Местное самоуправление: долгое возвращение

Действующее федеральное законодательство не обусловливает обязательное создание в муниципальных образованиях исполнительных органов местного самоуправления, предусматривая возможность избрания главы муниципального образования и других выборных должностных лиц, наделяемых при этом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Кроме этого, в названном уставе помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы и должностные лица местного самоуправления. Под этим, как правило, и подразумевается создание органов, наделяемых компетенцией для исполнения решений, принимаемых населением муниципального образования или его представительным органом.

Говоря об общих принципах организации таких органов, Л.А. Велихов справедливо отмечал следующее:

"К аппарату местного самоуправления, отвечающему своей цели, надлежит применять следующие общие требования. Во-первых, он должен правильно и с достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нужды местного сообщества; во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств и сил, т.е. при наименьших затратах на его содержание, работать быстро, гладко и без излишних формальностей, и, в-третьих, он должен выдвигать на исполнительные должности людей опытных и ответственных, создавая для них наиболее благоприятную обстановку работы."

Полномочия представительного органа, а также компетенция исполнительных органов местного самоуправления должны быть определены и закреплены в муниципальном(местном) уставе.

Виды органов местного самоуправления:

· представительные: Собрание представителей, Совет депутатов, Дума, Хурал (Республика Тыва), муниципальный совет, муниципальное собрание, муниципалитет, окружной сельский (поселковый) Комитет (Саратовская область);

· исполнительные: местная администрация, волостная управа, исполком, мэрия.

Конкретные названия органов местного самоуправления, а также глав муниципального образования (глава администрации, председатель Совета, председатель исполкома, мэр, городской голова, посадник и т. п.) и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются, как правило, соответствующим законодательством субъектов РФ. Однако в целом ряде субъектов РФ (Вологодская обл., Воронежская обл., Новгородская обл. и др.) вопрос наименования представительных и исполнительных органов местного самоуправления отнесен к компетенции местного самоуправления и в каждом конкретном случае определяется в уставе муниципального образования.

Классификация по количеству делегированных полномочий

Еще одной возможной классификацией может быть разделение как выборных, так и создаваемых иным способом органов по объему, количеству делегируемых полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.

И представительные, и исполнительные органы местного самоуправления могут создавать постоянные или временные специальные органы для реализации отдельных полномочий, как правило, выделяемых по отраслевому принципу (комитеты и комиссии для решения отдельных вопросов, самостоятельные подразделения местных администраций, муниципальные организации и предприятия).

Таким образом, делегирование полномочий населения приводит к созданию в муниципальных образованиях целой системы взаимосвязанных органов местного самоуправления с различной компетенцией, различающихся по механизму их создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.

Однако можно выявить и систематизировать основные, наиболее распространенные схемы построения таких структур.

II. Организационные модели муниципальных структур. В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. Л.А. Велихов отмечал: " С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме: 1) муниципальный избирательный корпус, как база, 2) вышедший из его лона распорядительный совет, 3) исполнительный орган, и 4) на верху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны. Начиная с 20-х гг. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе."

Рассмотрим примерные модели организации местного самоуправления, которые могут быть использованы в качестве базовых при определении структуры органов местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном образовании, с учетом социальной среды, условий функционирования муниципального хозяйства и исторических традиций.

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы местной власти - представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица местного самоуправления основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий населения муниципального образования на решение вопросов местного значения:

· Вариант 1: непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица.

· Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа.

· Вариант 3: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов либо созданием специального выборного контрольного органа).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых населением вопросов местного значения.

Практический опыт позволяет выделить при этих вариантах следующие основные модели организации местного самоуправления:

Вариант 1. Понятно, что осуществление местного самоуправления в крупном городе или территориальном муниципальном образовании (районе) с развитой социальной и технологической инфраструктурой, сложным комплексом муниципального хозяйства потребует наличия не только представительного органа, устанавливающего общие правила жизнедеятельности муниципального образования, но и достаточно самостоятельного оперативного управления и согласования всего комплекса муниципальных проблем, для осуществления которого и требуется непосредственное делегирование части полномочий населения соответствующему должностному лицу. Наделенный в результате прямых выборов населением соответствующей компетенцией глава муниципального образования получает право не только с большой степенью самостоятельности осуществлять муниципальное управление, но и оказывать значительное влияние на процесс согласования неизбежных общественных противоречий в рамках представительного органа.

Данному варианту соответствует модель организации местного самоуправления, при которой население избирает как представительный орган, так и главу муниципального образования, непосредственно и единоначально возглавляющего исполнительные органы и имеющего действенные механизмы влияния на решения представительного органа (право "вето"). Такая модель иногда условно обозначается как: " совет - "сильный" мэр".

Приведем примерное разграничение компетенции при данной модели:

представительный орган (избирается населением непосредственно):

· принимает решения, имеющие обязательную силу, в том числе по управлению муниципальными финансами;

· регламентирует процесс управления муниципальным хозяйством;

· обладает механизмом разрешения противоречий с главой муниципального образования (преодоление "вето" главы 2/3 голосов).

