Антимонопольная политика Казахстана

В основе же казахстанского конкурентного (антимонопольного) законодательства заложены совершено иные концептуальные установки, чем в законодательстве США, Европейского Союза и других ведущих государств мира. Антимонопольное регулирование у нас нацелено, наоборот, в первую очередь именно на достижение цели по защите прав потребителей и удовлетворении их краткосрочных интересов. При этом достижение данной цели зачастую обеспечивается, даже если это может повредить бизнесу. Таким образом, антимонопольный орган в нашей стране в большей степени вынужден выполнять функции не органа по защите конкуренции, а органа по защите прав и краткосрочных интересов потребителей, в том числе органа, ответственного за осуществление борьбы с высокими ценами. Как следствие, антимонопольным органом наряду с Агентством РК по защите конкуренции зачастую признается Агентство РК по регулированию естественных монополий, за то, что оно регулирует тарифы субъектов естественных монополий и некоторых доминирующих субъектов, т.е. суть антимонопольного регулирования видится в контроле и регулировании цен и тарифов.

Таким образом, антимонопольная политика в том виде, в котором она закреплена в казахстанском законодательстве, не может способствовать развитию и защите конкуренции и тем более служить в качестве меры по поддержке бизнеса, а скорее является инструментом для борьбы с бизнесом для удовлетворения краткосрочных прав и интересов потребителей.

Очевидно, что дальнейшее совершенствование конкурентного (антимонопольного) законодательства необходимо начать с решения концептуальной проблемы: смены ориентира антимонопольного регулирования с цели по защите прав и интересов потребителей на цель по защите конкуренции на товарных рынках.

Во-вторых, действующее законодательство о конкуренции сохранило множество положений, которые в значительной степени необоснованно ограничивают предпринимательскую свободу, и антимонопольный орган, применяя такое законодательство, может повредить бизнесу.

Антимонопольное регулирование, направленное на защиту конкуренции, ограничивает свободу предпринимательской деятельности путем запрета определенных соглашений и действий субъектов рынка. Принимая во внимание, что принцип свободы предпринимательской деятельности - это краеугольная основа рыночной экономики, от которой напрямую зависит степень развития предпринимательства в стране, государство должно быть крайне щепетильным в вопросе ограничения этой свободы и применяемых при этом методов воздействия.

В числе положений конкурентного (антимонопольного) законодательства необоснованно ограничивающих свободу предпринимательской деятельности и тем самым причиняющих вред бизнесу можно указать:

1. Признание факта занятия доминирующего положения на определенном товарном рынке только лишь на основании контроля субъектом рынка незначительной доли товарного рынка (35% при одностороннем доминировании и 15% при коллективном доминировании) без учета обязательного к применению во всем мире фактора доступности входа на товарный рынок и ряда других важных качественных критериев. В результате субъекты рынка, в реальности не обладающие значительной рыночной властью, несправедливо признаются занимающими доминирующее положение и, соответственно, подвергаются значительным ограничениям. Для примера в США наличие доминирующего положения презумируется лишь в случае, если субъект имеет устойчивую долю рынка в 70% при наличии существенных входных барьеров и свидетельства отсутствия возможности увеличения выпуска продукции действующими конкурентами. При этом доминирующие субъекты не включается в какие-либо «черные» списки и не обязываются предоставлять на системной основе различного рода отчеты антимонопольному органу и иным регуляторам рынка. Более того, антимонопольный орган не контролирует работу таких субъектов с каждым его конечным потребителем и даже не может его наказывать за нарушение прав отдельно взятого конечного потребителя. Вместо этого антимонопольный орган следит лишь за тем, чтобы доминирующие субъекты не устанавливали барьеры входа на рынок и не ограничивали конкуренцию в целом на рынке иным образом. Очевидно, если бы антимонопольное регулирование в США строилось бы на подходах, применяемых в нашей стране, это государство никогда не стало бы мировой державой.

2. Ведение государственного реестра субъектов, занимающих доминирующее или монопольное положение, основанного на использовании советских статичных методов, согласно которым рынок характеризуется заданностью и неизменностью количества производителей и объемов производства. При этом такого рода статичные реестры в мире антимонопольными органами не ведутся в силу необоснованности таких методик из-за фактора динамичности рынка.

3. Отсутствие положения об использовании «rule of reason» (правила разумного подхода) к оценке ограничивающих конкуренцию соглашений субъектов рынка, обязательного к применению во всем мире, поскольку в ином случае антимонопольное регулирование будет направлено против положительных для рынка, потребителей и бизнеса результатов.

4. Признание в качестве доказательства антиконкурентного ценового сговора косвенных доказательств, которые не отвечают критерию достаточности доказательств, в том числе имевшиеся на практике дела по обвинению в совершении антиконкурентного согласованного действия только лишь на основании факта параллельного (в течение 3-х месячного срока) повышения цен субъектами рынка, несмотря на то, что при этом ограничения конкуренции не происходит, а повышение цен сопряжено с увеличением спроса на товары и услуги, а также ростом цен на сопоставимых товарных рынках во всем мире.

5. Признание незаконными в равной мере и вертикальных, и горизонтальных антиконкурентных соглашений, в том числе установление за их совершение одинаковой правовой ответственности без учета того факта, что положительные эффекты от вертикальных ограничений в большинстве случаев превышают их отрицательные последствия и поэтому антимонопольные органы в мире лояльны к ним.

6. При оценке действий субъектов рынка на предмет злоупотребления доминирующим положением отсутствие положения об обязательном учете распространенного в мире принципа объективной обоснованности, при не использовании которого будут отсутствовать границы между полезным и вредным поведением субъектов рынка.

