Правовий режим державної служби: питання загальної теорії

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна юридична академія України

Імені Ярослава Мудрого

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Спеціальність: Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень

Правовий режим державної служби: питання загальної теорії

Петришин Олександр Віталійович

Харків 1999

Дисертація є рукописом.

Робота виконана на кафедрі теорії держави і права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого Міністерства освіти України

Науковий консультант -- доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України Цвік Марк Веніамінович, професор кафедри теорії держави і права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України Копєйчиков Володимир Володимирович, професор кафедри теорії держави і права Національної академії внутрішніх справ України;

доктор юридичних наук, професор Авер'янов Вадим Борисович, завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права імені В. М. Корецького НАН України;

доктор юридичних наук, професор Борисов Геннадій Олександрович, завідувач кафедри теорії та історії держави і права Бєлгородського державного університету

Провідна установа -- кафедра теорії та історії держави і права Львівського державного університету імені Івана Франка

Захист відбудеться “15” квітня 1999 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.02 в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 310024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (310024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77).

Автореферат розіслано “12” березня 1999 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.Д. Гончаренко

1. Загальна характеристика роботи

державний службовець повноваження право

Актуальність теми дослідження. Загальнотеоретичне дослідження державної служби в Україні здійснюється з позицій розв'язання актуальних проблем, що стоять перед розбудовою Української держави, вирішення поставлених Конституцією України 1996 року завдань по формуванню правової, демократичної, соціальної держави, впровадженню в різні сфери життєдіяльності суспільства та держави і насамперед в процес функціонування органів державної влади принципу верховенства права.

Висвітлення питань державознавства під кутом зору проблематики державної служби означає акцентування уваги на службовому призначенні держави, яка відповідає за свою діяльність перед особою та суспільством, що передбачає забезпечення простору для його самоорганізації, становлення інститутів громадянського суспільства. В цьому сенсі будь-який вид державної діяльності повинен бути охарактеризований як певний різновид державної служби, а всі державні органи мають службове призначення. Тому не є випадковою тенденція до визначення статусу державних органів в сучасних умовах саме як певних “служб”: податкова служба, служба охорони, служба зайнятості тощо. Разом з тим демократичні правові процедури формування державних органів, функціонування державного апарату, його взаємодії з населенням повинні розглядатися в широкому контексті демократизації суспільного та державного життя, як невід'ємна складова частина та особлива форма демократії.

Однією з центральних в цьому плані є проблема підвищення ефективності та якості функціонування державних органів, вирішення якої безпосередньо обумовлюється оптимальною організацією державної служби, яка в такому загальнодержавному розумінні виступає серцевиною державності, своєрідною кровоносною системою державного апарату, що постачає його конструкції та схеми знаннями, волею та прагненнями людей. Тому державність у тісному сенсі цього слова означає насамперед чітку організацію та ефективність державної служби, а державний службовець виступає у відносинах з населенням як професійний управлінський працівник, безпосередній представник державної влади, носій державно-владних повноважень. Організована та функціонуюча на демократичних правових засадах державна служба в контексті проблематики теорії держави і права, таким чином, є найважливішою державно-правовою гарантією забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Постановка питання про державну службу із загальнотеоретичних позицій може бути охарактеризована як заснована на критеріях людського виміру політики та права, оскільки вона відображає розподіл соціально-професійних позицій людей як управлінців та керованих, виникнення на цій основі державного апарату і держави, специфіку взаємовідносин між органами державної влади, їх працівниками та населенням як міжлюдських стосунків, спрямована на використання гуманітарного потенціалу державно-управлінської діяльності. Дослідження питань державної служби під кутом зору предмета теорії держави і права спрямоване на формування у громадськості позитивного іміджу державного службовця, довір'я та поваги громадян до держави і державних органів, подолання негативних стереотипів, що склалися в сфері державно-службових відносин.

Організація державної служби та її ефективне функціонування розглядаються в роботі в контексті завдань по здійсненню державно-правової реформи в Україні, згідно з якою структурному та функціональному реформуванню підлягають перш за все основні підрозділи державного апарату. Реалізація завдань державно-правової реформи, складовою частиною якої виступає адміністративна реформа, що безпосередньо зачіпає питання кадрового забезпечення функціонування державних органів та надання населенню управлінських послуг, повинна стати важливим конкретним кроком на шляху втілення в життя норм Конституції України. Тому невипадково саме з реформ державної служби започатковувались важливі соціально-економічні перетворення в багатьох країнах світу.

Сьогодні в Україні йде активний процес становлення власного законодавства про державну службу стосовно різних напрямків державно-службової діяльності. Вперше на терені колишнього СРСР в Україні був прийнятий окремий Закон про державну службу, який став вагомим, але лише першим кроком на шляху створення розгалуженої системи законодавства про державну службу, формування якої можливе лише за умови визначення загальнотеоретичних засад організації і функціонування інституту державної служби, уніфікації на загальнодержавному рівні їх критеріїв, прийняття на цій основі загального законодавчого акта, на базі якого має бути розроблена низка системно узгоджених законів щодо конкретних напрямів державно-службової діяльності. В цьому напрямі робочою групою, у складі якої був автор, підготовлений проект Закону “Про службу в державних органах та їх апараті”.

