Складні адміністративні системи: організаційно-правові засади управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК: 351.75(492)

Складні адміністративні системи: організаційно-правові засади управління

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Француз Анатолій Йосипович

Харків 2000

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі історії, теорії держави і права та адміністративного права правничого факультету Університету “Острозька Академія”.

Захист відбудеться “18” березня 2000 року о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.64.700.01 при Університеті внутрішніх справ за адресою: 310080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Університету внутрішніх справ за адресою: 310080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розіслано “16” лютого 2000 року.

Учений секретар спеціалізованой вченої ради В.Я. Гоц

адміністративний влада незалежність

АНОТАЦІЇ

Француз А.Й. Складні адміністративні системи: організаційно-правові засади управління. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право, Університет внутрішніх справ, Харків, 2000.

Дисертація містить комплексне дослідження організаційно-правових засад управління складними адміністративними системами та проблем, пов'язаних із забезпеченням їх ефективного функціонування. У роботі визначаються основні науково-методологічні, теоретичні, конституційні та адміністративно-правові підходи до вивчення процесів функціонування складних адміністративних систем, розкривається їх сутність, аналізуються правові, політичні, економічні, соціальні та організаційні чинники, що обумовлюють виникнення негативних ефектів бюрократизму в процесі управління. Автор дисертації акцентує особливу увагу на зв'язку проблем наукового і правового забезпечення удосконалення управління складними адміністративними системами з питаннями політики, теорії і практики державотворчих процесів, державного управління, законодавчої та нормотворчої діяльності, розбудови в Україні правової, демократичної держави в умовах ринкової економіки, забезпечення умов для ефективного розвитку інститутів державної влади в ході сучасної державно-правової та адміністративної реформи.

Ключові слова: адміністративні системи, державне управління, правове регулювання, адміністративна діяльність, державно-правова реформа, демократія, бюрократизм, політика.

Француз А.И. Сложные административные системы: организационно-правовые основы управления. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право, Университет внутренних дел, Харьков, 2000.

Диссертация содержит комплексное исследование организационно-правовых основ управления сложными административными системами, а также проблем связанных с обеспечением их эффективного функционирования. В работе определяются основные научно-методологические, теоретические, конституционные и административно-правовые подходы в изучении процессов функционирования сложных административных систем, выделяются их сущность, анализируются правовые, политические, экономические, социальные и организационные факторы, которые вызывают возникновение негативных явлений бюрократизма в процессе управления. Автор диссертации акцентирует особое внимание на связи проблем научного и правового обеспечения совершенствования управления сложными административными системами с вопросами политики, теории и практики государственного управления, законодательной и нормотвоческой деятельности, создания в Украине правового, демократического государства в условиях рыночной экономики и обеспечения условий для эффективного развития институтов государственной власти в процессе совершающейся государственно-правовой и административной реформы.

В дисертации акцентируется внимание на том, что одной из наиболее значимых организационно-правовых особенностей любой сложной административной системы выступает то, что она всегда является не только пассивным объектом правового регулирования со стороны государственной власти и аппарата государственного управления, но и активным субъектом, к компетенции которого относятся юридические полномочия, которые используются как в направлении внутрисистемного регулирования, так и внешнего управленческого влияния на те или иные общественные отношения. Поэтому успешность функционирования сложных административных систем во многом зависит от того, каким образом в них решаются структурно-организационные проблемы, поскольку именно структура сложной административной системы связывает в единое целое ее элементы и придает им необходимые управленческие качества. Таким образом, совершенствование организационно-правового обеспечения деятельности сложных административных систем является одним из наиболее действенных способов повышения ефективности реализуемого ими управления и превенции возникновения негативных и дестабилизирующих явлений их функционирования.

Ключевые слова: административные системы, государственное управление, правовое регулирование, административная деятельность, государственно-правовая реформа, демократия, бюрократизм, политика.

Frantsuz А.J. Complex administrative systems: the organization and legal bases of management. - Manuscript.

Dissertation for attaining the academic title of Candidate of Law Studies on speciality 12.00.07 - theory of management; administrative law and process; financial law, University of Internal Affairs, Kharkov, 2000.

A defense is made of the manuscript of dissertation dedicated to the complex review of the organization-legal bases of management of complex administrative systems, and problems connected with ensuring of their efficient functioning. The paper determins scientific, methodological, theoretical, constitutional, administrative and legal approaches in studying the functioning of complex administrative systems, and also analyzes their essence, the legal, political, economic, social and organizational factors which cause the negative bureaucratic effects in management. The author of the dissertation payes his special attention to the connection of problems of scientific and legal ensuring of perfecting management in complex administrative systems with questions of policy, theory and practice of state construction prosseses, state administration, legislative activity, creation in Ukraine the democratic state of law according to the new conditions of market economy and ensuring of conditions for efficient development of institutes of the governing during committed state, legal and administrative reform.

Key words: administrative systems, state management, legal regulation, administrative activity, state and legal reform, democracy, bureaucratism, politics.

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Становлення та розвиток державності в умовах незалежної держави України супроводжується активними процесами вдосконалення системи управління, що мають реноваційний характер. З трансформацією політичних і державних структур, перебудовою сфери соціального забезпечення і переходом економіки від командно-адміністративної системи до ринкових відносин в Україні фактично розпочався процес оновлення всієї сфери управління, теоретичне обгрунтування та моделювання якого стало одним з найважливіших завдань, що має розв”язати юридична наука. Таким чином, цілком логічним є те, що однією з найбільш важливих організаційно-правових проблем, що постали сьогодні перед Україною, як суверенною державою, є правове забезпечення покращення якості та підвищення ефективності управлінського процесу. У зв'язку з цим особливої гостроти набувають питання стосовно тих конкретних суб'єктів, якими виступають складні адміністративні системи, що безпосередньо реалізують функції управління як в державній, так і в недержавній сфері. Отже, актуальність теми дослідження зумовлена необхідністю змістовного теоретичного аналізу проблем, що виникають у процесі реалізації складними адміністративними системами своєї діяльності.

