Законодательный процесс и его стадии

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Законодательный процесс и его стадии

§ 1. Правотворческий и законодательный процессы: понятие, соотношение

§ 2. Стадии законодательного процесса

Глава 2. Правовая регламентация законодательного процесса в Российской Федерации

§ 1. 3аконодательная инициатива и ее субъекты

§ 2. Законодательный процесс в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации

§ 3. Законодательный процесс в Совете Федерации

Заключение

Библиография

Введение

Сначала 90-х годов в России идет бурный процесс становления гражданского общества. Правовое пространство активно осваивается многочисленными партиями и политическими движениями. Не остаются в стороне и профсоюзные объединения. В связи с этим, становится ясно, насколько важен сам процесс создание закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона «вписаться» в уже существующую правовую систему, экономические, основы его существования и реального применения.

Вопросы законодательной деятельности, как важнейшие формы правотворчества, всегда вызывали живой интерес не только у ученых правоведов, политиков, но и у широкой общественности.

Взятый Россией курс на становление демократического правового государства с эффективной экономикой в сжатые (в историческом масштабе) сроки требует от законодателей объемной, сложной и напряженной работы.

В настоящее время законодатель в большей мере занимается не законодательной, а политической деятельностью, что несомненно сказывается на качестве законодательного процесса в целом, и на качестве принимаемых законов.

Недостатком являются то, что зачастую не соблюдаются требования, предъявляемые к законопроектам, хотя эти требования достаточно подробно разработаны в общей теории права, в их числе: точность и определенность формулировок, выражений отдельных терминов (понятий); ясность и доступность языка закона, система построения закона.

Законодательная власть ответственна за то, насколько полно она представляет общественные интересы, отражая их в соответствующих законах государства. Законы должны соответствовать потребностям общества.

Курс на ускорение реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату правовых норм, регулированию общественных отношений. Это сказывается на качестве закона, его системности, стабильности правовой системы, уровне правовой защищенности граждан.

Список проблем присущих нашему законодательному процессу позволяет говорить об актуальности темы, избранной для исследования.

законодательный федеральный правотворчество

Глава 1. Законодательный процесс и его стадии

§ 1. Правотворческий и законодательный процессы: понятие, соотношение

Право в практической жизни людей - явление, относящееся к обыденным делам, к конфликтам, к согласованию сталкивающихся интересов. Выражается и реализуется оно в законах, правительственных постановлениях, судебных решениях, адвокатских документах и, затрагивая, так сказать, прозу жизни, текущие дела и заботы, связано главным образом с деятельностью законодателей, судей, нотариусов, следователей, других юридических работников.

Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций. Подобных норм и правил очень не хватало советскому обществу, однако эта нехватка была вызвана не недостаточной разработанностью теории и практики правотворческой деятельности, а другими, далекими от науки причинами.

"Право создается государством, которое вместе с тем, должно быть им связано". Процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах. Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закрепленных конституционно и нормативно правилах, которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и эта зависимость закреплена в Основном законе государства. Отступая от принципа законности либо создавая законы, неспособные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.

Реальность показывает, насколько широк круг вопросов, неурегулированных правом, без которых невозможно реализовать экономические и социальные программы, выдвигаемые жизнью.

Речь идет не только об обновлении, улучшении законодательства, но и о формировании многих принципиально новых правовых институтов, отвечающих новым экономически условиям, критериям правового государства.

Процесс правотворчества в России проходит в чрезвычайно сложной обстановке. Растет озлобление и взаимное отчуждение людей, межнациональные распри и конфликты, растет преступность, рвутся хозяйственные связи. Все это происходит на фоне экономического и финансового кризиса.

Курс на ускорение реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату правовых норм, регулированию новых общественных отношений. Это сказывается на качестве закона, его системности, стабильности правовой системы, уровн правовой защищенности граждан.

Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа неэффективных - нормативных актов -- постоянная задача законодателя. Именно этим объясняется теоретическое и практическое значение изучения проблем, связанных с процессом создания норм права.

Правотворчество, создание или изменение существующих правовых норм -- одно из важных направлений работы любого государства.

Одним из важных направлений работы любого государства является правотворчество. Это специфическая интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворческой работы -- законам и иным нормативным актам -- судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций.

Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа неэффективных нормативных актов - постоянная задача законодателя. «Потребителями» законов являются люди, общество, и нельзя допускать принятия поспешных, непродуманных правовых решений, ибо любая ошибка законодателя влечет неоправданные материальные затраты, нарушение интересов граждан.

Осуществляя властные полномочия, государство использует разные приемы и методы руководства -- оперативное управление, правосудие, надзор и контроль, но эти направления деятельности государства не порождают норм права, хотя и осуществляются на его основе. Следует иметь в виду, что правотворчество не особая функция государства, а правовая форма, правовая «оболочка» государственной деятельности. Например, парламент утверждает государственный бюджет. Рассматривая его по существу, анализируя все статьи доходов и расходов страны, он завершает процесс принятием закона о государственном бюджете.

Таким образом, «акт правотворчества» имеет два значения. Это деятельность компетентных органов государства по изданию норм права и результат данной деятельности, выражающийся в виде юридического документа, закона и пр.

Одна из важнейших характеристик правотворчества заключается в том, что это государственная деятельность, т. е. деятельность главным образом органов государства. Они принимают, создают нормы права, обязательные для тех, кому они адресованы.

