Местное самоуправление: долгое возвращение

Таким образом, на муниципальном уровне появляется мощнейшая политическая и административная группа поддержки и реализации реформы, группа, способная осознанно сформулировать перед государством необходимые условия для реализации финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления - сформулировать перед государственной властью "муниципальный заказ".

В условиях отсутствия какого-либо обобщения опыта решения проблем, ежедневно стоящих перед местными властями, отсутствия государственной политики подготовки муниципальных кадров, муниципальная группа и представляющие ее интересы многочисленные общественные организации уже сейчас вынуждены заниматься инициированием научных и аналитических исследований, организацией структур "самообучения", научно-практических конференций и семинаров по обмену реальным опытом выживания муниципального хозяйства в сегодняшних условиях.

Плодотворность этой работы обеспечивается тесным взаимодействием с рядом немногочисленных ученых, сохранивших богатейший опыт земского самоуправления дореволюционной России, муниципального управления 20-х годов периода НЭПа, когда существовала великолепная российская школа так называемых "муниципалов" во главе с профессором Л.А. Велиховым (последние труды Велихова и его учеников о науке управления поселениями были опубликованы в 26-28-х годах; потом страна вернулась к жесткой централизации, пропали эти, как говорили тогда, "лженаучные" книги, а за ними и сами авторы). Наличие такого исторического опыта только подтверждает закономерность происходящих в муниципальной области процессов, их объективную необходимость. Несомненно, что общественное значение и влияние муниципальных политиков будет возрастать по мере укрепления местного самоуправления и самостоятельности местной власти. Именно сегодняшние руководители органов местного самоуправления, получившие бесценный опыт выборных битв и ежедневной рутинной борьбы с "вышестоящим администрированием", знание реальных житейских нужд населения, умение кропотливо решать проблемы муниципального хозяйства и управления без политизированных заклинаний, и составят в ближайшее время кадровую базу управления страной, сменят воспитанных прежней политической системой администраторов. Подтверждением этой тенденции можно считать назначение в марте 1997 года мэра Самары Олега Сысуева вице-премьером Правительства России и последние победы мэров Ивана Склярова и Бориса Говорина на губернаторских выборах в Нижегородской и Иркутской областях.

Можно с уверенностью утверждать, что успешный ход реформы местной власти на принципах самоуправления вряд ли был бы возможен без многолетней активной деятельности разного рода ассоциаций органов местного самоуправления, таких как Ассоциация городов Северо-Запада, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Союза Российских городов и Союза малых городов России и др. В недалеком будущем можно прогнозировать, кроме того, создание на базе существующих всероссийских союзов и профильных ассоциаций (Ассоциации наукоградов, Ассоциации закрытых городов, Ассоциации исторических городов и т.п.) Конгресса местных властей по типу аналогичных европейских организаций, хотя этому сильно мешают возросшие личностные амбиции ряда руководителей муниципальных ассоциаций.

Все же необходимо признать, что практические результаты, достигнутые в последние два года в области реформы местного самоуправления, явились следствием в том числе и работы этих объединений, их постоянного сотрудничества, а иногда и давления на органы власти, участия представителей объединений в работе Конституционного Совещания, во всех рабочих группах по подготовке законопроекта, подготовки в среде объединений кандидатов в депутаты, кадров для органов государственной власти и управления. Реальным результатом их лоббистской деятельности явилось проведение 17 марта 1995 г. в Кремле Всероссийского Совещания по проблемам местного самоуправления, на котором было принято решение о создании Совета по реформе местного самоуправления при Президенте РФ - органа, призванного координировать деятельность государственных структур по реализации положений Конституции РФ о местном самоуправлении.

Реформа местного самоуправления постепенно переходит в новый этап, когда наиболее важным, т.е. определяющим темп движения по пути реформирования местных органов власти, является завершение формирования собственной компетенции местного самоуправления и финансово-экономической базы местного самоуправления (прежде всего - за счет разграничения с субъектами Федерации).

В связи с изменением задач на новом этапе реформы неизбежно и изменение принципов деятельности и формирования Совета по местному самоуправлению при Президенте России.

