Местное самоуправление: долгое возвращение

Все более укреплявшиеся слухи о скором возвращении А.И. Солженицына, овладевшая некоторой частью экзальтированной интеллигенции идея его победоносного воцарения или, как минимум, президентства (впрочем, к самому Александру Исаевичу никакого отношения, без сомнения, не имевшая) - все это делало тему земства настолько "священной коровой", что в ряде регионов, известных особо ретивым формальным реформаторством, поспешили местные органы власти, не разбираясь в сути и содержании, переименовать в "земские", дабы к приезду все было готово.

Ажиотаж вокруг "земства, которое спасет Россию", а также и вокруг Земского движения спал вскоре после приезда писателя, его первых выступлений на Родине. Стало ясно, что приехал писатель, честный, совестливый человек, но не политик - не Вождь. Вместе с растаявшими как дым химерами нового передела в структурах власти растаяли и многочисленные публикации типа "I love zemstvo!", их авторы, а также многие толкователи устремились в постоянно открывающиеся новые клондайки общественного и властного внимания.

Некоторое время лидеры Земского движения пытались всячески демонстрировать монополию на Писателя, сопровождая его почти во всех публичных выходах: с оттеснением отечественных историков и многочисленными расколами у Земского движения ощущалась острая нехватка в наполнении Идеи новым эмоциональным содержанием. Самим читать толстые книги с "ятями" не хотелось, да и некогда ("дело надо делать"); поскольку тема некоторое время была сверхпопулярна, объявилось большое количество журналистов и энтузиастов, прочитавших таки 2-3 первоисточника - содержательно общаться с ними становилось все труднее; тут, как нельзя кстати, можно было уходить от конкретных идей и мыслей по поводу внедрения тех или иных аспектов деятельности земств в современную практику к ссылкам (без излишней, впрочем, детализации) на то, что говорит и думает великий русский писатель А.И. Солженицын. Кроме того, внимание к персоне Писателя отвлекло ретивых журналистов на некоторое время от коммерческих проблем, сопровождающих деятельность Земского движения.

А тут и оно само как бы потеряло интерес к активным рекламным акциям на федеральном уровне и в центральной прессе. По крайней мере, на интереснейшем по своей внутренней драматичности завершающем этапе принятия закона о местном самоуправлении и подписания его Президентом, какого-либо участия Земского движения не наблюдается вовсе. В течение 1995-1996 годов деятели Земского движения ограничивались скорее дежурным присутствием на более-менее значимых политических тусовках самой разной идеологической направленности. Следствием этого явилась совершенно беспомощная попытка участия в выборах Государственной Думы-95. Сама тема использования опыта земства в этот период время от времени возникала только в редких выступлениях самого А.И. Солженицына, существуя уже как бы отдельно от Земского движения.

В чем же причина столь резкого спада активности Российского земского движения на федеральной сцене в этот период? Ответ кроется еще в той череде расколов 1994 года, вернее в том, что породило эти расколы. О коммерческой подоплеке выше уже говорилось, она оттолкнула от РЗД часть столичной и провинциальной интеллигенции, купившейся на приманку "возрождения Руси великой всем миром своим". Но главной причиной, заставившей выйти из РЗД ряд региональных организаций и почти всех муниципальных политиков, стала, на мой взгляд, произошедшая весной 1994 года на съезде РЗД в Орле, переориентировка прагматичных толкователей Идеи во главе с Е.В. Паниной с обещанного отстаивания интересов муниципальной власти на тесное взаимодействие с рядом сильных губернаторов центрального региона России, к некоторым из которых региональные земские организации находились в оппозиции. Без сомнения, для интересов коммерческих структур, меценатствующих при РЗД, деловой контакт с губернаторами был предпочтительнее даже многих федеральных проектов, не говоря уже о небольших муниципалитетах. Коммерческий интерес требовал воспользоваться предоставившейся возможностью, идеологические толкователи ответили: "есть!". Идея на глазах стала претерпевать изменения: из всей вертикали земских учреждений (волость - уезд - губерния) особого внимания толкователей стало удостаиваться высшее звено. Поскольку в последнее время достаточно большую известность в обществе приобрел факт реформирования Временным правительством изжившего себя сословного, полуправного уездно-губернского земства на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования, а также доведения системы земских и городских учреждений до мелкой сельской (волость) и городской (поселок) единицы, необходимость которого была ясна многим земцам по истечении пяти десятков лет его практической деятельности, сегодняшние земские толкователи оказались заложниками собственной методы прямых аналогий, и вынуждены теперь уходить в их поисках все глубже в исторические дали Российского государства. Немногочисленные в этот период выступления и интервью земских лидеров сплошь и рядом напичканы аналогиями теперь уже из опыта устроения земств времен Ивана Грозного!

