Реформа жилищно-коммунальных услуг

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Уровень обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами - один из самых важных показателей качества жизни на территории муниципального образования. Предприятия, входящие в жилищно-коммунальный комплекс, - поставщики ресурсов, управляющие и подрядные организации, органы регионального управления и местного самоуправления - должны согласовывать свои действия в целях повышения качества жилищно-коммунального обслуживания.

Важнейшим аспектом является принцип конкурентоспособности, определяемый наличием конкурентных преимуществ у предприятий и организаций, предоставляющих услуги, которые должны обеспечиваться ресурсосберегающими и инновационными подходами, развитием конкуренции и формированием социально-ориентированной политики, а также условиями, определяющими качество системы управления объектами ЖКХ. Управление муниципальным жилищно-коммунальным комплексом относится в основном к компетенции поселений.

На муниципальные районы возложены межпоселенческие функции: организация электро- и газоснабжения в границах муниципального района, содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами муниципального района с соответствующими инженерными сооружениями, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, содержание межпоселенческих мест захоронения и оказание ритуальных услуг.

Реформа ЖКХ была и остается многоэлементным процессом, в котором должно гармонично сочетаться принятие и реализация экономически оправданных административных, технических, технологических, институциональных, финансовых, социальных, политических и других решений, а так же грамотно поставленная информационно-пропагандистская кампания, которая обязана сделать население союзниками и главными участниками процессов преобразований в этой жизненно важной сфере. В связи с тем, что система ЖКХ находится в состоянии реформирования, а также с отсутствием видимых результатов реформы за истекший период, тема реформы ЖКХ является актуальной и требует тщательного рассмотрения и изучения.

Цель работы - выявление особенностей путей совершенствования и реформирования системы ЖКХ муниципальных образований посредством системного подхода. Задачи работы при этом следующие:

1) раскрыть основные принципы функционирования комплекса ЖКХ;

2) проанализировать достигнутый уровень развития ЖКХ муниципальных образований;

3) выявить текущие проблемы комплекса ЖКХ;

4) определить потребности в жилищной обеспеченности и жилищно-коммунальном обслуживании населения;

5) изучить основные составляющие проводимой реформы ЖКХ, ее достоинства и недостатки;

6) исследовать основные направления совершенствования системы ЖКХ; жилищный коммунальный муниципальный реформа

7) рассмотреть используемые новые технологии в системе ЖКХ.

Исследовались проблемы ЖКХ в РФ, в частности, проблемы не освоенности рыночных механизмов саморазвития, отсутствия накопления материальной базы для непрерывной модернизации, изношенности очистительных систем, большой неучтённый расход ресурсов (например, воды), а так же проблемы задолженности местных бюджетов и муниципальных жилищно-коммунальных предприятий перед ресурсоснабжающими организациями.

Для реализации поставленных задач и целей были изучены и проанализированы следующие нормативные документы: Конституция РФ от 12.12.1993, Жилищный кодекс РФ, распоряжение Правительства РФ от 02.02.2010 № 102-р, которым утверждена Концепция федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы», а так же следующие работы ведущих ученых в данной области: Галямова Ю.Ю., Зотова В.Б., Мухаева Р.Т., Попова В.К., Смирнова Е.Б., Чернышева Л.Н. и др. Из периодической литературы использовались журналы «ЖКХ-Журнал руководителя и главного бухгалтера», «Государственная власть и местное самоуправление» и «Административное право и процесс». Так же были рассмотрены официальные интернет-рессурсы. Объектом исследования является система управления ЖКХ.

Предмет исследования - изучение теории и практики стратегического управления ЖКХ. Методологической основой данной курсовой работы выступают: метод аналогии; системный анализ, системный подход, теория систем. Работа включает в себя введение, две главы с разбивкой на три параграфа, и два параграфа - соответственно, заключение, а также список литературы.

1. Тeopeтичecкие и мeтoдoлогические основы ЖКХ в РФ

1.1 Пoнятиe и cтруктурa ЖКХ: cущнoсть, ocобеннoсти, oснoвныe сфeры инжeнeрнoго oбеcпечeния

Жилищно-коммунальное хозяйство -- комплекс подотраслей, обеспечивающий функционирование инженерной инфраструктуры различных зданий населенных пунктов, создающий удобства и комфортность проживания и нахождения в них граждан путем предоставления им широкого спектра жилищно-коммунальных услуг.

В состав жилищного хозяйства входят, прежде всего, жилые и нежилые здания с сетью эксплуатирующих и обслуживающих их предприятий и организаций. Коммунальный комплекс ЖКХ включает в себя системы инженерного обеспечения поселений (электроэнергия, тепло-, газо-, водоснабжение и водоотведение) и общегородское коммунальное хозяйство (дороги, благоустройство и озеленение территории, вывоз и переработка бытовых отходов и ряд других хозяйств. Структура ЖКХ К инженерному обеспечению поселений относятся такие ресурсы, как электроэнергия, тепло, газ, вода. Ресурсоснабжающими организациями в системе ЖКК являются организации, поставляющие данные ресурсы потребителям через присоединенные сети, а также оказывающие услуги по водоотведению. Потребителями этих ресурсов на территории муниципального образования являются предприятия, учреждения, организации всех форм собственности и граждане.

