Антимонопольная политика Казахстана

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Переход к рыночной экономике привел к существенным изменениям в правовой среде. Для повышения эффективности рыночной экономики необходимо антимонопольное регулирование со стороны государства, без которого невозможно достичь свободы предпринимательства и конкуренции. В этих целях в 1991 г. Верховным Советом Казахской ССР принят Закон «О развитии конкуренции и ограничении монополистической деятельности», во второй половине 1998 г. Парламентом Республики Казахстан приняты Законы «О естественных монополиях» и «О недобросовестной конкуренции».

Актуальность темы исследования. Появление антимонопольного законодательства в нашей республике обусловлено необходимостью создания прочной юридической базы для реализации комплекса мер по предотвращению и ограничению монополистической деятельности, поощрения конкуренции и закреплению механизмов, позволяющих регулировать деятельность субъектов естественных монополий. Антимонопольное регулирование включает в себя весь комплекс экономических, административных и законодательных мер, осуществляемых государством. Такое законодательство призвано регулировать отношения между субъектами предпринимательской деятельности всех сфер экономики и между субъектами и государственными органами.

Практическое значение имеет проблема эффективности реализации норм антимонопольного законодательства, то есть соотношение между результатом их действия и целями, для достижения которых эти правовые нормы были приняты.

Антимонопольное законодательство в Республике Казахстан имеет недолгую историю и находится в стадии постоянного совершенствования.

Реализация антимонопольного законодательства возложена на специально созданный государственный орган - Агентство Республики Казахстан по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и поддержке малого бизнеса и его территориальные органы - Департаменты, деятельность которых носит функциональный характер.

Государственная политика перехода к рыночным отношениям предопределила изменение форм и методов управленческой деятельности. Вместо прямого властного воздействия стали применяться методы согласования и контроля за исполнением нормативных актов общегосударственного значения Таранов .А. А. Административное право Республики Казахстан: Часть особенная: Алматы., Жетi жаргы, 1997. - С. 50.. В формах управления антимонопольной деятельностью важная роль отводится государственным отраслевым и межотраслевым программам и планам развития. За 1994--1999 годы в республике было принято несколько общегосударственных программ экономического развития. Среди таких программ можно выделить утвержденную Президентом Республики Казахстан "Программу действий Правительства по углублению реформ и выходу из экономического кризиса" Постановление Президента Республики Казахстан от 15 июля 1994 года № 1802 «О программе действий Правительства по углублению реформ и выходу из экономического кризиса» // САПП. 1994. №31. - С. 347. . В рамках этой Программы в сфере антимонопольной деятельности и конкурентной политики предполагалось осуществить ряд мер, нацеленных на демонополизацию торговли, грузоперевозок, внешней торговли и пр. С этой целью намечено прежде всего провести либерализацию цен и товарных рынков.

Эти меры явились своего рода первым шагом в том комплексе мер по развитию конкурентной среды и ограничению монополистической деятельности, которые Правительство наметило осуществить в дальнейшем.

В программе стратегического развития 2030 Президент Казахстана Н.А. Назарбаев определил одним из приоритетных направлений - создание конкурентных рынков и надежных средств антимонопольного регулирования как один из важных факторов стабилизации цен и повышения качества товаров и услуг О мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года: Указ Президента Республики Казахстан от 28 января 1998 г. // Электронная база данных "Законодательство" ВК Регионального центра правовой информации..

Цели и задачи исследования. Основной целью исследования является изучение правовой основы государственного антимонопольного регулирования, практики работы Антимонопольных органов, осуществляющих надзорные функции за соблюдением законодательства во всех сферах экономики, раскрытие механизма реализации антимонопольного законодательства.

Реализация намеченной цели осуществляется путем решения следующих задач:

1) Исследование основ антимонопольного законодательства Республики Казахстан и зарубежных стран;

2) Раскрытие сущности и содержания антимонопольной политики Республики Казахстан;

3) Исследование деятельности антимонопольных органов Республики Казахстан;

4) Раскрытие механизма реализации антимонопольного законодательства.

Теоретическому осмыслению данной проблемы как социально-правового явления предшествовала практика работы автора дипломной работы в Комитете Республики Казахстан по регулированию естественных монополий и защите конкуренции по Восточно-Казахстанской области (Антимонопольном комитете) более 13 лет.

Предмет и метод исследования. Предметом настоящего исследования является анализ правовых основ государственного антимонопольного регулирования с точки зрения теории и практики. В связи с тем, что в дипломной работе рассматриваются вопросы антимонопольного законодательства, включавшего в себя нормы нескольких отраслей права: административного, уголовного, гражданского, автором использовались такие методы, как формально-юридический, сравнительно-правовой, системного анализа, единства теории и практики.

В работе использованы нормативные акты, регулирующие деятельность монополий в Республике Казахстан, среди которых основными являются - Конституция Республики Казахстан (30.08.1995г.), Гражданский Кодекс Республики Казахстан (1.04.1995г.), Законы "О развитии конкуренции и ограничении монополистической деятельности" (11.06.1991г.), "О естественных монополиях" (9.07.1998г.), "О недобросовестной конкуренции" (9.07.1998г), "О защите прав потребителей" (5.06.1991г.), Постановления Правительства Казахстана, постановления и приказы Антимонопольного Агентства Республики Казахстан, носящие межведомственный характер. Помимо нормативных документов использовались официальные документы Комитета Республики Казахстан по регулированию естественных монополий и защите конкуренции по Восточно-Казахстанской области.