Преобладающее участие в работе Совета на первом этапе представителей федеральных органов государственной власти - "госчиновников" было неизбежно продиктовано необходимостью поддержки различными федеральными органами власти и ведомствами процесса законодательного обеспечения реформы, и, прежде всего, ее организационного этапа. В процесс обсуждения первоочередных проблем проведения реформы, таким образом, "втягивались" руководители федеральных структур, участвующих в согласовании готовившихся федеральных законопроектов, а также члены Государственной Думы и Совета Федерации, способные лоббировать идею реформы в Федеральном Собрании (таким образом, формировалась "федеральная группа" поддержки реформы местного самоуправления). При этом треть состава Совета была все-таки представлена муниципальными деятелями, прошедшими выборы населением.

Ясно, что для 1995 года, когда был создан Совет, соотношение: треть - федеральные должностные лица, треть - избранные руководители субъектов и члены Федерального Собрания, и треть - выборные муниципальные деятели, наиболее объективно представляло расклад сил и интересов между уровнями власти при проведении реформы местного самоуправления.

Как уже говорилось, в результате первого этапа реформы практически сформировался слой муниципальных деятелей, в силу принципов своего существования вынужденный добиваться обеспечения условий эффективности своей деятельности, а значит, и способный формулировать совместный муниципальный интерес как на региональном, так и на федеральном уровнях. В связи с этим неизбежно изменение и принципов формирования, и административного статуса Совета по местному самоуправлению, то есть прежде всего расширенное (до двух третей) представительство муниципального уровня и обеспечение обозначенной в Послании Президента Российской Федерации на 1997 год функции координации и контроля за ходом реформы местного самоуправления.

Создание такого мощного координационного центра как Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, наряду с сильной единой общероссийской общественной структурой, лоббирующей как политические, так и экономические интересы муниципальных образований, и позволит обеспечить в ближайшее время наиболее полный и эффективный учет муниципальных интересов на федеральном уровне власти.

8. Задачи федеральных органов власти

Как отмечалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" (1997 г.), важнейшее влияние на развитие и укрепление новой государственности России в предстоящие годы будут оказывать процессы, связанные с реформой местного самоуправления. От ее успешного проведения во многом будет зависеть эффективное функционирование всех уровней и структур власти в Российской Федерации.

До недавнего времени положение осложнялось тем, что при сформировавшемся за последние годы мощном слое муниципальных политиков и руководителей (мэры, главы местного самоуправления, депутаты муниципальных советов и др.) практически отсутствовала единая государственная политика и координация работы всех ветвей власти по становлению местного самоуправления, решению его экономических и социальных проблем.

В этой ситуации особое значение приобретает консолидирующая роль Президента Российской Федерации как гаранта конституционных прав граждан Российской Федерации. В целях осуществления более эффективного взаимодействия Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти с вновь избранными органами местного самоуправления назрела необходимость усиления активности политики Президента Российской Федерации в вопросах развития местного самоуправления, существенное усиление роли и значения существовавшего с 1995 года Совета при Президенте Российской Федерации по местному самоуправлению, для чего было определено, что:

· не менее половины членов Совета должны являться выборными должностными лицами муниципальных образований;

· необходимо предусмотреть организацию при Совете постоянно действующих комиссий по основным проблемам реализации реформы местного самоуправления;

· предусмотреть возможность оформления решений Совета указами и распоряжениями Президента Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 года №278 "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" в целях согласованного проведения реформы местного самоуправления предусматривал необходимость создания на федеральном уровне координационного центра по делам местного самоуправления, а также поручал Правительству Российской Федерации совместно с Администрацией Президента представить Президенту предложения о разработке системы правовых, финансовых и организационных мер, направленных на реализацию реформы местного самоуправления.

В соответствии с Посланием Президента РФ на ближайшие два года задачами государственной политики в области местного самоуправления являются:

· завершение формирования правовой базы, обеспечивающей становление и развитие местного самоуправления;

· создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления;

· продолжение осуществления мер по государственной поддержке местного самоуправления.

Учитывая многоплановость этих задач, необходимы следующие меры по указанным направлениям реформы.

Правовые меры должны быть направлены прежде всего на завершение формирования федерального законодательства, создающего правовые основы финансово-хозяйственной самостоятельности местного самоуправления.

В настоящее время эта задача может быть решена путем доработки проектов федеральных законов о Налоговом и Бюджетном кодексах, "О финансовых основах местного самоуправления", "О государственных минимальных социальных стандартах", законодательного установления порядка расчета и компенсации местным бюджетам затрат на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти Российской Федерации, дополнительных расходов и утраченных доходов, возникающих в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти.