Основные снабжающие организации по отдельным видам ресурсов3: электроэнергия - централизованные региональные энергосистемы, входящие в состав РАО «ЕЭС России», а в удаленных районах - местные электростанции; природный газ - организации, входящие в состав РАО «Газпром»; теплоэнергия - ТЭЦ, принадлежащие региональным энергосистемам, и местные котельные, значительная часть которых находится в муниципальной собственности; водоснабжение, водоотведение - организации типа «Водоканал», в большинстве своем муниципальные предприятия, в отдельных городах - акционерные общества. Предприятия, обеспечивающие поставку перечисленных ресурсов по распределительным сетям, относятся к числу естественных локальных монополистов. Процессы тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения поселений, несмотря на их разнородность, характеризуются рядом общих особенностей и признаков

Отношения между ресурсоснабжающими организациями и потребителями ресурсов регулируются нормами Гражданского кодекса РФ, определяющими правила заключения договоров энергоснабжения, и распространяются на поставки ресурсов, как юридическим лицам, так и гражданам. Во многих городах между ресурсоснабжающими организациями и конечными потребителями ресурсов стоят муниципальные предприятия, ведающие распределительными внутриквартальными и внутридомовыми сетями и сооружениями. Они действуют на основе договоров с конечными потребителями и ресурсоснабжающими организациями, выступая в роли перепродавцов ресурсов, собирают с населения и других конечных потребителей плату за ресурсы и расплачиваются с поставщиками. Так же хотелось отметить, что в расчет цены ресурсов, поставляемых ресурсоснабжающими организациями, включаются расходы с учетом затрат по транспортировке до конечного потребителя либо до границы балансовой принадлежности с муниципальной распределительной организацией. В последнем случае тариф для конечных потребителей устанавливается с учетом расходов муниципальной организации по обслуживанию распределительных сетей и сооружений. ЖКХ представляет собой одну из важнейших отраслей, в которой переплелись все социально-экономические вопросы жизнеобеспечения муниципальных образрваний. Таким образом, можно сделать вывод, что ЖКХ в широком смысле - это сложная система, регулирующаяся нормами Жилищного кодекса РФ, представляющая собой совокупность предприятий, служб и хозяйств, обслуживающих население, предприятия, учреждения, и предоставляющих потребителям основные виды ресурсов: электроэнергию, природный газ, теплoэнергию, водоснабжение, а так же оказывающих услуги по водоотведению.

1.2 Предпосылки к разработке реформы

Основной целью реформы жилищного сектора в России является выход государства из этого сектора экономики. Передача государством ряда функций, не являющихся его обязательной прерогативой, рассматривается необходимым условием успеха реформы в долгосрочном плане. Это позволит сократить размер необходимой государственной поддержки сектору, в том числе создаст условия для повышения эффективности.

Сброс обязательств государства за годы реформы ЖКХ нарастает: в настоящее время из 52 тысяч предприятий, на которых работает 4 200 тысяч человек, 23 тысячи - уже находятся в частных руках. Одна из причин такой тактики государства, бравшей на себя во время социализма сферу ЖКХ, - угрожающая запущенность жилищно-коммунального хозяйства. Износ коммуникаций и инженерных сетей жилого фонда РФ колеблется по официальным данным в районе 60 процентов.

То есть физический износ котельных, водопровода и канализации составил более 60 процентов. А очистных сооружений, трансформаторных подстанций и улично-дорожной сети чуть менее 60 процентов. 12-15 процентов жилого фонда нуждается в капремонте. Из-за этого только в 2004 году ЖКХ теряло до 30 процентов водопроводной воды, 18 процентов электроэнергии. Серьезная проблема - собираемость коммунальных платежей. Собираемость снизилась до 83 процентов, что привело к дефициту средств у предприятий ЖКХ. Бюджетные ассигнования не выделялись, оплата работы предприятий ЖКХ осуществляется только за счет населения.

Дебиторская задолженность ЖКХ лишь на 24 процента сформирована неплатежами населения, остальное - долги бюджетов. Долги эти возникают в результате «ножниц» между дотируемыми средствами и постоянным ростом тарифов.

В разных регионах финансирование работ колеблется от 25 до 75 процентов необходимых сумм, а в целом по стране дефицит средств составляет около 7 миллиардов рублей в месяц. Угроза холодной зимы подпитывается растущими долгами предприятий ЖКХ. С начала 2005 года кредиторская задолженность предприятий ЖКХ увеличилась на 28 миллиардов рублей, а дебиторская на 46 миллиардов рублей. В абсолютных цифрах эта задолженность выглядит и вовсе пугающей: соответственно 335 и 314 миллиардов рублей.

1.3 Общая концепция коммунальной реформы

В основе концепции коммунальной реформы лежит следующая простая коллизия: Россия переходит на рыночную экономику, и все сферы деятельности, имеющие целью производство товаров (услуг) на продажу, должны переориентироваться на рыночные принципы.

В условиях рынка производитель товара и его потребитель вступают в непосредственные отношения и к взаимной своей выгоде определяют цену, по которой первый продает, а второй покупает товар. В условиях свободного рынка производитель не продает товар ниже той стоимости (затрат), по которой обошлось его производство, а покупатель приобретает товар, только уплатив за него полную стоимость.