Ступінь дослідженості теми. Ще наприкінці 40-х років юридичною наукою були поставлені питання про необхідність загальнотеоретичного дослідження питань державної служби. Ці проблеми активно опрацьовувалися галузевими підрозділами правознавства і перш за все кримінально-правовою та адміністративно-правовою теорією. Науку кримінального права проблема державної служби цікавила в аспекті встановлення підвищеної кримінальної відповідальності для посадових осіб. Наука адміністративного права відповідно до свого предмета ставила питання про більш широкий зміст статусу державного службовця і насамперед про повноваження, якими наділяються державні службовці для виконання функцій державних органів, в котрих вони займають посади. В подальшому відбулося розширення горизонту дослідження статусу державних службовців та посадових осіб за рахунок підключення таких галузей юридичної науки, як теорія трудового права, теорія фінансового права, господарсько-правова теорія та ін.

Вчені, які досліджували особливості правового статусу і діяльності окремих категорій державних службовців та посадових осіб в розрізі окремих галузей юридичної науки, наполегливо висловлювалися про необхідність загальнотеоретичного їх висвітлення. На цьому шляху потрібно відмітити окремі спроби розглянути проблему державної служби з комплексних позицій, які, однак, не змогли істотно змінити акценти в її дослідженні. Питання про загальнотеоретичне дослідження державної служби, статусу державного службовця та посадової особи ставилося як вузлове. Загальнотеоретичні та методологічні аспекти даної проблематики висвітлювались в роботах В.Б. Авер'янова, С.С. Алєксєєва, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, Г.О. Борисова, Є.В. Бурлая, В.Д. Гончаренка, В.М. Горшеньова, П.Б. Євграфова, А.П. Зайця, М.І. Козюбри, В.В. Копейчикова, Б.П. Курашвілі, В.В. Лазарєва, В.М. Манохіна, В.С. Нерсесянца, О.В. Оболонського, М.І. Панова, І.М. Пахомова, П.М. Рабіновича, А.Й. Рогожина, В.Ф. Сіренко, Ю.М. Старилова, М.М. Страхова, В.Я. Тація, В.Д. Ткаченка, Ю.М. Тодики, В.О. Четверніна, М.В. Цвіка. З потребою опрацювати проблематику державної служби із загальнотеоретичних позицій зіткнулись новітні дослідження, законопроектні роботи щодо проекту Закону України “Про державну службу”, проекту “Кодексу правил поведінки державних службовців”, проектів інших законодавчих актів, що стосуються організації державно-службових відносин, в розробці яких брав участь дисертант. Таким чином, необхідність загальнотеоретичного дослідження державно-службової діяльності визначена нинішнім станом вітчизняної правової науки. Усе вищезгадане обумовило вибір теми і мети дослідження, його наукову новизну та практичне значення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на кафедрі теорії держави і права Національної юридичної академії України ім. Ярослава Мудрого відповідно до цільової комплексної програми № 0186.0.070866 “Розвиток демократичних процесів у правовій державі”.

Об'єктом дослідження є державно-правова реальність, основні державно-правові закономірності, взаємовідносини держави і права, правова регламентація організації і функціонування державного апарату та механізму.

Предметом дослідження є державно-службові відносини в державі та суспільстві, загальнотеоретичні питання організації та функціонування інституту державної служби під кутом зору правового регулювання кадрового забезпечення та практичного функціонування державного апарату.

Мета і задачі дисертаційного дослідження. Метою дослідження є опрацювання загальнотеоретичної концепції державної служби, яка була б органічно пов'язана з державністю як явищем, закономірностями виникнення, функціонування і розвитку державного апарату та держави, відображала безпосередньо саму серцевину державності, її соціальне призначення та місце в суспільстві, становила змістовну частину понятійного арсеналу теорії держави і права.

Для досягнення цієї мети потрібно вирішити такі задачі:

- беручи до уваги, що ідейно-історичною передумовою теорії держави і права є історія вчень про державу і право, необхідно прослідити виникнення і становлення загальнотеоретичної концепції державної служби у контексті основних поглядів та вчень про державу і право від міфологічних уявлень про природу державної влади та правителів до сучасних інтерпретацій основних параметрів організації державно-службових відносин. Теоретичне узагальнення основних історичних підходів і уявлень щодо державно-правових явищ має сприяти формуванню стрункої логічно послідовної загальнотеоретичної концепції державної служби, яка спиралася б на досвід багатьох поколінь;

- спираючись на методологічний потенціал порівняльно-правового аналізу становлення інституту державної служби в розвинутих країнах, здійснений на фундаменті особливостей їх правових систем -- континентальної та англо-американської, а також специфіки організації державно-службових відносин в країнах східного регіону (Росія, Китай, Японія), потрібно виявити як індивідуальні риси організації державної служби в кожній з цих країн, так і ознаки, що належать певним групам країн, так само як і загальновизнані критерії організації державної служби в сучасній демократичній, правовій державі, дослідити можливості їх використання в практиці організації та функціонування державної служби в Україні;

- висвітлюючи особливості галузевих досліджень державної служби, статусу державного службовця та посадової особи, перш за все з позицій кримінально-правової науки і адміністративно-правової теорії, в межах деяких інших галузей юридичної науки (теорії трудового права, теорії фінансового права тощо), необхідно з урахуванням внеску кожної із них обґрунтувати потребу в загальнотеоретичному осмисленні природи державної служби, особливостей статусу державного службовця, їх фундаментальних ознак, які змогли б виконувати методологічну функцію в рамках системи правознавства;

- розглядаючи поняття державної служби та державного службовця як основоположні для загальнотеоретичної концепції державної служби, слід докладно проаналізувати низку загальнотеоретичних ознак даних понять в контексті співвідношення держави і суспільства, основних закономірностей виникнення, функціонування та розвитку державного апарату і держави, соціального призначення держави, взаємозв'язку між державою і правом. Враховуючи особливості предмета дослідження, який відображає певну різноманітність напрямів державно-службової діяльності в сучасному суспільстві, різні характеристики державних службовців, слід здійснити розгалужену класифікацію різновидів державної служби та категорій державних службовців на підставі загальнотеоретичних критеріїв;