глава муниципального образования (избирается населением непосредственно):

· осуществляет непосредственное управление муниципальным хозяйством;

· самостоятельно формирует исполнительные органы и назначает соответствующих должностных лиц;

· имеет право "вето" на решения представительного органа.

Разновидности этой модели определяются, как правило, объемом полномочий главы муниципального образования - прежде всего в его отношениях с представительным органом.

Наиболее типичным способом формирования коллегиального представительного органа является избрание его членов через одномандатные округа, охватывающие всю территорию муниципального образования.

Вариант 2. Для небольших муниципальных образований (средних и малых городских, крупных сельских поселений) наиболее характерна следующая модель организации местного самоуправления. Все делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции коллегиального представительного органа, состоящего из депутатов, непосредственно избираемых населением.

Для реализации своих решений представительный орган формирует соответствующие исполнительные органы и избирает или назначает соответствующих должностных лиц, наделяя их необходимой компетенцией.

Многочисленность средних и малых муниципальных образований обусловила большое разнообразие конкретных моделей организации местного самоуправления по варианту 2, различающихся прежде всего по механизму реализации исполнительных полномочий.

В наиболее типичных случаях исполнительные полномочия реализуются:

а) высшим должностным лицом, избираемым для этой цели из состава коллегиального представительного органа (модель "совет - "слабый" мэр").

При этой модели высшее должностное лицо, как правило, является членом коллегиального представительного органа и председательствует на его заседаниях, руководит деятельностью исполнительных органов, согласуя вопросы назначения или освобождения муниципальных должностных лиц с представительным органом. Представительный орган, избирая высшее должностное лицо, сохраняет право решения кадровых назначений в исполнительных органах, утверждая и отклоняя все назначения и увольнения, а также осуществляя непосредственный контроль за деятельностью исполнительных органов;

б) членами коллегиального представительного органа (модель "городская комиссия/муниципалитет").

При такой модели население избирает членов коллегиального органа (муниципалитета), который является одновременно и представительным, и исполнительным органом власти. При этом представительные полномочия реализуются непосредственно коллегиальным органом. Одновременно каждый из членов коллегиального органа реализует те или иные исполнительные полномочия, располагая для этого необходимым административным аппаратом.

В этом случае возможно также наличие высшего должностного лица, избираемого из числа членов коллегиального органа и наделяемого, как правило, только представительскими функциями и не имеющего никаких дополнительных полномочий;

в) муниципальным должностным лицом, назначаемым представительным органом с учетом профессиональной подготовленности (модель "совет - управляющий").

При реализации этой модели коллегиальный орган состоит из членов, избираемых населением, и осуществляет все традиционные представительные полномочия. Муниципальное должностное лицо (управляющий) нанимается представительным органом на контрактной основе и осуществляет исполнительные полномочия: руководит всей структурой исполнительной власти, производит назначения и увольнения муниципальных служащих, будучи самостоятельным в управлении муниципальным хозяйством в пределах, установленных решениями представительного органа. Управляющий может быть освобожден от должности по решению представительного органа.

Для всех моделей второго варианта, характеризующихся превалирующим значением коллегиального органа, важным является обеспечение согласованности возможных различных общественных интересов. Это в наибольшей степени обеспечивается путем избрания членов коллегиального органа всем населением муниципального образования (с созданием одного или нескольких многомандатных округов).

Вариант 3. Третий вариант наиболее характерен для малочисленных небольших муниципальных образований (как правило, сельских), где круг реально решаемых вопросов местного значения незначителен. При этом все непосредственно делегируемые населением представительные и исполнительные полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (старосты). Население оставляет за собой право решения наиболее принципиальных и важных вопросов местного значения, а также контрольные полномочия и реализует их посредством собраний (сходов) и местных референдумов. Избираемый населением глава муниципального образования осуществляет представительские функции, руководит исполнительным органом, периодически отчитывается о своей деятельности перед населением и может быть освобожден от должности решением, принятым населением муниципального образования на сходе или референдуме.

При осуществлении этой модели возможен вариант избрания населением не одного, а нескольких должностных лиц, наделяемых собственной компетенцией по реализации исполнительных полномочий (так, наряду со старостой, может избираться казначей, шериф и т.п.), либо формироваться периодически действующий орган (конференция), реализующий контрольные полномочия.

Перечислить и представить все современные варианты структурной организации органов местного самоуправления вряд ли представляется возможным, так как в каждом конкретном муниципальном образовании разграничение компетенции между органами местного самоуправления может быть осуществлено сугубо индивидуально, в целях наиболее эффективного решения стоящих перед местным сообществом задач.