Предприятие производит и успешно торгует до тех пор, пока цена возмещает его расходы на производство товара и приносить нормальную для него прибыль, а покупатели довольствуются той ценой, которая позволяет удовлетворять им свои потребности в данном товаре. Свободно колеблющаяся на рынке цена (в зависимости от того, как много покупают и продают данный товар) выступает регулятором отношений между продавцом и покупателем.

Однако в случае с коммунальными услугами все происходит по-другому. Существующие экономические отношения в ЖКХ страны не совместимы с рынком. Коммунальные услуги реализуются по стоимости, в которой учтены не все расходы. Несмотря на это, население оплачивает услуги лишь частично, другая часть стоимости возмещается предприятиям из бюджета в виде дотаций.

Еще одну часть стоимости услуг предприятия выручают от реализации услуг производственным потребителям, в тариф для которых они включают часть недоплаченной населением суммы (перекрестное субсидирование). Такая запутанная система отношений приносит вред всем. Для коммунальных предприятий она не выгодна, потому что выручаемых таким образом средств им все равно не хватает, даже на поддержание хозяйства в пригодном для эксплуатации состоянии, не говоря о его развитии или реконструкции.

Выигрыш населения также иллюзорный, потому что преимущество низких тарифов на услуги перекрывается для него бременем высоких налогов с зарплат и высоких цен на промышленные и продовольственные товары. Страдают от этого и бюджеты городов и регионов, для которых рост расходов на ЖКХ приводит к вынужденному сокращению средств, идущих на финансирование социальных нужд. Единственно возможным для всех выходом при такой ситуации в отрасли представляется переход коммунальных предприятий на прямые отношения со своими потребителями, то есть на самофинансирование. Последнее предполагает, во-первых, повышение тарифов до уровня, покрывающего все издержки предприятия на производство и реализацию услуг, включая инвестиционную составляющую, во-вторых, переход на 100-процентную оплату стоимости услуг населением и соответственно прекращение дотаций из бюджета на содержание жилищно-коммунального хозяйства.

Начало реформы

Этапы реформы

Процесс реформирования с 1989 по 1992 год осуществлялся фрагментарно. Данный период можно рассматривать как подготовительный.

Начало официального реформирования началось в 1992 г. Его можно принять в качестве первого этапа реформирования.

Данный этап начался в связи с принятием Закона РФ «Об основах Федеральной жилищной политики» (декабрь 1992 г.) и разработанной на его базе «Государственной целевой программы «Жилище» (июнь 1993 г.).

В этих документах были определены цели новой жилищной политики и принципы реформирования жилищной сферы в России. Основные усилия были направлены на проведение приватизации и постепенное повышение доли платежей населения за жилье и коммунальные услуги.

Таблица 1 Первый этап реформирования сферы ЖКХ

Все эти меры должны были, в конечном счете, привести к освобождению государства от функции бюджетного обеспечения жилищной сферы и переводу ее на самоокупаемость и самофинансирование.

1.4 Современное состояние ЖКХ в РФ и причины кризиса реформы системы ЖКХ

Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса в большинстве муниципальных образований России стало проблемой общегосударственного значения. Причинами кризиса явились многолетнее недофинансирование и неэффективная тарифная политика, предопределяющие дотационность отрасли, высокие затраты на оказание услуг, отсутствие у обслуживающих предприятий экономических стимулов снижения затрат, а у получателей ЖКХ - возможности влиять на их количество и качество, неэффективная система управления, неразвитость конкурентной среды, высокая степень износа основных фондов, большие потери теплоэнергии, воды и других ресурсов.

Возникновение и нарастание технологических и финансовых проблем ЖКХ было связано также с тем, что до начала массовой приватизации в России основная часть объектов ЖКХ находилась на балансе промышленных и других предприятий и финансировалась по титулам соответствующих отраслевых министерств и ведомств. В ходе приватизации эти объекты были переданы в муниципальную собственность, как правило, в крайне запущенном техническом состоянии и без должной финансовой компенсации расходов на их содержание и ремонт. Во избежание полного краха систем жизнеобеспечения поселений муниципалитеты были вынуждены взять на свой баланс ветхий и аварийный жилищный фонд, изношенные трубопроводы, устаревшие котельные и насосные станции и т.д. без проведения полной технической инвентаризации основных фондов ЖКХ, вследствие чего муниципальные органы не имеют достоверной информации о фактическом уровне их износа.

Недостаточность государственных централизованных финансовых средств на модернизацию и ремонт переданных муниципалитетам изношенных основных фондов не позволила устранить аварийность в системах жизнеобеспечения, особенно в тепло- и водоснабжении. Финансовый кризис и банкротство градообразующих предприятий поставили многие муниципалитеты и поселения с моноструктурным характером экономики в сложные социально-экономические условия. В результате начал нарастать объем задолженности местных бюджетов и муниципальных жилищно-коммунальных предприятий перед ресурсоснабжающими организациями. В течение последних двадцати лет жилищно-коммунальная сфера постоянно деградировала. Для ее поддержания в рабочем состоянии сегодня требуется все больше средств. Так, если на дотации ЖКХ из бюджетов всех уровней в 1987-1990 гг. уходило 1,1-1,3% ВВП, то к 1996 году этот показатель составил 3-4%, а в 1997-м - уже 6%.