1. Монополии и история становления антимонопольной политики

1.1 Возникновение антимонопольного законодательства

Антимонопольное правовое регулирование в той или иной форме имеет место практически во всех странах, где присутствует частная форма собственности и свобода ценообразования. Оно имеет более чем вековую историю¹¹ Своик П.В. Цена монополии. Антимонопольная и ценовая политика в Казахстане на пути к рынку (1993 - 1995 годы). - Алматы: АО «Караван», 1995. - С. 27.. В отраслях, где монополистическая власть может возникнуть в результате создания объединений фирм, государство при желании способно предупредить ее формирование или, если уже монополистическая власть сформировалась - ликвидировать ее.

Так, начало развитию монопольного законодательства США положил институт штата Алабама (1883 г.). В 1889 г. штат Канзас и ещё пять штатов, приняли законы, которыми объявлялись противозаконными и наказуемыми всякие союзы с целью ограничения торговли. К моменту принятия первого Федерального закона антитрестовские законы действовали уже в 18 штатах. Первый антитрестовский закон США, известный как закон Шермана («хартия экономической свободы»), был принят Конгрессом в 1890 году и открыто провозглашен в качестве средства против "сдерживания торговли и обмена между несколькими штатами". Однако в более ранних решениях Верховного суда США он был истолкован как акт, запрещающий все объединения, которые настолько крупны, что могут обладать существенной монополистической властью. Более 90% дел по нарушению антимонопольного законодательства - это гражданские иски частных лиц, большинство из которых начинаются в федеральных районных судах. В параграфе 4 Акта Клейтона говорится о возмещении убытков в тройном размере тому, кто сможет доказать, что его предприятие или собственность потерпела убыток из-за нарушения антимонопольного законодательства.

В США действуют административные запреты на высокую степень монополизма. При монополизации одной фирмой 90% рынка предусмотрен принудительный раздел этой фирмы, при 60% и выше монополист ставится под контроль государства.

Можно сделать вывод, что в антимонопольном регулировании США особую роль играют суды. Если компания признается виновной в нарушении антитрестовского закона, то к ней применятся либо уголовные, либо гражданско-правовые санкции. Используются и штрафы, однако, это менее действенное средство, так как сумма штрафа составляет лишь незначительную часть прибыли, полученной в результате фиксирования цен.

Чаще всего используются гражданско-правовые санкции, направленные на регулирование договорных отношений. Среди них:

- аннулирование или изменение существующих соглашений с конкурентами, поставщиками или покупателями;

- принудительная ликвидация филиалов компаний или даже роспуск самих компаний и т.д.

Нередко применяются и «согласованные решения», которые являются компромиссом сторон в целях приведения деятельности компаний в соответствие с антитрестовским законодательством. Принятие «согласованных решений» связано со сложностью ведения судебных дел и значительными сопутствующими расходами. Судебные расследования длятся в среднем 17 месяцев. В отдельных случаях требуется значительно больше времени. Например, расследование по делу IBM велось 13 лет.

Претворение в жизнь антимонопольного законодательства способствовало защите американских потребителей и производителей от монополистических злоупотреблений и содействовало успешному развитию экономики США.

Для государственного регулирования естественных монополий в США созданы центральные органы, действующие в масштабе государства или крупных регионов. Средством государственного регулирования цен естественных монополий является: применение схем налогообложения, регулирование прибыли или допустимой нормы прибыли на активы, «ценовые ограничители», т.е. установление ежегодно верхнего предела увеличения цен в течении пятилетнего периода. Главные федеральные регулирующие комиссии - это комиссия по торговле между штатами (1887 г.), сфера полномочий которой - железные дороги, грузовые и автобусные перевозки, водные пути, морской флот, транспортные конторы и т.д. Например, тарифы на услуги, оказываемые железной дорогой формируются близкими к себестоимости или даже с учетом бюджетных дотаций. Комиссия по управлению энергетикой (1930 г.) осуществляет регулирование электрической энергии, газа, газовых трубопроводов, нефтепроводов, гидроэнергетических сооружений. В полномочия Федеральной комиссии по связи входит: телефон, телевидение, кабельное телевидение, радио, телеграф, радиотелефон, зарегистрированные радиолюбители. Так, в цены на электрическую энергию или услуги связи, закладывается достаточно высокая налоговая часть, что с одной стороны, стимулирует энергосбережение, а с другой, обеспечивает возможность направлять бюджетные инвестиции на развитие производственной и социальной инфраструктуры.

Традиционно различают американскую и европейскую модели антимонопольного законодательства. Первая исходит из принципа противоправности всех монополий с включением норм о недобросовестной конкуренции. Американская модель действует, помимо США, в Канаде, Японии, Аргентине.

Европейская модель антимонопольного законодательства направлена на борьбу со злоупотреблениями монополистического характера, обеспечение контроля за монополиями. Нормы о недобросовестной конкуренции выделены в европейской модели в самостоятельную отрасль. Эту модель применяют Великобритания, Франция, Австралия, Новая Зеландия и ряд других стран Западной Европы.

В Германии основным органом, осуществляющим контроль за действием предприятий, занимающих монопольное положение, является Федеральное управление по делам картелей, созданное в 1958 году. Федеральное управление действует в рамках закона против ограничения конкуренции и закона о недобросовестной конкуренции и кроме функции контроля за предприятиями, имеющими монопольное положение, ведет также контроль за ценами. Организационно Управление связано с федеральным министерством экономики. Окружные суды разрешают судебные дела в области антимонопольного законодательства. В их компетенцию входит рассмотрение жалоб потребителей, конкурентов.