Поскольку обеспечение финансово-хозяйственной самостоятельности местного самоуправления во многом зависит от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходима активная помощь им со стороны федеральных органов государственной власти. Учитывая недостаточное обеспечение органов местного самоуправления кадрами, имеющими опыт серьезной нормотворческой деятельности, эта помощь может оказываться путем разработки модельных проектов нормативных правовых актов местного самоуправления по вопросам финансово-хозяйственной деятельности.

Финансовые меры должны предусматривать создание условий для обеспечения экономической, и прежде всего - финансовой самостоятельности муниципальной власти в целях наиболее полного решения вопросов местного значения. Под этим надо понимать не только создание правовых условий такой самостоятельности, о чем говорилось выше, но и создание реальных практических механизмов финансирования государством отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, а также компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов органов местного самоуправления в результате реализации решений, принятых органами государственной власти.

Кроме того, помимо создания правовой основы местных финансов и прямого финансирования к финансовым мерам необходимо отнести совершенствование практики межбюджетных отношений между федеральным и местными бюджетами, то есть практическую реализацию бюджетного законодательства по вопросам межбюджетных отношений.

Имеет смысл проработать также вопрос о создании условий для возможности кредитования муниципальных образований с помощью кредитно-финансовых учреждений, к примеру, созданием государственного банка муниципального кредита. Такой опыт в дореволюционной России существовал и был успешным (Касса земского и городского кредита, реорганизованная Временным Правительством в Государственный Банк земского и городского кредита).

Нельзя обойти такой важнейший источник финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, каковым является муниципальная собственность на землю, гарантированная Конституцией Российской Федерации. Необходимо в кратчайший срок разработать и соответствующим образом утвердить порядок отнесения земельных участков к муниципальной собственности, для того, чтобы вывести органы местного самоуправления из той противоречивой правовой ситуации, в которой они порой оказываются, пытаясь реализовать это свое конституционное право.

В организационной сфере выделяются два круга проблем. Первый связан с созданием системы взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами местного самоуправления. Такое взаимодействие крайне необходимо прежде всего самой государственной власти, Правительству Российской Федерации в свете начинающихся жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой и социальной реформ, без активнейшего участия в проведении которых органов местного самоуправления, муниципальных деятелей эта сложнейшая задача обречена на провал.

Второй круг проблем - совершенствование организации местного самоуправления, в том числе методическое обеспечение органов местного самоуправления по вопросам структурной организации управления муниципальным хозяйством и местными финансами, а также подготовка муниципальных кадров. Эта задача может быть решена созданием системы непрерывного обучения муниципальных служащих. В связи с этим предстоит реализация перспективной Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.

С целью создания мощного координационного центра по делам местного самоуправления был принят Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1997 года № 531, предусматривающий образование на базе Совета при Президенте РФ по местному самоуправлению (являвшегося номинальным совещательным органом) Совета по местному самоуправлению Российской Федерации. В целях обеспечения эффективной деятельности Совета Президент Российской Федерации лично возглавил работу Совета по местному самоуправлению, утвердив этим же Указом Положение о Совете и его состав, с участием ряда руководителей Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Более половины состава Совета, в соответствии с его Положением - выборные главы муниципальных образований.

На Совет возлагается разработка государственной политики в области местного самоуправления, обеспечение взаимодействия федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по ее реализации, решение других важнейших вопросов развития местного самоуправления, подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.

Для осуществления задач, возложенных Указом Президента Российской Федерации, Совет имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, а также заслушивать на своих заседаниях информацию соответствующих должностных лиц.

Для организации постоянной работы Совет должен образовать комиссии по основным направлениям своей деятельности. Председатели комиссий избираются Советом только из числа его членов, являющихся выборными должностными лицами местного самоуправления, а в состав комиссий по решению Совета наряду с членами Совета могут входить и иные лица.

Кроме того, Совет и образованные им комиссии могут создавать постоянные и временные рабочие группы для предварительной подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседаниях Совета, а также привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

Необходимо подчеркнуть и еще один важный момент: члены Совета имеют право принимать участие в работе федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при рассмотрении ими вопросов, связанных с возложенными на Совет задачами. Это позволит обеспечить широкое участие членов Совета в процессах проведения реформы местного самоуправления не только в рамках заседаний Совета и его комиссий, позволит рассматривать членов Совета как энергичных сподвижников и организаторов процесса становления местного самоуправления в Российской Федерации.