Бесспорно, наивысшим достижением в деле государственной поддержки реформы ЖКХ за последнее десятилетие является выделение финансовых средств из федерального бюджета беспрецедентно большого объема - 250 млрд. руб. на 2008-2011 гг., однако возникает вопрос о доступности и достаточности этой меры для решения проблем реформирования ЖКХ. По мнению большинства экспертов, на модернизацию и реформирование ЖКХ требуется до 10-13 трлн. руб., в то время как из всех источников предусмотрено чуть более 4 трлн. руб. Причем подразумевается, что основным источником финансового обеспечения реформы будут граждане, т.е. осуществлять реформу снова предлагается за счет населения.

Такой подход представляется принципиально неверным. Существует огромное множество проблем системы ЖКХ в целом, а так же применительно к отдельным отраслям (электроэнергия, тепло-, газо-, водоснабжение и водоотведение).

Некоторые из них хотелось бы рассмотреть:

1) Основные фонды теплоснабжения сегодня изношены на 60%. Потери тепла в теплосетях составляют от 20 до 40%. Количество аварий на 100 км сетей увеличилось с 20 в середине 90-х гг. до 200. Только на модернизацию сетей и генерирующих мощностей теплоснабжения Российской Федерации, по оценкам Госстроя на 2011 год, сегодня необходимо около полутриллиона рублей.

2) Потери воды в трубопроводах составляет от 30 до 45%. Как и теплоснабжение, водоснабжение не обходится без аварийности: по сравнению с теми же 90-ми годами количество аварий на 100 км сетей выросло с 15 до 70. Всё это является следствием изношенности основных фондов водопроводных сетей - на данный момент эта цифра достигает 55%.

Планово-предупредительный ремонт сетей и оборудования систем водоснабжения практически полностью уступил место аварийно-восстановительным работам, единичные затраты на проведение которых в 2,5-3 раза выше, чем затраты на плановый ремонт таких же объектов. Это еще более усугубляет нехватку ресурсов, ведет к лавинообразному накапливанию износа и падению надежности. Одним из следствий такого положения стало обострение проблемы обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества и в достаточном количестве.

Из-за повышенного загрязнения водоисточников традиционно применяемые технологии обработки воды стали в большинстве случаев недостаточно эффективными и не всегда обеспечивают подачу населению питьевой воды, соответствующей по качеству санитарным нормам. Более 40% подаваемой в сеть воды не соответствует требованиям СанПиН. Срочной модернизации требуют около 30% мощностей водопровода (27,0 млн. куб. м) и 16% водопроводных сетей (73,6 тыс. км).

Утечка и неучтенный расход воды в системах водоснабжения составляют в среднем по России 15% (3339,2 млн. куб. м воды) от всей подачи воды в год, а в ряде городов утечки достигают 30%7.

3) Мощность очистных сооружений канализации составляет 56,1 млн. куб. м в сутки, протяженность же канализационных сетей населенных пунктов достигла 1 15,9 тыс. км, из которых 19,7 тыс. км (17%) нуждается в срочной замене. Из эксплуатирующихся канализационных очистных сооружений 60% перегружены, 38% сооружений эксплуатируются 25-30 и более лет и требуют срочной реконструкции. Дефицит мощностей канализационных сооружений в настоящее время достигает около 9 млн. куб. м в сутки. Изношенность канализационных сетей составляет на данный момент 40 %.

4) Жилищная проблема. При нормативе ежегодного капитального ремонта в 110 млн. кв. м (около 5% от общего объема жилого фонда) в 2000 г. было отремонтировано всего 4 млн. кв. м, т.е. приблизительно 3%. В 2009-2011 гг. этот показатель снизился в 13 раз и составил лишь 0,2%. Анализ состояния жилищного фонда показывает, что около 300 млн. кв. м нуждаются в неотложном капитальном ремонте, а еще около 250 млн. кв. м ? в реконструкции. При таких темпах общий износ зданий очень скоро достигнет 60% и дома придется сносить. Сегодня в России в ветхих и аварийных домах проживает почти три миллиона человек.

Муниципальные комплексы недвижимости, прежде всего муниципальное жилье и коммунальное хозяйство, по-прежнему почти полностью находятся в ведении органов местного самоуправления. Общеизвестно, что они характеризуются низким качеством жилья, инфраструктуры жизнеобеспечения и их обслуживания, дефицитом и непрозрачностью финансирования, ускоренными процессами разрушения. Как результат - жилищная недвижимость в России, несмотря на высокие цены на нее в крупнейших городах, в особенности в Москве, по мировым стандартам является одной из самых неприспособленных для жилья, т.к. она не обеспечивает необходимого качества жизни.

5) Рост тарифов на услуги ЖКХ. С начала 90-х плата за коммунальные услуги (в количественном рублевом исчислении) выросла в 270 раз, в то время как доходы граждан, по официальным оценкам органов статистики, ? всего в 150 раз. Ежегодно в среднем по России жилищно-коммунальные тарифы возрастают более чем на 20% при официальной инфляции в 8-10%. Данные Госкомстата России показывают, что средний индекс цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги в каждом текущем месяце 2011 г. составил 107,3% по отношению к предыдущему месяцу. Долги населения предприятиям жилищно-коммунального хозяйства по состоянию на конец 2011 г. составляют более 60 млрд. рублей.