Зокрема нагальної розробки потребують складні завдання відтворення системи демократичного політико-економічного та соціально-правового управління, формування механізмів узгодження державних інтересів та окремих складних адміністративних систем, що спроможні гарантувати ефективний еволюційний розвиток держави, запобігати, як пише В.Цвєтков, дезінтеграційним та деструктивним процесам. Проте зазначена теоретична актуальність дисертаційного дослідження доповнюється і конкретними реаліями політико-правового буття Української держави, яка неодноразово, і в тому числі на конституційному рівні (статті 1 та 3 Конституції України), декларувала своєю найвищою цінністю безпеку і гідність життя кожного конкретного громадянина, а змістом спрямованості діяльності держави проголошувала забезпечення реалізації інтересів та прав усіх членів суспільства.

Беручи до уваги специфіку сучасного стану українського суспільства і перспективи подальшого розвитку та правотворчих процесів розбудови в Україні ефективної системи державної влади та управління як такого, ступінь дослідження аналізованої в дисертації теми специфіки організації та правового забезпечення діяльності складних адміністративних систем, можна визначити як недостатній, оскільки ще й досі багато проблемних питань становлення та розвитку правозабезпечення діяльності складних адміністративних систем не стали предметом грунтовного дослідження вітчизняних та зарубіжних учених.

Разом з тим, враховуючи особливості сучасного етапу політико-правового та суспільно-економічного розвитку Української держави, проблематика, пов'язана з вивченням діяльності складних адміністративних систем, не може не привертати до себе уваги українських юристів та правознавців, що активно працюють як у практичній, так і в науковій галузі. Дослідження обраної для дисертаційного дослідження теми актуальне за цілого ряду причин, серед яких необхідно відзначити найважливіші. По-перше, ще й досі обговорюючи питання визначення організаційно-правової сутності складних адміністративних систем, специфіки їх функціонування та шляхів їх вдосконалення в контексті загальних проблем становлення і розвитку демократичної соціально-правової держави, багато дослідників висувають діаметрально протилежні підходи щодо методологічного обгрунтування цих процесів. Ідентична ситуація потребує докорінної зміни з боку наукової громадськості шляхом внесення термінологічної ясності та дефініційної конкретності у наукове тлумачення і нормативно-правове трактування поняття організаційно-правового забезпечення діяльності складних адміністративних систем. По-друге, слід відзначити, що наукове дослідження проблем визначення організаційно-правової сутності та засадничих підвалин діяльності складних адміністративних систем та їхньої взаємодії з інститутами соціально-правової держави і громадянського суспільства фактично є одним з центральних розділів у сучасній світовій юридичній науці, зокрема теорії держави і права та науці адміністративного права. За цілого ряду об'єктивних суспільно-політичних обставин вивчення проблем, пов'язаних з практичною реалізацією принципів демократичного правового управління суспільними процесами, було одним з багатьох табу для вітчизняних дослідників. Саме тому нині перед широкими колами українських науковців постала необхідність змістовного заповнення теоретичних та методологічних прогалин у цій галузі наукових юридично-правових досліджень.

Але всі ці проблеми, крім своєї теоретичної актуальності, мають ще й неабияке практичне значення, оскільки фактично йдеться не про абстрактні конструкції, цікаві лише для вузького кола спеціалістів та науковців у галузі юридичної науки, а про справжню реалізацію принципів ефективного управління державотворчими процесами. Більше того, беручи до уваги сучасні правові та політичні реалії українського сьогодення, процеси забезпечення розпочатої в Україні широкомасштабної державно-правової та адміністративної реформи, можна стверджувати, що здобуті в ході проведеного дисертаційного дослідження практичні й теоретичні висновки можуть зробити свій внесок у забезпечення розробки науково-теоретичної бази реформування українського суспільства.

Сьогодні ми вправі констатувати, що за останні роки Україні так і не вдалось досягти ефективних зрушень щодо демократичного реформування відносин в управлінській сфері на принципах структурно-організаційної ефективності та поваги до прав людини і громадянина. Здобувши історично бажану незалежність, до якої Україна прагнула впродовж століть, вона постала перед необхідністю здійснення цілого спектру державотворчих процесів, а це неможливе поза науково-правовим обгрунтуванням. Декларований Україною шлях розбудови дієвої системи управління, завдяки створенню ефективної структури взаємодії різнорівневих складних адміністративних систем, є непростим і тривалим, і вже сьогодні можна констатувати наявність серйозних випробувань, що повинні бути подоланими українським суспільством. Однак, окрім суто практичних труднощів, ступінь яких не слід применшувати, перед нами постають і дуже важливі науково-теоретичні проблеми, пов'язані з розробкою такої моделі діяльності складних адміністративних систем, яка б дозволила синтезувати в одній площині державотворчих процесів як національні інтереси і традиції України, так і загальнолюдські цінності, на яких грунтується сучасна юридична наука і правова теорія. Багато в чому це пояснюється тим, що до багатогранного кола проблем, пов'язаних з організаційно-правовим забезпеченням діяльності складних адміністративних систем, належать усі без винятку елементи, з яких складаються загальні функції управління, у тому числі й проблеми його організації. Як така, функція управління, здійснюваного складними адміністративними системами, є комплексним явищем, дослідження якого потребує застосування багатоаспектного підходу з використанням здобутків теорії організації та управління.