Положение о Совете определяет механизмы организации его работы. Практика деятельности предыдущего Совета подсказывала, что необходимо не только решение организационных вопросов, но, прежде всего, обеспечение содержательного аспекта деятельности Совета. Это, прежде всего, координация деятельности структурных подразделений в федеральных органах власти, занимающихся вопросами местного самоуправления, организация подготовки законопроектов по вопросам местного самоуправления, постоянная работа со средствами массовой информации и научной общественностью, координация работы с аппаратами обеих палат Федерального Собрания, с ассоциациями и союзами местных властей, работа с органами местного самоуправления.

В связи с этим, для обеспечения деятельности Совета, разработки и реализации политики Президента Российской Федерации в области местного самоуправления создано Управление Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.

Определенные Указом Президента полномочия и компетенция вновь созданного Совета и его рабочего аппарата поставили данный координационный орган в один ряд с Советом Безопасности и Советом обороны Российской Федерации, стали крупной политической акцией, направленной на укрепление российской государственности и стабильности в обществе.

Первое заседание Совета прошло 10 июня 1997 г. в Кремле, под председательством Президента РФ. В повестку дня было включено рассмотрение двух вопросов: Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации (доклад Заместителя Председателя Правительства РФ О.Н. Сысуева, представлявшего проект Указа Президента, разработанного Правительством совместно с Администрацией Президента РФ) и О создании конгресса муниципальных образований Российской Федерации (доклад главы местного самоуправления - мэра г. Ижевска А.И. Салтыкова).

По первому вопросу Совет принял решение о внесении в двухдневный срок доработанного, с учетом состоявшегося на заседании обсуждения, проекта Указа "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" на подпись Президенту РФ. Кроме того, было признано целесообразным внесение в кратчайшие сроки на ратификацию в Государственную Думу Европейской Хартии о местном самоуправлении.

По второму вопросу Советом было поручено секретарю Совета создать рабочую группу с участием представителей союзов и ассоциаций муниципальных образований для подготовки предложений по основным принципам формирования и деятельности Конгресса муниципальных образований Российской Федерации.

Логическим продолжением заседания Совета стало принятие 11 июня 1997 г. Указа Президента Российской Федерации № 568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления", определившего развитие местного самоуправления приоритетным(!) направлением деятельности Президента РФ и Правительства РФ.

После серии встреч представителей муниципальных образований с целым рядом руководителей Правительства РФ (А.Б. Чубайс, Б.Е. Немцов, О.Н. Сысуев) было принято решение о создании при Правительстве Российской Федерации Совета руководителей муниципальных образований по проведению социально-экономических реформ.

В соответствии с решением Совета по местному самоуправлению активизировалась работа по выработке единых подходов существующих союзов и ассоциаций местного самоуправления к принципам формирования и деятельности Конгресса муниципальных образований России, что позволяет надеяться на создание мощной общенациональной структуры, лоббирующей на государственном уровне интересы местного самоуправления, и являющейся по сути неким аналогом Совета Федерации. Речь, по существу, может идти об установлении статуса Конгресса Указом Президента РФ и определении в нем таких обязательных полномочий, как участие в подготовке федерального бюджета, разработке необходимых законов и социально-экономических программ, впрямую затрагивающих интересы муниципальных образований.

Принципиально важным для дальнейшего развития местного самоуправления стало принятие федеральных законов "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" и "Об основах муниципальной службы в РФ".

Решение всех этих проблем позволяет, на мой взгляд, считать практически выполненными задачи, поставленные перед федеральной властью в Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 1997 год, и перейти ко второму этапу реформы местного самоуправления - созданию условий его социально-экономической дееспособности, условий реализации его конституционных полномочий.

9. На стыке интересов

Вернемся к ситуации, складывающейся в ходе реализации реформы местного самоуправления на уровне государственной власти субъектов Федерации.

По практическому формированию полноценного местного самоуправления как процессу, организуемому и направляемому государством, все субъекты Федерации делятся примерно на три группы, объединенные отношением их руководителей не к той или иной системе построения местного самоуправления, а к включению общественного элемента (населения) в систему управления территорией и решения местных проблем, т.е. к принципу народовластия.