7. Запрет на фиксацию максимальных цен перепродажи товаров и услуг, несмотря на то, что в мире признается, что такая практика может быть полезной для конкуренции и потребителей и поэтому антимонопольные органы в мире лояльны к ним.

8. Создание ряда необоснованных административных барьеров для бизнеса при осуществлении госконтроля за экономической концентрацией, на основании закрепления неразумных подходов, которые не применяются в мировой практике.

В третьих, антимонопольное регулирование в нашей стране не обеспечивало и не обеспечивает должным образом эффективную защиту от ограничивающих конкуренцию действий государственных органов. Это в первую очередь связано с отсутствием конституционного запрета на деятельность государства, направленную на ограничение или устранение конкуренции и получение необоснованных преимуществ в предпринимательской деятельности, а также в силу относительно невысокого институционального статуса антимонопольного органа, являющегося центральным исполнительным органом, не входящим в состав Правительства. В результате, возможно путем принятия законодательных актов предоставлять определенным субъектам рынка эксклюзивные и специальные права или ограничивать конкуренцию на товарных рынках иными способами. При этом антимонопольный орган в силу объективных причин может эффективно бороться с действиями только тех государственных органов, которые в государственном механизме занимают более низкую ступень.

Закон о конкуренции в отличие от предшествовавших законов, направленных на защиту конкуренции, ввел новые виды антимонопольного контроля: за предоставлением государственной помощи субъектам рынка и за государственным участием в предпринимательской деятельности. Однако, эти новшества не стали эффективными инструментами борьбы с ограничивающими конкуренцию действиями государственных органов. В первом случае по причине чрезмерно узкого перечня видов государственной помощи, подпадающей под контроль, а во втором случае по причине очевидной декларативности соответствующих норм, не обеспеченных реальным механизмом исполнения.

Большинство ограничивающих конкуренцию на товарных рынках норм появляются в результате нормотворческой деятельности государственных органов. В этой связи, очевидно, что создание правовых основ для проведения оценки влияния нормативных правовых актов на конкуренцию в значительной мере увеличило бы эффективность конкурентной политики. Как установлено экспертами ОЭСР, Австралия добилась впечатляющих экономических результатов в существенной степени благодаря широкомасштабной инвентаризации нормативных правовых актов с целью оценки воздействия на конкуренцию.

В четвертых, антимонопольное регулирование в нашей стране не обеспечивало и не обеспечивает должным образом эффективную защиту от монополистической деятельности, осуществляемой субъектами рынка. В числе положений конкурентного (антимонопольного) законодательства снижающих эффективность антимонопольного регулирования можно указать нижеследующее:

1. Действие конкурентного (антимонопольного) законодательства по лицам необоснованно ограничено. Законом о конкуренции в качестве субъектов рынка не признаются следующие лица: иностранные граждане; лица без гражданства; иностранные коммерческие организации, не имеющие статуса юридических лиц, в частности, партнерства, являющиеся одними из самых распространенных форм организации бизнеса в мире; некоммерческие организации, к примеру, отраслевые ассоциации предпринимателей, не осуществляющие предпринимательскую деятельность, но, тем не менее, могущие проводить координацию деятельности своих членов, в том числе направленную на ограничение конкуренции; адвокаты; нотариусы.

2. В Законе о конкуренции введено ошибочное определение понятия «группа лиц». Для признания факта наличия группы лиц достаточно, чтобы одно юридическое лицо владело более чем 25% голосующих акций другого юридического лица, тогда как контроль над другим субъектом рынка в большинстве случаев возможен лишь при наличии контрольного пакета акций или долей участия. В результате создаются правовые условия, позволяющие компаниям, реально независимым друг от друга и не связанным между собой какими бы то ни было отношениями контроля и подчинения, безнаказанно вступать в картельные сговоры и иные антиконкурентные сделки.

3. Закон о конкуренции ограничивает антимонопольный орган в принятии решений по результатам проведенного антимонопольного расследования, в результате Агентство РК по защите конкуренции в своей практике часто ограничивается лишь принятием мер административного пресечения, при этом, не привлекая винновых лиц к справедливой административной ответственности и не отправляя материалы о правонарушениях в правоохранительные органы для возбуждения уголовных дел, что играет на руку нарушителям конкурентного (антимонопольного) законодательства.

4. Закон о конкуренции необоснованно освобождает из-под антимонопольного запрета некоторые виды соглашений, несмотря на их антиконкурентный характер.

5. Процедура антимонопольного расследования состоит из трех этапов, которые отчасти дублируют друг друга и не учитывает некоторые доказавшие свою эффективность в других отраслях законодательства положительные процессуальные нормы.

6. При привлечении субъектов рынка к административной ответственности практикуется наложение «оборотных» штрафов, рассчитываемых в процентах от валовой выручки субъектов рынка. При этом данная практика основывается на необоснованном отождествлении понятий «монополистическая деятельность» и «предпринимательская деятельность». Очевидно, что такое смешивание вредного и положительного поведения является недопустимым.

7. Закрепленная в Законе о конкуренции «программа снисходительности», которая по опыту других стран должна была существенно повлиять на раскрываемость существующих картельных сговоров на товарных рынках, показала свою полную неэффективность в силу недостаточной продуманности норм.

8. В мире признается необходимость уголовного преследования участников картельных сговоров в виду особой опасности такого рода правонарушений тогда, как в ст. 196 УК РК преступлением признаются не только картельные соглашения, но и любые действия, ограничивающие конкуренцию. При этом совершенно не учтено то, что многие такие действия являются полезными для рынка и потребителей или вызваны объективно обоснованными причинами.

