реагирования на установленные нарушения законности.

Выделение прокурорского надзора в самостоятельную форму государственной деятельности и придание ему характера высшего надзора за соблюдением законов - принципиальная особенность социалистического государства, политической организации социалистического общества, в котором единообразное понимание и точное исполнение законов - один из характерных признаков народовластия, одно из основных, определяющих условий управления общественными процессами и их преобразованиями.

Изъятие прокуроров из подчинения местных органов и ведомственных влияний, их подконтрольность генеральному прокурору СССР, а через него высшему органу государственной власти страны - Верховному Совету СССР означает, что законность деятельности лиц, осуществляющих прокурорский надзор, поставлена, в конечном счете, под верховный государственный контроль.

Принцип партийного контроля - одна из основ функционирования советской прокурорской системы. Главное в партийном руководстве прокуратурой, как и другими правоохранительными органами, - выработка политической линии и научно обоснованной программы, обеспечение их реализации в деятельности соответствующих органов. Здесь последовательно проводится принцип недопустимости смешения функций партийных и государственных органов, вмешательства партийных комитетов в непосредственную прокурорскую деятельность.

Требования прокурора об устранении выявленных им нарушений, причин и условий, способствующих их совершению, носили обязательный для исполнения характер. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 июня 1987 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон СССР «О прокуратуре СССР» введены такие средства прокурорского реагирования, как предписание и предостережение.

В 1990 г. прокурорский надзор был распространен уже на Советы народных депутатов, политические партии и массовые движения. Общий надзор прокуратуры был объявлен «высшим надзором», что оставляло суду в деле обеспечения законности явно второстепенное место.

Особые реформы в сфере полномочий прокуратуры затронули функции расследования преступлений. Так, с 1928 по 1963 г. следствие в основном было сосредоточено в органах прокуратуры, с 1963 г. право производства предварительного следствия было предоставлено также органам охраны общественного порядка (МООП - МВД), следствие производилось и в органах КГБ. С тех пор проблема определения места следственного аппарата в системе государственного механизма не ослабевает, многие ученые, и практики уже высказались по ней однозначно.

В соответствии с Законом прокуратура Союза совместно с МВД СССР и Министерством юстиции СССР по согласованию с Госкомитетом СССР по статистике разрабатывали систему и методику единого учета и статистической отчетности о преступности, раскрытии и расследовании преступлений. Это позволяло генеральному прокурору СССР оказывать влияние на следственную практику, независимо от ведомственной принадлежности следователей. И в то же время давало возможность правильно оценивать состояние законности и преступности, формировать сознание следственного аппарата в деле точного и неуклонного соблюдения норм уголовного процесса.

Примечательно, что в то время различали комплексно-территориальную и ведомственно-отраслевую координацию. Первая из них заключалась в разработке, обсуждении и согласованном осуществлении всей совокупности социальных, экономических, воспитательных и правовых мер по укреплению законности и борьбе с преступностью. Руководящая роль в комплексно-территориальной координации отводилась органам власти. В свою очередь, ведомственно-отраслевая координация призвана была обеспечить взаимосвязь в работе правоохранительных органов, а также согласованность мероприятий прокуратуры с другими государственными органами, общественными организациями по решению общих задач. Организующая роль в координации правоохранительной деятельности возлагалась на прокуратуру.

Следует заметить, что в конце 80-х - начале 90-х годов связи между правоохранительными органами ослабли, координационные мероприятия перестали регулярно проводиться, что, несомненно, сказалось на ослаблении борьбы с уголовными правонарушениями. В период перестройки появилось большое количество противоречивых нормативных актов, предпринимались попытки неверно истолковать и обойти закон. В связи с этим на первое место в работе прокуратуры выдвинулся общий надзор. М.С. Горбачев, выступая на XIX Всесоюзной конференции КПСС, сказал, что «недооценивался общий надзор прокуратуры и что необходимо устранить... перекос, поставив задачу вернуться к ленинской позиции и утвердить в качестве главной функции прокуроров надзор за повсеместным и точным пониманием и применением советских законов».

В связи с распадом СССР прокуратура СССР прекратила свое существование. Верховный Совет РФ 17 января 1992 г. принял Закон «О прокуратуре Российской Федерации». Закон не только сохранил, но и усилил позиции прокуратуры в осуществлении надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции.

3. Постсоветская прокуратура

В постсоветский период страна переживала сложное время. В новых условиях потребовался пересмотр некоторых принципов деятельности прокуратуры.

