Государственные корпорации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Государственные корпорации как субъект гражданского права

1.1 Возникновение и развитие корпораций как вида юридических лиц

1.2 Государственные корпорации в системе юридических лиц согласно современному гражданскому российскому праву

Глава 2. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц

2.1 Порядок управление государственными корпорациями

2.2 Контроль над деятельностью государственных корпораций

2.3 Право собственности государственных корпораций

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность темы настоящего исследования обусловлена тем, что:

1. Вопросы правового регулирования участия государственных корпораций в гражданском обороте в юридической науке исследованы на недостаточном уровне, несмотря на то, что в течение 2007 года российским законодателем было принято шесть федеральных законов, в соответствии с которыми были созданы, соответственно, шесть новых государственных корпораций.

2. Государственные корпорации как организационно-правовая форма хозяйственной деятельности с момента их создания стали объектом пристального внимания как экспертного сообщества, так и органов власти. При этом оценка целесообразности их создания далеко не однозначна и варьируется от резкой критики до признания их права на существование.

3. Государственный бизнес (в частности, государственные корпорации), - крайне неэффективный инструмент, дающий возможность для массовых злоупотреблений и обладающий существенным коррупционным потенциалом, что также порождает проблемы в сфере регулирования деятельности государственных корпораций.

4. Чрезмерная, закрепленная законодательно степень их освобождения от практически всех форм государственного контроля за использованием представляемых им огромных государственных ресурсов и соответствием деятельности корпораций целям их создания.

Целью данного исследования является анализ законодательства, регулирующего деятельность государственной корпорации как особой некоммерческой организационно-правовой формы, изучение мнений учёных по проблеме правового регулирования государственных корпораций. В этой связи к задачам курсовой работы следует отнести:

1. Определение понятий, целей и особенностей создания и деятельности государственных корпораций;

2. Изучение порядка управления имуществом государственных корпораций;

3. Определение ответственности государственных корпораций;

Предмет исследования включает в себя нормы права, регулирующие статус и особенности участия государственных корпораций в гражданском обороте.

В качестве объекта исследования следует рассматривать гражданско-правовые отношения, возникающие при создании и деятельности государственных корпораций.

Курсовая работа состоит из двух глав.

Первая глава исследования посвящена вопросам возникновения, развития государственных корпораций, их месту в системе юридических лиц.

Вторая глава исследования посвящена вопросам порядка управления государственными корпорациями, проблемам контроля за их деятельностью и вопросам права собственности государственных корпораций.

В заключении изложены основные результаты проведенного исследования, сформулированы выводы и практические рекомендации.

В процессе написания работы были использованы следующие основные нормативные акты, научные статьи и литература: Гражданский кодекс Российской Федерации, ФЗ "О некоммерческих организациях", федеральные законы о создании госкорпораций и другие законы, научные статьи Лазаревского А., Симачёва Ю., Кузыка М., монография Лялина Д., Мозолина В. и других авторов.

Глава 1. Государственные корпорации как субъект гражданского права

1.1 Возникновение и развитие корпораций как вида юридических лиц

В соответствии с п.1 ст. 7.1 ФЗ "О некоммерческих организациях" Федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (ред. 11.02.2013) // Собрание законодательства РФ. 1996. №3, ст. 145. (далее - закон о НКО) государственной корпорацией признается не имеющая членства, некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона.

Институт госкорпораций - способ выполнения функций государства на рыночной основе. Это своеобразный симбиоз государственной и частной структуры. Преимуществом госкорпораций, по сравнению с другими государственными органами, является более гибкое расходование средств, большая оперативность в принятии решений. Госкорпорации создавались, когда у государства были огромные средства. Эти средства предполагалось направить на развитие. В экономической теории всех стран считается, что частные компании более эффективно используют ресурсы. Созданные госкорпорации функционируют в рыночных условиях. Задумывалось, что государственная структура, функционируя в рыночных условиях, будет более эффективна См. : Лазаревский А. Диагноз института госкорпораций // ЭЖ-Юрист, 2008, №6..

Эта организационно - правовая форма появилась в результате поправки в федеральный закон от 12.01.1996 г. №7-ФЗ "О некоммерческих организациях", введенной в 1999 г. федеральным законом от 08.07.1999г. №40-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций". Эта организационно-правовая форма была решением, принятым с целью придания особого статуса, создававшемуся в то время Агентству по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). По-видимому, разработчиков закона "О реструктуризации кредитных организаций", как и законодателей, не устроили имевшиеся на тот момент организационно-правовые формы, предусмотренные ГК РФ и законом о НКО. Никакого обсуждения данной нормы на этапе прохождения закона через Федеральное Собрание фактически не состоялось.

Создание Агентства по страхованию вкладов (АСВ) в 2003 году стало следующим шагом в истории для данной организационно-правовой формы. И АРКО, и АСВ являлись соответственно кредитной и страховой организациями. Они подпадали под весьма жесткое регулирование, применяемое в этих сферах деятельности.

По п.1 ст.50 ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации: часть 1 от 30.11.1994 (ред. 30.12.2012) // Собрание законодательства РФ. 1994. №32. ст.3301. некоммерческие организации - это юридические лица, не имеющие в качестве основной цели извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Согласно п. З. той же статьи "некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям". ГК РФ перечисляет некоторые виды некоммерческих организаций, но никак не упоминает государственные корпорации (как и ряд других организационно-правовых форм, введенных после выхода первой главы ГК).