9. Несмотря на очевидную общественную вредность сделок по экономической концентрации субъектов рынка, в результате которых в значительной мере ограничивается конкуренция на товарных рынках, законодатель не предусмотрел административные санкции пропорциональные степени вредности таких правонарушений.

В пятых, законодательное регулирование недобросовестной конкуренции является одним из наихудших примеров в мире, что делает неэффективным борьбу с этим вредным явлением.

Это связано с тем, что в Законе о конкуренции в определении понятия «недобросовестная конкуренция» допущена существенная ошибка, выражающаяся в отсутствии ключевого признака, а именно то, что она является следствием недобросовестных действий, выражающихся в нарушении требовании морали и нравственности. Для образования факта недобросовестной конкуренции по Закону о конкуренции необходимо лишь, чтобы методы ведения конкурентной борьбы вели к неправомерным преимуществам, а также к нарушению законных прав потребителей. Между тем, акт недобросовестной конкуренции определяется во всем мире как противоречащий не только законодательству, но и «честным обычаям в промышленных и торговых делах», «требованиям добропорядочности, разумности и справедливости», «добрым нравам» «доброй торговой практике» и т.д.

Помимо изложенного, в Законе о конкуренции установлен необоснованно узкий перечень из 12 форм недобросовестной конкуренции. Таким образом, несколько сот форм недобросовестной конкуренции, признаваемых в качестве таковых во всем мире, по казахстанскому Закону о конкуренции не запрещаются.

При этом даже эти 12 форм недобросовестной конкуренции составлены без какого-либо логического обоснования. Этот перечень не включает основные общепризнанные формы недобросовестной конкуренции, а вместо этого произвольно смешивает элементы классических форм недобросовестной конкуренции, в том числе за счет неразумного объединения общего с частным, а также дублирования конкретных составов правонарушений, составление протоколов об административных правонарушениях и рассмотрение дел, по которым вообще неподведомственно антимонопольному органу. Кроме того, содержание большинства указанных форм недобросовестной конкуренции значительно шире их названия. Помимо этого, некоторые из перечисленных в Законе о конкуренции форм недобросовестной конкуренции в реальности являются добросовестной практикой.

В результате, парализован процесс предупреждения, выявления и пресечения недобросовестной конкуренции в Казахстане, несмотря на их огромное количество. Более того, на практике, из-за дублирования в качестве недобросовестной конкуренции некоторых видов монополистической деятельности, антимонопольный орган квалифицирует особо опасные виды злоупотребления доминирующим положением по ограничению конкуренции путем запрета своим покупателям продавать товары конкурентов в качестве недобросовестной конкуренции, а не как осуществление монополистической деятельности. Очевидно, что такая практика является недопустимой, поскольку это все равно, что квалифицировать, к примеру, отравление конкурента или поджог его завода только как недобросовестную конкуренцию.

Как видно из вышеизложенного, отмечавшийся рядом авторов институционально-методологический кризис в политике антимонопольного регулирования, «когда в течение длительного времени все попытки институциональных и законодательных преобразований антимонопольного регулирования, разработки ее концепции оказываются безуспешными» См.: Жаныбаева З.К., Мамиров Ж.А. Критика методологических основ антимонопольного регулирования в Республике Казахстан // http://www.zakon.kz/engine/print.php?page=1&newsid=66616&show_comm=1. , все еще не завершился.

При этом государство, во-первых, устанавливая перед антимонопольным органом вместо цели по защите конкуренции на товарных рынках, цель по защите прав и краткосрочных интересов потребителей, в том числе по контролю цен, подменяет концептуальные основы антимонопольного регулирования и создает серьезные препятствия бизнесу, во-вторых, необоснованно ограничивая отечественный бизнес (из соображений необходимости обеспечения прав и краткосрочных интересов потребителей), поддерживает иностранного производителя, в третьих, не обеспечивая в должной мере борьбу против монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции субъектов рынка и антиконкурентных действий государственных органов, лишает потребителей перспектив повышения их благосостояния, а также во множестве товарных рынков вместо конкуренции консервирует сложившуюся высокую концентрацию и монополизм.

2.3 Анализ системы государственного антимонопольного регулирования в РК нормативно- правовой базы антимонопольного законодательства РК

В соответствии со ст. 1 Закона о конкуренции целями данного акта, а значит и в целом конкурентного (антимонопольного) законодательства являются:

защита конкуренции;

создание условий для эффективного функционирования товарных рынков;

обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров;

обеспечение свободы экономической деятельности в Республике Казахстан.

Как видно из вышеизложенного, в указанном перечне отсутствует цель по защите прав и интересов потребителей. Однако, это не означает, что казахстанское конкурентное (антимонопольное) законодательство не направлено на достижение этой цели.

Во-первых, во вводной части Закона о конкуренции устанавливается, что «настоящий Закон регулирует общественные отношения в области защиты конкуренции, ограничения монополистической деятельности и защиты законных прав потребителей».

Во-вторых, согласно ст. 11 Гражданского кодекса РК (далее - ГК РК) не допускается монополистическая и всякая иная деятельность, направленная на ограничение или устранение законной конкуренции, получение необоснованных преимуществ, ущемление прав и законных интересов потребителей.

В третьих, защита прав потребителей указана в качестве квалифицирующего признака всех трех основных антимонопольных правонарушений: по злоупотреблению доминирующим положением, по совершению антиконкурентных действий государственным органом, по совершению антиконкурентных соглашений и антиконкурентных согласованных действий.