Итак, толкователи Идеи нашли наконец недостающее в цепочке звено - ее реализаторов. Чем же привлекла губернаторов, не замеченных в особой склонности разбрасываться своими полномочиями, идея земского народовластия?

Ответ на этот вопрос можно было бы почерпнуть все в тех же исторических аналогиях, используемых земскими лидерами года два назад, когда собственно на эту приманку купилась уже не смурная русская полу-интеллигенция, а твердо стоящие на земле российские губернаторы. Но теперь-то, когда все громче уже в центральной прессе звучат торжественные реляции о победном шествии земского самоуправления по весям российских губерний, у нас есть наконец возможность посмотреть на практике, к чему звало нас все эти годы Российское земское движение, какую такую систему подлинного народовластия строят, а кое-где уже и построили с его и божьей (немаловажный аспект в деятельности РЗД!) помощью наши наиболее передовые губернаторы?

Анализируя предложения по составу Совета по местному самоуправлению Российской Федерации, автору пришлось столкнуться с некоторой практикой реализации земских идей в одной из широко разрекламированных на эту тему губерний. Предлагаемая кандидатура имярек (сразу отказываюсь от конкретного указания имени вполне, скорее всего, достойного человека, как и конкретного географического обозначения в силу определенных служебных ограничений) обратила на себя достаточно неординарным обозначением должности "глава администрации N-ского сельского округа N-ского района N-ской губернии, председатель N-ского земского собрания". Вот и первая земская ласточка! Дальше - типовая процедура: запрос в губернский избирком на подтверждение точного названия должности, даты и срока избрания населением и т.д. Получаем ответ, читаю: "Постановлением главы администрации района имярек был назначен главой администрации N-ского сельсовета, на первом заседании Земского собрания избран председателем Земского собрания N-ского сельского округа. Таким образом, имярек, являясь главой местной администрации, одновременно возглавляет орган территориального общественного самоуправления - Земского собрания, решения которого носят рекомендательный характер". Вот так раз! Значит, звучным именем Земского собрания в N-ской губернии называется обыкновенный широко распространенный во многих субъектах и предусмотренный в статье 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" орган общественного территориального самоуправления, да еще и носящий совещательный, то есть не обязательный к исполнению местной властью, характер - некие посиделки приятных друг другу людей при назначенном опять же таки сверху администраторе!

А председатель губернского избиркома продолжает откровенничать: "В N-ской губернии местное самоуправление реализуется в форме земского собрания сельского округа. Земское собрание является органом территориального общественного самоуправления сельского округа. Оно формируется и действует на общественных (т.е., опять же - не обязательных. - Прим. Л.Г.) началах... Глава сельской администрации, назначаемый главой района, входит в состав Земского собрания по должности с правом решающего голоса". Спасибо откровенному председателю избиркома - как есть, так и написал, а то бы еще долго разбирались: какие органы, какие полномочия, кто кого куда избрал. Ну а как же быть с Конституцией России, часть 2 статьи 3 которой гласит: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления" - осуществляет власть!, а не при ней присутствует.

Может, что-то избирком напутал - не разобрался? Нахожу соответствующий губернский закон, точнее Положение. Полномочия Земского Собрания (кстати, формируемого действительно по мудреному ново-сословному принципу): "дает предложения...", "рассматривает предложения для представления в Совет представителей района...", "вырабатывает предложения...", "вырабатывает рекомендации...", "вносит предложения..." - хороша власть, нечего сказать! А уж пользы- то населению от нее!..

То-то местный губернатор рапортует стране: "Земские собрания как орган территориального местного самоуправления (читай: безвластного!) граждан созданы в 327 сельских округах, 21 поселке и городах (!) районного подчинения..."

Конституция России и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": "Местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях...", "Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (читай: полновластного!)".

Вот так "первый опыт"!

Но, может быть, губернскую власть просто любовь к аналогиям нынешних земских толкователей подвела?

Берем "Временное положение о волостном земском управлении", утвержденное в мае далекого 1917 года Министром-председателем Временного правительства князем Львовым: "К предметам ведомства волостных земских учреждений принадлежат: заведование..., установление..., заведование..., попечение..., устройство и содержание..." - всего 21 полновластный предмет ведения! Вот бы N-ским Земским Собраниям такое!

Вот тебе и "воспоминание о будущем"! (закавычены с восклицанием тут заголовки публикаций земских изданий, пропагандирующих подобный передовой опыт).