Первая госкорпорация - "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" - была создана в 1999 году в соответствии с законом о реструктуризации кредитных организаций (при этом в июле 2004 года была законодательно определена ликвидация данной корпорации), а вторая - уже только в конце 2003 года, когда был принят закон о страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, предусматривающий, в том числе создание государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов". Данные госкорпорации создавались в исключительных случаях, в финансово-банковской сфере, на стыке полномочий Правительства РФ и Центрального банка РФ. В этот период нормы по созданию и деятельности госкорпораций "погружались" в более широкий контекст регулирования в соответствующих областях, а сами корпорации четко позиционировались как инструмент, а не самостоятельная сверхзадача. Достаточно подробная регламентация в этих законах порядка функционирования корпораций, особенностей регулирования в областях их деятельности в существенной мере компенсировала чрезмерную рамочность и ограниченность норм "базового" закона о некоммерческих организациях Симачев Ю., Кузык М. Государственные корпорации: особенности, риски и перспективы // Экономико-политическая ситуация в России. Апрель 2008 года. М.: Институт экономики переходного периода, 2008, с. 44-49..

В 2007 году ситуация принципиально изменилась: в течение года, в очень сжатые сроки были рассмотрены и приняты федеральные законы о создании 6 крупных государственных корпораций: ФЗ "О банке развития" Федеральный закон от 17.05.2007 №82-ФЗ "О банке развития" (ред. 25.06.2012) // Собрание законодательства РФ. 2007. №22. ст. 2562. (Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности" - "Внешэкономбанк"), ФЗ "О российской корпорации нанотехнологий"⁴ Федеральный закон от 19.07.2007 №139-ФЗ "О российской корпорации нанотехнологий" (ред. 31.05.2010) // Собрание законодательства РФ. 2007. №30. ст. 3753. (Государственная корпорация "Российская корпорация нанотехнологий"), ФЗ "О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства"⁵ Федеральный закон от 21.07.2007 №185-ФЗ "О фонде содействия реформированию жилищно - коммунального хозяйства" (ред. 5.04.2013) // Собрание законодательства РФ. 2007. №30. ст. 3799. (Государственная корпорация "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства"), ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта"⁴ Федеральный закон от 30.10.2007 №238-ФЗ "О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" (ред. 29.12.2010) // Российская газета. 2007. №247. (Государственная корпорация "Олимпстрой"), ФЗ "О государственной корпорации "Ростехнологии" Федеральный закон от 23.11.2007 №270-ФЗ "О государственной корпорации "Ростехнологии" (ред. 4.03.2013) // Собрание законодательства РФ. 2007. №48. ст. 5814. (Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии"), ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"² Федеральный закон от 1.12.2007 №317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (ред. 25.06.2012) // Собрание законодательства РФ. 2007. №49. ст. 6078..

Эти госкорпорации получили широкий набор функций, значительные объемы государственного имущества (средства федерального бюджета, различные производственные и финансовые активы), обеспечивающие их деятельность на длительную перспективу. Процесс динамичного создания государственных корпораций и расширения масштабов их деятельности породил множество дискуссий о рациональности такого направления государственной политики.

Вышеперечисленные государственные корпорации существенно различаются между собой по своим целям и задачам, по составу имущественного вклада Российской Федерации, административному статусу и взаимодействию с государственными органами власти, особенностям корпоративного управления, уровню законодательной регламентации своей деятельности. На базе данных различий существует возможность выделения основных моделей отечественных государственных корпораций:

-финансовые институты развития (Внешэкономбанк, Роснано);

-агенты правительства, операторы по выполнению отдельных функций государственных органов управления (Фонд содействия реформированию ЖКХ, Олимпстрой);

-квазихолдинги (Ростехнологии);

-квазиминистерства (Росатом).

Для более точного и полного анализа деятельность вышеперечисленных государственных корпораций необходимо рассматривать с учетом их развития во временном аспекте. Для этого требуется ввести понятие жизненного цикла государственной корпорации. С учетом сложившегося в научном экономическом сообществе подхода к определению жизненного цикла организаций под жизненным циклом государственных корпораций понимается совокупность стадий развития, которые госкорпорация проходит за период своего существования. В результате анализа деятельности государственных корпораций можно выделить четыре основные стадии жизненного цикла, присущие государственным корпорациям:

-стадия возникновения;

-стадия становления;

-стадия развития;

-стадия зрелости.

Опираясь на исторический опыт деятельности отечественных госкорпораций, можно прийти к выводу о том, что различные государственные корпорации на разных стадиях имеют отличительные особенности в своем развитии.

В зависимости от механизмов создания современных отечественных государственных корпораций на стадии возникновения можно выделить три условные группы:

-Государственные корпорации, созданные путем трансформации уже существующих структур - Внешэкономбанк, Росатом, Фонд содействия реформированию ЖКХ;

-Государственные корпорации, созданные как принципиально новые структуры - Роснано, Олимпстрой;

-Государственные корпорации, созданные путем консолидации принадлежащих государству активов - Ростехнологии, ОАО "Объединённая авиастроительная корпорация", ОАО "Объединённая судостроительная корпорация".