В 1991-1992 гг. вновь стали раздаваться голоса о понижении статуса прокуратуры, лишении ее надзорных полномочий, сведении до уровня органа государственного обвинения по уголовным делам. Однако внесенные изменения в Закон о прокуратуре позволили сохранить сильную прокуратуру в России.

24 октября 1991 г. Верховный Совет РСФСР одобрил Концепцию судебной реформы, ставшую основным правовым актом, определившим критерии для подготовки соответствующего законодательства. С учетом этой Концепции был принят Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации», вступивший в силу 18 февраля 1992 г. Особое внимание в Законе отводилось правозащитной функции прокуратуры.

В Конституции России 1993 г. не стало главы о прокуратуре, и статус прокуратуры определен не конституционным законом, а «простым» федеральным.

В ноябре 1995 г. была принята новая редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в которую позже были внесены изменения, необходимость которых была продиктована прокурорской практикой.

На сегодняшний день важными функциями прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, и в основе деятельности прокуратуры лежит защита прав и свобод человека и гражданина. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Время внесло свои коррективы в направления, принципы и приоритеты деятельности органов прокуратуры. Но одно осталось незыблемым: значимость закона. Он был, есть и должен быть главным стержнем во всем, что определяет стратегию и тактику прокурорской работы. Ведь чем уважительнее к букве и духу Закона будет относиться общество, тем реальнее перспектива России стать по-настоящему правовым и демократическим государством.

Без сомнения, стране сейчас необходима действенная прокуратура, стоящая на страже основ государственного строя и целостности Российской Федерации, прав и свобод ее граждан, законных интересов юридических лиц.

В настоящее время завершается судебная реформа. Однако сделанный реформаторами акцент на судебную форму защиты прав и свобод граждан не означает, что умаляется роль прокурорской формы защиты в виде прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Прокурорский надзор определенно имеет ряд преимуществ: оперативность разрешения обращений граждан, доступность, безвозмездность.

Прокуратура должна развиваться именно как надзорный правозащитный орган, и роль правозащитной функции прокуратуры будет возрастать по мере построения правового государства. Можно прогнозировать, что в обозримом будущем прокуратура останется единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих надзор за исполнением законов, и будет способствовать посредством своей деятельности укреплению всех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной.

Имеются достаточные основания предполагать, что в свете проведения реформы прокуратуры, в частности создания Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, прокуроры будут вынуждены более широко прибегать к судебным формам защиты прав граждан и государственных интересов посредством обращения с исковыми заявлениями в суды. Кроме того, положения Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» создают определенные барьеры для прокурорского надзора за законностью действий следователей в ходе предварительного расследования. Самостоятельность следствия должна дополняться эффективным прокурорским надзором. Ведь все помнят времена НКВД, именно тогда следствие стало бесконтрольным, что и сделало возможным проведение таких масштабных репрессий.

Высока вероятность активизации деятельности прокуратуры по контролю в пределах предоставленной компетенции за законностью и справедливостью правосудия и функционированием в качестве эффективного составляющего звена системы «сдержек и противовесов». В противном случае отсутствие подобного контроля может привести к произволу и злоупотреблению властью, что, в свою очередь, недопустимо в современном правовом государстве.

Органы прокуратуры будут поддерживать заданный высокий темп борьбы с коррупцией в рядах государственных и муниципальных органов.

Лишение прокуроров процессуальных полномочий по возбуждению уголовных дел не должно повлиять на флагманскую роль прокуратуры в борьбе с преступностью и беззаконием.

В такой огромной стране, как Россия, ничего не делается вмиг. Нельзя сказать, чтобы в государстве вдруг появилось гражданское общество, а само государство сделалось правовым. Но решено, что оно должно быть таким. С большими трудностями, по частям под него подводится фундамент. Этот фундамент называется законностью. И со временем фундамент станет сплошным и крепким. Будет правовой порядок. Будет порядок вещей. Но чтобы это обязательно было, надо основательно всем потрудиться. И не в последнюю очередь - прокурорскому корпусу.

Таким образом, современная российская прокуратура имеет огромный исторический опыт эффективной работы по надзору за исполнением законов и поддержанию обвинения в судах. Прокуратура сегодня - это эффективный правоохранительный орган, качество деятельности и квалификация кадров которого не вызывают сомнения. Прокуратура с уверенностью смотрит в будущее, деятельность ее будет всегда высоко востребована российским обществом, а основным участком работы данного органа должен стать надзор за исполнением законов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Заключение

На основании проведенного исследования необходимо сделать следующие выводы.