6) Низкий уровень экономической эффективности. После многолетних попыток преобразований действительная экономическая эффективность отрасли ЖКХ составляет не более 4%. Даже в экономически наиболее благополучных городах, таких как Москва и Санкт-Петербург, в области ЖКХ так и не освоены рыночные механизмы саморазвития, накопления материальной базы для непрерывной модернизации. Российское жилищно-коммунальное хозяйство давно стало тормозом развития экономики, фактором социально-демографических катаклизмов. В последние годы каждая «русская зима» превращается в катастрофу именно из-за изношенности ЖКХ.

Итак, можно сделать выводы, что на сегодняшний день проблема состояния и развития ЖКХ является одной из наиболее острых проблем нашего общества.

В связи с этим одной из основных задач, которые выходят на первый план в контексте государственной поддержки развития муниципальных образований, является реформирование системы ЖКХ с целью создания условий для стимулирования жилищного строительства, устойчивого функционирования систем жизнеобеспечения, наведение порядка в обеспечении населения жильем и коммунальными услугами.

1.5 Реформа ЖКХ: цели, принципы, направления, механизмы реализации

Реформа ЖКХ началась с принятием Закона РФ от 24 декабря 1992 г. №4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики», который определил основы новой жилищной политики. Целями этой политики в сфере ЖКХ было:

· развитие частной собственности и ее защита;

· развитие конкуренции в строительстве, ремонте и эксплуатации жилья;

· обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан;

· осуществление строительства и реконструкции государственного, муниципального и жилищных фондов.

В новой жилищной политике не нашли отражения такие закономерные цели, как разработка и реализация государственной политики в сфере ЖКХ; комплексное осуществление реформ; совершенствование системы управления; внедрение ресурсосберегающих технологий; снижение издержек производителей на жилищно-коммунальные услуги; проведение аудита и экспертиз тарифов, создание механизма их формирования; использование тарифов на модернизацию и развитие ЖКХ; улучшение качества услуг.

Основы федеральной жилищной политики в дальнейшем были конкретизированы в ряде законопроектов, которые заложили первые основы концепции реформы ЖКХ.

Особое значение в этой связи имеет Федеральный закон от 15 июня 1996г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья». Цель данного документа состояла в том, чтобы создать условия благоприятные для формирования субъекта консолидированного спроса на жилищно-коммунальные услуги. Как показывает практика, в законе существуют недоработки, которые до сих пор не позволяют достигнуть поставленной цели (значительные затраты на регистрацию ТСЖ как юридического лица, неудовлетворительное состояние жилого фонда и т.д.).

В апреле 1997 г. Указом Президента РФ «О реформе жилищно-коммунального хозяйства РФ», была одобрена «Концепция реформы ЖКХ РФ». Концепцией о реформировании ЖКХ дана оценка реальному состоянию ЖКХ, определены причины кризиса и отмечено, что единственным способом его преодоления должно стать изменение системы финансирования, то есть переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования улучшения качества обслуживания.

Концепцией был предусмотрен поэтапный переход на полную оплату жилья коммунальных услуг на период 1997-2003 годы. При этом доля платежей населения в покрытии затрат на все виды жилищно-коммунальных услуг на первом этапе (1992-1998 годы) должна была возрасти с 35 до 50% и на 10% ежегодно на втором и третьих этапах (1999-2000 годы, 2001-2003 годы).

В целях координации процессов реформирования ЖКХ в регионах России и соблюдения сроков ее реализации Правительством РФ были введены федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, которые устанавливали величины предельно допустимых и социально-оправданных параметров:

1) обеспеченности жильем в расчете на одного человека как стандарта социальной нормы площади жилья для семей различной численности;

2) максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе, исходя их социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.

В 2007 г. произошло как минимум три события государственного масштаба, которые ознаменовали собой начало современного этапа реформирования ЖКХ РФ, а именно:

1) состоялось заседание Президиума Государственного Совета Российской Федерации, посвященное реформированию ЖКХ (19-20 января 2007 г.). По его итогам Президент РФ дал ряд соответствующих поручений Правительству РФ, высшим должностным лицам субъектов РФ;

2) согласно поручению Правительства РФ был утвержден Комплекс мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на 2007-2008 годы (приказ Минрегиона России от 27.06.2007 № 54);

3) принят Федеральный закон от 21. 07. 2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее - Закон № 185-ФЗ).

На последнем хотелось бы остановиться. Закон 185-ФЗ был принят в целях создания благоприятных условий проживания граждан, повышения качества реформирования ЖКХ, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий устанавливает правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам РФ и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда путем создания некоммерческой организации, осуществляющей функции по предоставлению такой финансовой поддержки, определяет компетенцию, порядок создания некоммерческой организации и ее деятельности, регулирует отношения между указанной некоммерческой организацией, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Для выполнения приоритетных задач социально-экономического развития РФ в соответствии с распоряжением Правительства РФ 02 февраля 2010г. № 102-р была принята и одобрена концепция целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020гг.».