Смысл и значение правотворчества состоят в том, чтобы избрать такой вариант регулирования, юридической регламентации, который бы в наиболее полной мере отвечал интересам и целям народа и законодателя, способствовал прогрессу общества. При этом требуются учет закономерностей развития общества, благоприятных объективных и субъективных условий для принятия и применения закона, а также выбор оптимальной правовой формы государственного решения (закон, указ, постановление, билль, статут, регламент и пр.).

Главная роль в определении времени принятия, содержания и формы правового решения должна принадлежать правовой науке. Именно наука обладает таким научно-познавательным инструментарием, который позволяет почти безошибочно выявлять проблемы общественного развития и юридические средства их решения.

Успешная деятельность по созданию законов (иных правовых нормативных актов) зависит прежде всего от правовой культуры законодателя, его подлинно творческого отношения к своей миссии, от владения юридической наукой и приемами законодательной техники. Суть правовой культуры законодателя, как составной части всеобщей культуры, в образе мышления и соответствующего действия, основанного на признании и познании общечеловеческих ценностей права, требований законности и режима правопорядка, в соответствии с которыми осуществляются законотворческая деятельность и правореализующая практика.

Правовая культура законодателя тысячами нитей связана с общей культурой. Ее мощное благотворное влияние на правовое сознание, мышление, мировоззрение творящих законы, на их ценностные правовые установки непосредственно (или опосредствованно) определяют характер законодательства, отвечающего историческому и национальному духу народа, его чаяниям, потребностям и интересам. Вместе с тем правовая культура законодателя обратно воздействует на общую культуру, защищает и создает условия ее свободного развития путем выработки прогрессивных законов, установления режима правовой стабильности, последовательного проведения в жизнь требований законности и установления режима правопорядка.

В культуре законотворчества аккумулируются: разносторонние знания действительности, ее истории и перспектив развития; специальные знания о праве, законе и законодательной технике, умелое их использование в практической деятельности по созданию законов и их реализации. Овладение этими знаниями и их использование в процессе законотворчества позволяют создавать научно обоснованные и технически совершенные законодательные акты, в полной мере отвечающие назревшим и назревающим потребностям общественного прогресса. Законодатель, следовательно, должен обладать всесторонними и глубокими знаниями, постоянно пополнять их в повседневном общении с народом, обогащаться его мудростью. И для того, чтобы переложить все эти знания, народную мудрость и свой собственный жизненный опыт на язык закона, ему следует овладеть мастерством законотворчества, профессионально использовать приемы законодательной техники.

Динамизм экономических, политических и социально культурных потребностей современного общества выдвигает все новые и новые задачи правового опосредствования соответствующих общественных отношений. Многогранность и глубокая социальная обусловленность этих задач наглядно обнаруживается уже простым перечислением проблем, встающих перед законотворчеством, а именно необходимостью:

- исследования различных социальных факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовом регулировании соответствующих общественных отношений;

- выявления и тщательного учета при формировании законов многообразных интересов социальных и национальных образований, общественных групп и общества в целом, их особенностей, обычаев, традиций;

- использования в процессе создания закона соответствующих достижений науки, техники и культуры;

- проведения сравнительного анализа проектируемого закона не только с аналогичными установлениями прошлых и ныне действующих законодательных систем других государств, но и с другими регуляторами общественной жизнедеятельности;

- постановки в целесообразных и возможных случаях специальных экспериментов для определения оптимального варианта правового регулирования соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее эффективной формы правового воздействия на эти отношения,

- определения связи, соответствия и взаимодействия проектируемого закона с данной правовой системой в целом и прежде всего с Конституцией;

- совершенствования организационных форм, процедуры создания закона и т. д.

Столь объемные и трудоемкие задачи не могут быть успешно осуществлены без творческого подхода и решения их законодателем.

Правотворчество характеризуется органическим единством трех его основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный цикл законотворчества, вслед за которым по восходящей линии следуют в той же последовательности аналогичные циклы, образующие в своей целостности систему этого процесса. На самом деле, для того чтобы в законах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, надо постоянно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы.

Именно поэтому предпосылкой создания закона является познание тех сложных условий, факторов и обстоятельств, тех развивающихся общественных отношений, правовое регулирование которых диктуется нуждами социального прогресса.

Любой процесс, в том числе, и правотворческий, протекает в определенных формах и может быть разбит на стадии /этапы/.

Становление правовой системы - это длительный процесс, который происходит поступательно, т. е. через создание отдельных нормативных актов. Нормативный акт - это завершающее звено и непосредственный результат правотворческой деятельности. Соответственно, правотворческий процесс есть порядок последовательных операций, в результате которых в правовую систему вливается новый элемент.

Логично было бы сделать вывод о том, что в процесс правотворчества не следует включать организационные действия, содействующие непосредственной правовой работе над нормативным актом. В частности к правотворчеству не относится деятельность по учету, анализу и обобщению предложений о совершенствовании законодательства, организационные мероприятия по совершенствованию работы правотворческих органов и т. д. Собственно правотворчество - это деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию нормативных актов, совершаемая компетентными органами.