III. Проблемы муниципальной деятельности. Говоря об организационных проблемах на муниципальном уровне, необходимо также затронуть дискуссию вокруг проблемы малых территориальных единиц местного самоуправления, которая сводится, как правило, к двум позициям:

- для того, чтобы обеспечить достаточную самостоятельность муниципальных образований, необходимо иметь значительную финансово-экономическую базу, а значит - муниципальное образование должно быть настолько крупным, насколько это позволяет иметь достаточные доходные источники (как правило, на уровне района, крупного города), на нижестоящих уровнях предусматривается возможность создания общественного территориального самоуправления, не обладающего ни властными полномочиями, ни хозяйственными правами;

- для того, чтобы стимулировать саморазвитие малых поселений и сельсоветов, обустройство жизни каждого человека именно там, где он проживает, необходимо предоставить возможность осуществления местного самоуправления, реализации предоставленных ему экономических и социальных прав в границах территорий, максимально приближенных к месту непосредственного проживания человека (как правило, в границах малого поселения, села, сельсовета, сельского округа), при этом на районном уровне предлагается организация территориальных подразделений исполнительной государственной власти.

Недостатком первой позиции является фактическая консервация и даже усиление тенденции сосредоточения в районном центре всех более-менее значительных экономических и социальных ресурсов - та ситуация, которая привела в последние два десятилетия Советской власти к фактическому обнищанию и деградации малых городов и "вымиранию" сельских поселений. Следствием является, как правило, падение социальной активности и экономической инициативы населения вне районных центров.

Недостатком второй позиции является действительная слабость экономических ресурсов для решения всего перечня предметов ведения местного самоуправления, определенных законодательством, - тех вопросов местного значения, решение которых и направлено на удовлетворение повседневных потребностей местных жителей. Следствием является практическое подавление местных интересов таких муниципальных образований и их населения интересами государственных органов власти субъекта Федерации (а зачастую - и просто субъективными интересами государственных должностных лиц).

Разрешением этих противоречий, на наш взгляд, является предусмотренная Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" схема двухуровневого местного самоуправления (пункт 3 статьи 6 Закона), предусматривающая возможность разграничения предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов в случае, если в границах территории муниципального образования (например, - района) имеются другие муниципальные образования (например, - малое поселение, сельсовет и т.п.). Достаточно интересный опыт в организации деятельности такой схемы местного самоуправления накоплен в Липецкой, Пензенской, Псковской и, особенно, Астраханской областях.

Не менее сложной проблемой является формирование финансово-экономической базы, способной обеспечить реальную самостоятельность органов местного самоуправления.

В течение прошедшего года были решены многие принципиальные вопросы по распределению собственности между разными уровнями власти. Законодательно признан и интенсивно развивается новый для нашей страны вид собственности - муниципальный, составляющий экономическую основу общих интересов населения, проживающего в конкретных городских и сельских поселениях.

В то же время до настоящего времени законодательно не закреплены за местными бюджетами помимо части общегосударственных налоговых поступлений собственные доходные источники на базе налогов с физических лиц, налогов на собственность, земельных платежей, местных налогов и сборов. Средства, полученные на местах от местных налогов и сборов, установленных федеральным законодательством, поступают в распоряжение вышестоящих органов, которые потом часть этих средств (около 25-30%) возвращают местам. Такое регулирование финансов снижает заинтересованность местного самоуправления в налогах. В то же время, местные налоги и сборы, устанавливаемые самими органами местного самоуправления, дают лишь около 3% от доходной части местных бюджетов.

Диктат субъектов Федерации в распределении территориальных доходов приводит к сокращению доходных возможностей местных бюджетов, а это означает, что фактически сокращаются возможности финансирования социально-коммунальной сферы, при этом одновременно осуществляется передача местным властям ее некогда ведомственных объектов.

Большие сложности в формировании муниципальной собственности вызывает отсутствие законодательного закрепления права местных сообществ и их органов самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью, включая земельные, лесные, водные и другие природные ресурсы. Формирование муниципальной собственности идет с большим трудом. Органы власти субъектов Федерации передают муниципальным образованиям нерентабельные предприятия, а у местного самоуправления нет средств для их модернизации и поддержки. Не прекратилась практика незаконного изъятия некоторых муниципальных предприятий и учреждений и передача их в областное, краевое, республиканское подчинение. Все эти процессы требуют законодательного регулирования.

Наряду с организационными и финансово-экономическими условиями, реальное функционирование местного самоуправления зависит от реализации предусмотренных статьей 133 Конституцией Российской Федерации права на судебную защиту и запрета на ограничение прав местного самоуправления, установленных законодательством.

Носителями, субъектами права на судебную защиту, исходя из смысла статьи 46 и статьи 133 Конституции РФ, могут выступать и органы местного самоуправления, и непосредственно граждане России. Причём защита нарушенных прав и законных интересов местного самоуправления для органов местного самоуправления как органов, которым доверено народом осуществление публичной власти, является не только их правом, но и конституционной обязанностью. Граждане Российской Федерации при защите своих прав на местное самоуправление могут воспользоваться как нормами Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления...", так и процессуальными гарантиями, предоставляемыми Законом РФ "Об обжаловании неправомерных действий...", основные положения которого включены в Гражданский процессуальный кодекс. За недолгий период времени, прошедший с вступления в действие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", накоплена значительная судебная практика при разрешении споров, возникших в формирующейся российской системе муниципального права.