Работу по антимонопольному регулированию во Франции возглавляет министр по делам экономики при содействии Совета по делам конкуренции (16 человек, срок полномочий - 6 лет). Совет - правительственный орган, который подотчетен министру и тесно сотрудничает с судебными органами. При Совете действуют постоянные комиссии (по конкретным вопросам). К решению вопросов концентрации производства и сбыта продукции привлекаются министры соответствующих отраслей. В стране функционирует также Национальный совет потребителей, осуществляющий защиту прав потребителей.

Иски в общегражданский или Торговый суды могут предъявляться любым, имеющим законный интерес лицом, Прокуратурой, министром по делам экономики, а также председателем Совета по делам конкуренции. Протесты по решениям Совета рассматривает апелляционный суд Парижа. Таким образом, антимонопольная политика во Франции проводится и специальными органами, и организациями, которые прямо не занимаются этими вопросами, но по ряду проблем сотрудничают со специальными антимонопольными органами.

Национальный совет потребителей дает консультации по установлению контроля за ценами. Совет по делам конкуренции делает заключения по вопросам правительства, парламентских комиссий и т.д. Правительство должно запрашивать мнение Совета по любым новым законопроектам, касающимся возможных ограничений доступа к определенным профессиям или рынку, установления исключительных прав, подчинения цен или договорных отношений единым правилам. Совет имеет право принимать охранные меры к тем или иным хозяйствующим субъектам, испытывающим давление со стороны монополизированных структур.

Можно еще много страниц посвятить перечислению особенностей законодательства и способов соблюдения его в отдельных развитых странах. Вывод один, что антимонопольное законодательство в США, Германии, Франции предполагает четкие процедуры недопущения ограничения конкуренции и отличается высокой степенью ответственности виновных за совершение противоправных действий.

Распад "социалистического лагеря" поставил перед новыми странами одну из необходимых задач: создать свое антимонопольное законодательство, обеспечить его соблюдение с тем, чтобы дать простор для развития конкуренции и ограничения монополизма.

Закон "О противодействии монопольной практике" был принят в Польше 24 февраля 1990 г. и вступил в силу через 30 дней после опубликования. В том же году был принят венгерский "Закон о запрещении недобросовестной рыночной практики". С марта 1991 г. стал действовать Закон Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Эти законодательные акты характеризуются значительным структурным сходством: их основные положения концентрируются на межфирменных соглашениях, деятельности доминирующих компаний, слияниях и организационных структурных изменениях.

Законы Венгрии и Российской Федерации включают также положения, направленные против "недобросовестной" или "нечестной" конкурентной практики. Закон Польши такого положения не содержит. В законах Польши и Российской Федерации имеются статьи, позволяющие правительственным учреждениям, ведающим вопросами конкуренции, издавать Указы о принудительном разукрупнении монополистических компаний; венгерское законодательство таких положений не содержит.

Эти законы по духу и содержанию ближе к законам Европейского Сообщества, чем к соответствующим законодательным актам США, особенно в том, что касается определения отдельных видов запрещенной деловой практики: законы США сформулированы более абстрактно, а конкретные схемы и ситуации закрепляются прецедентным путем.

Развитие антимонопольного законодательства идет по пути сближения и унификации как в отдельных странах, принявших ту или иную модель, так и путем стирания различий между моделями. В мире практически нет государств, сделавших сколько-нибудь серьезные успехи в экономическом развитии, которые бы не имели специального антимонопольного законодательства, самостоятельных и независимых органов, обеспечивающих его соблюдение.

Не случайно одной из первых рекомендаций Всемирного банка и Валютного фонда Верховному Совету и Президенту Республики Казахстан было принятие антимонопольного закона и организация государственного органа, обеспечивающего его выполнение.

1.2 Монополия: понятие, виды и роль

антимонопольный законодательство правовой

Термин «монополия» происходит от греческого monos - «один» и poleo - «продаю».

Монополия - это исключительное право на осуществление определенных действий производственного процесса, предоставляется это право, как правило, государством, за исключением временной монополии.

В экономической теории к пониманию монополии выработаны те же самые подходы, что и к конкуренции.

Структурный подход подчёркивает исключительность положения хозяйствующего субъекта.

Поведенческий подход акцентирует внимание на господствующем поведении субъекта.

Функциональный (ролевой) подход подчёркивает последствия монополизации.

Общего понятия монополии в действующем законодательстве нету.

Виды монополий

Классификация монополий

В зависимости от того, защищает ли государство монополию от конкуренции или нет системой организационного и нормативного регулирования.

1. Закрытые (юридические) монополии:

А) Монополии, непосредственно регулируемые государством

Эти монополии создаются по воле государства с целью обеспечения государственных и общественных интересов.

1. Государственные монополии

Это «монополии, созданные в соответствии с законодательством РФ, определяющем товарные границы монопольного рынка, субъектов монополии, формы контроля и регулирования его деятельности, а также компетенцию контролирующего органа, установленную в федеральных актах и направлены на обеспечение публичных интересов». Государственная монополия - это искусственная монополия.

2. Естественные монополии

Это монополия, при которой создание конкурентной среды на товарном рынке, в т.ч. путём ввоза продукции на рынок, независимо от уровня спроса, невозможно либо экономически неэффективно при существующем уровне инновационного развития.

Б) Монополии обладателей исключительных прав

Возможность занятия на рынке монопольного положения вследствие обладания данными правами связана с монопольным характером самих этих прав на нематериальные блага.

2. Открытые (рыночные, временные) монополии

Временная монополия - это монополия в условиях временного отсутствия конкуренции.