Стадия становления подразумевает формирование структурных подразделений внутри госкорпорации и характеризуется снижением уровня неопределенности в отношении внешней среды, распределением ответственности и значительным увеличением хозяйственных связей государственных корпораций с другими субъектами отечественной экономики.

Стадия развития характеризуется уже наличием в структуре государственных корпораций производственных, финансовых и административных подразделений, каждое из которых имеет свою цель и стратегию. На данной стадии деятельность госкорпораций направлена на наращивание производственной и финансовой базы государственных корпораций.

Заключительным этапом деятельности государственных корпораций является стадия зрелости, которая заключается в достижении всех поставленных задач перед государственными корпорациями и достаточной стабильностью внешней экономической среды, а стратегия управления госкорпорации становится мониторинговой.

Опыт развитых стран показывает, что увеличение доли государственного сектора в любой современной экономике - явление временное. Когда потребность в ускоренной модернизации снижается либо исчезает, структура собственности меняется в пользу частного сектора

При обсуждении проблем функционирования государственных корпораций возникает вопрос о рациональных масштабах такого функционирования. Ориентиром, как правило, выступает принцип, в соответствии с которым, государству не следует участвовать в компаниях, в которых оно не располагает целями, отличными от целей частного инвестора. Другими словами, имущество, которое не служит достижению общенациональных целей и реализации социальных функций государства, следует выводить в частный сектор экономики См. : Соловьёв В. Госкорпорации: не все точки над "i" расставлены // Независимая газета, 2009. 21 ноября..

Очевидным является и тот факт, что по достижению своих целей такие государственные корпорации, как "Олимпстрой 2014" и "Фонд содействия реформированию ЖКХ", рано или поздно прекратят свою деятельность в связи с исчерпанием поставленных перед ними задач.

Таким образом, в настоящее время в российской экономике государственные корпорации прошли стадии создания и становления и находятся в процессе своего развития. Создание таких корпораций имеет своей целью поддержку и развитие тех отраслей стратегического значения, где бизнес в краткосрочной и среднесрочной перспективе не видит привлекательности для инвестирования своих средств и где позиции страны неуклонно снижаются.

1.2 Государственные корпорации в системе юридических лиц согласно современному гражданскому российскому праву

На сегодняшний день ни в науке, ни на практике нет единства мнений в отношении содержания понятия "корпорация". Как правило, этим термином обозначаются:

-корпорация - это юридическое лицо;

-корпорация - это с одной стороны коммерческая организация, в отношении которой ее участники имеют обязательственные права, с другой некоммерческая, т.к. извлечение прибыли для корпорации это не основная цель;

-корпорация - это организация, объединяющая на основе договора лиц либо созданная одним лицом (например, государством), ответственность которых ограничена;

-корпорация - это участник гражданского оборота с четкой организационной структурой, включающей структуру органов ее управления, высшим среди которых является общее собрание ее участников (членов).

-корпорация в предусмотренных законом случаях выполняет функции государственного управления, например, ГК "Росатом".

Таким образом, определить, что подразумевается под понятием "корпорация" в каждом конкретном случае, можно только исходя из контекста.

Во-первых, если говорить об учреждениях, то они традиционно признаются самостоятельной организационно-правовой формой, а не видом юридических лиц. То же самое можно сказать и о корпорациях.

Во-вторых, например, хозяйственные общества, учрежденные одним учредителем, не могут рассматриваться как объединения.

В-третьих, понятие "членство" в российском законодательстве употребляется в основном в отношении некоммерческих организаций, а из коммерческих организаций - только в отношении производственных кооперативов (ст. 107 ГК РФ).

Кроме того, членство существует в крестьянских (фермерских) хозяйствах, которые не признаются юридическими лицами (п. 3 ст. 1, ст. 14 Федерального закона от 11.06.2003 № 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" Федеральный закон от 11.06.2003 №74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (ред. 25.12.2012) // Собрание законодательства РФ. 2003. №24. ст. 2249.).

Из этого следует, что, например, хозяйственные общества, являющиеся объединением капиталов, не могут быть отнесены к корпорациям.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что определяющим в данном случае является не терминология, а полномочия государственных корпораций и функции, которые они исполняют. Здесь законодатель использовал термин "корпорация" не в традиционном смысле, а как синоним понятия "организация". Использование же законодателем для обозначения рассматриваемой организационно-правовой формы юридического лица термина "государственная" по сути, отражает то обстоятельство, что имущество государственных корпораций изначально формируется за счет государства, которому они подконтрольны, и используется в целях, установленных законом, а деятельность государственных корпораций направлена на реализацию задач, предусмотренных государством в соответствующих законодательных актах.

Также, в пользу использования термина "государственная" говорит и социально-публичная направленность функций корпораций, порядок формирования их высших органов управления и способы контроля за деятельностью этих организаций http://www.asv.org.ru/documents_&_analytik/analytics/methodological/281699/#_ftnref2, доступ осуществлён 5.05.2013 // Источник: Журнал "Банковское право", №3, 2009..

Государственная корпорация создается и ликвидируется на основании федерального закона в качестве сложноструктурной организации с весьма широкими функциями и полномочиями в своей многогранной деятельности, в том числе и в сфере своей хозяйственной деятельности.