К сожалению, органы местного самоуправления в настоящее время лишены права прямого обращения в Конституционный Суд, в то время, как процесс становления местного самоуправления неизбежно сопровождается многочисленными конфликтами, проистекающими именно из различного понимания и толкования конституционных норм по вопросам организации и деятельности местного самоуправления. В такой ситуации правовой конфликт, который мог бы быть оперативно разрешен в судебном порядке Конституционным Судом, приобретает гипертрофированные формы противостояния сторонников той или иной правовой позиции, приводит к неконструктивной политизации конфликта.

Решение этой проблемы требует корректировки Конституции РФ, или, как минимум, соответствующего федерального конституционного закона. Для того, чтобы это стало возможным, для того, чтобы политическое значение местного самоуправления позволяло оказывать реальное влияние на пути дальнейшего развития государства, необходимо включение в деятельность органов местного самоуправления не отдельных представителей, а широких слоев населения России.

11. Человеческий фактор

Мысленно возвращаясь к концу 80-х годов ХХ века, к целям и задачам, которые декларировались в обоснование намечавшихся социально-экономических преобразований, нужно признать, что всплеск общественной активности населения определялся той значимой ролью граждан в намечавшихся процессах, которая постоянно подчеркивалась "прорабами перестройки". Глобальные, государственные цели перестройки воспринимались большинством населения как глубоко личные, непосредственно касающиеся конкретной жизни конкретного гражданина.

Но состояние общественной экспрессивности людей не может быть постоянным, тем более в условиях, когда происходит осознание несовпадения, несоразмерности государственных и личных целей. Носители государственных целеполаганий (государственные деятели) не смогли показать непосредственную связь преобразований с частными, личными нуждами гражданина, а последовавшая за тем практика отстранения от реального участия в принятии решений, формировании власти, в распределении собственности и вовсе способствовала отходу широких масс населения от участия в процессах, происходивших в стране, к политической, общественной, а затем и социальной апатии. Последний всплеск общественного интереса вызвали экстраординарные события сентября-октября 1993 г. Реакцией на развязку этих событий стало окончательное размежевание интересов гражданина и государства, недоверие общества к декларируемым государственной властью целям.

Анализ многочисленных попыток российского реформирования организации местной жизни позволяет сделать заключение, что проблема несоответствия законодательства, юридически закрепленных норм правоотношений с реальной практикой, реальными отношениями между субъектами права являлась тем камнем преткновения, о который из века в век разбивались логичные и продуманные структуры общественных отношений, предлагаемые России искренне радеющими о ней реформаторами. Понятно, что реальное, а не формальное становление самоуправления непосредственно, напрямую зависит от общественного сознания, от включения в эти процессы населения, гражданина. Без сознательного участия граждан в реформаторских процессах, без их практической, повседневной заинтересованности в результатах, в изменении статуса и уклада своей жизни, все наши экскурсы в историю вопроса будут заканчиваться констатацией прогрессивности тех или иных юридических норм, но не будут опираться на реально достигнутый результат.

Однако общественная ситуация последнего времени позволяет надеяться на постепенное повышение заинтересованности общества в реализации местного самоуправления: это и активизация научного мира при обсуждении теории вопроса; и значительный рост общественных и политических организаций, рассматривающих реализацию самоуправления в качестве программных требований; и появление многочисленной научной и практической литературы по этому вопросу - и прежде всего в регионах; и рост влияния идей самоуправления среди руководителей органов государственной власти. Все это говорит о том, что реальное становление местного самоуправления становится общественно-значимой задачей. Этот вывод подтверждается потоком писем с мест, поступающих в органы государственной власти и поднимающих вопросы практической реализации самоуправления. Подавляющее большинство из них - уже не письма специалистов или работников органов власти, а письма жителей муниципальных образований. В существующей политической и экономической ситуации население, "рядовой" гражданин, начинает понимать, что местное самоуправление - это единственный действенный социальный механизм, способный работать на его интересы. Об этом же говорит и значительная активность населения при выборах органов местного самоуправления в тех регионах, где законодательством обеспечивалась реальная самостоятельность местного самоуправления.

Население включается в самоуправление. Местные Уставы давно стали на местах предметом самого пристального внимания, обсуждения населением, приняты и работают во многих муниципальных образованиях России. В то же время законодательное закрепление вопросов местного самоуправления на уровне субъектов Федерации составляет менее 50% от необходимого, т.е. процессы на местах опережают и подталкивают субъекты Федерации к реализации положений Конституции России и федерального законодательства.

В настоящее время, в соответствии с Указом Президента РФ №568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" от 11 июня 1997г. Администрации Президента РФ совместно с Правительством РФ поручено организовать взаимодействие с ассоциациями муниципальных образований для обеспечения участия органов местного самоуправления в проведении экономических и социальной реформ, а также обеспечить регулярное освещение в средствах массовой информации хода реформы местного самоуправления, организовать работу по разъяснению населению конституционных основ местного самоуправления и государственной политики в области местного самоуправления.