Вступление в силу Жилищного кодекса Российской Федерации, Федеральных законов «О концессионных соглашениях» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» открывает перспективы для развития конкурентных отношений и привлечения в отрасль бизнес-структур на основе государственно-частного партнерства; крупные управляющие компании переходят от краткосрочных договоров к долгосрочным инвестициям и расширяют масштаб своей деятельности, охватывая все большее количество регионов и муниципальных образований. Планируется, что привлечение частного бизнеса к управлению и инвестированию в коммунальный комплекс должно обеспечиваться при преимущественном сохранении региональной (муниципальной) собственности на коммунальную инфраструктуру. Особенно это касается систем тепло- и водоснабжения, где за счет ресурсосберегающих мероприятий может быть достигнут серьезный экономический эффект. Привлечение инвестиций предусматривает в основном переход с бюджетной на заемную и концессионную основу инвестирования отраслей ЖКХ с частичным бюджетным софинансированием. Комплекс основных задач по реформированию жилищно-коммунального комплекса включает:

· повышение качества и доступности жилищно-коммунальных услуг на основе институциональных преобразований и развития рыночных отношений, включающих реструктуризацию органов управления в сфере жилищно-коммунального обслуживания;

· системное построение договорных отношений и повышение эффективности конкурентных принципов, привлечение частного бизнеса, акционирование предприятий ЖКК, развитие института профессиональных управляющих жилищным фондом, формирование механизма их отбора на конкурсной основе, содействие в реализации схем самоуправления жителей в жилищной сфере;

· обеспечение финансового оздоровления ЖКХ на основе повышения эффективности использования бюджетных расходов и адресной поддержки реально нуждающихся граждан в предоставлении определенного стандарта жилищно-коммунального обслуживания, оптимизации соотношения тарифного и бюджетного финансирования, а также увеличения инвестиционной составляющей в тарифах на услуги ЖКХ;

· регулирование деятельности коммунального комплекса с целью консолидации теплоэнергетических активов в муниципальном образовании и проведения органами муниципального управления единой политики по обеспечению его устойчивого функционирования, надежности и безопасности предоставляемых услуг, модернизации сетей, сооружений и оборудования и повышение на этой основе ресурсной эффективности производства и качества услуг.

Финансовое оздоровление предприятий ЖКХ базируется на проведении инвентаризации, реструктуризации и ликвидации накопившейся многолетней задолженности. Без решения этой первоочередной задачи другие мероприятия не дадут положительного эффекта.

Предусматривается переход на полную оплату всеми категориями потребителей затрат на содержание и ремонт жилья и на предоставление коммунальных услуг. Вместо дотирования предприятий ЖКХ введена система адресных жилищных субсидий, зачисляемых на персонифицированные счета граждан. При этом устанавливается единый показатель для получения жилищных субсидий - доля расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Федеральным стандартом эта доля установлена в размере 22%, однако субъекты РФ могут понижать ее для отдельных категорий домохозяйств за счет использования средств местных бюджетов.

По мнению авторов реформы ЖКХ, разделение функций собственника, управляющего жилищным фондом и обслуживающих организаций на основе договорных отношений между ними позволит демонополизировать систему управления многоквартирными домами, их обслуживания и ремонта, обеспечить замену административных отношений в данной сфере рыночными, создать конкурентную среду в сфере управления и обслуживания жилищного фонда и предпосылки для повышения качества ЖКУ.

Изменение тарифной политики включает в себя введение государственного регулирования тарифов на услуги естественных монополий (электроэнергию и природный газ) и ежегодное установление федеральным законом предельной стоимости ЖКУ на квадратный метр жилой площади дифференцированно по субъектам РФ. На все виды ЖКУ должны быть установлены экономически обоснованные тарифы, обеспечивающие покрытие текущих затрат эксплуатирующих организаций и включение инвестиционной составляющей на цели модернизации и реконструкции объектов. При этом должны быть созданы эффективные механизмы целевого использования собственных средств предприятий, и, в первую очередь амортизационных отчислений на цели модернизации и ремонта.

При условии установления экономически обоснованных тарифов на оплату ЖКУ содержание жилищного фонда и систем инженерного обеспечения поселений становится потенциально привлекательным для частных инвесторов.

Особо важным и серьезным шагом в реформировании жилищно-коммунального комплекса является передача управления многоквартирными домами с разным набором собственников от муниципальных органов к собственникам помещений. При этом собственники на общем собрании обязаны самостоятельно выбрать способ управления многоквартирным домом и управляющую организацию и нести полную ответственность за текущее содержание и ремонт домовладения. При этом для достижения успеха реформы ЖКХ необходимо обеспечить прозрачность управления, предполагающую гласность и открытость процессов функционирования и развития ЖКК, включая тарифную политику, структуру и объемы работ (услуг), включаемые в тарифы и цены, а также участие общественных организаций и иных объединений собственников, нанимателей жилья в принятии решений и контроле их выполнения при управлении многоквартирными жилыми домами на основе пообъектного планирования доходов и расходов, а также ресурсосбережения в масштабах конкретного здания.

В процессе реформирования ЖКХ возрастают требования к осознанию целей и задач конкурентной политики общественностью, субъектами рыночной деятельности и органами местного самоуправления. При этом должна быть обеспечена защита конкуренции, построенная на убеждении и информировании населения как потребителя услуг.