В соответствии со ст. 13 Закона о конкуренции под злоупотреблением доминирующим или монопольным положением понимаются действие или бездействие субъектов рынка, занимающих доминирующее или монопольное положение, которые привели или могут привести к ограничению доступа на соответствующий товарный рынок, недопущению, ограничению и устранению конкуренции и (или) ущемляют законные права потребителей.

В соответствии со ст. 33 Закона о конкуренции запрещаются антиконкурентные действия государственных органов, выразившиеся в принятии актов либо решений, письменных или устных указаний, заключении соглашений или совершении иных действий, которые привели или могут привести к ограничению или устранению конкуренции или ущемлению законных прав потребителей.

В соответствии со ст. 10 и ст.11 Закона о конкуренции в качестве условия допустимости антиконкурентных соглашений и антиконкурентных согласованных действий между субъектами рынка определен факт не ущемления законных прав потребителей.

Таким образом, ключевым признаком указанных основных видов антимонопольных правонарушений, наряду с недопущением, ограничением и устранением конкуренции, является их направленность на ущемление законных прав потребителей. Следовательно, именно защита законных прав потребителей наравне с защитой конкуренции является основной целью казахстанского конкурентного (антимонопольного) законодательства. Более того, в практике антимонопольного регулирования данная цель является приоритетной и зачастую полностью отстраняет цель по защите конкуренции.

Очевидно, постановка защиты законных прав потребителей в качестве самостоятельной цели антимонопольного органа является ошибочной, что создает проблему концептуального характера.

Согласно Типовому закону о конкуренции, разработанному Конференцией Организации Объединенных Наций по торговле и развитию (ЮНКТАД) (далее - Типовой Закон о конкуренции ООН), задача и цель закона заключается в контроле или ликвидации ограничительных соглашений и договоренностей между предприятиями или проведения слияний и приобретения доминирующего положения на рынке или злоупотребления им, которые ограничивают доступ к рынкам или иным образом неправомерно сдерживают конкуренцию, оказывая отрицательное влияние на внутреннюю или международную торговлю или экономическое развитие. Как видно из вышеуказанного, главная и единственная цель Типового закона о конкуренции ООН - защита конкуренции.

В рамках подготовки доклада по одностороннему поведению для Шестой ежегодной конференции Международной конкурентной сети представители антимонопольных органов 33-х стран ответили на вопросы анкеты относительно целей законодательства об одностороннем доминировании. При этом 32 из 33-х антимонопольных органов, ответивших на вопросы анкеты, обозначили обеспечение эффективного процесса конкуренции в качестве самостоятельной цели, либо одновременно как цели и средства, или же как средства для достижения других целей (благосостояние потребителей, экономическая свобода или повышение эффективности).

Большинство исследователей также отмечают, что цель конкурентного (антимонопольного) права заключается в охране конкуренции как таковой.

Таким образом, традиционно в мире антимонопольными органами и учеными в подавляющем большинстве случаев признается, что основной целью конкурентного (антимонопольного) законодательства является обеспечение эффективного конкурентного процесса, т.е. защита и развитие конкуренции. При этом в мире признается, что достижение главной цели конкурентного законодательства - обеспечение (развитие и защита) свободной конкуренции на рынке - влечет множество положительных экономических, социальных и политических эффектов, которые являются производными целями конкурентного (антимонопольного) законодательства.

Вместе с тем, как показывают итоги анкетирования антимонопольных органов различных стран, только 7 из 33 опрошенных антимонопольных органов указали, что их законы о конкуренции имеют своей непосредственной целью благосостояние потребителя. Таким образом, в небольшом числе юрисдикции удовлетворение интересов (но не прав) потребителей признается в качестве основной цели антимонопольного законодательства наравне с целью по защите конкуренции. Однако при этом фактически эта цель в таких юрисдикциях носит условный и замещающий характер, т.е. непосредственным объектом конкурентного (антимонопольного) законодательства цель по обеспечению интересов потребителей становится в только в тех случаях, когда конкуренция уже ограничена и на рынке действуют субъекты, обладающие значительной рыночной властью, а принудительная демонополизация или деолигополизация рынка будет противоречить принципам разумности и справедливости.

3.Система государственного антимонопольного регулирования

3.1 Проблемы антимонопольной политики Казахстана

10 августа 2011 года в г. Актау Агентством Республики Казахстан по защите конкуренции (Антимонопольное агентство) проведено выездное совещание «20 лет Независимости Республики Казахстан: достижения и перспективы»

В рамках реализации Плана мероприятий по проведению 20-летия Независимости Республики Казахстан, Плана работы Межгосударственного совета по антимонопольной политике на 2011 - 2012 годы (проведение «дней СНГ») в территориальном отделе по Мангистауской области Межрегиональной инспекции Агентства Республики Казахстан по защите конкуренции по Атырауской и Мангистауской областям с участием представителей центрального аппарата антимонопольного органа проведено очередное мероприятие.

В работе совещания приняли участие представители государственных органов, общественных объединений, СМИ, руководители и представители субъектов рынка. На совещании обсуждены вопросы по темам: «Конкурентная политика Казахстана: становление и развитие», «Развитие государственной антимонопольной политики на новом этапе. Правоприменительная практика антимонопольного органа», «Основные аспекты развития региональной конкуренции», актуальные проблемы в сфере конкуренции в регионе.

В 2011 году исполняется 20 лет антимонопольному органу Казахстана. В этой связи, в октябре текущего года планируется проведение в г. Алматы заседания Межгосударственного совета по антимонопольной политике стран - участниц СНГ (МСАП) (Антимонопольный орган является членом МСАП).

В работе заседания МСАП примут участие главы антимонопольных ведомств стран-членов МСАП, некоторых европейских стран, а также представители казахстанского и иностранного бизнеса.