На жаль, переважно нині (насамперед у політичному житті) набуває сили тенденція до огульного звинувачення у всіх негараздах, які виникають у процесі діяльності складних адміністративних систем держави. Така позиція є надзвичайно вигідною і, як показує практика державно - політичного життя України, може принести швидкі політичні дивіденти. Однак, у дисертації обстоюється думка про те, що подібна практика не є а ні науково коректною, а ні методологічно продуктивною. Подолання зазначеного становища неможливе поза теоретичною розробкою наукових досліджень щодо реформування системи та основних інститутів державної влади і практичного запровадження здобутих результатів шляхом законодавчої та правотворчої діяльності. У зв'язку з цим основоположного значення набуває поглиблення теоретико-практичних та методологічних правових досліджень складних адміністративних систем.

Об`єктом дослідження дисертаційної роботи є сукупність організаційно-правових відносин, що формуються в процесі практичної діяльності складних адміністративних систем, розглянутих в політико-правовому контексті основних політичних, економічних та соціально-правових тенденцій українського державотворення на сучасному етапі розвитку країни.

Предметом дисертаційної праці є аналіз сутності, структури, організаційно-правових засад, принципів та закономірностей функціонування складних адміністративних систем, а також забезпечення їх ефективної діяльності в межах здійснюваної в Україні державно-правової та адміністративної реформи.

Ступінь дослідженості теми. Досліджувана проблема правового забезпечення функціонування складних адміністративних систем неодноразово привертала увагу науковців. Так, зокрема, питання щодо необхідності проведення політико-правових та структурно-організаційних студій основних властивостей функціонування складних адміністративних систем в галузі державного управління визначались у працях визначних українських учених (В.Авер'янов, М.Цвік, В.Копєйчиков, О.Петришин, В.Тацій, Ю.Тодика, М.Козюбра, П.Рабінович, В.Сіренко, М.Орзіх, О.Скрипнюк, І.Пахомов та ін.). Серед російських науковців, авторів методологічних розробок у зазначеній галузі, варто відзначити прізвища В.Четверніна, О.Оболонського, В.Нерсесянца, Г.Атаманчука, В.Основина, М.Студеникиної, В.Юсупова, К.Бельського, Г.Курдюкова, Д.Лєвіна, Ю.Тихомирова, М.Краснова. На потребі розробки проблематики правового забезпечення функціонування складних адміністративних систем акцентується в дослідженнях, пов'язаних з проведенням адміністративно-правової реформи та забезпеченням виконання цілого ряду законопроектних робіт (Л.Воронова, М.Нос, М.Романів, С.Буковинський, В.Геєць, С.Кораблін, А.Соколовська, В.Лагутін, Л.Лещенко та ін.).

Таким чином, необхідність загальнотеоретичного дослідження проблем правових та організаційних основ діяльності складних адміністративних систем спричинена як сучасним станом вітчизняної правової науки, так і програмними засадами здійснюваної в Україні адміністративної реформи. Усе вищезазначене зумовило вибір теми і мети дисертаційного дослідження, його наукову новизну та теоретико-практичне значення.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є опрацювання правових та організаційних основ діяльності складних адміністративних систем, передусім у сфері державного управління, які дозволяють розглядати їх в органічному зв'язку з процесами розвитку державності, закономірностями виникнення, функціонування і розвитку державної влади та держави взагалі. При визначенні мети дослідження автор керувався також тим, що тема дисертаційної роботи охоплює собою той напрямок наукових досліджень, який здебільшого залишався за межами системного аналізу. Саме тому метою дисертаційної роботи є комплексне вивчення, теоретичний аналіз, осмислення та розгляд змісту поняття складних адміністративних систем, визначення їхньої сутності і організаційно-правових засад, їхнього впливу на функціональні та структурні трансформації, що відбуваються в політичному і правовому житті сучасної України. Мета роботи полягає також в аналізі розвитку основних ідей і принципів, які пов'язані із забезпеченням ефективної діяльності складних адміністративних систем.

Відповідно до мети дослідження були поставлені завдання:

- у зв'язку з тим, що науково-теоретичний зміст поняття складної адміністративної системи сформувався в процесі розвитку таких галузей юридичної науки, як адміністративне право, теорія держави і права, теорія державного управління, історія держави і права, розкрити етапи виникнення, становлення та оcновні підходи щодо трактування поняття складної адміністративної системи;

- спираючись на методологічний потенціал порівняльно-правового та структурного аналізу різних систем управління, визначити як індивідуальні риси специфіки організації окремих складних адміністративних систем, так і ті ознаки, що притаманні їм усім, та загальновизнані критерії правового забезпечення організації складних адміністративних систем в сучасній демократичній правовій соціальній державі, дослідити шляхи їх використання в практиці реалізації державотворчих процесів в Україні;

- обгрунтувати потребу в загальнотеоретичному осмисленні природи правових засад функціонування складних адміністративних систем, особливостей їхньої діяльності в умовах процесів активного формування та розвитку інститутів державної влади Української держави на етапі розбудови незалежності;

- виходячи з пріоритетного значення принципу верховенства права для характеристики організаційно-правових засад функціонування складних адміністративних систем, як загальної правової форми їхньої діяльності, обгрунтувати найбільш важливі аспекти впливу права на організацію та функціонування складних адміністративних систем. По-перше, законодавче регламентування діяльності складних адміністративних систем має бути заснованим на праві як мірі свободи, рівності та справедливості і тому - на конституційних правах і свободах людини. І, по-друге, як безпосередній регулятор організації та функціонування складних адміністративних систем має розглядатись закон, який безпосередньо визначає особливості та структуру правового режиму діяльності складних адміністративних систем.