Управление Президента РФ по вопросам местного самоуправления обеспечивает постоянное рабочее взаимодействие с ассоциациями местного самоуправления, принимая участие в проводимых ими мероприятиях. Такая работа проводится с Союзом Российских городов, Российским союзом местных властей, Союзом малых городов, Ассоциацией городов Сибири и Дальнего Востока, Союзом городов Северо-Запада России, Ассоциацией городов Юга России, Союзом городов Урала и др. В мае 1997 г. были подготовлены и проведены встречи представителей муниципальных образований с рядом руководителей Правительства Российской Федерации и принято решение о создании Постоянно действующего совещания руководителей муниципальных образований по проведению социально-экономических реформ при Правительстве Российской Федерации. В рамках выполнения решения Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации создана рабочая группа по подготовке предложений о принципах организации и деятельности Конгресса муниципальных образований России, ведется работа по согласованию позиций в этом вопросе с действующими союзами и ассоциациями местного самоуправления.

В то же время, попытки на федеральном уровне найти механизмы решения второй части поставленной Президентом РФ задачи предпринимались неоднократно. Еще в ноябре 1994 г. Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления были проведены парламентские слушания "Реформа местного самоуправления и средства массовой информации", в рекомендациях которых было отмечено, что проблемы местного самоуправления не заняли надлежащего места в информационном пространстве Российской Федерации, в центральных средствах массовой информации отсутствует систематическое освещение жизни российских городов, проблем местной власти и населения.

О том, что ситуация с освещением местных проблем в центральных средствах массовой информации мало изменилась, говорят и соответствующие обращения к Президенту Российской Федерации Председателя Совета Федерации Е.С. Строева (о проблемах освещения жизни российских регионов на ОРТ и РТР), и поручение Президента Российской Федерации руководителям основных телеканалов уделять больше внимания проблемам становления российской государственности на местах.

К сожалению, информационная и тематическая политика центральных средств массовой информации в настоящее время не может удовлетворять требованиям в области освещения проблематики местного самоуправления. Примером неудачных попыток решения этой задачи может служить целый ряд выпусков передачи "Избранные" (РТР) летом 1997 г., в которых бессистемно и непрофессионально, а в результате - искаженно, обсуждались и комментировались проблемы становления местного самоуправления.

Подобные же качества по затронутому вопросу демонстрируют и официальные печатные средства массовой информации. Особенно часто непрофессиональные материалы на эту тему, сопровождающиеся как терминологической, так и содержательной путаницей в названиях и полномочиях местных органов власти, публикуются, к сожалению, в "Российской газете". Так, 3 июля 1997 г. в разделе "Документы" "Российской газеты" № 126(1736) под рубрикой "Президент отклонил законы. Почему?" печатается заключение на проект принятого в первом чтении федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" за подписью Президента Российской Федерации, в то время как именно в этот день Совет Федерации должен на своем заседании рассматривать данный Федеральный закон, принятый Государственной Думой в целом уже в измененной редакции при поддержке Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе. Стоит ли удивляться, что указанный закон, вносившийся в Государственную Думу двумя профильными Комитетами Государственной Думы и Совета Федерации совместно (!), был в результате отклонен Советом Федерации.

Эта и подобные ситуации стали возможны из-за недостаточной координации деятельности подразделений Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, отвечающих за взаимодействие со средствами массовой информации и соответствующих подразделений, отвечающих за разработку и формирование политики Президента Российской Федерации в области государственного строительства.

Кроме того, прекращение в соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня 1997 г. № 799-р издания журнала "Российская Федерация", вызванное рядом причин объективного и субъективного характера, привело к утрате единственного в федеральных средствах информации канала постоянного обмена опытом и информацией по проблемам становления местного самоуправления, осуществлявшегося через регулярную рубрику данного журнала "Местное самоуправление", журналистский коллектив которой отличался профессионализмом и глубоким знанием проблематики местного самоуправления и неоднократно выходил с предложением подготовить на базе указанной рубрики отдельное самостоятельное издание.

Потребность в таком издании назрела давно. На муниципальном уровне ощущается острейший дефицит в правовой, статистической и методической информации по вопросам местного самоуправления, в аналитических материалах сугубо прикладного характера, освещении практики местного самоуправления. Издание (под условным названием "Муниципальный блокнот"), ориентированное прежде всего на должностных лиц и служащих государственных и муниципальных органов власти, депутатов представительных органов местного самоуправления, могло бы значительно восполнить пробел в информационной и методической работе по совершенствованию правовых и организационных основ местного самоуправления, а также по разъяснению государственной политики в области местного самоуправления.

Для обеспечения подобного издания материалами и координации деятельности по его выпуску целесообразно создание редакционного совета из числа ответственных должностных лиц заинтересованных структур (Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации, Миннаца России, Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления и др.).

Во многом решить указанные задачи могли бы созданные в последнее время периодические методические журналы "Городское управление", "Муниципалитет", "Муниципальная власть". Однако они вряд ли смогут заполнить весь информационный рынок, так как рассчитаны на самоокупаемость, а значит, не могут быть дешевыми и массовыми изданиями, доступными любому заинтересованному муниципальному депутату или служащему.