Такие монополии создаются в результате самостоятельных действий хозяйствующих субъектов и не регулируются государством.

Например, ХС становится единственным производителем определенного совершенно нового товара.

В зависимости от того, складывается ли монополия на стороне продавца или на стороне покупателя

Во втором случае будет монопсония (один покупаю).

Т.е. на рынке будет 1 покупатель, контролирующий весь спрос на данный товар.

1.3 Формирование нормативно-правовой базы антимонопольного законодательства в Республике Казахстан

Антимонопольное законодательство в Республике Казахстан имеет недолгую историю и находится на пути становления. Практически во всех сферах экономики оно требует доработанности. В настоящее время правовую основу антимонопольного законодательства составляют:

Антимонопольное законодательство Казахстана, естественно, отличается от аналогичного законодательства развитых стран. Это обусловлено спецификой переходного периода к рыночной экономике. Антимонопольные Законы в Западной Европе, решают в основном задачи по охране конкуренции. В Казахстане, как и других странах СНГ, помимо «Классических» задач антимонопольной политики решают задачу создания условий для развития конкуренции. По своим целевым установкам Антимонопольный закон наиболее близок к моделям антимонопольного законодательства стран бывшего СССР. С помощью антимонопольного законодательства предполагается противодействовать имеющим место противоправным проявлениям, в частности, по предупреждению и ограничению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Антимонопольное законодательство действует на всей территории Республики Казахстан. Он регулирует отношения, в которых участвуют органы государственной власти и управления, организационно-управленческие образования, хозяйствующие субъекты, независимо от форм их собственности и подчиненности. Закон не распространяется на отношения, связанные с объектами исключительных прав: изобретениями, промышленными образцами, товарными знаками, авторскими правами, за исключением случаев, когда эти права используются в целях ограничения конкуренции.

Антимонопольное законодательство включает в себя нормы нескольких отраслей права, которые регулируют различные по содержанию отношения, с использованием норм материального и процессуального права. Нормы материального права устанавливают права и обязанности участников правоотношений, определяя их содержательную сторону. Нормы же процессуального права устанавливают права и обязанности уполномоченных органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов по реализации норм материального права, в частности вынесения и исполнения предписаний, решений антимонопольного органа. Предписания и решения выносятся антимонопольным органом с целью ограничения, пресечения и предупреждения противоправных действий субъектов правоотношений. Исходя из этого, можно сделать вывод, что антимонопольное законодательство Республики Казахстан несет в себе ограничительную, предупредительную и пресекательную функции. Вместе с тем, закон предусматривает и созидательные меры: нормы, предусматривающие формы и порядок разукрупнения монополистических структур и организационно-управленческих образований.

В 2012 году Парламентом был представлен ряд рекомендаций Правительству. И в том числе, по активизации взаимодействия с антимонопольными органами других государств в целях гармонизации законодательств в области конкурентной политики. И основная часть доклада посвящена формированию нормативно-правовой базы антимонопольного регулирования в рамках ЕЭП, которая включает, прежде всего, Соглашение о единых принципах и правилах конкуренции, и разработанные в его реализацию НПА. Завершающим этапом создания правовых документов в реализацию Соглашения станет принятие Модельног о закона о конкуренции. В соответствии с Соглашением в Закон Республики Казахстан "О конкуренции" в начале 2013 года были внесены корректировки. Они предусматривают: улучшенные механизмы защиты конкуренции и ограничения монополистической деятельности. (Так, исключена процедура предварительного рассмотрения сведений о нарушении антимонопольного законодательства. Данное изменение сокращает срок проведения расследования на 2 месяца, что позволит оперативно принимать меры реагирования). Имеющиеся различия в законодательстве Беларуси, Казахстана и России оказывают негативный эффект на процесс интеграции. В текущем году Агентством была проведена активная работа по разработке проекта Модельного закона о конкуренции, направленного на сближение правового регулирования конкурентных отношений и усиление роли антимонопольных органов в условиях интеграционных процессов. Согласование правовых режимов стран необходимо для предотвращения трансграничных нарушений, а также противодействия ухода субъектов от ответственности путем смены юрисдикции. Важность Модельного закона связана с тем, что он должен послужить "эталоном" для национального антимонопольного законодательства 3-х стран. Модельный закон был создан на взаимоприемлемых решениях стран ТС. Согласно Закону "О конкуренции" государство участвует в предпринимательской деятельности в целях решения социально-экономических задач, определяемых потребностями общества и государства. Такое ограничение на постсоветском пространстве существует только в Казахстане, и его эффективность высоко оценена нашими партерами по Таможенному союзу. Создание государственных предприятий, юридических лиц с госучастием осуществляется с предварительного согласия антимонопольного органа. Кроме того, разработчиков Модельного закона заинтересовал институт расследований, являющийся эффективным инструментом пресечения и выявления фактов нарушений антимонопольного законодательства РК. В отличие от Казахстана в России и Беларуси осуществляются проверки. В свою очередь, антимонопольное законодательство стран-участниц ЕЭП также имеет нормы, которые заслуживают внимания: - институт предупреждения, когда лицо не привлекается к ответственности без вынесения предупреждения; - введение понятия "дисквалификации должностного лица" как вид ответственности также является эффективной мерой воздействия на нарушителей антимонопольного законодательства; - контроль за недопущением сговора между участниками при проведении закупок и др. (из норм Федерального закона РФ "О защите конкуренции"). Принятие закона открывает возможность вхождения в число лучших антимонопольных ведомств мира. Кроме того, в последующем на основе данного закона планируется создание кодекса, который примет форму международного договора.