Первая группа ("поддержки"): субъекты Федерации, руководители которых осознают роль самоуправления в стабилизации политической и экономической обстановки в регионе и рассматривают эффективно функционирующую систему самоуправления как опору органов государственной власти субъекта Федерации и их руководства во взаимоотношениях с Центром при однозначном отсутствии сепаратистских устремлений. В таких регионах были организованы и проведены выборы в органы местного самоуправления (в некоторых - еще в 94-95 гг.), в подавляющем большинстве муниципальных образований избраны главы местного самоуправления, идет интенсивная разработка законодательства по вопросам обеспечения организационной и экономической самостоятельности местного самоуправления.

Для данных регионов дальнейшая реализация реформирования местных органов власти представляет предмет согласования интересов и разграничения компетенции Федерации, ее субъекта и муниципальных образований на его территории.

Ко второй группе ("пассивного сопротивления") можно отнести большинство субъектов Федерации, руководители которых прагматично движутся "в русле общей политики", не поспешая, но и не демонстрируя "особой" позиции. В таких регионах, как правило, до конца 1996 года проведены выборы органов местного самоуправления. Разработка законодательства ограничивается закреплением статуса органов государственной власти и условиями формирования органов местного самоуправления, регламентация же вопросов обеспечения деятельности органов местного самоуправления откладывается под предлогом неготовности федерального законодательства.

При проведении второго, "экономического" этапа, особенно болезненно воспринимаемого государственной властью данных субъектов Федерации, федеральная власть уже может опираться на практически сформированный на первом этапе реформы слой муниципальных деятелей, используя методы давления: как "сверху" - через стимулирование и координацию деятельности субъектных законодателей в целях создания единого правового поля для деятельности местного самоуправления; так и "снизу" - через участие органов местного самоуправления в формировании законодательных и представительных структур на уровне субъекта Федерации, а также лоббирование практических интересов муниципалитетов в исполнительных органах государственной власти.

Ну и, наконец, третью группу ("активного сопротивления") составляют субъекты Федерации, руководители которых декларируют и осуществляют "особый путь" под прикрытием псевдонациональной или псевдореформаторской риторики. В этих регионах, как правило, понадобилось не менее года, чтобы избрать правомочные законодательные органы государственной власти, так и не сумевшие обрести политическую самостоятельность. В связи с этим законодательная база, как правило, противоречит федеральному законодательству либо не разработана, представительные органы местного самоуправления избраны частично, либо не избраны, местные органы власти составляют единую систему исполнительной власти и не могут являться опорой федерального центра в проведении реформы.

Руководители таких регионов, конечно, за реформы и за демократию, но... "поэтапную", "с учетом национальных традиций", иначе - "раздрай по вертикали", "эскалация сепаратистских настроений". Наиболее типична легальная аргументация: "...делегирование полномочий местному самоуправлению должно идти поэтапно: вначале субъекту Федерации, а затем уж... на места", "субъект (читай - руководитель) сам вправе определять степень готовности населения к самоуправлению".

Субъекты Федерации этой группы, кроме позиции руководителей, объединяет также сходное геостратегическое положение: как правило, богатые сырьевые или финансово-экономические ресурсы при политических (повышенный статус самостоятельности) или географических (пригранич-ное положение, отдаленность от Центра) возможностях самостоятельной их реализации. Где-то выборы не назначались, а где-то раз за разом "из-за неявки избирателей" проваливались. Влияние на внутриполитические процессы в регионе реальной позиции первого лица в таких условиях огромно, если не определяюще.

И именно руководители этих регионов, "с учетом имеющегося опыта", наиболее последовательно и непримиримо критикуют как Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так и конституционные принципы местного самоуправления.

Вряд ли это можно назвать укреплением демократии, да и государственности тоже.

Такая ситуация ставит вопрос для федеральной власти. Должно ли местное самоуправление формироваться по единым общероссийским принципам (принципам, а не моделям!) - и объективно сдерживать сепаратистские амбиции региональных вождей, цементировать государственность в условиях не оформившегося, не устоявшегося федерализма. Или, при откровенном игнорировании федерального закона и свободном трактовании соответствующих положений Конституции России, организация местной власти в таких сверхсамостоятельных регионах будет строиться по своим правилам, под своих властителей, то есть способствовать усилению "регионализа-ции" в интересах узких административно-экономических "элит", в ущерб как общегосударственным интересам, так и интересам населения этих регионов.