После завершения в 1996-1997 гг. выборов органов местного самоуправления, они должны показать избирателям свою дееспособность и эффективность в решении вопросов местного значения. Непременным условием успеха этого этапа является постоянная связь муниципальной власти с жителями, их понимание проблем и принципов деятельности органов местного самоуправления. Поэтому сейчас становится актуальной работа с массовым сознанием с целью укрепления авторитета института местного самоуправления, активизации прямого участия населения в решении местных проблем.

Особую роль в работе с массовым сознанием играют электронные средства массовой информации - телевидение и радио. С этой целью необходимо способствовать созданию на основных телевизионных и радиоканалах вещания специализированных программ и наладить регулярный выпуск теле- и радиопередач по проблемам местного самоуправления.

Среди существующих систем обеспечения населения информацией без должного внимания до настоящего времени остается развитая сеть государственных и муниципальных библиотек, расположенных во всех городах, поселках и селах. Она является в определенной мере естественным монополистом в области информационного обеспечения, так как средства массовой информации сообщают прежде всего текущие сведения, но не могут обеспечить необходимую полноту официальной информации.

Кроме того, Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации", Указ Президента Российской Федерации № 228 от 28.02.95 г. "О Федеральной целевой программе повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации" и ряд других документов дают основание рассматривать библиотечную сеть как канал правового просвещения и населения, и представителей муниципальной власти.

Деятельность библиотек обеспечивается работой специалистов, имеющих дополнительное образование по отдельным блокам ведомственной и научной информации. Информация правового и методического характера обслуживается по установленным правилам и актуализируется, отмененные акты изымаются из обращения и переводятся в другой разряд хранения. Библиотеки и их должностные лица несут ответственность за полноту и правильность поддержания и хранения информации.

Кроме методической работы с населением по разъяснению принципов местного самоуправления и целей муниципальной реформы в рамках хорошо освоенных технологий внешкольной подготовки населения, на базе муниципальных библиотек возможна и целесообразна организация подготовки и переподготовки муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления.

Для решения этой задачи необходимо на уровне соответствующих федеральных структур обеспечить создание в рабочих каталогах хранения библиотечной сети раздела по вопросам местного самоуправления с определением перечня изданий, относящихся к категории обязательных экземпляров; разработку правил хранения и актуализации законодательства Российской Федерации, соответствующего субъекта Российской Федерации, нормативных актов и решений органов местного самоуправления; обеспечить централизованное пополнение фондов соответствующей литературой.

Важное значение как для информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, так и для работы со средствами массовой информации и частными пользователями, имеет и использование современных информационных технологий (компьютерных сетей различных типов). Наиболее подходящей технологией решения этой проблемы является использование сети "Интернет" с созданием "муниципальных" страниц в Web-серверах соответствующих организаций.

Решение всех вышеперечисленных проблем будет способствовать реализации одной из основных задач работы с населением в области местного самоуправления - добиться четкого понимания гражданами, какие органы власти и должностные лица в системе управления государством обладают теми или иными полномочиями ("за что отвечают"), как может рядовой гражданин влиять на местную власть и контролировать ее деятельность.

Кроме того, в целях разъяснения населению конституционных основ местного самоуправления и государственной политики в области местного самоуправления, необходимо проводить соответствующую работу с редакциями и существующими объединениями журналистов (Союз журналистов России, Союз главных редакторов, региональные ассоциации и др.) по введению периодических рубрик по вопросам местного самоуправления в основных центральных и региональных газетах, и в обязательном порядке - в официальных печатных изданиях.

В то же время, было бы целесообразным создать межведомственную рабочую группу, включающую представителей соответствующих подразделений Администрации Президента РФ, министерств и ведомств Правительства РФ, для детальной разработки и согласования всего комплекса мер, направленных на реализацию программы популяризации среди населения принципов осуществления местного самоуправления и вовлечения граждан в практическую деятельность его органов. Ключом к такому вовлечению является именно реальная возможность граждан влиять на работу избираемых ими для этого муниципальных органов.

Тема эта, несомненно, требует отдельного подробного исследования. Однако уже сейчас, говоря о методах вовлечения в реформу широких слоев населения, нельзя не коснуться активно "рекламируемой" в последнее время рядом общественно-политических и государственных структур "земской идеи" - внедрения системы земского самоуправления, как глубоко национальной, обеспечивающей единственно реальную возможность широкого участия населения во власти и "настоящий" контроль населения за той же властью.

12. Вперед - в прошлое? (немного публицистики)

Имея возможность достаточно длительное время наблюдать за обсуждением и развитием самой идеи (начиная с практически первой научно-практической конференции на эту тему в г. Йошкар-Оле в октябре 1992 г., с знаменательным в некотором смысле круглым столом "Земство и Советы"), формированием общественных земских структур, общаться и дискутировать с многими участниками этих процессов, позволю себе подразделить "земскую тусовку" (заимствованное автором в силу образности чужое выражение) на три социальные группы: носителей Идеи, ее толкователей и реализаторов.