Логіка дослідження обумовлена його предметом, метою та завданнями. Постановка проблеми організаційно-правових основ ефективного функціонування складних адміністративних систем у межах правової науки передбачає всебічний і водночас фундаментальний підхід до розглядуваної тематики, що має здійснюватись в руслі основних державно-правових закономірностей. З цією метою в дисертації задіяний як найповніший арсенал наукового дослідження: теоретико-методологічні аспекти вивчення складних адміністративних систем, переваги порівняльно-правового і структурного аналізу та власне юридична експлікація правового аспекту діяльності складних адміністративних систем.

Інформаційною і емпіричною основою роботи стали законодавчі та інші нормативні акти України, узагальнення практики застосування законодавства, яке регламентує діяльність складних адміністративних систем, наукові монографії, публікації в періодичних наукових виданнях, довідкова література, статистичні матеріали.

Методологічна основа дисертації. Методологічну основу даного дослідження складає діалектичний метод пізнання державно-правових явищ, що дає змогу розглядати правові аспекти діяльності складних адміністративних систем в їх розвитку, взаємозв'язку між собою, суспільством та державою. На даному методологічному фундаменті в запропонованій дисертаційній роботі застосовуються такі окремі наукові методи пізнання як: історичний, логічний, структурно-функціональний, статистичний, порівняльно-правовий та формально-юридичний. Автором також були залучені класичні праці в галузі права і державного управління з додатковим використанням розробок у сфері теорії організації управління, політики соціальної філософії та соціології.

Визначивши завданням дисертації здійснення всебічної, повної і комплексної репрезентації аналізованої у науковій літературі організаційно-правової діяльності складних адміністративних систем та їх розвитку в загальному контексті державотворчих процесів, що відбуваються на сучасному етапі в Україні, автор виходив з положення про необхідність застосування і залучення широкої методологічної бази, яка б дозволила надати чітке наукове визначення складним процесам генези, розвитку та функціонування складних адміністративних систем. Застосування різноманітних методів дослідження під час написання дисертації об'єктивно зумовлене характером поставлених завдань і необхідністю поєднання правового та соціального аналізу. Тому однією з вихідних методологічних засад дисертації стала орієнтація на синтез таких загальнонаукових гносеологічних методів пізнання у їх специфічному правовому зрізі, як аналіз і синтез, критичний та діалектичний методи, метод правового та системного аналізу, із застосуванням спеціальної методології, що виявила себе найбільш ефективною в дослідженні організаційних та правових явищ, пов'язаних з управлінням.

Застосування гносеологічного аналізу концепції правової соціальної держави дозволило розглянути і продемонструвати внутрішньо-теоретичну і логічну сутність цього явища, в той час як використання політико-правової методології було спрямовано на розкриття його місця, функцій і значення в житті держави і суспільства. Означений синтез методів теоретичного та практичного аналізу дозволив дослідити причини виникнення та способи розв'язання тих суперечностей, які породжуються в процесі розбудови ефективно діючих складних адміністративних систем.

У дисертаційній роботі використано загальні принципи вивчення та аналізу феномену управління, що грунтуються на засадах цілісності, історизму, об'єктивності та конкретності. Серед застосованих спеціальних методів слід виділити насамперед методи системного, структурно-функціонального та емпіричного аналізу. Їх застосування дозволило описати процеси розвитку і діяльності складних адміністративних систем як складне організаційно-правове явище, що посідає одне з центральних місць не лише в проблематиці політико-правових, суспільно-політичних і юридичних дисциплін, але й в загальній системі розвитку Української держави. Використання історичного та порівняльного методів аналізу дозволило співставити різні підходи до вивчення специфіки функціонування складних адміністративних систем, охарактеризувати основні ідеї та цінності, що виділяюються в сучасній правовій думці стосовно пріоритетних напрямків вдосконалення діяльності складних адміністративних систем.

Проте специфіка розгляду проблем правового забезпечення функціонування складних адміністративних систем та юридичної превенції тих негативних проявів, що об'єктивно виникають у процесі здійснення ними своєї діяльності, зумовила і необхідність певної трансформації методологічної бази, оскільки завдання дисертаційного аналізу полягала в тому, щоб розвинути зазначені загальнонаукові принципи до тієї форми, де вони безпосередньо стосуються правової науки, враховують особливості її предмета і характер аргументації, а також конкретику аналізованих нами питань. Це, в свою чергу, спричинило необхідність звернення не лише до наукових надбань загальної теорії та практики управління, але й залучення до сфери дисертаційного дослідження таких державних законодавчих та нормативно-правових актів (Закони і Постанови Верховної Ради України, Укази Президента України та постанови уряду тощо). Разом з тим усі положення та висновки дисертаційного дослідження грунтуються на приписах Конституції України, які фіксують засадничі завдання щодо забезпечення прав людини, ефективного функціонування державних і недержавних органів управління, розбудови демократичної правової соціальної держави. Отримана таким чином система методологічних настанов, у яких вказані загальнонаукові принципи знайшли своє конкретне втілення, і становить теоретичну основу даної роботи.