Как любая процессуальная деятельность правотворчество представляет собой официальный порядок осуществления юридически значимых действий. Соответственно, возникает ряд взаимосвязанных взаимоотношений, например, правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта, т. е. соответствующие права и обязанности. Это обязанность подготовить и обсудить законопроект, право внести его на рассмотрение правотворческого органа, право этого органа рассмотреть проект и вынести по нему решение и т. д. Возникшие правоотношения носят как государственно-правовой /законодательная инициатива, принятие закона и т. д. /, так и административно-правовой характер /дача поручения подчиненному органу подготовить проект/.

Как любая процессуальная деятельность правотворчество возникает лишь при наличии определенного юридического факта. Основанием возникновения правотворческого процесса является принятие официального решения о подготовке проекта нормативного акта.

В какой бы форме это решение не выражалось, оно является юридическим актом, который создает права и обязанности. Необходимо ограничить действия, предшествующие правотворческой деятельности от процессуального начала этой деятельности, так как материалы печати, высказывания политических деятелей и научных работников, предложения государственных и общественных организаций о совершенствовании законодательства еще не свидетельствуют о начале правотворческого процесса, т. е. процессуальные отношения не возникают. Подобные предложения являются социально-политическими предпосылками и основаниями правотворческой деятельности.

Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта нормативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента все действия по созданию нормативного акта качественно отличаются от действий, совершавшихся ранее и представляющих собой не процесс правотворчества, а предшествующие ему условия и предпосылки.

Несмотря на различные виды и особенности правотворческого процесса можно выделить общие стадии и принципы.

Говоря о стадии правотворческого процесса, определим ее как самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса. Некоторые ученые, определяя правотворчество как процедуру официального происхождения проекта нормативного акта в правотворческом органе, вселяют стадии законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование.

Другие, например, А. Г. Братко и В. В. Лазарев, помимо стадии законодательной инициативы выделяют и такие стадии, как "решение компетентного органа о необходимости изучения акта, выработка его проекта, включение в план законопроектных работ и т. п.; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата. "

В теории правотворчества признано, что процесс создания права не носит одномоментного характера, а «растянут» во времени. В связи с этим выделяют, как правило, два этапа правотворческого (законодательного) процесса.

Первый -- Предпроектный этап -- заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права социальной проблемы, имеют значение лишь степень остроты вопроса. О том, что потребность в правовом регулировании назрела, можно говорить, когда закон представляется наиболее эффективным средством.

Второй этап называется проектным этапом, или этапом принятия правотворческого решения. Эта работа осуществляется непосредственно в самом законодательном органе, на данном этапе осуществляется собственно «творчество права»: создаются, изменяются или отменяются нормы права, происходит интеллектуальная работа над текстом законопроекта. Причем проектный этап может быть в свою очередь разбит на несколько стадий:

1. внесение в правотворческий орган проекта закона субъектом правотворческой инициативы. Инициатором принятия того или иного закона является правительство, которое реализует ту или иную политику и острее других чувствует, в каком акте парламента оно нуждается для дальнейшей эффективной работы. Законопроект возникает именно потому, что в нем больше всего нуждается исполнительная власть.

В необходимости принятия нового нормативного акта правительство нередко убеждают с помощью групп давления. Например, профессиональные союзы могут оказывать давление на министров, членов парламента, чтобы добиться издания или отмены закона либо внести изменения в существующий закон. Российская политическая практика знает уже немало таких фактор: например, принятие высоких таможенных пошлин, ограничивающих импорт иностранных автомобилей, под влиянием отечественных автомобильных гигантов.

2. рассмотрение проекта закона в комиссиях и комитетах правотворческого органа с целью проанализировать его содержание с разных позиций и предложить более совершенные средства правового воздействия. Особая роль в этом процессе принадлежит комиссии по законодательству парламента, за которой по обыкновению остается последнее слово перед вынесением проекта на обсуждение на заседании палаты парламента.

3. обсуждение законопроекта по палатам или на совместном заседании палат законотворческого органа. Цель такого обсуждения заключается в высказывании предложений, поправок и замечаний отдельными депутатами и фракциями парламента. Эта стадия может иметь два варианта развития:

а) принятие законопроекта в I чтении;

б) возврат его на доработку с последующим прохождением процедуры обсуждения по комиссиям и комитетам парламента.

4. принятие законопроекта правотворческим органом во втором (окончательном) чтении.

Законодательный процесс является частью общего процесса правотворчества, отражая его общие свойства. Выделение общего, особенного и единичного в процессе правотворчества позволяет, таким образом, избежать отождествления его с законодательным процессом.

"Законодательный же процесс следует рассматривать в качестве основы всего процесса правотворчества".

Законодательный процесс, чаще всего характеризуется, как процесс деятельности высших органов государственной власти по созданию законодательных актов, состоящий из ряда стадий. Иными словами, законодатель ный процесс отражает последовательно сменяющиеся формы, этапы соответствующей деятельности высших органов государственной власти. За ее пределами остается вся иная подготовительная работа - деятельность постоянных комиссий, всенародные обсуждения законопроектов и т.д.

Существует и другая позиция, это так называемая позиция "расширительного толкования" процесса подготовки и принятия правовых актов, которая обосновывает такое широкое понимание законодательного процессам тем, что "целью данного процесса является принятие закона, начиная от законодательной концепции, до ее воплощения в конкретном законе или серии законов", что этот "процесс весьма сложен, и в современных условиях едва ли можно всю его регламентацию связывать только с формами деятельности высших органов власти", так как "требуется в большей степени отразить все этапы создания закона, включая и его первоначальные стадии, аналитикосодержательные действия, весь процесс движения идеи к проекту, проекта к окончательному принятию закона".