- виходячи з пріоритетного значення принципу верховенства права для характеристики державно-службової діяльності як правової форми діяльності, необхідно обґрунтувати найбільш важливі аспекти впливу права на організацію і функціонування інституту державної служби: по-перше, законодавче регламентування державно-службових відносин має бути заснованим на праві як мірі соціальної свободи, рівності та справедливості і тому -- на конституційних правах і свободах людини, праві громадян України на участь в управлінні державними справами, рівному праві доступу до державної служби. Проте, і це по-друге, як безпосередній юридичний регулятор організації та функціонування інституту державної служби має розглядатися закон, який безпосередньо визначає особливості та структуру правового режиму державної служби, статусу державних службовців;

- аналізуючи особливості та структуру правового режиму державної служби, потрібно підкреслити його міжгалузевий характер, для якого характерні цілісна система регулятивного впливу, наявність певних специфічних прийомів та засобів регулювання - регулятивних, охоронних, процедурно-процесуальних, єдиних принципів та загальних положень, що поширюються на дану сукупність норм. Разом з тим слід прослідити логіку структурованості правового режиму державної служби, особливості правового статусу державного службовця, що обумовлюється об'єктивними чинниками -- закономірностями державно-службової діяльності, специфікою здійснення державно-владних повноважень, правовою формою відносин між державними службовцями та громадянами.

Логіка дослідження обумовлена його предметом, метою та задачами. Постановка проблеми державної служби в межах теорії держави і права передбачає всебічний і водночас фундаментальний підхід до проблеми, який повинен здійснюватися під кутом зору основних державно-правових закономірностей. Для цього має бути задіяний якомога повніший арсенал загальнотеоретичного дослідження: історико-теоретичні передумови формування концепції державної служби, переваги порівняльного аналізу та власне розробка понятійного апарату загальнотеоретичної концепції державної служби.

Методологічну основу дослідження складає діалектичний метод пізнання державно-правових явищ, що дає змогу розглядати їх в розвитку, взаємозв'язку, зв'язку з суспільством, культурою тощо. На даному фундаменті застосовуються окремі наукові методи пізнання: історичний, логічний, структурно-функціональний, статистичний, порівняльно-правовий, формально-юридичний, Автор використав класичну історико-політичну спадщину, широкий спектр наукових праць в галузі права, політики, управління, соціології, філософії. Положення та висновки дисертаційного дослідження ґрунтуються на приписах Конституції України, які закріпляють завдання по розбудові демократичної, правової, соціальної держави, законодавстві України щодо окремих напрямків державно-службової діяльності, різних аспектів соціально-правового статусу державних службовців. При підготовці дисертації були використані результати, одержані в ході дискусій на науково-практичних конференціях, семінарах, “круглих столах”.

Інформаційною і емпіричною основою роботи стали законодавчі та інші нормативні акти України, інших держав, які мають розвинутий законодавчий інститут державної служби, досвід організації якого може бути адаптований до особливостей України, узагальнення практики застосування законодавства про державну службу, публікації в періодичних видання, довідкова література, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів. Наукова новизна дослідження визначається передусім тим, що дисертація є першим в українській правовій літературі монографічним дослідженням особливостей державно-службової діяльності, організації правового інституту державної служби з точки зору фундаментальних в межах теорії держави і права закономірностей. Загальнотеоретична концепція державної служби формується з урахуванням сучасних вимог, нових ідей і тенденцій розвитку правового регулювання державно-службових відносин. Особистим внеском автора є розробка понятійного арсеналу (понять та класифікацій)загальнотеоретичної концепції державної служби як певного напрямку проблематики теорії держави і права з позицій виникнення, функціонування та розвитку держави як органу управління суспільством, завдань по формуванню в Україні основ правового, демократичного суспільства, яка змогла б слугувати методологічним фундаментом для галузевих досліджень питань організації та функціонування інституту державної служби. У дисертації обґрунтовуються певні нові в концептуальному плані і важливі для практики реалізації законодавства поняття, положення та висновки, одержані особисто здобувачем:

- уперше в українській юридичній науці проведено загальнотеоретичне дослідження проблем державної служби з точки зору основних закономірностей виникнення, функціонування та розвитку держави і права як стрижневого інституту держави, що безпосередньо несе на собі навантаження державності як такої;

- уперше проблеми організації державно-службових відносин розглядаються з точки зору закріплених Конституцією України принципових положень щодо службового призначення держави в демократичному, правовому суспільстві, необхідності створення умов для функціонування інститутів громадянського суспільства;

- уперше у вітчизняному правознавстві обгрунтовується загальнотеоретична в масштабах державної організації суспільства концепція державної служби, що передбачає перш за все виокремлення та формулювання основоположних понять даної концепції -- державної служби та державного службовця, розгляду їх фундаментальних ознак;

- уперше пропонується розгорнута класифікація державної служби на певні її види залежно від загальнотеоретичних критеріїв, яка охоплює всю систему організації державно-службових відносин в межах країни, дозволяє висвітлити як їх загальні риси, так і особливості, обґрунтувати оптимальні співвідношення щодо окремих напрямків державно-службової діяльності;

-- уперше з позицій теорії держави і права характеризується поняття державного службовця як таке, що відображує зайнятість в державному секторі, висвітлюється питання про різновиди державних службовців, виділені на підставі різних критеріїв і перш за все на основі специфіки праці та наявності публічно-правового статусу;