Зв'язок дисертаційної роботи з науковими програмами, планами і темами, Теоретико-правове дослідження поняття та організаційно-правової сутності функціонування складних адміністративних систем поєднане із визначенням основних правових засад нормативно-юридичного забезпечення цієї діяльності, їх розвитку в сучасній вітчизняній та зарубіжній правовій науці.Аналіз специфіки та засадничих механізмів їх функціонування в правовому, управлінському і політичному полі сучасного суспільного життя незалежної Української держави складає невід'ємну частину як програми вивчення теорії управління, теорії держави і права, так і спеціальних дисциплін, зокрема адміністративного права, конституційного права, господарського права та ін.

Розгортаючись у межах юридичного аналізу, дана робота дає можливість продемонструвати, яким чином, пов'язані з проблемами правових засад діяльності складних адміністративних систем політичні, правові, економічні, господарські, технологічно-організаційні, адміністративні, соціально-етичні питання, вирішуються в ході програми вивчення таких дисциплін як адміністративне та конституційне право. Водночас пропонована дисертація висвітлює конкретну проблему з залученням значної кількості статистичного та фактологічного матеріалу, і в цьому сенсі вона може розглядатись як складова частина курсів з теорії управління, державного управління, теорії держави і права, що гармонійно входить у навчально-методичні плани викладання цих наукових дисциплін у вищій школі України.

Наукова новизна дослідження. У пропонованій роботі здійснено комплексний аналіз концепції організаційно-правового забезпечення діяльності складних адміністративних систем у контексті актуальних проблем, що постали перед Україною на сучасному етапі її розвитку, показано значення досліджуваної проблематики для подальшої долі реалізації і запровадження реформування процесів в Україні.

Новим є також ракурс комплексного розгляду проблеми правового забезпечення діяльності складних адміністративних систем крізь призму паралельного звернення до загальних теоретичних концепцій управління, права, держави і влади. Наукова новизна дисертації визначається також орієнтацією на обгрунтування всіх запропонованих положень широким масивом конкретного нормативно-законодавчого, емпіричного, фактологічного та статистичного матеріалу із використанням зарубіжного досвіду розбудови ефективних моделей складних адміністративних систем, що дає наочну правову картину досліджуваному в дисертації теоретичному поняттю.

У результаті дисертаційного дослідження розроблені і виносяться на захист такі підсумкові положення та висновки:

- розвиток загальної системи управління Українською державою безпосередньої діяльності окремих складних адміністративних систем нерозривно пов'язаний з конституційно визначеною соціальною, економічною та правовою політикою держави. Тому сучасні вимоги до організаційно-правового забезпечення їх діяльності стають зрозумілими лише у зв'язку з тими причинами, що обумовлюють потребу у самій практиці функціонування складних адміністративних систем, яка покликана узгодити ідеали демократії, забезпечення прав людини та соціальної відповідальності з ринковою економікою та поступовим входженням України до прогресивної міжнародної спільноти;

- організаційний вплив права на складні адміністративні системи відрізняється від інших механізмів правового регулювання насамперед своєю функціональною спрямованістю на забезпечення управлінської взаємодії. В його структуру включаються правові засоби організації діяльності складних адміністративних систем, а також здійснення ними організуючого впливу на об'єкти управління;

- успішність функціонування складних адміністративних систем значним чином залежить від того, як в них розв'язуються їхні структурно-організаційні проблеми, оскільки саме структура складної адміністративної системи пов'язує в єдине ціле її елементи та надає їм необхідних управлінських якостей. Тому вдосконалення структур складних адміністративних систем є одним з найважливіших засобів підвищення ефективності здійснюваної ними управлінської діяльності та превенції виникнення негативних і дестабілізуючих факторів їх функціонування;

- найважливішою ознакою будь-якої складної адміністративної системи є те, що вона завжди виступає не лише пасивним об'єктом правового регулювання з боку легітимної державної влади, але й його активним суб'єктом, до компетенції якого входять нормотворчі повноваження, що застосовуються у напрямку внутрішньосистемного регулювання та зовнішнього владного впливу на певні суспільні відносини;

- характерною особливістю специфіки розвитку нормативно-правової бази діяльності складних адміністративних систем є те, що всі здійснювані зміни, пов'язані з вдосконаленням правового забезпечення їх функціонування, повинні одночасно із привнесенням нових норм та принципів залишатись у межах загального правового поля законів, що регламентують діяльність того чи іншого типу складних адміністративних систем;

- в загальній структурі правового регулювання управлінської діяльності складних адміністративних систем слід виділяти такі засадничі складові елементи як: законодавче регулювання, в якому визначаються найбільш типові елементи функціонування складної адміністративної системи, тобто загальні засади, основні принципи, методи та напрямки їх діяльності, нормативне визначення специфіки функціонування кожної окремої системи із зазначенням її правового статусу по відношенню до інших (однорівневих з нею та різнорівневих складних адміністративних систем) і внутрішньосистемне нормативне регулювання, яке здебільшого здійснюється вищими ланками кожної конкретної складної адміністративної системи;

- дослідження негативних проявів, що об'єктивно виникають у процесі функціонування складних адміністративних систем, набуває ключового значення у зв'язку з необхідністю обрання подальшої стратегії розвитку системи державного управління та створення механізму управління, що є неможливим поза розробкою науково-теоретичної бази заходів щодо вдосконалення організаційно-правового забезпечення їхньої діяльності.