Временем возникновения института прокурорского надзора в России является период государственных реформ, проводимых Петром I. Первоначально им был создан институт фискалов.

В результате дальнейших поисков 12 января 1722 г. Петр I своим указом учредил должность генерал-прокурора. Таким образом, в России был основан государственно-правовой институт прокуратуры во главе с назначаемым императором генерал-прокурором и его помощником обер-прокурором.

Органы прокуратуры создавались постепенно в различных губерниях в течение ряда лет. На прокуратуру была возложена обязанность, осуществлять наблюдение за соблюдением законов поднадзорными ей государственными органами. В случае установления нарушений законов прокуратура предлагала соответствующим лицам и учреждениям устранять эти нарушения, опротестовывала незаконные решения. Важным участком работы прокуроров был надзор за соблюдением законов в арестантских домах и тюрьмах.

При императрице Екатерине I и императоре Петре II роль и значение прокуратуры существенно снизились из-за проводимой ими политики, усиления роли других институтов власти, которые видели в прокуратуре ограничение своих полномочий.

В последующем в период правления Анны Иоанновны произошло существенное развитие вертикали прокурорской власти.

Дальнейшее становление института прокуратуры активно происходило в период правления Екатерины II. В 1775 году в каждой губернии был создан штат чиновников, осуществляющих прокурорский надзор (губернский прокурор с двумя помощниками - стряпчими по уголовным и казенным делам). При губернском сословном суде назначалось по одному прокурору и два стряпчих, в уезде - подчиненный губернскому прокурору уездный стряпчий.

В целом в дореформенный период (до 1864 г.) губернские прокуроры осуществляли общий надзор за правильным применением законов всеми официальными учреждениями - «присутственными местами», как судебными, так и административными. Под контролем прокуроров находилась полиция. Прокуроры при обнаружении нарушений законности сначала устно предлагали устранить его, а в случае неподчинения - приносили письменный протест в орган или учреждение, нарушившие закон. Действие опротестованного акта при этом приостанавливалось.

Судебная реформа 1864 г. кардинально изменила институт прокуратуры, ознаменовав собой переход к общепризнанным европейским и мировым стандартам в области судоустройства и судопроизводства. Пореформенная прокуратура оставила за собой лишь функцию поддержания государственного обвинения в суде. Прокуроры состояли при окружных судах и судебных палатах. Каких-либо полномочий, содержащих элементы общего надзора за законностью, прокуратура не выполняла.

Все достижения судебно-правовой реформы были перечеркнуты в октябре 1917 г. Прокуратура была упразднена и ее деятельность не возобновлялась более четырех лет.

В 1922 г. по инициативе Народного комиссариата юстиции РСФСР прокуратура была восстановлена. Согласно Положению о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. прокуроры, кроме поддержания обвинения перед судом, стали надзирать за законностью актов (действий и решений) государственных и местных органов власти, их должностных лиц. При этом прокуратура находилась первоначально в составе Наркомюста РСФСР, а затем - при Верховном Суде СССР.

После образования Союза ССР, с принятием первых Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик органы, прокуратуры строились на основе подчинения исключительно соответствующему прокурору республики и действовали на основе издаваемых республиками положений. Прокурор республики был подотчетен и подведомственен верховным органам своей республики.

Тем не менее, постепенно начался процесс формирования жестко централизованного аппарата прокуратуры. Прокуратура при Верховном Суде СССР постепенно подчиняла себе республиканские органы прокуратуры, подведомственные тогда местным органам юстиции. В 1928 г. в ведение прокуратуры перешел следственный аппарат, который ранее входил в состав судов.

10 июня 1933 г. было принято Постановление ЦИК и СНК СССР «Об учреждении прокуратуры Союза ССР», согласно которому прокуратура становилась самостоятельным органом, имеющим весьма обширные полномочия. Одновременно с этим произошла ликвидация прокуратуры при Верховном Суде СССР. В принятом 17 декабря 1933 г. Положении о прокуратуре СССР определялись функции прокуратуры, в т.ч. отрасли прокурорского надзора: общий надзор, надзор за законностью деятельности органов внутренних дел, за предварительным расследованием уголовных дел, за правильным и единообразным применением законов судебными органами, за законностью в деятельности исправительно-трудовых учреждений.

24 мая 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР. Указом Президиума Верховного Совета СССР в 1959 г были образованы коллегии в прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1966 г. утверждено Положение о военной прокуратуре.