29 июля 2011 года в г. Кызылорда Агентством Республики Казахстан по защите конкуренции (Антимонопольное агентство) проведено выездное совещание «20 лет Независимости Республики Казахстан: достижения и перспективы»

В рамках реализации Плана мероприятий по проведению 20-летия Независимости Республики Казахстан, Плана работы Межгосударственного совета по антимонопольной политике на 2011 - 2012 годы (проведение «дней СНГ») в территориальном отделе по Кызылординской области Межрегиональной инспекции Агентства Республики Казахстан по защите конкуренции по Жамбылской, Кызылординской и Южно-Казахстанской областям с участием представителей центрального аппарата антимонопольного органа проведено очередное мероприятие.

В работе совещания приняли участие представители государственных органов, общественных объединений, СМИ, руководители и представители субъектов рынка.

На совещании обсуждены вопросы по темам: «Конкурентная политика Казахстана: становление и развитие», «Развитие государственной антимонопольной политики на новом этапе. Правоприменительная практика антимонопольного органа», «Основные аспекты развития региональной конкуренции», актуальные проблемы в сфере конкуренции в регионе.

01 июля 2011 года в г. Петропавловске проведено выездное совещание на тему «20 лет Независимости Республики Казахстан: достижения и перспективы»

Продолжаются выездные совещания, проводимые Агентством РК по защите конкуренции в рамках празднования 20-летия Независимости Республики Казахстан. В территориальном отделе по Северо-Казахстанской области Межрегиональной инспекции Агентства по Костанайской и Северо-Казахстанской областям с участием представителей центрального аппарата антимонопольного органа проведено совещание, в работе которого приняли участие представители общественных объединений, руководители и представители субъектов рынка, СМИ.

Участники совещания обсудили вопросы реализации конкурентной политики в республике, ряд актуальных аспектов правоприменительной практики антимонопольного органа, а также проблемы в сфере конкуренции в регионе.

14 июня 2011 года в г. Кокшетау Агентством Республики Казахстан по защите конкуренции (Антимонопольное агентство) проведено выездное совещание «20 лет Независимости Республики Казахстан: достижения и перспективы»

В рамках реализации Плана мероприятий по проведению 20-летия Независимости Республики Казахстан, Плана работы Межгосударственного совета по антимонопольной политике на 2011 - 2012 годы (проведение «дней СНГ») в территориальном отделе по Акмолинской области Межрегиональной инспекции Агентства Республики Казахстан по защите конкуренции по Акмолинской, Карагандинской областям и г. Астане с участием представителей центрального аппарата антимонопольного органа проведено очередное мероприятие.

В работе совещания приняли участие представители государственных органов, общественных объединений, СМИ, руководители и представители субъектов рынка.

На совещании обсуждены вопросы по темам: «Конкурентная политика Казахстана: становление и развитие», «Развитие государственной антимонопольной политики на новом этапе. Правоприменительная практика антимонопольного органа», «Основные аспекты развития региональной конкуренции», актуальные проблемы в сфере конкуренции в регионе.

Кроме того, Антимонопольным органом предполагается проведение и других мероприятий, приуроченных к 20-летию независимости Казахстана.

В 2011 году исполняется 20 лет антимонопольному органу Казахстана. В этой связи, в октябре текущего года планируется проведение в г. Алматы заседания Межгосударственного совета по антимонопольной политике стран - участниц СНГ (МСАП) (Антимонопольный орган является членом МСАП).

В работе заседания МСАП примут участие главы антимонопольных ведомств стран-членов МСАП, некоторых европейских стран, а также представители казахстанского и иностранного бизнеса.

В Инспекции Агентства Республики Казахстан по защите конкуренции (Антимонопольное агентство) по Жамбылской области проведено выездное совещание «20 лет Независимости Республики Казахстан: достижения и перспективы».

В рамках Плана мероприятий по проведению 20-летия Независимости Республики Казахстан, а также Плана работы Межгосударственного совета по антимонопольной политике на 2011-2012 годы (проведение «дней СНГ») 8 июня т.г. Агентством проведено очередное мероприятие - совещание «20 лет Независимости Республики Казахстан: для достижения и перспективы».

На совещании с участием представителей общественных и деловых кругов, государственных органов обсуждены основные вопросы становления и развития конкурентной политики Казахстана. Также подробно сотрудники территориального подразделения Агентства остановились на вопросах: основные аспекты развития региональной конкуренции, правоприменительная практика антимонопольного органа.

02 июня 2011 г.

О проведении Агентством Республики Казахстан по защите конкуренции (Антимонопольное агентство) выездных совещаний «20 лет Независимости Республики Казахстан: достижения и перспективы»

В рамках Плана мероприятий по проведению 20-летия Независимости Республики Казахстан, а также Плана работы Межгосударственного совета по антимонопольной политике на 2011-2012 годы (проведение «дней СНГ») Агентством, начиная с 13 мая т.г., в регионах республики проводятся совещания на тему «20 лет Независимости Республики Казахстан: для достижения и перспективы».

1 июня 2011 года состоялось очередное мероприятие в Актюбинской области.

На совещаниях с участием представителей общественных и деловых кругов, государственных органов обсуждаются основные вопросы становления и развития конкурентной политики Казахстана. Также подробно сотрудники территориальных подразделений Агентства останавливаются на вопросах: основные аспекты развития региональной конкуренции, правоприменительная практика антимонопольного органа.