Вот и ответ на все наши вопросы о любви земства к губернаторам и о любви губернаторов к земству. И о любви и тех и других к народу, точнее, к "подлинному народовластию".

А один реализатор до того народовластие полюбил, что даже предложил все органы местного самоуправления, даже в губернской столице - на сходах и собраниях избирать! В открытую, чтобы самых достойных граждан, и чтобы деньги попусту на всякие там комиссии-бюллетени не тратить! Правда, "земством" не догадался все это назвать, в силу присутствия других национальных традиций и лингвистических корней.

Опять же смех сквозь слезы...

Справедливости ради, надо сказать, что в подобных "рациональных" грехах замечены и наиболее ретивые современные "муниципалы", договорившиеся в свою очередь до того, что задача реформы местного самоуправления состоит, в основном, в передаче на муниципальный уровень некоего "правильного" набора функций и собственности, а уж участие в их реализации населения, как и выборность органов местного самоуправления - дело десятое, "по мере созревания сознания". Понятно, что и этот "осовремененный" конъюнктурой исторический опыт также не остался невостребованным некоторыми облеченными властью региональными реализаторами.

Заканчивая эту, несколько затянувшуюся тему, хотелось бы избежать обвинения в излишнем умничании и спрятаться по примеру земских толкователей за более надежными авторитетами.

Известный исследователь земского самоуправления, истории земских учреждений доктор исторических наук Г.А. Герасименко:

"Многие отечественные исследователи и политики склоняются к мысли о том, что именно земства могли бы стать основой для создания современной системы местного самоуправления.

К сожалению, чаще всего в их высказываниях речь идет о земствах "вообще", без конкретизации вопроса о том, какие именно земства они имеют в виду. Между тем специалисты знают, что в России в разное время действовали по меньшей мере три их разновидности...

...В 1910-1914 гг. в связи с пятидесятилетием земств появилось много книг и статей об их деятельности, и едва ли не все авторы высказывали мысль о необходимости реорганизации земского самоуправления. ... речь шла о создании нового типа местного самоуправления, которое соответствовало бы духу времени. Эту задачу как раз и решило Временное правительство, которое решительно отказалось переносить прежние, помещичьи, земства в послефевральский период. Практически оно создало новое земское самоуправление на основе демократических принципов, главным из которых были всеобщие, равные, прямые и тайные выборы.

Такой нам представляется логика развития земского самоуправления за все время его существования. Как нам кажется, рассуждения о земствах "вообще" обедняют исторический опыт земского самоуправления, сводят их лишь к помещичьим земствам.

Ясно, что не помещичьи, а демократические, избранные на основе истинно демократических принципов - всеобщих, равных, прямых и тайных выборов, к тому же в границах привычных административно-территориальных единиц - волостей, уездов и губерний, они стали бы подлинно демократической системой местного самоуправления, полнее всего соответствовали бы тому федеративному, демократическому государству, о строительстве которого бесконечно много говорят современные политики."

Что же касается преемственности национальных традиций, то против этого вряд ли найдутся особые возражения у любого, не чуждого своим корням человека. По этому поводу также достаточно исчерпывающе было сказано одним из участников уже упоминавшейся конференции "Земство и современность: проблемы местного самоуправления" в Саратове (сентябрь 1994 г.): "Вернуться в прошлое и прожить его еще раз нельзя, как нельзя и полностью уйти от прошлого, окончательно порвать с ним. Поэтому вывод: брать из прошлого лучшее, подтвержденное жизнью, не проклинать, а помнить ушедшее и, опираясь на современность, идти вперед".

Идти вперед. Трудно что-либо возразить.

Листаю пожелтевшие страницы кропотливых трудов виднейших российских земцев и муниципалов: Васильчикова, Свешникова, Лазарева, Пажитнова, Веселовского, Велихова. Сравнительные таблицы, цифры, анализ, аргументы.

Может, еще пригодятся...?

Заключение

Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.

Для действительной способности реализации права на местное самоуправление представляется необходимым:

1. наличие механизмов осуществления права, то есть наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля). Эти вопросы в основном решены в рамках первого, организационного этапа;

2. наличие возможности осуществления права, то есть наличие финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населения и дееспособности создаваемых им органов (основная задача второго, экономического этапа);

3. наличие осознанной воли в осуществлении права, то есть активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате). Решение этой задачи, видимо, будет являться в основном целью следующего этапа (назовем его условно "социальным").

Все три составляющие находятся в настоящее время в процессе формирования, но именно их неразрывное сочетание: наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.

Размещено на Allbest.ru