Теоретичне і практичне значення дослідження. Пропонована дисертаційна праця є одним з перших досліджень питань організаційно-правового забезпечення функціонування складних адміністративних систем у контексті поставлених Конституцією України завдань щодо розбудови основ правової, демократичної та соціальної держави. Теоретичне і практичне значення одержаних автором результатів може бути згруповано за наступними ознаками: 1. Наукове значення - матеріали дисертації можуть стати основою для подальшої розробки концепції правового забезпечення функціонування складних адміністративних систем у межах розвитку науки теорії держави і права, а також підгрунттям для галузевих юридичних досліджень; 2. Навчальне значення - наведений у дисертації фактичний матеріал, основні теоретичні узагальнення і висновки можуть бути використані при розробці фундаментальних досліджень в галузі таких наукових дисциплін, як адміністративне право, теорія управління, а також при побудові окремих спецкурсів, організації роботи проблемних груп і наукових семінарів, підготовці науково-практичних рекомендацій, підручників та навчальних посібників. 3. Правовиховне значення - запропоновані положення можуть стати додатковим матеріалом в роботі, спрямованій на підвищення правової культури населення, безпосередніх учасників діяльності систем управління в державній та недержавній сфері. 4. Правотворче значення - запропоновані автором висновки можуть бути використані при дослідженні проблем розробки цілісної системи законодавчо-правового забезпечення такого типу управлінських одиниць, якими виступають складні адміністративні системи.

Теоретична значущість дисертації полягає у проведенні системного наукового дослідження поняття та організаційно-правової сутності складних адміністративних систем, а також концепції їх правового забезпечення. Завдяки здійсненому теоретичному аналізу в дисертації обгрунтовується цілісна теоретична і практична концепція, яка дозволяє розкрити сучасні процеси адміністративного реформування в Україні, стан і тенденції розвитку адміністративного законодавства, специфіку, форми і методи розв'язання конкретних проблем у галузі управління.

До сфери практичного застосування здобутих у дисертації результатів необхідно віднести розробку в забезпечення науково методологічної бази процесу політико-правового реформування системи державного управління. В запропонованому науковому дослідженні на підставі теоретичного аналізу існуючих у вітчизняній та зарубіжній правовій думці поглядів щодо сутності та змісту поняття складної адміністративної системи подане авторське бачення цієї проблеми, її місця і ролі в сучасному правовому, політичному житті та суспільно-правовій діяльності незалежної Української держави.

Апробація дослідження. Матеріали, положення, проміжні результати та висновки дисертаційної роботи знайшли своє висвітлення у 9 публікаціях дисертанта, з яких 3 у фахових виданнях. Концепція та основні положення дисертаційного дослідження доповідались дисертантом на міжнародних конференціях та науково-практичних симпозіумах, використовувались у процесі професійної діяльності, були предметом обговорення під час проведення методологічних семінарів, теоретичних обговорень та наукових конференцій.

Структура роботи. Мета і завдання дослідження зумовили собою науково-теоретичну побудову і логічну структуру дисертації, яка складається зі вступу, трьох розділів, висновків і списку використаних джерел.

Повний обсяг дисертації становить ___ сторінок, з яких виконані і задіяні у дисертації таблиці і схеми у кількості 6 займають 4 сторінки. Список використаної літератури загальною кількістю 279 позицій займає 18 сторінок.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі з'ясовується актуальність проблематики дисертаційного дослідження, формулюється мета і завдання роботи, визначається ступінь наукового опрацювання теми, окреслюється джерелознавча, теоретична і методологічна база дослідження. У вступі також визначаються наукова новизна дослідження, його практична та теоретична значущість, методологічні принципи і структурна побудова роботи.

Внутрішня логіка, так само як і обрана методологія досліджуваної у дисертаційній праці теми, зумовила передусім визначення і критичний огляд панівних теоретико-методологічних напрямків в аналізі змісту поняття складної адміністративної системи, які були виділені в процесі наукових організаційно-правових та суспільно-економічних досліджень аналізованої проблематики. Це завдання було виконане у першому розділі дисертаційної роботи “Поняття та організаційно-правова сутність складних адміністративних систем”, в якому предметом дослідження є розгляд основних підходів у тлумаченні сутності, основних функцій та структури складних адміністративних систем.

Результати, отримані дисертантом в першому розділі, дозволили сформулювати загальне визначення складної адміністративної системи як сукупності взаємопов'язаних елементів, що здійснюють організаційно-управлінську діяльність та забезпечують належне функціонування об'єктів управління на підставі юридично визначених і законодавчо закріплених правових норм. Отже, поняття складної адміністративної системи включає в себе такі елементи: а) структура складної адміністративної системи як форма організації її ланок та рівнів; б) процеси управління як сукупність операцій, що виконуються за певними нормативно-правовими приписами; в) методи управління як сукупність засобів впливу складної адміністративної системи на керований нею об'єкт; г) техніка управління як сукупність технічних засобів для реалізації адміністративних процесів.

Основними ознаками складних адміністративних систем, які були виділені та описані у першому розділі дисертації є ієрархічність, автономність, складність та динамізм. Перша із зазначених ознак відбиває розподіл управлінської праці, її відповідну спеціалізацію та розгалудження за визначеними рівнями та ступенями. Ієрархічна побудова складних адміністративних систем забезпечує підпорядкованість нижчих елементів системи вищим, спрощує їх функціонування та сприяє процесам диференціації загальних і конкретних завдань.