Данное мероприятие также направлено на улучшение показателей Казахстана («эффективность антимонопольной политики», «интенсивность местной конкуренции», «степень доминантности рынка») в рейтинге Глобального индекса конкурентоспособности Всемирного экономического форума, так как способствует адвокатированию конкуренции, то есть лучшему пониманию общества роли антимонопольного органа в развитии экономики и преимуществ конкуренции.

Следующее выездное совещание состоится в Жамбылской области.

До октября текущего года Агентством запланировано посещение остальных регионов страны.

Ранее сотрудники Агентства побывали в г. Алматы, Алматинской и Южно-Казахстанской областях.

3.2 Пути совершенствования антимонопольной политики Казахстана

В Послании народу Казахстана от 27 января 2012 г. Глава государства Н.Назарбаев отметил, что одним из основных факторов успешной реализации индустриально - инновационных проектов Республики Казахстан (РК) является формирование благоприятной конкурентной среды. Послание народу Казахстана Главы Государства Н.Назарбаева от 27 января 2012 г. «Социально-экономическая модернизация - главный вектор развития Казахстана»

Одним из десяти важнейших ориентиров социально - экономической модернизации экономики РК станет индустриально - инновационное развитие Казахстана, при этом характерной чертой и неотъемлемым условием устойчивого развития «новой экономики» является постоянная поддержка и активное формирование конкурентной среды.

«Политика развития и защиты добросовестной конкуренции вошли в число приоритетных направлений экономического развития Казахстана. Долгосрочные ориентиры развития, укрепления конкурентоспособной экономики заложены в Стратегии развития Казахстана до 2030 года. В качестве рыночных механизмов повышения конкурентоспособности экономики определены создание конкурентных рынков и надежных средств антимонопольного регулирования»2 Отчет о состоянии конкуренции на отдельных товарных рынках и мерах, принимаемых по ограничению монополистической деятельности в 2011 году// www.azk.gov.kz.

Монополизация товарных рынков в Казахстане и России сложилась как наследие государственного монополизма, присущего социалистической экономике, в рамках которой концентрация и перераспределение ресурсов является функцией государства, и при инициировании перехода к рыночной экономике системная проблема монополизации не была решена.

Отказ от командно-плановой системы хозяйствования и стремительное введение ценовых механизмов без сопутствующего формирования институциональной структуры рыночной экономики привели к тому, что тотальная монополия государства трансформировалась в наличие частных монополий, контролирующих товарные рынки Князева И.В. Трансформация антимонопольной политики в политику защиты конкуренции в современных экономических условиях: монография / И.В. Князева, О.А. Лукашенко. - Новосибирск: Изд-во НГТУ, 2011. -. 148-150 с.. Адекватным ответом на новые экономические вызовы стало формирование институтов, реализующих основные положения государственной антимонопольной политики в Казахстане и России с начала 1990-х годов.

Однако на протяжении большей части переходного периода конкуренции, как инструменту формирования добросовестного рыночного взаимодействия между экономическими агентами, не придавалось первостепенного значения. Правовые (законодательные) институты формирования конкурентной среды недостаточно отражали современное состояние и угрозы как национальной, так и мировой экономики, ведущие тенденции и передовые практики регулирования конкуренции на рынках.

Рычаги, обеспечивающие соблюдение «правил добросовестной конкурентной игры», были слабы и не приводили к значимому эффекту сдерживания. Отсутствовали действенные санкции, которые служили бы механизмом сдерживания нарушений; антимонопольным органам были предоставлены узкие полномочия, не позволявшие адекватно расследовать нарушения в данной сфере и выдавать предписания широкого характера против незаконного поведения участников рынка. Князева И. В. Антимонопольная политика в России. - Учеб. пособие. - 4-е изд. перераб. - М.: Омега-Л, 2010. - 493 с.

Неразвитость конкурентных институтов ограничивала возможности действенного международного и двустороннего сотрудничества Казахстана по предотвращению недобросовестной трансграничной бизнес-практики, что в условиях растущей глобализации экономических отношений приводило к увеличению ущерба, наносимому такими действиями казахстанской экономике.

Чрезмерная количественная нагрузка на сотрудников антимонопольных органов по рассмотрению заявлений по сделкам концентрации препятствовала формированию стандартов комплексного высококачественного экономического анализа, применение которого является одним из базовых условий для обеспечения конструктивного контроля и регулирования конкурентной среды и совершенствования успешной конкурентной политики. Судейский корпус не в полной мере обладал достаточным пониманием специфики споров антимонопольного характера, отсутствовал опыт судебного правотворчества, в том числе в форме решений-прецедентов по соответствующим делам

Слабому вниманию подвергались трансформационные процессы в организации производств, активизирующие вертикальную интеграцию, явные и неявные институциональные сделки в виде соглашений и согласованных действий, защита объектов интеллектуальной собственности.

Хотя законодательство Закон РК «О стимулировании конкуренции и защите от монополистической деятельности» (1991 г.) , Закон РК «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности» от 07.07.2006 г. , Закон РК «О недобросовестной конкуренции» от 09.06.1998 г. РК в области конкурентной политики подвергалось многочисленным редактированиям за период его действия до 2009 г., основные положения и действующие нормы не в полной мере отвечали экономическим и правовым реалиям Казахстана и современным международным правовым нормам конкурентного законодательства.

Таким образом, обозначилась существенная потребность в модернизации институтов антимонопольной политики в связи с тем, что создаваемая ими система стимулов не поощряла такого поведения экономических субъектов, которое содействовало бы продуктивному решению проблем, стоящих перед казахстанской экономикой.