- уперше висвітлюється питання історико-теоретичного формування вчення про державну службу, починаючи з міфологічних уявлень про природу державної влади та правителів через розвиток основних ідей щодо сенсу державно-службової діяльності в Античні часи, Середні віки, Новий час, етап класичної філософії і закінчуючи сучасними науковими поглядами на організацію державної служби;

- уперше на основі детального порівняльно-правового аналізу організації державно-службових відносин в різних країнах, виокремлення як її загальних, так і особливих та індивідуальних рис обґрунтовується думка про доцільність запозичення деяких форм організації державної служби в тих країнах, які вважаються еталоном з цих питань, за умови їх адаптації в нашій країні;

- уперше питання законодавчої організації державно-службових відносин розглядаються з позицій принципу верховенства права у стосунках між державними органами та населенням, забезпечення прав і свобод людини і громадянина, в тому числі рівного права громадян України на доступ до державної служби (ст. 38 Конституції України), точного додержання державними службовцями і посадовими особами при здійсненні своїх повноважень законів та інших нормативно-правових актів, юридичної відповідальності службовців державних органів не тільки перед вищими державними органами, а й перед громадянами;

- уперше на рівні понятійного апарату теорії держави і права розглядається проблема цілісного правового режиму державної служби, який кваліфікується в основному як публічно-правовий режим і, з одного боку, характеризується наявністю загальних принципів, методів та прийомів правового регулювання, а з іншого -- може бути структурованим на певні елементи, основним серед яких автор вважає правовий статус державного службовця;

- правосуб'єктність державного службовця розглядається як різновид спеціальної правосуб'єктності, що обумовлена специфікою державно-службової діяльності, яка здійснюється на професійних засадах, і тому в структуру правового статусу державного службовця включаються його службові повноваження, права, обов'язки, юридичні обмеження, пов'язані зі специфікою державно-службової діяльності, та певні їх компенсації;

- на основі загальнотеоретичного бачення обгрунтовується новий підхід до розробки законодавства про державну службу, яке повинно складатися з узагальнюючого закону, який б поширювався на всі різновиди державно-службових відносин в країні, та спеціальних законів щодо окремих напрямків державно-службової діяльності, стрижневим серед яких має стати Закон про службу в органах державної виконавчої влади (адміністративну службу).

На захист виносяться такі підсумкові положення та висновки:

1) аргументація необхідності та доцільності загальнотеоретичного осмислення питань організації державної служби в межах цілісної державної організації, яка б засновувалася на закономірностях виникнення, функціонування та розвитку державності, на основі використання напрацьованих результатів галузевих юридичних досліджень і перш за все адміністративно-правовою теорією та наукою кримінального права;

2) кваліфікація державної служби з точки зору загальнотеоретичної постановки проблеми як такої, що відображує суспільний розподіл праці, виникнення державного апарату, його функціонування та розвиток, а тому -- серцевину державності як такої в її розумінні як органу управління суспільством;

3) обґрунтування розгляду питань державної служби з позицій службового призначення держави в демократичному, правовому суспільстві, створення умов для функціонування громадянського суспільства, утвердження та забезпечення прав і свобод людини і громадянина, в тому числі рівного права доступу громадян України до державної служби;

4) дослідження загальнотеоретичних ознак і формулювання на цій підставі основоположних понять концепції державної служби -- державної служби та державного службовця, розгорнута з позицій теорії держави і права їх класифікація, яка передбачає наявність як їх загальних рис, так і особливостей;

5) кваліфікація служби в апараті органів державної влади як особливого виду державної служби, який в найбільш повному розумінні відображує специфіку державної служби і передбачає видання окремого законодавчого акта про службу в апараті органів державної і перш за все виконавчої влади, і тому може бути названим державною службою в юридичному сенсі слова, або адміністративною службою;

6) виокремлення і спеціальна характеристика таких нових для вітчизняної юридичної науки та практики державного будівництва видів державної служби, як політична державна служба та патронатна державна служба, характеристика судової діяльності як найбільш юридичного виду державної служби;

7) обґрунтування особливостей правового режиму державної служби як загалом публічно-правового режиму, який передбачає наявність загальних принципів, методів та прийомів правового регулювання державно-службових відносин і може бути структурованим на певні елементи, основним серед яких автор вважає правовий статус державного службовця;

8) розгляд правосуб'єктності державного службовця як різновиду спеціальної правосуб'єктності, особливості якої обумовлені необхідністю здійснення певного виду державно-службової діяльності, зайняттям посади в державному органі або його апараті;

9) аналіз правового статусу державного службовця як такого, що включає такі структурні елементи: службові обов'язки, права, повноваження, юридичні обмеження, та пов'язані з ними. Дослідження юридичної природи такого специфічного поняття для теорії державної служби, як службове повноваження, особливостей юридичної відповідальності державних службовців.

Теоретичне та практичне значення результатів дисертаційного дослідження. Запропонована робота є першим у вітчизняному правознавстві загальнотеоретичним дослідженням питань організації та функціонування державно-службових відносин в плані поставлених Конституцією України завдань щодо розбудови основ правової, демократичної, соціальної держави.

Теоретичне і практичне значення результатів, одержаних автором, полягає:

- у науково-дослідницькій сфері -- матеріали дослідження можуть стати основою для подальшої розробки концепції правового регулювання державно-службових відносин в межах теорії держави і права, методологічним підґрунтям для галузевих юридичних досліджень;

- у правотворчій сфері -- висновки та пропозиції, що містяться в дисертації, можуть бути використані при розробці цілісної системи законодавства про державну службу стосовно різних її напрямків, внесенні до чинного законодавства про державну службу змін та доповнень;

- у правозастосовній сфері -- запропоновані рекомендації спрямовані на вдосконалення практики реалізації норм законодавства про державну службу, розв'язання на основі загальнотеоретичних критеріїв колізій в галузі нормативно-правового регулювання державно-службових відносин;

- у навчальному процесі - положення та висновки дисертації можуть бути використані при підготовці підручників, навчальних посібників з курсів “Теорії держави і права”, “Адміністративного права”, викладанні відповідних навчальних дисциплін, науково-дослідницькій роботі студентів;

- у правовиховній сфері -- запропоновані положення можуть слугувати матеріалом у роботі по підвищенню рівня правової культури населення і державних службовців, посадових осіб державного апарату.