По принятию мер для устранения административных барьеров для казахстанского бизнеса по доступу к рынкам России и Беларуси. Впервые в этом году на Астанинском Экономическом Форуме (VI АЭФ) было проведено мероприятие, целями которого стали изучение и обсуждение результативного антимонопольного опыта и новых инициатив, направленных на эффективное функционирование общего конкурентного поля, - "Развитие и преобразование экономики через призму добросовестной конкуренции". Здесь были представлены инициативы антимонопольного органа Республики Казахстан о необходимости дальнейшего развития взаимоотношений антимонопольных ведомств стран СНГ. Антимонопольными ведомствами других стран было поддержано предложение Агентства по созданию Координационного совета по конкуренции антимонопольных органов стран-участниц ЕЭП и Таможенного союза и Министерства по конкуренции и антимонопольному регулированию ЕЭК в формате "3+1". 5 июля т.г. в г. Москве уже прошло 1-ое заседание Координационного совета, на котором были рассмотрены оргвопросы. В рамках работы Совета запланировано разработать Единую Стратегию развития конкуренции стран ЕЭП (единые тактические подходы), которая будет способствовать увеличению эффективности принимаемых государством мер по улучшению конкурентоспособности товарных рынков. Под эгидой ЕЭК создан Методический совет по конкуренции в целях совершенствования работы по анализу законодательства, товарных рынков, выявлению и устранению барьеров, в том числе путем гармонизации законодательств.

Агентством была представлена инициатива о создании Евразийской площадки сотрудничества по конкуренции (ЕПСК). В последующем ЕПСК может быть создана на базе Координационного совета. На данном этапе реализации инициативы Агентства разработан проект концепции ЕПСК. ЕПСК не будет являться дублирующим органом по отношению к другим площадкам, а наоборот, будет дополнять существующие. Отличием ЕПСК является ее направленность, которая связана с улучшением тех направлений в области защиты конкуренции, которые не охвачены действующими международными организациями, так как будут учтены свои "страновые специфики". ЕПСК будет объединять именно антимонопольные органы тех стран, сотрудничество с которыми представляет взаимный интерес: с соседними странами, а также со странами с большим объемом товарооборота и объемом инвестиций в Казахстан. Одним из преимуществ создания ЕПСК является создание эффективной информационной среды для бизнеса. Таким образом, помимо необходимости сближения национальных законодательств стран ЕЭП возникает потребность в разработке общих подходов при проведении анализов товарных рынков, расследований и контроле за слияниями. Построение скоординированных действий связано, прежде всего, с тем, чтобы защищать национальные интересы в части эффективного использования конкурентных преимуществ. Актуальным для АЗК является вопрос ведения Реестра субъектов-доминантов. В настоящее время создана Рабочая группа по совершенствованию института Госреестра и разработке долгосрочной программы по поэтапному выведению субъектов естественных монополий в конкурентную среду. Кроме того, изучается вопрос целесообразности сохранения системы регулируемых рынков. Национальный механизм антимонопольного регулирования - ведение Реестра доминантов на фоне передовой международной практики и в условиях интеграционных процессов является серьезным административным барьером для развития товарных рынков. Вместе с этим, в проекте Модельного закона о конкуренции метод антимонопольного регулирования экономических отношений посредством ведения Реестра не предусмотрен. Для реализации положений Соглашения (статья 17) о госрегулировании цен Агентством разработаны предложения по изменению порядка ведения Реестра - его существующий статус, законодательно предусматривающий определенные обязанности субъектов с "привязкой" к регулированию цен, изменить на информационную базу доминантов (по аналогии с Россией).

Применение в данном случае российского опыта показывает, что такой подход более выверен, так как доказал свою перспективность, прежде всего, в части возможности оперативного реагирования на нарушения. В качестве еще одной из существенных мер по совершенствованию системы защиты конкуренции на товарных рынках руководитель АЗК предлагает разработать Единый закон для всех видов закупок. Отсутствие единых подходов в системе госзакупок и их разрозненность (госзакупки; закупки нацкомпаний; недропользователей; субъектов естественных монополий и др.) с различными правилами требуют внесения корректировок. Подходы и принципы проведения закупок должны быть едиными, которые обеспечат добросовестную конкуренцию среди участников рынка. При этом, за основупредлагается взять Типовой закон о публичных закупках, разработанный Комиссией ООН по международной торговле. Агентством в т.г. в отраслевые госорганы к реализации направлено 18 предложений. Итоги анализов показали, что недостаточно развита конкуренция на рынках реализации цемента, авиационного керосина, розничного рынка услуг доступа к сети Интернет. Наряду с этим, совместно с антимонопольными органами стран СНГ исследованы рынки услуг авиаперевозок, телекоммуникаций, продовольственных товаров. В настоящее время совместно с ЕЭК проводятся анализы трансграничных рынков электрической энергии, услуг международных авиаперевозок, роуминга. В рамках работы Межгосударственного совета по антимонопольной политике стран СНГ проводится анализ рынка зерна. В целях выявлений нарушений антимонопольного законодательства ведется работа по совместному мониторингу цен на лекарственные средства в странах СНГ, продовольственные товары в приграничных регионах ТС и исследованию рынка нефтепродуктов. Содоклад на тему Правительственного часа сделал председатель Комитета Мажилиса по экономической реформе и региональному развитию Сейтсултан Аимбетов. После всех депутатских выступлений кратким словом Правительственный час завершил вице-спикер Мажилиса Сергей Дьяченко. По итогам обсуждения парламентариями приняты соответствующие рекомендации.