К началу 2009 года сложились благоприятные условия для осуществления масштабных мер по модернизации институтов конкурентной политики. В течение года был разработан содержательно и процессуально существенно отличающийся от имеющихся нормативных актов Закон Республики Казахстан «О конкуренции» Закон Республики Казахстан № 112-IV ЗРК «О конкуренции» от 25 декабря 2008 г.. Главная задача данного Закона - регулирование общественных отношений в области защиты конкуренции, ограничения монополистической деятельности и защиты законных прав потребителей. Важно отметить, что модернизации подвергся не только сам закон, но ряд положений Кодекса об административных нарушениях, включивших и дополнивших статьи, предусматривающие административную ответственность за монополистические действия (ст.147, 147-1- 147-11).

Существенной трансформации подверглись и нормы закона, включающие предупреждение, выявление, пресечение нарушений антимонопольного законодательства, а также нормы, определяющие компетенцию антимонопольного органа (Агентство Республики Казахстан по защите конкуренции), права и обязанности антимонопольных органов.

На трансформацию антимонопольных и конкурентных институтов в РК оказали влияние международные нормативно-правовые и социально-экономические тенденции, стимулирующие модернизацию конкурентных институтов в Казахстане. К ним относятся: изменения условий функционирования мировых рынков; новые институциональные особенности конкурентных процессов; формирование международной системы нормативно-правового регулирования конкурентной среды. Среди отечественных факторов влияния -экономические, социальные, политические и институционально-правовые.

Далее выделим основные направления модернизации системы конкурентного регулирования в РК.

I. Определены новые приоритетные направления работы конкурентного ведомства с перераспределением усилий на наиболее серьезных нарушениях конкурентного законодательства, наносящих наибольший ущерб экономике и обществу.

Предотвращение и ликвидация особо опасных нарушений, связанных с ограничительными соглашениями и согласованными действиями. Полномочия Агентства по инициированию и ведению расследований относительно соглашений и согласованных действий значительно расширены.

Контроль за ограничивающим конкуренцию государственным вмешательством на региональном и местном уровнях в виде государственной помощи.

II. Повышается значимость мер, направленных на стимулирование желаемого поведения участников рынка, в отличии от прямого вмешательства и изменение структуры рынка со стороны государственного регулятора.

В законе «О конкуренции» институционализирован критерий экономической и технологической целесообразности (обоснованности) при вынесении решений о запрете антиконкурентных действий (ст. 10, 11).

Принят ряд норм, содействующих формированию стимулов к инновационной деятельности. Допускаются исключения для соглашений о направленных на совершенствование производства путем внедрения новых, передовых и ресурсосберегающих технологий; осуществление прав интеллектуальной собственности полностью выведено из-под действия статьи о злоупотреблении доминирующим положением (ст. 10 ч. 3 и ч.4).

Введены ограничения на требования структурного разделения конкурентных или потенциально конкурентных видов деятельности в отдельных секторах экономики.

III. Существенно либерализированы нормы контроля экономической концентрации.

Антимонопольное законодательство Республики Казахстан, регламентирующее процедуры слияний, объединений и координации деятельности предприятий, имеет целью предотвратить только такие сделки, при которых вероятность вредных последствий для конкуренции преобладает над возможной выгодой. В случае, когда объединяющиеся субъекты рынка относятся к новым инновационным рынкам, осуществляемые ими процедуры и действия, направленные на концентрацию усилий по созданию принципиально новой инновационной продукции на первых этапах не представляют опасности для конкуренции.

Задача государственного и антимонопольного регулирования в этих условиях - не допустить концентрации, направленной на вытеснение конкурентов, и злоупотреблений монопольным положением с целью ограничения конкуренции через систему формальных и неформальных связей.

IV. Активизируется работа по формированию последовательной и действенной системы регулирования конкурентной среды, включая согласование правовых норм и стандартов и применения их регуляторами на внутренних и внешних рынках.

Формируется устойчивая система профессиональных связей и практики сотрудничества с правоохранительными органами (ст.45), и иными регулирующими органами РК (ст.44). Складывается практика разработки и внедрения механизмов оценки воздействия мер по развитию конкуренции по различным направлениям государственной экономической политики (бюджетно-налоговой, структурной, промышленной) и изменений, вводимых нормативно-правовыми актами, на состояние конкуренции в различных секторах экономики с целью системного противодействия необоснованному ограничению конкуренции и созданию стимулов для ее развития.

V. Активно формируются и внедряются меры по адвокатированию конкуренции и содействию развитию устойчивой конкурентной культуры.

Адвокатирование конкуренции и успехи в укреплении конкурентной культуры способствуют формированию конкурентных рынков, сдерживают антиконкурентное поведение, снижают издержки по обеспечению исполнения норм конкурентного регулирования и обеспечивают общественную и политическую поддержку проконкурентным инициативам. В условиях реформирования казахстанской экономики важным преимуществом осуществления адвокатирования конкуренции является расширение средств и методов создания конкурентной среды.

Адвокатирование конкуренции является менее ресурсоемким инструментом по сравнению с правоприменением, что актуально для переходных экономик. В этой связи важное направление работы Агентства по конкуренции РК - активное публичное адвокатирование конкуренции на разных уровнях и целевых группах, проведение системных мероприятий по формирования новых элементов общественной идеологии и норм поведения в рамках конкурентной культуры.

Совершенствование законодательства РК основано на стремлении к повышению открытости рынка страны, снижению административных барьеров, обеспечению открытости и прозрачности деятельности Агентства по защите конкуренции.