Апробація результатів дослідження. Дисертація виконана і обговорена на кафедрі теорії держави і права Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого.

Результати дослідження доповідались на міжнародних, всеукраїнських, регіональних та міських наукових конференціях, зокрема, присвяченій 50-й річниці Загальної декларації прав людини, “Правила нормопроектування”, “Принципи кодифікації” (Харків, НЮА України ім. Ярослава Мудрого, 1993, 1998 рр.), “Державно-правова реформа в Україні” (Київ, Інститут законодавства Верховної Ради України, 1997 р.), “Концепція адміністративної реформи України” (Київ, Комітет з питань правової політики і судово-правової реформи Верховної Ради України, 1996 р.), російсько-українському колоквіумі по філософії права (Москва, Голіцино, 1995 р.), з питань реформування державної служби (Київ, Програма сприяння парламентові України, 1997 р.), “Етика та поведінка державних службовців” (Київ, регіональний центр АПрН України, 1997 р.), “Аспекти та техніки вертикального розподілу влади” (Харків, 1995 р.), “Проблеми становлення демократії в Україні” (Харків, 1995 р.), перших Всеукраїнських Драгоманівських читаннях (Львів, 1995 р.). Висновки дисертаційного дослідження оприлюднено на засіданнях “круглих столів”, дискусіях, науково-практичних семінарах з питань адміністративної реформи в Україні, етики поведінки державних службовців, що проводилися Комітетом з питань правової політики і судово-правової реформи Верховної Ради України, Міністерством Юстиції України, консорціумом “Верховенство права” протягом 1996-1998 рр. в містах Києві, Харкові, Львові, Донецьку, Луганську, Дніпропетровську, Сумах. Автор був членом робочих груп по розробці проекту Закону України “Про державну службу”, прийнятого Верховною Радою України 16 грудня 1993 р., по внесенню змін та доповнень до законодавства про державну службу, співавтором законопроекту “Про службу в державних органах та їх апараті”, проекту “Кодексу правил поведінки державних службовців”. Результати дослідження використовувалися автором при розробці навчальних програм та методичних рекомендацій, читанні лекцій та проведенні семінарських занять по курсах “Теорія держави і права” та “Історія вчень про державу і право” в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого.

Публікації. Узагальнені результати дослідження знайшли своє відображення в індивідуальній монографії “Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки. Сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ” (Харьков: Факт, 1998. 10,5 друк. арк.), 4 навчальних посібниках “Статус должностного лица: природа, структура, специализация” (Киев: УМК ВО, 1990. 4,43 друк. арк.), “Статус посадової особи: природа, структура, спеціалізація” (Київ: НМК ВО, 1991. 4,42 друк. арк.), Русско-украинский словарь терминов по теории государства и права: Учеб. пособие / Рук. авт. кол. Н. И. Панов (Харьков: Основа, 1993. 8,8 (1,5) друк.арк.), Словарь терминов по теории государства и права: Учеб. пособие / Рук. авт. кол. Н. И. Панов (Харьков: Основа, 1997. -10,08 (3) друк.арк), 24 статях у провідних фахових виданнях і наукових збірниках, 8 тезах наукових доповідей.

Структура роботи. Відповідно до мети, предмета та логіки дослідження дисертація складається із вступу, п'яти розділів, поділених на підрозділи, висновків (повний обсяг дисертації -- 365 сторінок), списку літератури (205 джерел).

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовуються актуальність, сутність та стан обраної теми дослідження, підстави і вихідні дані для наукової обробки теми, необхідність проведення дослідження.

Розділ 1 “Ідейно-історичні витоки вчення про державну службу”.

У підрозділі 1.1. “Природа державної влади і образ правителя в політичному світогляді Стародавнього світу” доводиться, що родовід вчення про державну службу органічно пов'язаний з процесом виникнення і становлення держави як інституту організації та здійснення політичної влади. Ідеї про державну службу беруть свій початок від міфологічних уявлень про божественне походження і сутність державної влади та її носіїв -- правителів, державних мужів. Класичним для тих часів можна вважати уявлення про кастовий устрій суспільства. Разом з тим вже в ті часи проглядалося певне уявлення про договірний характер влади та політичного правління. Особливе місце в цих уявленнях посідає вчення засновника легістської течії в політичному світогляді Стародавнього Китаю Шан Яна. Ця система зокрема передбачала орієнтацію на особисті заслуги чиновників, винагороду за їх роботу, введення екзаменів для вступу на службу, основний обов`язок чиновників -- додержання законності, право на оскарження дій чиновника тощо. Антична традиція в особі Сократа, який постійно займався питанням про те, як добитися, щоб влада в державі належала компетентним людям, привносить у вчення про державну службу моральну оцінку інститутів державної влади. Акцент на необхідності спеціальних знань для управління робить Платон, з точки зору якого державою повинні правити філософи. Елементи логічного понятійного аналізу відносин політичної влади пов'язані з іменем Аристотеля, який вперше сформулював визначення поняття посадових осіб з широких позицій, котрих вважав з огляду на їх пряме ставлення до здійснення державної влади явними громадянами держави.