Таким образом, Ю.А. Тихомиров, характеризуя законодательный процесс, как важнейшую часть общего процесса создания закона, дает следующее определение законодательного процесса: "законодательный процесс есть система связанных между собой стадий анализа и выявления законодательных проблем, подготовки и обсуждения законопроектов, их рассмотрения и принятие закона либо высшим органом государственной власти, либо путем всенародного голосования".

Можно также привести и точку зрения И.В. Котелевской, которая указывает на то, что законодательный процесс "не сводится к регламентам и процедурным правилам, это скорее всего познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования".

Несмотря на это, в работе мы будем придерживаться той точки зрения, что законодательный процесс - порядок деятельности органов законодательной власти по созданию законов, обычно закрепленный в конституциях и регламенте соответствующего представительного органа, так как для законодательного процесса характерна четкая юридическая регламентация.

§ 2. Стадии законодательного процесса

Законодательный процесс можно подразделить на несколько основных стадий.

Эти стадии законодательного процесса организационно очень близки. Потребность в принятии определенного закона обычно устанавливается соответствующими звеньями государственного аппарата либо на основе получаемой им информации, либо в результате воздействия на него различного рода групп давления.

Субъектами права законодательной инициативы по зарубежному государственному праву являются депутаты парламента, комитеты палат, глава государства, правительство и центральные исполнительные ведомства. Существующий в некоторых странах (Италия, Швейцария, США и др.) институт народной инициативы применяется очень редко. Народная инициатива состоит в том, что парламент обязан рассмотреть законопроект, под которым подписалось установленное число избирателей.

Осуществление законодательной инициативы в парламентарных странах практически целиком сосредоточено в руках правительства, хотя юридически ею прежде всего обладают. депутаты. В парламентской практике законопроекты вносит только правительство, а депутаты - законопредложения. В президентских республиках право внесения законопроектов формально рассредоточено между депутатами и парламентскими комитетами. Исполнительная власть по букве закона не обладает правом законодательной инициативы. Однако и в этих странах основным источником законопредложений является президентская власть. Общей закономерностью, свойственной всем зарубежным странам, является то, что парламент всегда работает в соответствии с законодательной программой правительства.

По субъекту законодательной инициативы законопроекты подразделяются на правительственные и депутатские. Законопроект, внесенный отдельным депутатом от своего собственного имени, имеет мало шансов стать законом, если только он не будет поддержан правительством.

По содержанию законопроекты подразделяются на следующие основные виды: публичные, которые устанавливают общие нормы поведения; финансовые, касающиеся каких-либо финансовых вопросов (ассигнования, налоги, займы и т. д.); частные, которые касаются отдельных физических или юридических лиц и носят характер административных актов (имущественные претензии к правительству, правовой статус корпораций, иммиграционные дела и т. д.).

Прежде чем приступать непосредственно к теме исследования, необходимо определить предмет исследования.

Понятие термина "правотворчество" в юридической науке неоднозначно, что порождает неудобство в его понимании. Ряд ученых различают понятие правотворчества в узком смысле как процесс создания правовой нормы, в широком смысле как процесс возникновения правотворческого замысла и его реализации при подготовке, принятии и последующем действии правовой нормы.

Румынский правовед А.Нашиц придерживается той точки зрения, что процесс создания права делится на две стадии. Первую она характеризует как происходящий в обществе процесс познания, оценки психологических и волевых факторов, анализа правообразующих факторов и выражения на этой основе господствующей воли. На этой стадии процесс создания права отличается гибкостью, разнообразием и динамизмом, большим числом организационных форм, позволяющих проявлять инициативу в области законотворчества.

"Вторая стадия - стадия нормативной переработки и обработки этой воли, формулировании решений по существу и выбора технических решений, придание государственного характера воле стоящих у власти социальных сил, возведение ее в ранг закона органами, наделенными нормотворческой компетенцией, и в порядке, предусмотренном законом".

Следует отметить тесную связь обеих стадий, поскольку при ее отсутствии первая стадия приобретает характер стихийного процесса, на что обращал внимание Ю.А. Тихомиров, который так же придерживается этой точки зрения.

И все же, в большинстве случаев под правотворчеством понимается особая форма государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм.

Нередко в правотворчестве выделяются две основные стадии: предварительное формулирование государственной воли и официальное возведение этой воли в закон, закрепление ее в нормах права. Например такая точка зрения высказана И. Н. Сенякиным, который, говоря, что в процессе правотворчества выделяют две основные стадии, определял что, "первая предусматривает предварительное формирование государственной воли при составлении проекта нормативного акта" и не порождают правовых последствий, а вторая - официальное закрепление государственной воли в нормах права превращает проект нормативного акта в правовой акт, имеющий общеобязательный характер. При таком подходе, как отмечает Ю.А. Тихомиров, затруднительно выявить типичные черты правотворчества, которые нельзя представить в виде простой суммы отдельных процедур.