Имущество, переданное Российской Федерацией государственной корпорации, признается собственностью последней.

Государственная корпорация может заниматься предпринимательской деятельностью, поскольку это служит достижению цели, ради которой она создана. Цели существующих в стране государственных корпораций весьма широкие. Например, целью деятельности Государственной корпорации "Ростехнологии" является содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций - разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс (ч. 1 ст. 3 ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии").

Наконец, государственная корпорация несет самостоятельную имущественную ответственность по своим обязательствам перед третьими лицами. Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации.

Вышесказанное о цели, функциях, характере деятельности государственной корпорации, праве собственности на имущество, принадлежащее корпорации, и имущественное обеспечение ее деятельности свидетельствует о том, что государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица выходит за рамки понятия некоммерческой организации, содержащегося в п. 1 ст. 50 ГК РФ и п. 1 ст. 2 ФЗ "О некоммерческих организациях".

Государственная корпорация не находится на бюджетном финансировании. Она относится к числу государственных организаций, функционирующих, хотя об этом прямо и не упоминается в законе, на основе принципа самофинансирования своей деятельности за счет доходов, получаемых от данной деятельности. "Государственная корпорация "Ростехнологии", - говорится, например, в п. 6 ч. 1 ст. 7 ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии", - вправе получать в соответствии с законодательством Российской Федерации доходы в целях реализации своих функций, установленных настоящим Федеральным законом и решениями Президента Российской Федерации". Кроме того, она вправе участвовать в уставных капиталах хозяйственных обществ, иных коммерческих и некоммерческих организаций, которые созданы на территории Российской Федерации и за ее пределами, целью деятельности которых являются разработка, производство и экспорт высокотехнологичной промышленной продукции, включая продукцию военного и двойного назначения. Доходы от такого участия поступают в собственность корпорации.

Поэтому можно сказать, что в число основных целей деятельности государственной корпораций входят не только разработка, производство и экспорт изготовляемой продукции, выполнение работ и оказание услуг, но и извлечение прибыли для финансирования данной деятельности.

С другой стороны, в связи с публично-правовым характером выполняемых функций государственная корпорация не может осуществлять свою деятельность в качестве коммерческой организации Мозолин В. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права, 2009, №1..

Государственная корпорация как юридическое лицо должна входить в индивидуальную группу в системе юридических лиц в российском гражданском праве наподобие юридических лиц, имеющих индивидуальный статус. Такой организацией, например, является Центральный банк Российской Федерации.

Анализ позволяет выделить следующие основные признаки юридического лица публичного права:

-оно создается государством без участия частных лиц;

-правовым основанием его формирования и функционирования является публично-правовой акт;

-оно выступает носителем государственной воли, государственных прав и обязанностей, для чего наделяется властными полномочиями. Такие полномочия могут иметь нормоустанавливающий, распорядительный или иной характер, но в широком понимании - это управленческие полномочия. Они имеют дискреционный характер, то есть решения юридического лица публичного права, принимаемые им по своему усмотрению, но в пределах закона, распространяются на третьих лиц;

-правоспособность такого лица является специальной, целевой и предполагает преимущественную направленность на реализацию общественных, общегосударственных интересов.

Можно сказать, что государственные корпорации полностью соответствуют всем вышеназванным признакам.

Вместе с тем следует более детально законодательно урегулировать вопросы, касающиеся гражданско-правового положения юридических лиц публичного права, особенностей их создания, регистрации, управления, оснований и порядка привлечения к ответственности, правового статуса принадлежащего им имущества и др http://www.asv.org.ru/documents_&_analytik/analytics/methodological/281699/#_ftnref2, доступ осуществлён 5.05.2013 // Источник: Журнал "Банковское право", №3, 2009..

Как уже отмечалось выше, в соответствии с действующим законодательством имущество, на базе которого государственная корпорация осуществляет свою деятельность, и получаемые от этой деятельности доходы являются ее собственностью. При этом к какой форме собственности относится собственность корпорации и какова юридическая природа права собственности на имущество, принадлежащее корпорации, закон не определяет.

В легитимности деятельности государственных корпораций сомневались и многие авторитетные ученые-правоведы. Так, профессор кафедры гражданского права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета Юрий Толстой полагает, что госкорпорации используются для пожирания государственных денег: "До сих пор не решен вопрос о форме собственности на их имущество. Исчерпывающий список форм собственности содержится в Конституции России Конституция Российской Федерации. Принята на Всенародном референдуме 12.12.1993 (с учётом закона о поправке к Конституции от 30.12.2008 г. №6, №7 ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2008. №4, ст. 445.. Это не частная, не государственная, не муниципальная. Значит, нам просто необходима какая-то надстройка в виде публичной собственности", - констатировал академик Толстой, выступая на Петербургском международном юридическом форуме http://www.fontanka.ru/2013/04/07/031/ - доступ осуществлён 5.05.2013..

В начале апреля 2013 года Правительство РФ внесло в Госдуму законопроект, направленный на создание новой организационно-правовой формы предприятий - публично-правовых компаний. Разработанный Минэкономразвития документ позволит создать унифицированные правила деятельности госкомпаний и корпораций, определить общие подходы и требования к регистрации, организации деятельности, реорганизации и ликвидации государственных компаний и корпораций.