У підрозділі 1.2. “Погляди мислителів Середніх віків та Відродження на місце людини в системі відносин політичної влади” обґрунтовується зв'язок вчення про державну службу з ідеями правової державності (правомірна монархія Фоми Аквінського, універсальна монархія Данте, право на вільне віросповідання Мартіна Лютера). Лютер зокрема обмежує можливості впливу державної влади волею Бога, вважає, що посади ним встановлені і тому завжди корисні та праведні, а їх виконання може знеславлюватися неправедними людьми. З іменем Нікколо Макіавеллі пов`язується початок власне психологічних досліджень відносин державної влади. Скрізь призму розподілу людей на правителів та керованих Ж. Боден розкриває ознаки державного суверенітету. В Англії розвивається концепція уповноваження народом держави на здійснення прерогатив політичної влади. Т. Гоббс вперше підходить до вивчення сутності держави з позицій методологічного індивідуалізму. Філософ присв`ячує окрему главу “Левіафану” державним служителям, вперше висловлює думку про необхідність для держави мати спеціальний закон про організацію державної служби і державних службовців. Г. Гроцій чітко визначає специфіку юридичного підходу, заснованого на ідеях права та справедливості, до дослідження політичних проблем. Носія влади він вважає за доцільне розглядати як в загальному сенсі, так і у власному розумінні. Б. Спіноза ставить межі перед державною владою з позицій здорового глузду, природи підданих, громадської думки. Дж. Локк вважає основою політичної влади приватну власність і тому влада, за його думкою, повинна наділятися чітко визначеними повноваженнями.

У підрозділі 1.3. “Діячі Просвіти, буржуазних революцій, класичної філософії про державну владу та державну службу” розглядаються погляди Ш. Монтескьє, який доповнює питання про критерії оптимального здійснення влади з точки зору співвідношення управлінців та керованих, взаємовідносин вищих посадових осіб в державі концепцією розподілу влади. Ж.-Ж. Руссо з позицій народного суверенітету розглядає питання про особливе існування уряду, яке передбачає дорадчу владу та право приймати рішення, права, титули, привілеї, що належать виключно уряду. Держава згідно з І. Кантом суть об'єднання людей, виходячи з цього проводиться чіткий розподіл між державою як соціальним феноменом та його інститутом - державним апаратом, що виступає своєрідним органом управління суспільством. Вперше на громадянське суспільство, місце якого між особою та державою, вказує Гегель. Чиновники, з його точки зору, належать до загального прошарку, оскільки з посадовим становищем пов'язаний основний інтерес духовного та особистого існування людини, яка займає посаду. Для забезпечення службової спрямованості чиновництва недостатній контроль зверху має доповнюватися контролем знизу з боку інститутів громадянського суспільства.

В підрозділі 1.4. “Державна служба і державний службовець в політико-правовому вченні 19-20 ст.ст. М. Вебер -- засновник теорії “раціональної бюрократії” висвітлюються питання організації та здійснення державно-службових відносин у зв'язку з такими малозасвоєними вітчизняною правовою та політичною наукою напрямками, як ліберальні політичні вчення, інституціональна теорія держави, теорія еліт, концепція “раціональної бюрократії”. Ліберали пропонують впровадити в життя такі інститути, як відповідальність міністрів та місцеве самоврядування. Акцент при характеристиці діяльності державної влади з посад чиновників переноситься на ті функції, які вони виконують. А. де Токвиль звертає увагу на такі риси державних чиновників в США, як забезпеченість і доступність для громадян, значна роль особистих якостей. Інституціональна теорія держави переносить акцент з характеристики людей - носіїв владних повноважень на вивчення владних інститутів, в результаті чого здійснення влади перестає розцінюватися як особиста прерогатива правлячих, а влада фактична переростає у владу інституціональну, тобто правову. Концепції політичного класу розглядають владну еліту як більш-менш виокремлену, згуртовану, володіючи специфічними духовними, соціальними та політичними якостями соціальну групу, яка сприймає себе привілейованим класом і сприймається таким чином значною більшістю суспільства. Проголошується думка про необхідність певної її стабільності і разом з тим про потребу постійного оновлення з нижчих класів. Специфічний раціоналізм західної культури знайшов своє відображення в концепції раціональної бюрократії М. Вебера. Державна служба, за М. Вебером, формується протягом багатьох століть із інституту палацових служителів правителя. Бюрократія розглядається як органічний інструмент влади, легальний тип панування -- як правова організація владних відносин, а державні чиновники -- як своєрідний правовий персонал суспільства.

Розділ 2 “Становлення інституту державної служби в різних країнах: порівняльно-правовий аналіз”.

У підрозділі 2.1. “Континентальна модель організації і здійснення державної служби” проблема організації державної служби розглядається по мірі руху від традиційних її форм до ліберальних стандартів на прикладі Німеччини, Франції, Іспанії, Італії. Аналіз систем організації державної служби розпочинається з Німеччини, де представлена найстаріша система державно-службових відносин в Європі, в основі якої лежать “особливі службові відносини вірності”. З цим пов'язане використання специфічного терміну, який дослівно перекладається саме як “державна служба”. Німецька система організації державної служби заслуговує на увагу також як система довічного найму. Для Німеччини характерна достатньо розгалужена система законодавства про державну службу. З останньою обставиною пов'язаний безумовний пріоритет юридичної освіти в навчанні та підвищенні кваліфікації державних службовців.