Вопрос о стадиях законодательного процесса представляет как научный, так и практический интерес. Анализ действующего законодательства, регламентирующего законодательный процесс и дальнейшее усовершенствование правовой регламентации этого процесса в большой степени зависит от правильного теоретического решения данного вопроса. В юридической литературе нет единого мнения по вопросу о стадиях законодательного процесса, большинство авторов считают, что законодательный процесс состоит из следующих стадий:

1) внесение законопроекта ( законодательная инициатива);

2) обсуждение законопроекта;

3) принятие закона;

4) опубликование закона.

К примеру, И.Н. Сенякинз выделяет в законодательном процессе четыре основные стадии:l) законодательную инициативу; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона; 4) обнародование закона.

Некоторые ученые кроме указанных стадий выделяют в качестве стадийзаконодательного процесса-подготовкузаконопроекта.

С точки зрения И.В. Котелевской целесообразно рассматривать законодательный процесс, состоящим из следующих стадий:

1) внесение предложения об издании (изменении, отмене) закона; 2) подготовка законопроекта;

3)обсуждение проекта;

4)рассмотрение и утверждение законопроекта законодательным органом; 5) опубликование и вступление в силу.

По мнению Ю.А. Тихомирова "следует выделить шесть стадий законодательного процесса: прогнозирование и планирование законодательства; внесение предложений об изменении закона; разработка концепций закона и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта закона; рассмотрение и принятие закона; опубликование закона и вступление его в силу".

Если же обратиться к большому юридическому словарю, то в нем мы можем найти пять основных стадий, составляющих законодательной процесс:

1) внесение законопроекта;

2) рассмотрение законопроекта;

3) принятие закона Государственной Думой;

4) утверждение закона в Совете Федерации;

5) подписание и обнародование закона Президентом Российской Федерации.

Причем данным пяти основным стадиям, согласно трактовке даваемой большим юридическим словарем, предшествует "предзаконодательный процесс", а число стадий самого законодательного процесса может варьировать ся в зависимости от характера принимаемого закона или позиции по нему каждой из палат Федерального Собрания и Президента Российской Федерации. Вновь появляющиеся стадии называют дополнительными стадиями. Таким образом, предлагается деление стадий законодательного процесса на основные и дополнительные. Следует отметить, что данная позиция основывается исключительно на регламентации законодательном процесса в Российской федерации, к тому же не дает четкого, фиксированного закрепления стадий законодательного процесса, за счет выделения дополнительных стадий.

Так же следует обратить внимание и на точку зрения А.С. Пиголкина. Прежде всего необходимо указать на то, что он не употребляет термин "законодательный процесс", что создает дополнительные трудности в определе нии понятий. А. С. Пиголкин различает правотворчество в собственном смысле слова и более многоаспектное понятие правообразование. Под правообразованием он понимает "процесс формулирования государственной воли в законе", который включает в себя " научный анализ, оценку действительности, выработку взглядов и концепций о будущем правовом регулировании, максимальный учет предложений и замечаний партий, общественных движений, определенных граждан и их объединений, специалистов практиков и ученых, общественного мнения, сформулированного средствами массовой информации, в научной литературе, публичных выступлениях, докладных записках, письмах и т.д.". Правотворчество же, по его мнению, "форма государственной деятельности, направленной на создание правовых норм, а так же на их дальнейшее совершенствование или отмену", которая охватывает деятельность политических органов и организации по выработке принятии нормативньгк актов.

Основываясь на данной позиции он делит процесс правотворчества на два этапа, складывающихся из определенных стадий.

Первый этап правотворческого процесса - предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта). Он состоит, по мнению А.С. Пиголкина из следующих стадий: 1) принятия решения о подготовке проекта; 2) предварительные работы предшествующие составлению текста проекта; 3) подготовка первоначального текста проекта; 4) предварительного обсуждения проекта; 5) окончательная обработка и редакция проекта.

Второй этап - возведение государственной воли в закон - состоит из следующих стадий: 1) внесение проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган; 2) внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания; 3) обсуждение и официальное принятие проекта; 4) официальное оглашение принятого нормативного акта.

Нельзя не указать и точку зрения Д.А. Ковачева, который строит свое представление о стадиях законодательного процесса на понимании стадии законодательного процесса как совокупности "действий и отношений, объединенных единой целью, реализуемой действиями высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть" и выделяет три стадии законодательного процесса: 1) включение законопроекта высшим представительным органом в повестку дня; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона.

Приведенные точки зрения свидетельствуют о том, что при определении количества и содержания стадий законодательного процесса, авторы исходили не только из различного понимания процесса правотворчества вообще, но и из различных понятий стадии законодательного процесса.

Остановимся более подробно на отдельных точках зрения о стадиях законодательного процесса.

1) прогнозирование и планирование законодательства; 2) внесение предложений об изменении закона;

3) разработка концепций закона и подготовка законопроекта; 4) специальное и общественное обсуждение проекта закона; 5) рассмотрение и принятие закона;

6)опубликование закона и вступление его в силу.

Обосновывая выделение стадии прогнозирования и планирования законодательства, Ю.А. Тихомиров утверждает что, "выделение данной стадии способствует более углубленному анализу социальных процессов и выработке научно обоснованных оценок полезности тех или иных вариантов законодательных актов, предотвращает формальный подход к принятию законов, гарантирует реальные и эффективное действие законодательных актов". Роль данной стадии, по его мнению, состоит в формировании научной основы выявления социальных проблем и задач, требующих законодательного разрешения, подготовка и обоснование вариантов законов и их возможных последствий, отбор предмета законов и определение порядка их разработки.