С этой целью Агентством планируется разработка Информационной системы «Е-конкуренция», которая будет интегрирована с базами данных государственных органов (Агентства по статистике, Налогового комитета, Министерства индустрии и новых технологий, Министерства юстиции и других баз данных), что позволит усовершенствовать проведение анализа состояния конкуренции на товарных рынках, сократив срок его проведения со 180 до 20 дней, предоставлять выписки с Государственного реестра субъектов рынка, занимающих доминирующее или монопольное положение в течение 1 дня вместо 30. Кроме того, благодаря интеграции Информационной системы в базы данных государственных органов сократится предоставление субъектами рынка большого объема документов, а мониторинг деятельности субъектов рынка, занимающих доминирующее или монопольное положение, может осуществляться непрерывно.

Новым направлением развития антимонопольного законодательства в Казахстане является разработка единой конкурентной политики в рамках Единого экономического пространства с Россией и Беларусью. В этой связи разработан проект закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты республики Казахстан по вопросам конкуренции". Целью законопроекта является гармонизация антимонопольного законодательства стран-участниц Таможенного Союза в рамках формирования нормативно-правовой базы Единого экономического пространства республики Беларусь, республики Казахстан и Российской Федерации, а также дальнейшее совершенствование действующего антимонопольного законодательства республики, снижение административных барьеров для субъектов рынка, связанных с заполнением форм, отчетности; исключение из законодательных актов республики норм, ограничивающих конкуренцию.

11 октября 2012 года в г. Усть-Каменогорск состоялся круглый стол «Единая конкурентная политика - необходимое условие эффективное функционирование Единого экономического пространства». Круглый стол был организован и проведен Евразийской экономической комиссией (ЕЭК) совместно с Агентством Республики Казахстан по защите конкуренции при участии Министра по конкуренции и антимонопольному регулированию ЕЭК, депутатов Парламента Республики Казахстан, заместителя руководителя Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, заместителя Министра экономики Республики Беларусь, представители государственных органов, бизнес-сообщества России, Беларуси и Казахстана. Участники мероприятия обсудили вопросы гармонизации национальных законодательств стран ЕЭП, в том числе соглашением по принципам и правилам конкуренции, взаимодействия национальных антимонопольных органов стран-членов ЕЭП. В частности рассматривались актуальные вопросы развития топливно-энергетического комплекса, политики ценообразования на коммунальные услуги и продовольственные товары, а также поднимались вопросы формирования общих рынков нефти и нефтепродуктов государств-участников ЕЭП, а также развития конкуренции на этих рынках.

Особое внимание в рамках выработки единой стратегии поведения регуляторов рынка должно в ближайшей перспективе быть обращено на качественно новые условия и стимулы деятельности экономических агентов, вызванные консолидацией капиталов и созданием системных финансово-продуктовых альянсов, глобализацией хозяйственных связей и формированием инновационных рынков. Конкуренция интенсифицируется, принимает новые формы, влияющие на структурные изменения на рынках. В связи с этим использование классических методов и отдельных инструментов антимонопольного регулирования ставит под сомнение эффективность практики их применения.

Под воздействием новых условий меняются и конкретизируются акценты в стратегии проведения антимонопольной политики и происходит преобразование ее содержательных положений в конкурентную политику. К настоящему времени в мире создана разветвленная законодательная и институциональная база регулирования конкурентных отношений. Законы о конкуренции приняты почти в ста тридцати странах мира, постоянно проводится работа по совершенствованию правил конкуренции, гармонизации законодательной базы и повышению эффективности реализации конкурентной политики.

Активно формирующаяся в последние годы политика защиты конкуренции в Республике Казахстан строится на стимулировании добросовестной конкуренции через формирование институциональных условий конкурентного поведения рыночных агентов, приоритетность «ненанесения вреда» экономически эффективным участникам рынка и защиты законных прав потребителей.

Заключение

Таким образом, за сравнительно небольшой срок перехода Республики Казахстан к цивилизованному рынку, законодательство обогатилось достаточно стройной системой правовых норм, регулирующих деятельность субъектов всех сфер экономики, множественность и специфичность которых позволяют выделить их в самостоятельную подотрасль.

Система государственного антимонопольного регулирования формируется во всех странах, где экономика строится на рыночных принципах. И в нашем государстве решена задача правового регулирования субъектов всех сфер экономики. В сфере естественной монополии государственное правовое регулирование осуществляется посредством установления цен (тарифов) и особым порядком формирования затрат на оказываемые услуги. Государственное регулирование в конкурентной сфере экономики сводится лишь к ограниченному набору действий, направленных на обеспечение соблюдение правил свободной конкуренции всеми субъектами рынка независимо от форм собственности и структурно-правовых форм организации деятельности. Деятельность учреждений сферы государственных монополий находится под жестким контролем Антимонопольных органов, а порядок утверждения тарифов устанавливается в строгом соответствии с ценовой и антимонопольной политикой.

Как видно из дипломной работы, по вопросам правового антимонопольного регулирования имеются нормативные и методологические наработки, накоплен некоторый собственный практический опыт, обобщен опыт других республик СНГ. Однако, как показал анализ применения в Республике Казахстан антимонопольного законодательства, для повышения эффективности антимонопольной деятельности необходимо дальнейшее совершенствование законодательной базы. В этих целях необходимо закончить формирование основ антимонопольного законодательства, приняв обширный пакет дополнений и поправок к Законам Казахской ССР «О развитии конкуренции и ограничении монополистической деятельности», «О защите прав потребителей», либо переиздать их. Необходимо внести поправки в Закон «О платежах и переводах денег» от 29 июня 1998г. №237, в части предоставления права Антимонопольному Агентству предъявления в банк инкассового распоряжения об изъятия в государственный бюджет сумм незаконно полученного дохода и другие нормативно-правовые акты, которыми руководствуются Антимонопольные органы.