Французька публічна служба вважається найбільш стабільною та організованою, такою, що стала своєрідним еталоном класичної організації державно-службових відносин, що обумовлено гармонійним поєднанням у концепції державної служби публічних інтересів з повагою до особи службовців. Французький публічний службовець розглядається не як найнятий на роботу працівник, а як державна посадова особа, що водночас і втілює в собі державу, і слугує державі. Особливістю французького підходу до організації державної служби є синтетичний погляд на чиновництво як на державних службовців незалежно від спеціалізації діяльності. Французькій моделі державної служби притаманна ієрархія службовців, коли посаду може зайняти тільки той службовець, який має відповідний кваліфікаційний ранг. Найвищим стандартам відповідає французька конкурсна система набору на службу з її вирішальним голосом журі. Іспанська модель державної служби є прямою спадкоємницею і водночас подальшим розвитком французької організації. Однак вона містить деякі оригінальні інститути: неконкурентність, безперервність службової кар'єри, вступ на службу тільки через нижчу посаду, довірених осіб тощо. Особливостями італійської моделі є те, що основні її положення закріплені не на рівні законодавства, а в рішеннях органів адміністративної юстиції. Основний нормотворчий акт в галузі державної служби в Італії називається Законом-рамкою. Велике значення в організації державно-службових відносин надається колективним договорам публічної адміністрації з профспілками державних службовців. Чим вищу посаду займає службовець, тим в більшій мірі від нього вимагається високий рівень загальної культури, здатність до керівної роботи, відповідальність.

У підрозділі 2.2. “Державна служба в країнах англо-американської правової системи” підкреслюється, що організацію державно-службових відносин в цих країнах слід аналізувати з врахуванням: 1) широкого соціально-історичного контексту з домінуванням процесів децентралізації та культурологічними стереотипами; 2) особливостей англо-американської правової системи (відсутність спеціальних адміністративних судів, омбудсменів, прокурорського нагляду). Виконання державних функцій у Великій Британії започатковувалось на умовах сумісництва або своєрідного любительства, а сучасний підхід до комплектації кадрів державної служби значною мірою характеризується як система особистих заслуг. Слуги “корони” поділяються на: політичних слуг -- міністри, військових слуг -- військовослужбовці, цивільних слуг -- співробітників міністерств, найняті на цивільних засадах. Юридично від цивільної громадянської служби відділяється муніципальна служба, працівники якої слугують не “короні”, а муніципалітету. З початку 70-х років англійська система державної служби була значно реформована з метою створення менш громіздкої, але більш уніфікованої та економічно ефективної її організації в напрямі ринкових засад. Виконавські структури були трансформовані в напівнезалежні агенції з можливістю їх приватизації. Дані ідеї в подальшому були підхоплені багатьма розвинутими країнами (Швеція, Італія тощо).

При розгляді особливостей організації державно-службових відносин в США перш за все звертає на себе увагу те, що вона формується під визначальним впливом політичних звичаїв та політичних інститутів і тому американська бюрократія завжди тісно пов'язана з функціонуванням політичних структур. Саме тому американській системі підбору кадрів на державну службу на початку свого становлення відомі такі прагматичні інститути, як “патронаж” та “система здобутків”. Однак на відміну від організації державної служби у Великій Британії американська модель значною мірою заснована на законодавстві. Так, з прийняттям закону про державну службу в 1883 р. вищеназвані підходи до кадрової комплектації поступово замінялися більш раціональними, правовими. В подальшому за допомогою законів також визначались принципи системи заслуг та забороненої кадрової політики.

У підрозділі 2.3. “Особливості інституту державно-службових відносин в Росії, Китаї, Японії” відмічається, що організація державно-службових відносин в цих країнах несе на собі відбиток східного світогляду. Найбільш цікавим з огляду на спільне перебування в рамках однієї держави -- колишнього Радянського Союзу є аналіз організації державної служби в Російській Федерації, процесу її реформування. Цими питаннями займається Адміністрація Президента РФ. Позитивним чинником можна вважати те, що російське законодавство стало на шлях чіткого розмежування між державною службою та службою в приватних організаціях, між державною службою та службою в органах місцевого самоврядування. Чітко відмежовується в законодавстві поняття посадової особи як видове по відношенню до поняття державного службовця. Разом з тим структура службової кар'єри, яка прагне охопити всі можливі її прояви (політичну, професійну, патронатну), характеризується російськими дослідниками як занадто ускладнена, списана із взірців часів Петра І. Однією з найбільш характерних рис організації державного апарату в Японії вважається сильна кадрова політика, яка дає підстави для кваліфікації його кадрового складу як своєрідної “меритократичної еліти”. Разом з тим японські державні службовці одержують найбільшу в порівнянні з іншими країнами заробітну платню. Згідно з доктринальними настановами державна служба тлумачиться в широкому розумінні, наприклад, найвищий ранг державного службовця мають разом з найвищими державними чиновниками академіки національної академії наук. Зразково в Японії налагоджена система обліку ефективності роботи державного службовця, просування по службі та здійснення службової кар'єри. У Китаї активно здійснюється реформа державної служби в напрямках впровадження конкурсних засад, екзаменаційної системи, позбавлення від негативного впливу споріднених відносин. Звертає на себе увагу відсутність в організації державної служби Китаю традиційного для розвинутих країн розподілу на політичну діяльність та професійну державну службу. Застосування порівняльного методу дозволяє співставити різні підходи до організації державної служби, зробити висновок про позитивні та негативні сторони даних систем та доцільність застосування їх елементів в процесі державотворення в Україні.

Розділ 3 “Питання державної служби у вітчизняній правовій науці”.