Носители идеи земского самоуправления видят и, вместе с толкователями и реализаторами, провозглашают его самоценность в следующих аспектах:

· исторический дух, колорит, подчеркивающий преемственность, сохранение и развитие национальных корней, традиционная фразеология, воссоздающая национальную лингвистическую форму;

· подчеркнуто неполитизированный, социальный характер деятельности земств, направленный на "благо" - ссылки на муниципальные медицину, образование, статистику, дела "общественного призрения";

· истинно народное, общественное содержание, гарантирующее непосредственное и эффективное влияние граждан, общества на власть и, тем самым, обеспечивающее подлинное народовластие.

Но относятся все три категории сегодняшних земцев к этим принципам по-своему...

Тема земства в России долгое время поддерживалась на окраине научной исторической мысли лишь немногочисленной группой историков московской (В.А. Твардовская, Н.М. Пирумова, А.П. Карелин) и санкт-петербургской (Б.В. Ананьич) школ - подлинных энтузиастов и глубоких знатоков вопроса. Они знали все о земстве, о его достижениях и его провалах, но они прожили всю свою научную жизнь под гнетом клейма ленинской фразы о земстве, как о "пятом колесе" русской истории, поэтому, зная все реальные минусы земства, они тем не менее боготворили его и противопоставляли ленинским Советам. Всю свою жизнь они внутренне дискутировали с Лениным. В 1992 году им разрешили это делать вслух. При этом (смею утверждать, поскольку в качестве председателя городского Совета народных депутатов участвовал в упоминавшемся круглом столе "Земства и Советы" в Йошкар-Оле) они совершенно не представляли к этому времени, что происходит за стенами дорогих им книгохранилищ, забитых до потолка земскими отчетами и ежегодниками. А за стенами к концу 1992 года созревала определенная политическая ситуация...

"Пятым колесом" к этому времени становилась скорее система Советов, и прежде всего - региональных, получивших большую самостоятельность и являвшихся неизбежным резонатором социального недовольства, накапливавшегося тем быстрее, чем неопределеннее российское руководство говорило о сроках успешного завершения начатой в январе 1992 года либерализации цен и приватизации собственности.

Реорганизуемая экономика государства вынуждена была скинуть с себя практически весь груз социальных вопросов, так как в процессе одновременной реорганизации находились почти все основные источники пополнения бюджета.

Организационно местные органы власти не справлялись с обрушившимися на них экономическими, социальными, да и политическими проблемами, оказались практически не готовыми к своей новой роли - ни по профессиональной подготовке кадрового состава, ни по осознанию новых реалий и стоящих задач. В этих условиях многие местные мини-парламенты, обладающие благодаря "советизации" конца 80-х - начала 90-х годов штатными аппаратами и значительным ядром работавших на постоянной основе депутатов, сосредоточились на единственно доступном для всеобщей политизации того времени деле - критике вышестоящей власти, переносе ответственности за все местные проблемы на высший государственный уровень (достаточно вспомнить бесконечные обращения всевозможных городских и сельских советов к высшим должностным лицам государства, даже по тем вопросам, которые, при определенном уровне профессионализма, вполне можно было решать в местных условиях).

В этих условиях как нельзя более кстати пришелся энтузиазм историков-земцев с их заведомым неприятием Советов как формы власти (хотя, повторюсь, содержание у этой формы к этому времени было совершенно иным, и скорее репродуцировало систему отношений дореволюционных земских органов); с их идеями общественной ответственности за решение социальных вопросов, самостоятельного развития местных финансовых и хозяйственных отношений; с их, столь непривычными для периода всеобщей демократизации всего и вся, ограничительными принципами использования избирательного права (цензы, ступенчатость выборности, общественный характер деятельности, зависимость от административной власти).

Сама "научно-практическая" йошкар-олинская конференция напоминала разговор слепого с глухим: наука была представлена добросовестными учеными-земцами, совершенно невладевшими современной законодательной базой, практика - работниками советов и администраций, не обремененных знаниями о тонкостях земской системы и так и не понявших, чем же их городские и районные советы отличаются от городских дум и земских собраний, а администрации - от таких же управ. Но уже из всего происходившего можно было прогнозировать на 1993 год рост популярности темы земства в высших государственных сферах. Определенную уверенность в этом придавали и появившиеся предположения о скором возвращении на родину "вермонтского отшельника" - А.И. Солженицына - как наиболее последовательного носителя и пропагандиста земской идеи.

Явная конъюнктурность темы была достаточно быстро "прочитана" как завсегдатаями всевозможных политических бомондов, так и бизнес-структурами, нуждающимися в дополнительных "благородных" предлогах для открывания тех или иных чиновничьих дверей. Весь 1993 год ознаменовался подковерными схватками и взаимной борьбой "за приоритет" ("первозданность" - по выражению одного из их лидеров) различных околонаучных и околопредпринимательских группировок, закончившейся выходом на российскую политическую сцену Российского земского движения и уходом за кулисы общественного внимания всех остальных, менее адаптированных к требованиям политической конъюнктуры. В ходе этой деятельности, далекой от патриархальной идиллии "народного блага", были отброшены и забыты и те самые "носители идеи", чье излишнее знание деталей и научная честность, проверенная всей жизнью, могли только помешать победоносному шествию Идеи (и ее всевозможных многочисленных толкователей).