Однако, несмотря на то, что Ю.А. Тихомиров считает необходимым выделение данной стадии, он обращает внимание и на возникновение ряда проблем и трудностей, связанных с расширением рамок законодательного процесса за счет выделения данной стадии, указывая не кратковременный процесс "движения" уже готового проекта закона.

При прогнозировании важное значение имеют сбор и использование информации, которая в полной мере позволяет оценить состояние и тенденции возможных объектов законодательного регулирования. Это и экономическая, и научно-техническая, и социально-политическая, и правовая информация. Прогнозирование законодательства должно увязываться с общим прогнозом социально -экономического развития страны, что позволит на основе оценок состояний и тенденций развития производства, науки, культуры, вариантов их будущего уровня выявить возможные сферы законодательного воздействия.

Можно согласиться с тем, что планирование позволяет более организованно и целенаправленно развивать законодательство, помогает выделить главные направления в этой работе и сосредотачивать на них усилия, лучше распределить нагрузку между правоподготовительными учреждениями, обеспечить контроль общественности за законопроектными работами, но, на наш взгляд, и планирование, и прогнозирование относятся скорее к деятельности предшествующей непосредственно законодательному процессу, но не являются его стадией. Далее, так же, третьей стадией Ю.А. Тихомиров называет разработку концепции закона и подготовку законопроекта, но, следует заметить, что данная стадия скорее должна предшествовать стадии внесения предложения об изменении закона, так как, для последней необходима определенная основа, которой и должна служить разработка концепции и подготовка законопроекта. Четвертая стадия, согласно Ю.А. Тихомирову, стадия специального и общественного обсуждения проекта закона, по сути так же входит в деятельность по подготовке проекта закона, следовательно выделение ее не целесообразно, и является дроблением одной стадии.

Следующая точка зрения, которую хотелось бы рассмотреть подробнее - это точка зрения А.С. Пиголкина.

Правотворчество, по мнению А.С. Пиголкина, как мы уже отмечали выше, складывается из двух этапов.

Первый этап начинается с принятия решения о подготовке проекта. Оно находит воплощение в утверждении планов подготовительных работ. Далее, по его мнению, следует стадия предварительных работ, предшествующих составлению теста проекта. Он обосновывает ее выделение тем, что до начала подготовки проекта важно выявить общественную потребность в нормативном рёгулировании соответствующей сферы общественных отношений и прежде всего определить: каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества, к которой относится предлагаемый акт; существо вопроса, который должен быть решен в проекте; а так же, общая цель предлагаемого правового регулирования.

На начальной стадии работы над проектом, по его мнению, вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов. Следующая стадия, которую указывает А.С. Пиголкин - подготовка первоначального текста проекта. Далее, следует стадия предварительного обсуждения проекта, а после учета заключений и предложений проект окончательно обрабатывается и редактируется.

Затем наступает второй этап правотворческой процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом.

Второй этап - возведение государственной воли в закон (деятельность правотворческих органов по рассмотрению и принятию нормативных актов) начинается со стадии внесения проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган. Следующая стадия правотворческого процесса - внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания. Затем идет обсуждение и официальное принятие проекта. И, наконец, официальное оглашение принятого нормативного акта - заключительная стадия правотворческого процесса.

Таким образом А.С. Пиголкин достаточно сложно и многоуровнево структурирует правотворчество, отождествляя его с законодательным процессом.

Д.А. Ковачев, определяя стадии законодательного процесса как "совокупность действий и отношений, объединенных единой целью, реализуемой действиями высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть", о чем уже указывалось выше, говорит о том, что было бы неправильным считать внесение законопроекта в высший представительный орган - стадией законодательного процесса, так как внесение законопроекта еще не означает что процесс возник и для возникновения законодательного процесса необходимо, чтобы высший представительный орган включил в свою повестку дня внесенный законопроект. Следовательно, утверждает он, "само собой разумеется, что обсуждение законопроекта, при подготовке его перед внесением в высший представительный орган, не может рассматриваться как стадия законодательного процесса".

Из законодательного процесса он так же исключает и стадию опубликования закона, так как оно, по его мнению, не связано ни с одним из действий высших представительных учреждений при осуществлении ими законодательной власти, то есть не является действием, которое могли бы вызвать неутверждение принятого закона, возвращение его вновь на рассмотрение высшему представительному органу или хотя бы задержать вступление закона в силу.

Рассуждая подобным образом, Д.А. Ковачев приходит к выводу о том, что законодательный процесс можно разделить на три стадии:

1) включение законопроекта высшим представительным органом в повестку дня; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона.

Наиболее острую дискуссию в свое время вызывал вопрос о включении и не включении в законодательный процесс такой стадии, как стадии опубликование нормативных актов. Как уже указывалось выше, с позиции Д.А. Ковачева опубликование закона не является стадией законодательного процесса. По мнению же А.С. Пиголкина, опубликование нормативных актов непосредственно связано с правотворчеством, является его необходимым компонентом. Той же точки зрения придерживался и А.Ф. Шабанов, который выступал против утверждения Д.А. Ковачева о том, что опубликование не входит в законодательный процесс, указывая на то, что" без опубликования закон не может вступить в силу и законодательный процесс тем самым не будет иметь логического завершения".