Закон направлен на последующее преобразование госкорпораций в публично-правовые компании, сфера деятельности которых по сравнению с госкорпорациями расширена. Законом определена структура органов управления, распределение полномочий, порядок одобрения сделок. Действующее законодательство также предусматривает формы контроля за госкорпорациями, однако на практике такой контроль оказался неэффективным.

Публично-правовая компания будет создаваться на основании решения правительства либо федерального закона, и работать в интересах государства и общества. На сотрудников таких компаний распространяются те же запреты, что и на работников госкомпаний. По замыслу авторов, документ должен повысить эффективность и прозрачность деятельности госкорпораций.

Закон, видимо, преследует две основные цели. С одной стороны, необходимо более четко закрепить в законе статус госкомпаний и госкорпораций, являющихся сегодня слишком специфичными "разновидностями" некоммерческой организации. Конечно, эти организации настолько оторвались от статуса некоммерческих организаций, что большинство общих норм закона о некоммерческих организациях совершенно к госкорпорациям и госкомпаниям неприменимы. Нынешняя ситуация, когда все вопросы регулируются специальными законами о каждой конкретной корпорации, означает чрезмерное осложнение регулирования тех вопросов, которые могли бы регулироваться уставами.

С другой стороны, продекларированный несколько лет назад президентом Медведевым отказ от такой формы юридических лиц, как госкорпорация, не привел к отсутствию потребности государства и экономики в существовании этих серьезных инструментов влияния на экономику, особенно на такие сферы, как военно-промышленный комплекс. Принятие закона - это удобный повод снять вопрос об ускоренном акционировании госкорпораций и госкомпаний http://www.rg.ru/2013/04/09/goskorporazii.html, доступ осуществлён 5.05.2013 (Сайт "Российской Газеты").

Глава 2. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц

2.1 Порядок управления государственными корпорациями

Единоличным исполнительным органом корпорации является генеральный директор, который осуществляет руководство ее текущей деятельностью и назначается Правительством. Правление корпорации является коллегиальным исполнительным органом и назначается наблюдательным советом по представлению гендиректора. Именно они принимают реальные решения и контролируют финансовые потоки. Высшим органом управления корпорации формально является наблюдательный совет, формируемый Правительством. В наблюдательный совет корпорации входят 14 членов и генеральный директор корпорации, являющийся членом наблюдательного совета корпорации по должности.

Практика показала, что данная структура комплектуется, как правило, широким спектром чиновников и бизнесменов, занятых в совершенно других областях государственного управления, политики и бизнеса и имеющих мало отношения непосредственно к сфере деятельности госкорпорации. Разношерстный по составу орган был изначально неспособен полноценно осуществлять свои контрольные функции. Мало того, члены совета, за исключением генерального директора корпорации, работают в корпорации не на постоянной основе и вправе совмещать свое членство с замещением государственной должности. То есть уже по техническим причинам (занятость на своем основном месте работе или в бизнесе) члены наблюдательного совета неспособны эффективно контролировать деятельность корпорации Аминов Х., Пушкарская А. Президенты не держат "Олимпстрой" // Коммерсантъ, 2011, №16..

Во-вторых, вряд ли у них есть в этом заинтересованность. Это подтверждают, например, результаты проверки работы госкорпораций Генпрокуратурой РФ. Юрий Чайка отметил в своем докладе президенту ненадлежащую работу высших органов управления государственных корпораций: формальное отношение членов наблюдательных советов к участию в их работе, отсутствие членов наблюдательных советов на большей части собраний, утверждение отчетов о деятельности без предварительной проверки достоверности информации и оценки обоснованности расходов, утверждение отчетов путем заочного голосования без присутствия их членов и т.д Генеральная прокуратура и Контрольное управление представили президенту результаты проверки госкорпораций // Президент России, 2009.-http://news.kremlin.ru/news/5965, доступ осуществлён 5.05.2013..

Основным источником формирования имущества государственных корпораций является имущественный взнос Российской Федерации, которая признается единственно возможным их учредителем. В качестве такого взноса может выступать любое имущество, за исключением того, которое может находиться только в государственной собственности См. : Курбатов А.Я. Сферы деятельности государственных корпораций. // Корпоративный юрист, 2009, №6..

При этом на случаи передачи имущественного взноса Российской Федерации государственным корпорациям не распространяется действие законодательства о приватизации (пп. 8 п.2 ст.3 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" Федеральный закон от 21.12.2001 №178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (ред. 7.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 2002. №4. ст. 251.). В частности, передача имущественных комплексов федеральных унитарных предприятий государственным корпорациям теперь рассматривается как особый способ прекращения деятельности этих унитарных предприятий как юридических лиц, отличный от их реорганизации или ликвидации (ст.21.2 ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей")

После внесения имущественного взноса в государственную корпорацию Российская Федерация утрачивает на это имущество право собственности, которое переходит к государственной корпорации как юридическому лицу. У Российской Федерации остаются только права на участие в управлении государственной корпорацией, в том числе контроля через назначение их единоличных исполнительных органов и представителей в высшие органы управления.