2.Анализ антимонопольного регулирования в Казахстане

2.1 Анализ структуры государственных антимонопольных органов

Государственная монополия - услуги, предоставляемые государственными учреждениями в эксклюзивном порядке. Это учреждения и предприятия, созданные и, как правило, лишь частично финансируемые государством. Другими источником финансирования их деятельности являются поступления от платных услуг физическим и юридическим лицам.

Во всём мире объективно существует проблема правового регулирования деятельности группы субъектов, выполняющих специфические функции. Это деятельность государственных органов по обеспечению управления, правопорядка, обеспечение безопасности государства и многие другие виды деятельности. Вместе с тем, перед каждым государством стоит проблема создания стройной системы, обеспечивающей нормальную жизнедеятельность общества в части обслуживания ежедневных его потребностей.

Немаловажно и то, что надлежащее качество и обоснованный уровень цен на эти услуги играет важную роль в становлении и развитии отечественного производителя, так как существенно влияет на уровень цен всех групп товаров, особенно товаров народного потребления.

В 2012 году Парламентом с учетом актуальности и необходимости продолжения начатой работы был представлен ряд рекомендаций Правительству. Куандыков Б. Б. рассказал об основных результатах. 1. По сокращению перечня регулируемых услуг субъектов естественных монополий и передачи их в конкурентную среду. Одним их таких результатов стало принятие предложения Агентства о передаче в конкурентную среду услуг присоединения и пропуска трафика (интерконнект), что открывает доступ для вхождения на рынок услуг сотовой связи новым операторам и соответствует интересам потребителей в связи с предполагаемым снижением тарифов. Кроме того, Агентством разработан проект долгосрочной Дорожной карты по поэтапному выведению регулируемых услуг (товаров, работ) субъектов естественных монополий в конкурентную среду. Отдельные отрасли сфер естественных монополий динамично развиваются, отличаются растущим уровнем конкуренции. 2. По передаче в конкурентную среду отдельных (непрофильных) видов деятельности госпредприятий и организаций с госучастием. В целом Агентством было рассмотрено более 5-ти тысяч ходатайств на дальнейшую деятельность субъектов квазигосударственного сектора. При этом, с начала 2013 года рассмотрено 37 обращений госорганов о создании предприятий с госучастием, из которых 3 отказано. Вместе с тем, остаются незавершенными некоторые решения, принятые в рамках работы по сокращению необоснованного госучастия в предпринимательской деятельности. Несмотря на необходимость приватизации или преобразование в госучреждения предприятий с госучастием, получивших отказ на дальнейшую деятельность, и передачи их в конкурентную среду, не все это выполнили. Одной из причин являются нормы Закона «О государственных закупках», предусматривающие возможность закупа из одного источника у госпредприятий и юридических лиц со 100% участием государства, а также непривлекательность данных активов для субъектов предпринимательства. В связи с чем, для устранения имеющихся проблем и в целом завершения данной работы Агентством предлагается рассмотреть возможность: - исключения норм, позволяющих госпредприятиям, получившим отказ, оставаться на рынке в форме АО, ТОО. - пересмотра положения норм Закона о госзакупках в части применения порядка осуществления госзакупок из одного источника у предприятий с участием государства, что будет большим стимулом для частного бизнеса и конкуренции. 3. По активизации взаимодействия с антимонопольными органами других государств в целях гармонизации законодательств в области конкурентной политики. По усилению деятельности предупреждения, выявления и пресечения нарушений антимонопольного законодательства. Основная часть доклада Председателя Антимонопольного агентства посвящена формированию нормативно-правовой базы антимонопольного регулирования в рамках ЕЭП, которая включает, прежде всего, Соглашение о единых принципах и правилах конкуренции, и разработанные в его реализацию НПА. Завершающим этапом создания правовых документов в реализацию Соглашения станет принятие Модельного закона о конкуренции. В соответствии с Соглашением в Закон Республики Казахстан «О конкуренции» в начале 2013 года были внесены корректировки, предусматривающие: - улучшенные механизмы защиты конкуренции и ограничения монополистической деятельности; (Так, исключена процедура предварительного рассмотрения сведений о нарушении антимонопольного законодательства. Данное изменение сокращает срок проведения расследования на 2 месяца, что позволит оперативно принимать меры реагирования.). С начала 2013 года завершено 78 расследований, в том числе 27 в отношении госорганов, 45 - в отношении субъектов рынка. За нарушения антимонопольного законодательства сумма поступлений в бюджет составила 181, 8 млн. тенге. - исключение административных барьеров для субъектов рынка, направленное на снижение нагрузки на бизнес, оптимизацию разрешительных процедур и в целом на развитие конкуренции; - усиление ответственности субъектов рынка за нарушение антимонопольного законодательства в целях обеспечения надлежащего исполнения субъектами рынка требований законодательства.

В реализацию Соглашения с участием Агентства разработано и принято 9 НПА. Имеющиеся различия в законодательстве Беларуси, Казахстана и России оказывают негативный эффект на процесс интеграции. В текущем году Агентством была проведена активная работа по разработке проекта Модельного закона о конкуренции, направленного на сближение правового регулирования конкурентных отношений и усиление роли антимонопольных органов в условиях интеграционных процессов. Согласование правовых режимов стран необходимо для предотвращения трансграничных нарушений, а также противодействия ухода субъектов от ответственности путем смены юрисдикции. Важность Модельного закона связана с тем, что он должен послужить «эталоном» для национального антимонопольного законодательства 3-х стран. Модельный закон был создан на взаимоприемлемых решениях стран ТС. При разработке Модельного закона была использована лучшая практика стран, эффективно осуществляющих конкурентную политику. По предложению Казахстанской стороны проект был дополнен прогрессивными нормами казахстанского законодательства, регламентирующими участие государства в предпринимательской деятельности (включена отдельная глава). Согласно Закона «О конкуренции» государство участвует в предпринимательской деятельности в целях решения социально-экономических задач, определяемых потребностями общества и государства.