Наступною ознакою складних адміністративних систем є їх автономність, яка забезпечує їм більшу гнучкість та надійність, зумовлює їх діяти значно ефективніше, враховуючи як загальні (і в тому числі загальнодержавні), так і власні інтереси. При цьому необхідність взаємоузгодження принципів ієрархізму та автономності зумовлюється насамперед тим, що кожна складна адміністративна система, по суті, стоїть перед необхідністю вирішувати два кола питань: виконання тих завдань, які визначаються для них вищими органами влади чи макро-системами управління, до яких вони входять, та забезпечення своєї внутрішньої стабільності. Реалізація останньої функції пояснюється саме складністю системи, тобто тим, що вона спроможна виконувати свої функції лише за умови досягнення ефективного балансу взаємодії всіх своїх складових частин. Таким чином, характерною рисою складних адміністративних систем є те, що вони не лише інтегруються за принципами підлеглості і субординації у більш складні системи управління, але й мають прерогативи щодо самостійних дій. З науково-теоретичного погляду таке становище підтверджується і основними положеннями системного аналізу. Адже саме організація складних систем за принципом відносної автономності надає їм більші переваги, ніж організація за принципом жорсткої детермінації, оскільки в останньому випадку нестабільність одного елемента автоматично спричинятиме до нестабільності всієї системи, в той час як автономність окремих елементів складної адміністративної системи чи її підсистем підвищує надійність складної адміністративної системи в цілому, забезпечує її активність та дозволяє утворювати складні системи з простих. Ознака динамізму складної адміністративної системи підкреслює постійне оновлення та вдосконалення структури складної адміністративної системи.

Однак, окрім структурно-організаційного аспекту діяльності складних адміністративних систем, у першому розділі дисертаційного дослідження автор прагнув звернути увагу і на правовий зріз досліджуваної проблеми. Так, характерною особливістю переважної більшості зв'язків, які існують в складних адміністративних системах, є те, що вони реалізуються засобами визначених правових форм. Тому конструктивна роль права у забезпеченні цілісності складних адміністративних систем набуває свого виразу у встановленні та підтримці єдиного і найбільш раціонального порядку створення різноманітних елементів складних адміністративних систем, їх структурної побудови, чіткого нормативного встановлення організаційно-правового положення різних рівнів складних адміністративних систем і відносин підлеглості, основ та форм їх взаємин, юридичної відповідальності та науково обгрунтованих цілей і умов проведення структурних перебудов у складних адміністративних системах.

Інша важлива організаційно-правова ознака складних адміністративних систем пов'язана з їх функціями, під якими розуміються функції управління як специфічного виду діяльності. Отже, якщо під функціями складної адміністративної системи розуміти вибірковий вплив складної адміністративної системи на зовнішнє середовище, то функціональний аспект організації складної адміністративної системи буде становити ступінь участі кожного її елементу в процесі досягнення тих чи інших цілей управління. Юридична інституалізація цього положення здійснюється шляхом нормативно-правового закріплення в компетенції кожної складної адміністративної системи її конкретних функцій.

Водночас розгляд загального поняття та організаційно-правової специфіки складних адміністративних систем дозволив чітко окреслити теоретико-методологічне коло проблем, які мають бути висвітлені з метою повного розкриття досліджуваної в дисертації теми. По суті, ці питання охоплюють дві основні сфери, перша з яких пов'язана з правовим забезпеченням функціонування складних адміністративних систем, а друга - з проблемою подолання об'єктивних та суб'єктивних негативних факторів, які виникають і спостерігаються в діяльності складних адміністративних систем в контексті підвищення ефективності їх функціонування.

У другому розділі “Правове забезпечення функціонування складних адміністративних систем” автор поставив за мету дослідження об'єкту в значенні такої сукупності конкретних правовідносин, що виникають на підставі законодавчо встановлених норм і розвиваються у межах чітко визначеного правового поля.

Розглядаючи функції складних адміністративних систем у якості цілеспрямованої діяльності організаційно-правового характеру забезпечення об'єктів управління політичною, плановою, економічною, методологічною орієнтацією, матеріальними, трудовими, фінансовими та іншими ресурсами, необхідними для вирішення тих задач, що постають перед складними адміністративними системами, слід виходити з того, що норми права, які визначають зміст і форми цієї ресурсно-цільової діяльності, є насамперед нормами формулюючими функції складних адміністративних систем. У своїй сукупності вони складають спеціальний розділ правового статусу складної адміністративної системи та її елементів. Але поруч з правовими нормами, що фіксують функції складних адміністративних систем, існують і такі правові норми, які встановлюють їх права та юридичні обов'язки. Визначаючи, в яких саме правових формах складні адміністративні системи реалізують свої функції, вони здебільшого виступають нормами, що фіксують правові повноваження складних адміністративних систем.

Проте, кажучи про правове забезпечення діяльності складних адміністративних систем, необхідно було відзначити і те, що, на відміну від матеріалу першого розділу, в якому викладалась їх загальна організаційно-правова та структурно-функціональна сутність (незалежно від безпосередньої сфери їх діяльності), більшість сучасних правознавців пропонують проводити чіткий теоретико-методологічний розподіл між правовим забезпеченням функціонування складних адміністративних систем у галузі державного управління та їх діяльністю в інших сферах суспільних відносин. Тому з метою забезпечення логічної послідовності викладення матеріалу у другому розділі спочатку пропонується загальне визначення поняття правового регулювання державного управління чи правового регулювання діяльності складних адміністративних систем у сфері державного управління.