Государственные корпорации как юридические лица отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом, если иное не предусмотрено законом. На сегодняшний день установлено два таких исключения:

- в отношении обращения взыскания на средства фонда страхования вкладов по иным обязательствам Агентства по страхованию вкладов, чем выплата страхового возмещения;

- в отношении имущества ГК "Росатом", включенного в специальный перечень, утверждаемый Правительством РФ См. : Талапина Э.В. Государственные корпорации как новый субъект права. // Законы России: опыт, анализ, практика, 2009, №2..

Применительно ко всем государственным корпорациям в законах об их создании содержится открытый перечень источников формирования имущества, т. е. перечень видов деятельности и отдельных сделок, которые они могут осуществлять и в результате которых у них возникают права собственности и иные имущественные права.

При этом на случаи отчуждения имущества государственными корпорациями также не распространяется действие ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", поскольку в этих случаях речь идет уже об отчуждении имущества, находящегося в собственности государственных корпораций, а не в государственной собственности;

Решения о совершении государственными корпорациями определенных сделок с имуществом должны принимать высшие органы управления государственных корпораций, формируемые из представителей федеральных государственных органов, а в некоторых случаях - Правительство РФ.

Кроме того, высшие органы управления государственных корпораций принимают решения об использовании их прибыли, резервов и фондов, т. е. о направлениях использования денежных средств См. : Курбатов А Я. Государственные корпорации как организационно-правовая форма юридического лица. // Хозяйство и право, 2008, № 4..

Цели деятельности госкорпораций определены крайне нечетко и расплывчато, что не позволяет объективно оценить их работу. Для большинства госкорпораций не предусмотрены процедуры средне и долгосрочного планирования, за исключением "Росатома" (но и здесь нет ограничений на пересмотр показателей программы). В законах не прописаны возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.

Отсутствие критериев распределения переданных госкорпорациям бюджетных средств между проектами превращает их в организации, определяющие государственную политику в соответствующих сферах. При этом средства государства направляются на проекты, выбираемые госкорпорациями самостоятельно, вне единой государственной стратегии и системы приоритетов (которых просто нет), то есть оказываются в лучшем случае разрозненными и не связанными друг с другом. При этом в силу отсутствия целостной государственной системы приоритетов, "единого взгляда" государственные корпорации могут без труда убедить государство в наибольшей целесообразности именно таких трат.

Важно, что государственные средства для госкомпании - даровой ресурс, который в отсутствие жесткого контроля расходуется неэффективно. При этом значительная часть этих средств неизбежно идет на нецелевое использование и раздувание административных расходов: строительство новых роскошных офисов, приобретение представительских автомобилей, загранкомандировки, приглашение высокооплачиваемых ненужных или просто безграмотных иностранных экспертов, повышение зарплат и раздувание штатов.

Для государственных корпораций созданы исключительные условия хозяйственной деятельности. Имеющиеся у государственных корпораций преференции делают невозможной конкуренцию с ними со стороны частных компаний.

Госкорпорации, обладая политическим и административным ресурсом и растущими финансовыми возможностями, могут оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам.

Включение в государственные корпорации целых отраслей российской экономики ведет к возникновению у них монопольного положения, а гарантированная государственная поддержка означает отсутствие для них стимулов для повышения эффективности, снижения издержек, что приведет к накоплению долгов и остановке инновационного развития. Наличие у госкорпораций монопольного статуса входит в противоречие с поставленной Президентом РФ целью - наращивания эффективности и инновационного развития. Получается, что госкорпорации фактически входят в экономическую нишу естественных монополий, однако правовые механизмы существенно различаются - конечно, в пользу первых.

2.2 Контроль над деятельностью государственных корпораций

Особенностью статуса государственных корпораций является существенно меньший контроль со стороны государственных органов, слабые требования к раскрытию информации о своей деятельности.

Так как в России отсутствует единая система целеполагания, стратегия развития, а также система общегосударственного планирования, то это создает условия неэффективного функционирования государственных корпораций. Имущество, переданное госкорпорации, становится ее собственностью, и происходит своего рода "безвозмездная приватизация" государственного имущества. Бюджетные средства для госкорпораций - бесплатный ресурс, который в условиях низкого уровня контроля обречен расходоваться неэффективно.

В законах не предусмотрены санкции за невыполнение программы или несоответствие фактических показателей целевым значениям. Неформальные взаимоотношения топ - менеджмента корпорации с коррумпированной бюрократией, а также практика назначения на должности по принципу личной лояльности еще больше увеличивают риски оппортунизма. Реальными хозяевами непрозрачных финансовых потоков становятся узкие, в т.ч. скрытые, группировки лиц.

Например, при изучении вопроса о контроле за деятельностью "Олимпстроя" обозначило целый ряд серьезных проблем:

1. Государственные корпорации выведены из-под контроля не только общества, но и парламента;

2. Отсутствует даже полноценный контроль за эффективностью распоряжения полученными бюджетными средствами и имуществом со стороны государственных органов;

3. Низкий уровень контроля за степенью и качеством выполнения возложенных на государственную корпорацию функций и задач;

4. Отсутствуют четкие критерии оценки результативности деятельности госкорпорации и степени достижения ими законодательно установленных целей;

5. Отсутствуют принципы управления имуществом государственных корпораций, безвозмездно переданным государством;

6. Регулирование крупных сделок, требующих обязательного утверждения наблюдательным советом, предусматривает установление планки на достаточно высоком уровне - 5% активов корпорации. Сделки в размере меньше 5% от активов "Олимпстроя" - это многие миллиарды рублей, однако они выпадают из-под госконтроля А.В. Багаряков внес законопроект, ужесточающий контроль над расходованием средств на строительство олимпийских объектов в Сочи // КПРФ.ру. - 17.05.2011 - http://kprf.ru/dep/92059.html- доступ осуществлён 5.05.2013.