Такое ограничение на постсоветском пространстве существует только в Казахстане и его эффективность высоко оценена нашими партерами по Таможенному союзу. Создание государственных предприятий, юридических лиц с госучастием осуществляется с предварительного согласия антимонопольного органа. Кроме того, разработчиков Модельного закона заинтересовал институт расследований, являющийся эффективным инструментом пресечения и выявления фактов нарушений антимонопольного законодательства РК. В отличие от Казахстана в России и Белоруссии осуществляются проверки. В свою очередь, антимонопольное законодательство стран-участниц ЕЭП также имеет нормы, которые заслуживают внимания: - институт предупреждения, когда лицо не привлекается к ответственности без вынесения предупреждения; - введение понятия «дисквалификации должностного лица» как вид ответственности также является эффективной мерой воздействия на нарушителей антимонопольного законодательства; - контроль за недопущением сговора между участниками при проведении закупок и др. (из норм Федерального закона РФ «О защите конкуренции»). Принятие закона открывает возможность вхождения в число лучших антимонопольных ведомств мира. Кроме того, в последующем на основе данного закона планируется создание кодекса, который примет форму международного договора. Модельный закон является законодательным актом рекомендательного характера, согласно концепции которого главной целью антимонопольного органа должно являться обеспечение недискриминирующих условий доступа на товарные рынки большего числа конкурентов. 4. По принятию мер для устранения административных барьеров для казахстанского бизнеса по доступу к рынкам России и Беларуси.

В связи с усилением интеграционных процессов Агентство предлагает поднять антимонопольное регулирование на новый уровень посредством усиления международного сотрудничества в области противодействия нарушениям антимонопольного законодательства. Впервые в этом году на Астанинском Экономическом Форуме (VI АЭФ) было проведено мероприятие, целями которого стали изучение и обсуждение результативного антимонопольного опыта и новых инициатив, направленных на эффективное функционирование общего конкурентного поля, - «Развитие и преобразование экономики через призму добросовестной конкуренции». Здесь были представлены инициативы антимонопольного органа Республики Казахстан о необходимости дальнейшего развития взаимоотношений антимонопольных ведомств стран СНГ.

Антимонопольными ведомствами других стран было поддержано предложение Агентства по созданию Координационного совета по конкуренции антимонопольных органов стран-участниц ЕЭП и Таможенного союза и Министерства по конкуренции и антимонопольному регулированию ЕЭК в формате «3+1». 5 июля т.г. в г. Москве уже прошло 1-ое заседание Координационного совета, на котором были рассмотрены оргвопросы. В рамках работы Совета запланировано разработать Единую Стратегию развития конкуренции стран ЕЭП (единые тактические подходы), которая будет способствовать увеличению эффективности принимаемых государством мер по улучшению конкурентоспособности товарных рынков. Стратегия будет учитывать передовой международный опыт и заложит стандарты для разработки программ развития конкурентоспособности на товарных рынках с учетом основных принципов конкуренции, а также содержать выстроенную систему индикаторов, отображающую уровень монополизации в основных отраслях экономики и интенсивность региональной конкуренции. Под эгидой ЕЭК создан Методический совет по конкуренции в целях совершенствования работы по анализу законодательства, товарных рынков, выявлению и устранению барьеров, в том числе путем гармонизации законодательств. Агентством была представлена инициатива о создании объединения нового формата и целенаправленности, способного реально влиять на качество интеграционных процессов на региональном уровне, - Евразийской площадки сотрудничества по конкуренции (ЕПСК).

В последующем ЕПСК может быть создана на базе Координационного совета. На данном этапе реализации инициативы Агентства разработан проект концепции ЕПСК. ЕПСК не будет являться дублирующим органом по отношению к другим площадкам, а наоборот, будет дополнять существующие. Отличием ЕПСК является ее направленность, которая связана с улучшением тех направлений в области защиты конкуренции, которые не охвачены действующими международными организациями, так как будут учтены свои «страновые специфики». ЕПСК будет объединять именно антимонопольные органы тех стран, сотрудничество с которыми представляет взаимный интерес: с соседними странами, а также со странами с большим объемом товарооборота и объемом инвестиций в Казахстан. Значение ЕПСК для предпринимательства. Одним из преимуществ создания ЕПСК является создание эффективной информационной среды для бизнеса. Постоянное научно - исследовательское, экспертное, аналитическое, информационно методологическое обеспечение деятельности всех участников рыночного процесса позволит предпринимательству принимать правильные решения при конкурировании. Таким образом, помимо необходимости сближения национальных законодательств стран ЕЭП возникает потребность в разработке общих подходов при проведении анализов товарных рынков, расследований и контроле за слияниями. Построение скоординированных действий связано, прежде всего, с тем, чтобы защищать национальные интересы в части эффективного использования конкурентных преимуществ. Актуальным для АЗК является вопрос ведения Реестра субъектов-доминантов. В настоящее время создана Рабочая группа по совершенствованию института Госреестра и разработке долгосрочной программы по поэтапному выведению субъектов естественных монополий в конкурентную среду.