Важнейшим элементом повышения эффективности управления муниципальным ЖКХ является обеспечение общественного надзора не только со стороны собственников жилья и контролирующих организаций, но и с участием саморегулируемых организаций в сфере ЖКХ, что позволит бизнесу выработать и принять критерии, которым должен соответствовать хозяйствующий субъект для участия в жилищно-коммунальной деятельности (заказчик, инвестор, управляющая организация, подрядчик и т.д.), разработать и принять правила и стандарты такой деятельности, повысить ответственность субъектов рынка жилищно-коммунальных услуг перед потребителями путем выработки механизмов коллективной ответственности за эксплуатацию жилищного фонда и предоставление коммунальных услуг.

Отметим, что ряд критиков реформы ЖКХ высказывают мнение о том, что возникают очень большие сомнения, что реформа приведет к качественным изменениям в данной отрасли. Например, сомнения возникают в том, что везде будут разделены функции подрядчика и заказчика, что везде произойдет переход на индивидуальную систему учета коммунальных услуг, что повысится процент товариществ ? собственников жилья в числе потребителей, что произойдет демонополизация в тех секторах ЖКХ, которые не являются естественными монополиями. Результатом может стать провал реформы и разрушение сферы коммунального хозяйства.

Реформа ЖКХ имеет смысл только в том случае, если будут реализованы обе ее части: и структурная, и финансовая. В настоящее время, в основном реализуется лишь одна составляющая реформы - финансовая, оплата за коммунальные платежи продолжает расти. Но очевидно, что без структурных изменений такое реформирование сведется лишь к переориентации финансовых потоков, но не приведет к улучшению ситуации в отрасли.

2. Пути упpaвлeния cиcтeмoй ЖКХ

2.1 Прoблeмы упрaвлeния cиcтeмoй ЖКХ

Наличие в ЖКХ сложных взаимосвязей хозяйствующих субъектов и потребителей услуг, обусловленных как схемой технологического взаимодействия, так и возникающими при этом противоречиями между экономической природой производства услуг и социальным характером их потребления, подчеркивает специфику управления ЖКХ. С точки зрения социальной значимости, ЖКХ призвано создавать необходимые условия для комфортного и безопасного проживания граждан, а с экономической, являясь сферой деятельности с постоянным потребительским спросом на рынке жилищно-коммунальных услуг, оно обладает значительным потенциалом для развития частного бизнеса.

При этом важно выделить три взаимосвязанных аспекта управления в сфере ЖКХ, включающих:

· доступность приобретения и эксплуатации жилья,

· повышение качества жилищно-коммунального обслуживания,

· преобразование жилищно-коммунального комплекса муниципальных образований на принципах самоокупаемости услуг и привлечения частного бизнеса, которые действуют в условиях регулируемого органами управления рынка услуг ЖКХ с учетом социально-экономических условий и регламентов, которые обспечивают стандарты условий проживания для населения, а также социальной ответственности бизнеса.

Сегодня ЖКХ во многих регионах испытывает большие трудности и сильно отстает от современных требований. Одна из основных причин этого является нехватка средств, выделяемых из бюджетов всех уровней, а также повсеместные неплатежи и несвоевременная оплата жилищно-коммунальных услуг населением. Да и инвестиционные вложения обходят стороной эту отрасль. И все же наиглавнейшая, «кризисообразующая» проблема--это существующая структура управления ЖКХ. Отсутствие специалистов по менеджменту и маркетингу тормозит развитие конкурентной среды в ЖКХ. Сочетание этих двух факторов - нехватка средств и квалифицированных управленцев - в сочетании с морально и физически устаревшей научно-технической и производственной базой приводит к большим издержкам и, как следствие, высокой стоимости услуг, что, в свою очередь, приводит к неплатежам.

В основу системы управления ЖКХ должны быть положены рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между собственником-домовладельцем, управляющей организацией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры, и органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль за предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг необходимого качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности. При выборе варианта управления целесообразно руководствоваться принципом предоставления собственнику - домовладельцу права решать, кто будет обслуживать принадлежащую ему недвижимость, и управлять ею.

Разграничение функций собственника жилищного фонда от хозяйственной деятельности по его управлению и обслуживанию особенно важно для муниципального жилищного фонда. Необходимо прекратить имеющуюся практику, когда органы местного самоуправления в лице своих структурных подразделений выполняют хозяйственные функции по управлению жилищным фондом.

На данный момент организационно-экономический механизм реформирования ЖКХ предусматривает совокупность взаимосвязанных компонентов, обеспечивающих достижение конечных целей управления, переход от нормативно-тарифного регулирования коммунальных услуг к оплате фактически потребленных, разработку схем взаимодействия органов власти, хозяйствующих субъектов и потребителей при предоставлении услуг, изменение системы финансирования с ориентацией на оплату потребителями услуг по их реальной стоимости, рациональное сочетание источников финансирования, создание условий для деятельности частных управляющих организаций.

Тем не менее, проблемы управления ЖКХ сохраняются и особенно ярко проявляются в недостатке средств, квалифицированных кадров, постоянном поиске альтернативных источников финансирования, в необходимости привлечения частного бизнеса, который нужно заинтересовать в решении вопросов реформирования системы ЖКХ.

Три oшибки реформы ЖКХ

Практически все российские реформы сводятся к копированию «опыта передовых стран». При этом примитивность заключается в том, что реформаторами механически копируется лишь форма образца для подражания. Тогда как его содержание представляется очень смутно. В итоге всегда получается в соответствии с известной фразой сатирика: «машина похожа на настоящую, а включаешь - не работает».