Без согласия государственной корпорации государственные органы не могут:

1. Запрашивать у органов управления корпорации их распорядительные документы;

2. Требовать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности корпорации у органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций;

3. Направлять представителей для участия в проводимых корпорацией мероприятиях;

4. Проводить проверки соответствия деятельности корпорации, в том числе по расходованию денежных средств, целям, предусмотренным ее учредительными документами;

5. В случае выявления нарушения законодательства или совершения корпорацией действий, противоречащих целям, вынести ей письменное предупреждение.

Как правило, только высшие органы власти (Правительство РФ, Президент РФ) имеют хоть какую-то возможность контролировать деятельность госкорпораций и влиять на них. Правительством контроль за деятельностью госкорпораций осуществляется на основе ежегодного представления корпорацией годового отчета, аудиторского заключения по бухгалтерской отчетности, заключения ревизионной комиссии по результатам проверки отчетности и иных документов корпорации.

В целом же госкорпорация не обязана предоставлять в государственные органы документы, содержащие отчеты о своей деятельности. Федеральные органы власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также органы МСУ не вправе вмешиваться в деятельность корпораций. Даже на депутатские запросы законодателей госкорпорация отвечать не обязана. Неоднократные запросы некоторых депутатов Госдумы с просьбами предоставить отчеты и другие материалы по тем или иным проектам госкорпораций встречались отказом.

На государственные корпорации не распространяются положения ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" Федеральный закон от 26.10.2002 №127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" // Собрание законодательства РФ. 2002. №43. ст. 4190..

В целом, отсутствие должного контроля и ответственности за олимпийское строительство приводит к высокому риску извлечения инсайдерской ренты и перерасходу средств, а также риску ошибочных управленческих решений, возможности некачественного строительства и даже разрушения зданий (как это произошло со строящимся грузовым портом на берегу Черного моря декабре 2009 года, который был уничтожен далеко не самым мощным штормом). Когда менеджмент госкорпораций может не опасаться возможности потерять хлебные места вследствие низкой эффективности работы, то прогресса ожидать не приходится. Проблемы в деятельности Олимпстроя, как показал опыт работы четырех его директоров, носит системный характер и связан с господствующей в госкорпорациях системой инсайдерского контроля. Колоссальные финансовые потоки на фоне бесконтрольности и безответственности становятся привлекательны для расхищения.

Исследования Р.С. Дзарасова и Д.В. Новоженова показывают, что система инсайдерского контроля стала типичной для российских корпораций, а инсайдерская рента является основной формой извлечения дохода.

Под термином инсайдеры понимаются такие заинтересованные в деятельности корпорации стороны, которые своего формального и неформального положения имеют возможность влиять на корпоративные решения, полностью или частично контролировать финансовые потоки, и стремятся изымать их часть в виде ренты. Инсайдерская рента сочетает в себе признаки феодального дохода и дохода от оппортунистической деятельности. Ренту инсайдеров следует отличать от предпринимательской прибыли или вознаграждения за добросовестный наемный труд. Изъятие ренты не предусматривает выполнения какой--либо полезной для общества деятельности и основывается на внеэкономическом принуждении.

Чаще всего реальные инсайдеры предпочитают оставаться в тени, всячески маскируя свое доминирующее положение. Чтобы удержать свою во многом неформальную власть над активами, инсайдеры опираются на инфраструктуру контроля. Под инфраструктурой инсайдерского контроля (далее ИИК) понимается система взаимосвязанных формальных и неформальных институтов, позволяющих доминирующим собственникам господствовать над активами и финансовыми потоками корпорации и извлекать из этого доход. Инфраструктура контроля в государственных корпорациях включает как внутренние, так и внешние элементы.

К внутренним элементам ИИК относятся: а) централизация принятия решений; б) опора на "свою" команду управленцев; в) семейственность и клановость; г) внутренние службы безопасности; д) внутренний контроль и аудит. Внутренние элементы ИИК являются опорой "крупных" инсайдеров в подавлении неконтролируемого оппортунистического поведения внутри корпорации, в частности деятельности "средних" и "мелких" инсайдеров.

Продвижение "своих" людей и даже родственников на ключевые посты в какой--то мере гарантирует, что финансы не будут уводиться без ведома доминирующих инсайдеров. Также они является своеобразной гарантией от захвата бизнеса. Генеральные директора государственных корпораций, как правило, в качестве заместителей имеют коллег по предыдущей высокой должности. Повсеместно госкорпорации стремятся продвинуть своих ставленников на высокие руководящие должности в зависимые и контролируемые компании. Результатом становится возрастание уровня некомпетентности и неформальных взаимоотношений.