Таким образом, мы видим, что в теории существует много точек зрения по вопросу понятия и стадий законодательного процесса, строящихся на разных представлениях о его сущности и содержании. Но, тем не менее, следует заметить, что законодательный процесс в любой стране имеет свои специфические особенности, в соответствии с которыми можно дифференцировать его на отдельные стадии, выделяя и такие, которые в законодательном процессе какой либо иной страны отсутствуют, в силу объективных причин. Основываясь на вышесказанных точках зрения и учитывая вышеназванное обстоятельство, мы предлагаем выделить в законодательном процессе Российской Федерации следующие стадии:

1) внесение законопроекта в Государственную Думу; 2) рассмотрение законопроекта и принятие закона; 3) обнародование закона.

Комментируя выделение вышеуказанных стадий, хотелось бы заметить, что основой для этого послужила наиболее распространенная точка зрения, которая выделяет четыре стадии: стадию законодательной инициативы, стадию обсуждения (или, иначе называют рассмотрения) законопроекта, стадию принятия закона и стадию опубликования (обнародования) закона. Выбор названий выделенных стадий законодательного процесса не случаен. Во-первых, по нашему мнению, наиболее правильно, первую стадию назвать стадией внесения законопроекта, так как это название наиболее точно отражает сущность самой стадии, в отличие от просто термина "законодательная инициатива"- так как это понятие отражает лишь часть процесса внесения законопроекта, который на данной стадии еще и проверяется на соответствие определенным требованиям и регистрируется в соответствующем порядке, а так же подготавливается для рассмотрения в Государственной Думе. Во- вторых, вторая стадия, именуемая чаще всего стадией рассмотрения законопроекта, также включает в себя не только рассмотрение законопроекта но и его подготовку к этому рассмотрению, к тому же, на наш взгляд процессы рассмотрения и принятия закона настолько тесно взаимосвязаны, что дифференцировать их на две разные стадии нецелесообразно, так как законодательный процесс лишается своей логичности и четкости. И наконец, третья стадия, чаще именуемая стадией опубликования закона, должна, на наш взгляд называться стадией обнародования закона, так как в ст. 107 Конституции Российской Федерации прямо указано, что закон направляется для подписания и обнародования. Опубликование же, является лишь способом обнародования, посредством которого закон доводится до сведения населения страны. Следует отметить, что данная стадия в доктрине и конституционном праве получила название промульгации, но Конституция Российской Федерации термина "промульгация" не использует, (промульгация от лат. promulgacio - обнародование, объявление).

В целом же, российская правовая доктрина, основанная на строгом разделении властей, относит законотворческую деятельность к исключительной компетенции представительных органов власти.

Таким образом, под законодательным процессом мы будем понимать исключительно процесс создания законов обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации, деятельность же других органов и должностных лиц по изданию нормативноправовых актов - например Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и т.д. - является нормотворчеством и не включается в законодательный процесс.

Итак, законодательный процесс является частью общего процесса правотворчества, отражающей его общие свойства. Для законодательного процесса характерна четкая юридическая регламентация. Законодательный процесс - это процесс создания законов законодательными органами, обычно закрепленный в Конституции и регламентах соответствующих представительных органов, состоящий из нескольких стадий: внесение законопроекта в Государственную Думу; рассмотрение законопроекта и принятие закона; обнародование закона.

Глава 2. Правовая регламентация законодательного процесса в Российской Федерации

§ 1. 3аконодательная инициатива и ее субъекты

Законодательному процессу, свойственна строгая юридическая регламентация, степень которой, разумеется, неодинакова применительно к разным стадиям. Учитываются и особенности законодательной доктрины и практика различных стран, выражающиеся в тех или иных формах юридической регламентации законодательного процесса в целом и его отдельных стадий. Ввиду значимости законодательного процесса, его основные элементы отражаются в конституциях государств. В разделах, главах, статьях, посвященных высшим органам государственной власти, определяются: субъекты законодательной деятельности; субъекты, пользующиеся правом законодательной инициативы; те стадии, в пределах которых реализуются права названных ~ субъектов и осуществляются юридически значимые действия по рассмотрению и принятию проектов законов, их публикации. Более подробное описание стадий законодательного процесса содержат регламенты законодательных органов.

Ст. 104 Конституции Российской Федерации регламентирует первый этап законодательного процесса - внесение подготовленного законопроекта на рассмотрение парламента, которое осуществляют субъекты правазаконодательной инициативы.

Законодательная инициатива - право компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед законодательной инстанцией вопрос об издании, изменении или отмене закона либо иного акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его парламентом. А так же, под законодательной инициативой понимают - официальное внесение законопроекта в законодательное учреждение в соответствии с установленной процедурой. Если придерживаться общепринятой точки зрения, законодательная инициатива - это первый этап законодательного процесса, регламентируемый ст. 104 Конституции. Речь идет о юридически значимом внесении подготовленного законопроекта на рассмотрение парламента, которое делается особо уполномоченными на то Конституцией лицами - субъектами права законодательной инициативы. Субъект права законодательной инициативы определяется Д.А. Ковачевым, как лицо, наделенное объективным правом правоспособности вносить законопроект в высший представительный орган. Никто не лишен права обращения в парламент с законодательными предложениями. Но, если во всех иных случаях парламент волен решать, будет он рассматривать это предложение или нет, то в случае, когда речь идет о законодательной инициативе, парламент обязан рассмотреть ее с соблюдением всех правил законодательной процедуры; другое дело, что, в конечном итоге, внесенный законопроект может быть отклонен.