В условиях свободного перемещения товаров, отсутствия границ следует решить вопрос целесообразности ведения реестра либо его совершенствования как инструмента антимонопольной политики. Кроме того, изучается вопрос целесообразности сохранения системы регулируемых рынков. Национальный механизм антимонопольного регулирования - ведение Реестра доминантов на фоне передовой международной практики и в условиях интеграционных процессов является серьезным административным барьером для развития товарных рынков. Вместе с этим, в проекте Модельного закона о конкуренции метод антимонопольного регулирования экономических отношений посредством ведения Реестра не предусмотрен. Для реализации положений Соглашения (статья 17) о госрегулировании цен Агентством разработаны предложения по изменению порядка ведения Реестра - его существующий статус, законодательно предусматривающий определенные обязанности субъектов с «привязкой» к регулированию цен, изменить на информационную базу доминантов (по аналогии с Россией). Усовершенствованные подходы по ведению Реестра позволят устранить недостатки, связанные с: - неполным охватом Реестра всех субъектов рынка; - несвоевременностью реагирования на нарушения антимонопольного законодательства; - необходимостью повторного проведения анализа товарного рынка при изменении доли субъекта доминанта и по результатам обжалования суда (основная масса судебных разбирательств связана с включением/исключением в/из Реестр(а); - неравными условиями функционирования в рамках ЕЭП для казахстанских субъектов, находящихся в Реестре. (Так, анализ рынка услуг операторов вагонов показал, что ценовое регулирование субъектов, включенных в Реестр, ставит казахстанский бизнес в неравные условия с субъектами стран Таможенного союза. В данных странах на этом сегменте рынка отсутствует тарифное регулирование. В этой связи, Агентством предложено создать в Казахстане электронную информационную площадку (электронной биржи вагонов). Это позволит повысить прозрачность и эффективность использования казахстанскими грузоотправителями подвижного состава и снизить цены на услуги пользования парком грузовых вагонов.).

Применение в данном случае российского опыта показывает, что такой подход более выверен, так как доказал свою перспективность, прежде всего, в части возможности оперативного реагирования на нарушения. В качестве еще одной из существенных мер по совершенствованию системы защиты конкуренции на товарных рынках руководитель АЗК предлагает разработать Единый закон для всех видов закупок. Отсутствие единых подходов в системе госзакупок и их разрозненность (госзакупки; закупки нацкомпаний; недропользователей; субъектов естественных монополий и др.) с различными правилами требуют внесения корректировок. Подходы и принципы проведения закупок должны быть едиными, которые обеспечат добросовестную конкуренцию среди участников рынка. При этом, за основу, предлагается взять Типовой закон о публичных закупках, разработанный Комиссией ООН по международной торговле. О проведенной в рамках работы по снижению барьеров Б.Б. Куандыковым было отмечено, что Агентством в т.г. в отраслевые госорганы к реализации направлено 18-ть предложений. Все предложения являются мерами по решению выявленных проблем на товарных рынках. Итоги анализов показали, что недостаточно развита конкуренция на рынках реализации цемента, авиационного керосина, розничного рынка услуг доступа к сети Интернет. Наряду с этим, совместно с антимонопольными органами стран СНГ исследованы рынки услуг авиаперевозок, телекоммуникаций, продовольственных товаров. В настоящее время совместно с ЕЭК проводятся анализы трансграничных рынков электрической энергии, услуг международных авиаперевозок, роуминга. В рамках работы Межгосударственного совета по антимонопольной политике стран СНГ проводится анализ рынка зерна. В целях выявлений нарушений антимонопольного законодательства ведется работа по совместному мониторингу цен на лекарственные средства в странах СНГ, продовольственные товары в приграничных регионах ТС и исследованию рынка нефтепродуктов.

В целом выступление Председателя Агентства по защите конкуренции Куандыкова Б.Б. показало большой объем проделанной работы, ее результативность, а также видение дальнейшего совершенствования конкурентной политики, прежде всего, на уровне ЕЭП с целью защиты интересов отечественного предпринимательства и прогнозы по ее эффективности.

2.2 Анализ нормативно- правовой базы антимонопольного законодательства РК

Множества объективных и субъективных причин конкурентная политика и конкурентное (антимонопольное) законодательство в нашей стране все еще находятся не на должном уровне. В этой сфере условно можно выделить пять основных групп проблем:

Во-первых, существует проблема концептуального характера, вызванная ошибочной постановкой перед антимонопольным органом цели по защите прав и краткосрочных интересов потребителей, в том числе, по контролю за ценами субъектов рынка.

Традиционно в мире признается, что целью антимонопольных органов является защита экономической конкуренции и только в результате достижения данной цели - удовлетворение интересов потребителей и повышение эффективности экономики. Антимонопольным же органом в мире признается орган, который призван защищать конкуренцию на товарных рынках путем:

1) предупреждения, выявления и пресечения антиконкурентных соглашений субъектов рынка;

2) предупреждения, выявления и пресечения злоупотреблений доминантов своей рыночной властью;

3) предупреждения выявления и пресечения антиконкурентных действий государственных органов;

4) осуществления контроля за экономической концентрацией субъектов рынка.

При этом на антимонопольный орган в мире не возлагаются функции по защите прав и интересов потребителей, тарифному регулированию и борьбе с ростом цен. К примеру, в США антимонопольные органы вообще не регулируют и не контролируют цены субъектов рынка и не защищают права и интересы потребителей, а в Европейском Союзе не было ни одного вступившего в законную силу решения Европейского Суда Справедливости, подтвердившего факт установления монопольно высокой цены.