У результаті проведеного в другому розділі дисертації правового аналізу обгрунтовано твердження, що характерною особливістю специфіки розвитку нормативно-правової бази діяльності складних адміністративних систем є те, що всі здійснювані зміни, пов'язані з удосконаленням правового забезпечення їх функціонування повинні одночасно із привнесенням нових норм та принципів залишатись у межах загального правового поля законів, що регламентують діяльність того чи іншого типу складних адміністративних систем. Дійсно, встановлення загального правила зобов'язує, щоб кожна конкретна правова норма забезпечувала введення в єдиний загальний напрямок управлінської діяльності функціонування різноманітних складних адміністративних систем в тих чи інших ситуаціях. Але одночасно з цим норми права покликані в своєму безпосередньому застосуванні забезпечити те особливе і специфічне, що виникає в ході діяльності складних адміністративних систем та обов'язків їх управління на грунті загальних нормативних актів. Подібне узгодження загального і особливого та їх взаємозв'язок досягаються за допомогою видання та об'єднання норм у різні види актів. Стосовно сфери компетенції складної адміністративної системи мова йде насамперед про такі нормативні акти як положення, статути, інструкції та про їх співвідношення з іншими правозастосовчими актами, тобто з наказами, рішеннями, постановами, розпорядженнями, які приймаються в ході виконання складними адміністративними системами своїх повноважень. Перші з них оформлюють та встановлюють функції складної адміністративної системи, так само як і інші елементи її правового статусу, тоді, як за допомогою інших, реалізуються та регулюються вже безпосередні функції складних адміністративних систем в процесі управління.

Проте, слідуючи принципу повноти правового аналізу, дисертаційне дослідження має продемонструвати, яким чином вже існуючі законодавчо встановлені правові норми і заходи та загальні напрямки реформування чинного законодавства щодо вдосконалення системи правового забезпечення та регулювання ефективної діяльності складних адміністративних систем дозволяють запобігати виникненню різноманітних як об'єктивних, так і суб'єктивних негативних структурно-організаційних та функціональних факторів у сфері управління.

Таким чином, у третьому розділі “Організаційно-правові засади подолання негативних факторів функціонування складних адміністративних систем” аналізуються питання, які постали в ході попереднього дослідження, і які стосуються визначення основних шляхів правового забезпечення усунення таких факторів управлінської діяльності складних адміністративних систем, як бюрократизм та корупція. При цьому під бюрократизмом у діяльності складних адміністративних систем розуміється така трансформація тієї чи іншої системи управління, коли управління перестає служити загальним інтересам забезпечення досягнення певною соціальною, політичною чи економічною системою бажаного рівня розвитку, а перетворюється на засіб реалізації інтересів апарату управління. Тобто, за своїм органзаційно-правовим змістом бюрократизм є формою професійного управління, заснованою на закріпленні функцій цілевизначення та прийняття рішень за корпоративним управлінським прошарком складних адміністративних систем, який підмінює суспільний і державний інтерес своїм особистим

Стосовно необхідності включення в межі дисертаційного дослідження проблеми запобігання корупції в діяльності складних адміністративних систем, то вона пояснюється двома основними факторами. По-перше, корупція не є а ні випадковим, а ні незначним управлінським породженням. Тобто, виникнення корупції є цілковито об'єктивним феноменом, методологічне пояснення якого полягає в тому, що перехід від абстрактно-теоретичного розгляду структурно-функціональної специфіки організації складних адміністративних систем до конкретно-практичного аналізу здійснюваної ними діяльності спричиняє виникнення потреби у висвітленні тих питань, що стосуються конкретних осіб, які утворюють собою персональний склад тієї чи іншої складної адміністративної системи. По-друге, визначаючи ступінь її небезпеки як для окремих складних адміністративних систем, так і для держави та суспільства в цілому, ми маємо всі підстави для того, щоб переконливо стверджувати, що корупція є одним з найнебезпечніших негативних явищ, які виникають у сфері управління і поступово поширюється на всю систему організації влади.

Разом з тим, визначаючи основні організаційно-правові засади та чинники подолання розглянутих у третьому розділі негативних явищ в діяльності складних адміністративних систем,необхідно висвітлити такий процес, як здійснення та поетапна реалізація в Україні адміністративної реформи. Адже результатом здійснення адміністративної реформи в Україні має стати поступове формування раціонального механізму управління державою, який дозволить значно зміцнити та підвищити ефективність реалізації завдань складних адміністративних систем (зокрема в сфері виконавчої влади), поглибити їх взаємодію з органами місцевого самоврядування, вивести їх з сфери правового “невизначення”.

Проведений у третьому розділі дисертації аналіз організаційно-правових засад забезпечення подолання зазначених негативних явищ у процесі запровадження науково-теоретичних принципів ефективного функціонування складних адміністративних систем дозволив виділити такі основні етапи і цілі правової діяльності щодо запобігання та подолання існуючих перверсій в процесі управлінської діяльності здійснюваної складними адміністративними системами: а). встановлення позитивних норм поведінки, обов'язків суб'єктів управління та ступеня відповідальності за їх порушення, що супроводжуватиметься чітким правовим визначенням компетенції кожної складної адміністративної системи; б). стимулювання правомірної поведінки; підвищення рівня правової освіти, підготовка кадрів, удосконалення апарату управління, правил та процедур управлінської діяльності; виявлення існуючих порушень та дисфункціональних відхилень у діяльності складних адміністративних систем і прийняття відповідних заходів щодо їх виправлення; в). запровадження системи загального дієвого контролю та реалізація принципу поєднання функції управління з обов'язком відповідальності; г). відстеження порушень та застосування неюридичних, але правових заходів впливу поєднане з розслідуванням та юридичною кваліфікацією порушень; д). реалізація юридичної відповідальності у різноманітних видах та формах: встановлення ступеня відповідальності та виконання міри відповідальності; е). оцінка результату, ефективності застосування законодавства на всіх стадіях, вжиття заходів удосконалення механізму відповідальності в апараті управління та інших органах складних адміністративних систем.