Первая ошибка состоит в направленности реформы на универсализацию коммунальной сферы - внедрении общей для всех сфер общества модели ее деятельности. Этот подход демонстрирует непонимание того, что общество состоит из двух принципиально разных по своему устройству и предназначению сфер. Первая - социальная, обеспечивающая людям возможность существования. Вторая - экономическая, обеспечивающая условия для деятельности. И если инфраструктура общества используется разными сферами, в управлении ею должны применяться технологии, пригодные для разных типов отношений - социальных и экономических. Соответственно, формирование цены основывается на разных принципах - бюджетном для социальной и рыночном для экономической. Как следствие, коммунальное хозяйство, являющееся одной из частей инфраструктуры, должно обеспечивать на бюджетном принципе возможность существования, а на экономическом - условия для деятельности.

Тогда как осуществляющееся реформирование ЖКХ ориентировано на то, чтобы обе сферы пользовались коммунальной инфраструктурой на одинаковых условиях и принципах.

Цели существования, достижение которых обеспечивает социальная сфера, не имеют альтернативы - человек не может обходиться без света, тепла, воды, пищи, услуг здравоохранения и т.д. Поэтому количество ресурсов и услуг, объективно необходимых человеку для существования, он должен получать по доступной для себя цене. Это значит, что уровень цен на требуемое для существования количество ресурсов и услуг должен иметь не экономическое, а социальное обоснование - быть посилен для всех без исключения категорий граждан. Точнее, должен без проблем оплачиваться из самого низкого реального дохода.

Точно так же жилищно-коммунальная инфраструктура должна на возмездной основе использоваться для нужд любой деятельности. Потому что возмещение - естественная основа деятельности. Соответственно, использование инфраструктуры общества хоть частными, хоть государственными предприятиями и конторами должно обеспечивать полное возмещение затрат на создание ресурсов или оказание услуг.

Вторая ошибка касается способа обеспечения социальной функции жилищно-коммунальной инфраструктуры и является в какой-то степени производной от первой. Ее суть в порочности создаваемого механизма поддержки малообеспеченных групп населения. Потому что он представляет собой чисто бюрократическую конструкцию - в нем «бюрократ сидит на бюрократе и бюрократом погоняет». Так что стране потребуются сотни тысяч дополнительных чиновников - одни будут проверять уровень доходов, другие будут заниматься предоставлением пособий, третьи будут обеспечивать связь механизма поддержки со всей госмашиной, четвертые - контролировать работу остальных и т.д. и т.п.

Тогда как если ввести лимит социального потребления коммунальных услуг, новой вавилонской башни бюрократии просто не потребуется. Человек по основному счету будет оплачивать социальный минимум услуг, тогда как дополнительное потребление будет оплачивать нормальным образом по дополнительным счетам и по экономически обоснованным ценам. Как и использование коммунальной инфраструктуры для нужд любой деятельности.

Третья ошибка имеет своим источником непонимание того, что инфраструктура жизнедеятельности общества является таким же элементом его суверенитета, как армия или денежная система. Поэтому инженерные коммуникации, как основа инфраструктуры, должны находиться исключительно в государственной собственности. Соответственно, инвестиции в создание, поддержание работоспособности и эксплуатацию сетей должны идти только из бюджета - никаких иных инвестиций в принципе не должно быть. Потому что любые сторонние инвестиции в инфраструктуру фактически означают продажу суверенитета.

Это же касается планируемой передачи инфраструктуры управляющим компаниям на праве полного хозяйственного ведения. И тем более ее приватизации. Англичане продали водоканалы частному бизнесу. В результате этого приватизационного заскока их государство лишилось части суверенитета - возможности непосредственно обеспечивать своим гражданам право на существование в виде гарантированного водоснабжения. Так что теперь Британия вынуждена перекупать это право для своих граждан у частных водопроводчиков. Или, говоря прямо, платить владельцам водопровода дань за право малообеспеченных англичан всегда иметь минимум воды для своего существования.

Использование инфраструктуры сверх объективно необходимых потребностей должно приносить обществу прибыль. Как и в части потребления для нужд любой деятельности. Соответственно, цена за такое использование инфраструктуры должна включать себестоимость создания ресурсов и услуг плюс какой-то процент прибыли. Естественно, единый для всех - наподобие ставки рефинансирования ЦБ.

Сегодня муниципалитет является и собственником коммунальной инфраструктуры, и управляющей компанией. Реформаторы намереваются осуществить рокировку - заменить муниципальную контору частной. Те же англичане, приватизировав инфраструктуру водоснабжения, очень быстро обнаружили, что «хуже и страшнее монополиста может быть только частный монополист». По той простой причине, что частник эффективнее чиновника. А потому ущерб от частной монополии всегда гораздо выше убытков от государственной.

В жилищно-коммунальном хозяйстве должно иметься четыре типа предприятий. Первый - муниципальные, осуществляющие функции владения коммунальной инфраструктурой. Второй тип - частные, осуществляющие строительство и ремонт инженерных коммуникаций. Третий тип - частные, управляющие инфраструктурой. Четвертый - частные проектно-консалтинговые фирмы. Соответственно, экономические отношения должны существовать между выступающими в качестве заказчиков владельцами инфраструктуры, с одной стороны, и выступающими в качестве подрядчиков строителями, управленцами и проектантами-консультантами, с другой.