Итак, Идея зажила своей самостоятельной жизнью. На смену профессиональному научному знанию "носителей" пришел беглый треп толкователей "по поводу", ограничивавшихся 2-3 почерпнутыми друг у друга аналогиями, обильно сдобренными "земской" фразеологией. Потянулась на любезные сердцу звуки "духовности", "народности", "нравственности", "подвижничества" непристроенная во власть столичная и провинциальная русская интеллигенция. Под ее пение псалмов и гимнов замелькали по коридорам власти с вполне конкретными деловыми, далекими от земских проблем, проектами представители Московской конфедерации промышленников и предпринимателей и "многопрофильной холдинговой компании Центр международных деловых проектов "Интербизнеспроект"" (фактический руководитель обеих столь интригующих своей многопрофильностью организаций - бесспорный и бессменный лидер Российского земского движения Елена Владимировна Панина). Вкратце направления деятельности этих, без всякого сомнения, коммерческих структур раскрывает показательное интервью с Е.В. Паниной в газете "Деловой мир" от 31.12.94 г. В силу своей деловитости, газета больше живописует личные достоинства, деловую хватку и коммерческие успехи этого общественного деятеля, что же касается дела всей жизни Елены Владимировны - Российского земского движения, то тут газета, не в пример, лаконична: "Ну, а что же земство? Корни, наверное, в детстве. Кроме того, земская идея не разъединять, а объединять людей. Главная задача видится в возрождении духовных основ народа, поскольку здесь - причина всех сторон жизни, включая экономику". Немногим больше можно узнать о целях и задачах Земского движения и из других, достаточно, впрочем, многочисленных в то время интервью как самой Е.В. Паниной, так и ее ближайшего окружения.

Заявленная объединительная роль земской идеи как нельзя более ярко иллюстрируется в деятельности самого Земского движения (вынужден подчеркнуть, что речь идет об общественно-политической организации под таким названием, а не о некой социальной активности масс - определенную путаницу в этот вопрос внес ненароком А.И. Солженицын, в своем первом после приезда выступлении в Государственной Думе 28 октября 1994 года, произнесший буквально: "Год назад формально земство у нас зарегистрировано Министерством юстиции и стало немножечко восстанавливаться кое-где по областям"). За несколько лет монопольного обладания земской идеей и существования на российской политической сцене движение пережило несколько громких и скандальных расколов: сначала это были шумные разрывы с метрополией нескольких региональных организаций (дошло до того, что на проводившуюся Земским движением в Саратове конференцию не были приглашены представители саратовской же земской организации!), но наибольший скандал сопутствовал глубочайшему системному расколу в самом центре организации - Правлении Земского движения, когда, публично обвинив Е.В. Панину в использовании организации для реализации коммерческих целей, из состава Правления вышла большая группа известных общественных деятелей и лидеров местного самоуправления во главе с Н.С. Михалковым, также стоявших у истоков создания организации. В течение всего 1994 года в прессе время от времени вспыхивали разной силы скандалы, связанные с практической деятельностью Земского движения.

Вообще, 1994 год был для Земского движения в своем роде пиковым - всеобщий ажиотаж и путаница вокруг темы земства и земской терминологии довели до того, что официальная "Российская газета" пошла на выпуск специального тематического вкладыша "Земство", в первом же выпуске которого напечатала типовой протокол и другие документы, необходимые для создания первичной организации этого, в общем-то оппозиционного официальному курсу общественно-политического объединения! Автору, работавшему тогда в Комитете Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, немало пришлось разъяснять многочисленным энтузиастам с мест с тем злополучным номером "Российской газеты" в руках, а по их требованиям и депутатам Государственной Думы - почему 10 человек (необходимое для регистрации "первички" число) в таком-то городе или поселке собрались и, как велено в газете, создали свое "земство", а власти им никто не дает? "Так что, это и есть ваше хваленое самоуправление?"

Такой своеобразный политический МММ...

Сейчас об этом смешно вспоминать, а тогда это был смех сквозь слезы. К тому времени уже почти год в федеральных структурах власти шла если не война, то жесточайшая борьба за развитие заложенных в Конституции принципов местного самоуправления. Кроме ярого неприятия самой идеи многими влиятельнейшими политиками и государственными деятелями, ситуация осложнялась противоположными, взаимоисключающими взглядами на принципы организации местного самоуправления среди его сторонников. Комитет Государственной Думы практически поделился поровну между двумя альтернативными проектами Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". А тут еще эта свистопляска с земством... "Цензовость", "оседлость", "сословность" - газеты, речи, статьи, письма - все было забито этой словесной шелухой, произносимой людьми на самых высоких уровнях, даже не удосуживавшимися прочитать и понять, что стоит за этими понятиями: где же, ведь - "дело надо делать!" (также широко разрекламированный девиз современных земских лидеров).