Субъекты права законодательной инициативы и порядок внесения законопроектов в Государственную Думу, как уже указывалось выше, определены ст. 104 Конституции, это положение продублировано так же и в ст. 103 Регламента Государственной Думы. Согласно вышеназванным нормам, право законодательной инициативы принадлежит Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. А также Конституционному суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

В сравнении с прежней Конституцией перечень субъектов законодательной инициативы сократился, но тем не менее, конституционный перечень субъектов законодательной инициативы значительно шире чем в кон ституциях большинства зарубежных стран. В них, как правило, правом законодательной инициативы наделены лишь депутаты парламента и правительство, к которым некоторые из этих конституций добавляют либо верхнюю палату парламента (если законопроекты можно вносить только в нижнюю), либо парламентские комитеты.

Некоторые ученые отмечают, что такой широкий перечень субъектов законодательной инициативы (а в общей сложности их насчитывается 723) приводит к "разброду мнений", что, при присущей российскому законода тельному процессу хаотичности, пагубно сказывается на качестве самого законодательного процесса.

Предоставление права законодательной инициативы законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации может быть объяснено особенностями федеративного устройства государства. Тем не менее, не исключено, что активное использование многочисленными субъектами Федерации этого права может привести к некоторой инфляции законодательных инициатив.

Трем высшим судебным органам: Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации право законодательной инициативы предоставлено "по вопросам их ведения". Под этим следует понимать выявленные судебной практикой каждого из этих судов проблемы, которые требуют решения законодателя. Системы общих и арбитражных судов особенно остро и быстро ощущают недостатки и пробелы в законодательстве, чем и обосновано предоставление их высшим инстанциям - Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации - права законодательной инициативы.

Анализ законодательной деятельности Государственной Думы за последние пять лет, показал, что активность органов правосудия в законотворчестве (в частности в количестве внесенных законопроектов) крайне невелика, и составляет менее одного процента от общего количества внесенных законопроектов. Несмотря на данный объективный факт, Президиум Совета судей Российской Федерации 27 января 2000 года принял постановление "Об участии органов судейского сообщества в законодательном процессе", в котором указал, что Верховный Суд Российской Федерации и Совет судей Российской Федерации проводят значительную работу по подготовке законопроектов, касающихся судебной деятельности, что способствовало принятию ряда законов. А так же, что Советом судей систематически даются отзывы на законопроекты, вносимые другими субъектами законодательной инициативы. Хотя в вышеназванном постановлении обращается внимание и на то, что в целом участие органов судейского сообщества в законотворческом процессе не всегда эффективно, а причиной тому является то, что представители судебной власти участвуют в законопроектной работе, проводимой непосредственно в органах законодательной власти, "эпизодически и лишь по своей инициативе". Таким образом, указывается, что ограничивается использование опыта судей в правоприменительной деятельности. В итоге, Президиум Совета судей постановил, "просить Государственную Думу Российской Федерации внести в Регламент ее работы положения, предусматривающие участие представителей Совета судей Российской Федерации в деятельности рабочих групп в заседаниях Комитетов по законодательству и государственному строительству при обсуждении законопроектов, касающихся деятельности судов и статуса судей". Что, на наш взгляд, было бы на самом деле целесообразно, и не только в отношении вышеуказанных законопроектов. Реализация права законодательной инициативы Конституционным судом, которое непосредственно связано с правотворчеством, как отмечают, необязательно (как и у других субъектов законодательной инициативы) приводит к изменению сложившейся совокупности правовых норм. Субъекту законодательной инициативы требуется посредник, обладающий правом прямого влияния на такую систему. В связи с этим предлагается включить в число правотворческих органов, помимо традиционно относимых к ним (исходя из теории разделения властей) и органы конституционного правосудия. Но, учитывая активную, в последнее время, деятельность Конституционного Суда по "преобразованию" законодательства, хотелось бы заметить, что Конституционный Суд, расширительно понимая содержание п. 4 ст. 125 Конституции, по сути, итак взял на себя функцию законодательного органа, что, на наш взгляд, недопустимо. Конституционный Суд опосредовано участвует в правотворческой деятельности: при толковании конституционных норм, при осуществлении контроля за конституционностью нормативных актов и за соответствием норм внутреннего и международного права, при восполнении пробелов законодательства, но он не должен присваивать себе функции законодательных органов. Хотя, следует отметить, что соблюдение процедурных правил обсуждения и принятия законов имеет конституционную значимость, и, в связи, с этим встает вопрос о предварительном контроле за конституционностью законов, право которого необходимо предоставить Конституционному суду. Высказываются также мнения о том, что проверка конституционности законов плохо совместима с правом законодательной инициативы (видимо имелось ввиду, что у Конституционного Суда мало практики, для того, чтобы определить какая из сфер общественных отношений нуждается в правовом урегулировании, и соответственно нет конкретных оснований для внесения законопроектов); а так же, что Конституционный Суд не вправе заниматься законопроектной работой, и что его следует ограничить лишь правом иметь влияние определенным образом на эту работу.