Внешние элементы ИИК в государственных корпорациях не менее значимы для "крупных" инсайдеров: а) неформальные связи с высшими чиновниками; б) административный ресурс (влияние на силовые, судебные и пр. органы власти); в) связи с олигархами и внешними "крупными" инсайдерами; г) внешняя защита прав собственности (ЧОПы, криминальные "крыши"); д) цепочки офшорных и фиктивных фирм; е) аффилированные лица; ж) финансовые институты и внешний аудит; з) искусственное создание благоприятного общественного мнения (пиар в СМИ).

Неформальные связи с чиновничеством и административный ресурс помогают инсайдерам госкорпораций обмениваться информацией и услугами с нужными людьми, лоббировать решения и законопроекты, получать необходимую политическую, информационную и силовую поддержку, оказывать давление на контрагентов, защищаться от внешних посягательств. Разумеется, этот элемент инфраструктуры инсайдерского контроля является весьма дорогостоящим, и вынуждает делиться существенной долей ренты. Инсайдеры предпочитают скрывать свое доминирующее положение и теневые доходы за сложной многоуровневой цепочкой офшорных и фиктивных фирм. Руководство госкорпораций не жалеет средств на пиар в средствах массовой информации. Десятки и сотни миллионов долларов тратятся на создание фиктивной картинки благополучия, небывалых успехов и перспектив развития, высокого профессионализма менеджеров и, конечно же, на замалчивание любой критической информации. Аудиторские фирмы в свою очередь приукрашивают финансовую отчетность. С помощью пускания пыли в глаза обществу скрывается некомпетентность и безответственность инсайдеров в руководстве госкорпораций, их махинации и нерациональное расходование средств, низкая результативность деятельности Дзарасов Р.С., Новоженов Д.В. Крупный бизнес и накопление капитала в современной России. Изд. 2-е. - М.: Книжный дом "Либроком", 2009. - 512 с..

Одним из признаков этого является частая смена руководства. Так, за период 2007--2012 гг. сменилось целых 4 президента госкорпорации "Олимпстрой". При этом система подбора руководящих кадров является крайне непрозрачной и, скорее, основывается на принципе лояльности вышестоящему начальству, чем на профессиональных качествах, опыте и знании дела.

Уже в момент образования "Олимпстроя" и других госкорпораций официальные лица и органы выражали опасения по поводу возможного извлечения инсайдерской ренты за счет средств и активов, переданных новым структурам. Министр финансов Алексей Кудрин отмечал, что с созданием госкорпораций пойдет "скрытая приватизация" и увод государственной собственности и средств. Мало того, отмечалось, что низкий уровень контроля за их деятельностью приведет к непроизводительному росту расходов. М. Делягин так описывает реальные цели деятельности руководителей госкорпораций: "вокруг "людей с ресурсом" толпятся люди, которые зарабатывают на самом процессе - на расходах, а не на доходах, результат им по большому счету не важен, важно участвовать в процессе" В "Олимпстрое" за четыре года уже четвертый руководитель. Всему виной коррупция? // http://corrupcia.net/articles/fact-4043.html - доступ осуществлён 5.05.2013..

По результатам проверки госкорпораций Генеральной прокуратурой, о результатах которой 10 ноября 2009 года Юрий Чайка доложил Президенту Медведеву, было выявлено множество нарушений, в том числе и в ГК "Олимпстрой". Среди них стоит отметить:

1. Использование подавляющей части выделенных из бюджета средств не по целевому назначению, в частности, существенный их объем размещается на банковских депозитах как временно свободные средства или оседает в различных дочерних фондах;

2. Неэффективное расходование госкорпорациями выделенных финансовых и материальных ресурсов;

3. Принятие решений в интересах служащих корпораций либо аффилированных с ними структур;

4. Непрозрачность размещения заказов, злоупотребления в сфере проведения торгов, избирательный подход при выборе поставщиков;

5. Оплата значительных расходов сторонних юридических и физических лиц по выполнению работ и услуг, входящих в обязанности сотрудников корпораций, несмотря на наличие в штате госкорпораций высокооплачиваемых квалифицированных специалистов;

6. Установление органами управления необоснованно высоких расходов на оплату труда, премий, бонусов и прочих поощрений Генеральная прокуратура и Контрольное управление представили президенту результаты проверки госкорпораций // Президент России, 2009.-http://news.kremlin.ru/news/5965, доступ осуществлён 5.05.2013..

Как видно, для государственных корпораций созданы весьма привилегированные условия функционирования. При этом контроль за их деятельностью, эффективностью и целевым характером расходования выделенных средств, существенно ограничен. Возможностей же для злоупотреблений и вывода внесенных средств остается предостаточно.

2.3 Право собственности государственных корпораций

Установление формы собственности государственной корпорации определит особенность ее право субъектности как юридического лица, в том числе характерные признаки осуществления прав владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему на праве собственности имущества, перечень оснований и способов, по которым государственная корпорация приобретает и прекращает право собственности, объектный состав ее имущества, гражданско-правовой режим входящих в него составных частей.

Могут ли государственные корпорации, становясь собственниками переданного имущества, быть признаны субъектами частной собственности? По нашему мнению, следует дать отрицательный ответ.

Во первых, переход государственной собственности в частную возможен в форме приватизации, под которой согласно ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. В нашем случае имущество государственной корпорации передается государством безвозмездно, что исключает возможность квалификации такой передачи приватизацией. корпорация право государственный бюджетный