У підрозділі 3.1. “Державний службовець у контексті кримінальної відповідальності за посадові злочини” проблема державної служби та державного службовця розглядається з позицій вихідної для вітчизняної правової науки постановки, а саме з точки зору кримінально-правової науки як про суб`єкта посадового злочину, коли поняття посадової особи виділялося на основі приналежності до структур радянської державності і ототожнювалося з поняттям державного службовця. Водночас кримінально-правова теорія позначила передумови для здійснення широкого міжгалузевого дослідження проблем державної служби, коли посадовими особами вважалися працівники, що займали посади не тільки в органах державної виконавчої влади, а й в інших органах влади. В подальшому найбільш зацікавленою в розробці концепції державної служби виявилась наука адміністративного права, яка вперше розділяє поняття державного службовця і посадової особи. Наприкінці 40-х років питання про державну службу ставиться з комплексних позицій, а проблема загальнотеоретичного поняття посадової особи розцінюється як вузлова для всього правознавства. Вихід концепції державної служби за межі адміністративного права знаменує акцент на її функціональній характеристиці в контексті соціального управління, на необхідності поєднання управлінських та юридичних підходів, на потребі загальнотеоретичної характеристики поняття посадової особи.

У підрозділі 3.2. “Розвиток вчення про державну службу в різних галузях правознавства” розглядаються традиційні проблеми концепції державної служби з позицій окремих галузей права і перш за все з точки зору адміністративно-правової та кримінально-правової теорії: розмежування понять державного службовця і посадової особи, визначення поняття представника влади, функцій посадових осіб, сформульованих в Кримінальному кодексі України, питання про доцільність включення розпорядження матеріальними речами до функцій посадових осіб, основні характерні ознаки формування поняття державної служби, питання про посаду як основний елемент організації державно-службових відносин. Наголошується, що питання про необхідність прийняття спеціального Закону про державну службу у вітчизняній юридичній науці було поставлене тільки в середині 60-х років, а перший проект такого Закону був підготовлений лише на початку 80-х років.

Становлення державної служби в її адміністративно-правовому розумінні в Україні розглядається скрізь призму положень Закону України від 16 грудня 1993 р. “Про державну службу”, завдань адміністративної реформи в Україні по створенню високоефективного професійного інституту державної служби, за допомогою якого можна було б вирішувати нагальні проблеми, що стоять перед державою і суспільством. Для проведення такої реформи Указом Президента України була створена державна комісія, визначені її основні завдання, зокрема реформування системи підготовки і перепідготовки кадрів державного управління, дерегуляція та спрощення системи надання управлінських послуг населенню. Підкреслюється необхідність розробки цілісної системи законодавства про державну службу, яке складалося б із Закону “Про основи державної служби в Україні” та окремих законів, що регулюють різні напрямки здійснення державно-службової діяльності. На даному етапі адміністративної реформи робочою групою вчених Національної юридичної академії України ім. Ярослава Мудрого розроблений проект Закону України “Про службу в державних органах та їх апараті”. Специфічним нормативно-правовим актом в цій системі має стати “Кодекс правил поведінки державних службовців”, який повинен мати значення не тільки формально-юридичного джерела права, а й зібрання етичних стандартів поведінки державних службовців. У зв`язку з провідною роллю законодавства в організації державно-службових відносин підкреслюється особливе значення юридичної підготовки державних службовців.

У підрозділі 3.3. “Конституційно-правові засади державної служби в Україні” вперше у вітчизняній юридичній науці окремо висвітлюється питання про конституційно-правові засади державної служби в Україні. Підвищення рівня правових основ державної служби до конституційного закріплення свідчить про зростання її ролі та значення для організації і функціонування інститутів правової демократичної держави, оскільки конституційно-правові засади державної служби пов'язані з глибинними пластами державності та соціальності, самою ідеєю права та принципами правової держави. Конституційно-правові засади інституту державної служби розглядаються в роботі в контексті Загальної декларації прав людини, Міжнародних пактів про права людини та інших міжнародних юридичних документів. Серед більше як 10 статей Конституції України, котрі безпосередньо присвячені питанням організації та функціонування державної служби, в дисертації виділяються такі принципові положення: 1) пріоритет прав і свобод людини і громадянина; 2) єдність та розподіл влади; 3) верховенство права; 4) правова пов'язаність діяльності державних органів та посадових осіб. Поміж прав людини і громадянина, закріплених в Конституції України, особлива увага приділяється рівному праву доступу до державної служби, праву всіх звертатися в органи державної влади, до посадових і службових осіб цих органів, праву на оскарження в суді рішень державних органів, на відшкодування шкоди, заподіяної незаконними рішеннями державної влади.

В підрозділ 3.4. “Загальнотеоретичні засади дослідження питань державної служби” на підставі загальнотеоретичних критеріїв (системності державної діяльності, єдності та розподілу державної влади, системності права, фундаментальності предмета теорії держави і права, місця теорії держави і права в системі юридичних наук, її методологічної функції) аналізується сучасний стан досліджень формування та розвитку інституту державної служби в Україні, робиться висновок про необхідність його загальнотеоретичного обґрунтування. Концепція державної служби повинна скласти органічну частину понятійного арсеналу теорії держави і права, відображаючи закономірності функціонування та розвитку державно-службових відносин з позицій правового регулювання кадрового забезпечення державного апарату та його практичного функціонування. З даної точки зору державна служба відображує розподіл людей на управлінців та керованих, виникнення на цій підставі апарату публічної влади, що відображує основну субстанціональну рису державності, її серцевину. Тому невипадково висвітлення загальнотеоретичних засад організації державно-службових відносин поступово займає чільне місце в новітніх підручниках з теорії держави і права. На підставі наведених аргументів основні поняття загальнотеоретичної концепції державної служби були включені автором в Програму курсу з теорії держави і права, підготовлену кафедрою теорії держави і права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, тематику курсових робіт з теорії держави і права.