Каковы возможные рычаги воздействия государственной власти Российской Федерации по преодолению такого правового сепаратизма, выражающегося в фактическом ограничении части населения Российской Федерации в пользовании полным объемом гражданских прав и свобод, гарантированных Конституцией России?

Прежде всего - скорейшая разработка и принятие на федеральном уровне правового механизма, обеспечивающего соответствие "субъектного" законодательства Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. И тут сложность, может быть, не в самом механизме, а, скорее, в том, как его "встроить" в действующую Конституцию, в сложную систему правовых взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает ответственность органов местного самоуправления как перед населением, так и перед государством. Но такая ответственность до сих пор не предусмотрена для органов государственной власти субъектов Федерации!

Тем не менее, существующих государственных институтов вполне достаточно, чтобы обеспечить сохранение деятельности региональных руководителей исполнительных органов государственной власти в правовых рамках, определяемых существующим федеральным законодательством, - и это скорее уже вопрос к правоохранительным органам, обязанным обеспечивать однообразное исполнение законов на всей территории государства.

Наряду с неизбежным использованием вышеперечисленных правовых механизмов, федеральный центр просто обязан в постоянном и тесном взаимодействии с вновь избранными руководителями органов государственной власти регионов использовать все имеющиеся в его арсенале методы принуждения и убеждения, чтобы постепенно сглаживать различие в социальном и экономическом уровне обеспечения политических прав и свобод граждан, в том числе и права на осуществление местного самоуправления, - то, что и делает нас гражданами единого государства.

Таким образом, одной из главных и политически сложных задач второго этапа реформы местного самоуправления, имеющего целью создание условий организационной и экономической самостоятельности местного самоуправления, выявляется необходимость осмысленных действий федерального Центра по законодательному обеспечению федеральных гарантий формирования экономической базы местного самоуправления и его правовой защиты, а также формированию в регионах группы интересов, обеспечивающих поддержку и проведение реформы на уровне государственной власти субъектов Федерации.

Огромное значение для успешного решения этих проблем может и должно оказать усиление роли и влияния на региональном уровне муниципальной группы, ее участие в формировании субъектного законодательства по вопросам местного самоуправления. Понимание необходимости влияния на этот процесс должно привести к активному участию муниципального уровня в формировании законодательных органов власти субъектов Федерации (только в 1997г. прошли выборы законодательных органов в 36 регионах!).

Возможно использование следующих организационных форм такого участия:

· через поддержку на выборах от своих территорий конкретных кандидатов, выступающих носителями "муниципального заказа" в целом и лоббирования конкретных интересов данной территории;

· через непосредственное участие в выборах и работе законодательного органа государственной власти представителей муниципальной власти, включая и непосредственно глав муниципальных образований;

· наконец, наиболее кардинальная и эффективная форма защиты муниципальных интересов в законодательном органе - двухпалатная система организации деятельности регионального парламента (вторая палата формируется прямым делегированием представителей муниципальных образований по типу Совета Федерации).

Первый метод понятен и наиболее распространен в технологии формирования и деятельности любого представительного органа власти, и проблема тут только в своевременном осознании самими муниципальными образованиями и их лидерами необходимости целенаправленного проведения такой политики, как противовеса избирательным кампаниям политических и коммерческих структур.

Второй подход, в силу недостаточной проработанности федерального и регионального законодательства, вызывает ряд вопросов. В целом ряде субъектов Федерации считается само собой разумеющимся, что назначенные ранее главы местных администраций, широко представленные в региональных парламентах образца 1993-1996гг., в случае своего избрания главами муниципальных образований вынуждены будут покинуть стены региональных парламентов и не смогут участвовать в следующих выборах.

Однако правовой анализ по этому вопросу показывает, что действующее федеральное законодательство не содержит запрета на осуществление депутатской деятельности в законодательных (представительных) органах государственной власти субъекта Российской Федерации гражданами, являющимися выборными должностными лицами местного самоуправления.

Возможные соответствующие ограничения могут быть предусмотрены региональными законами (в том числе и по вполне понятному желанию исполнительной власти избежать законодательного влияния на процесс разграничения полномочий и собственности, квалифицированного контроля за своей деятельностью со стороны профессионально подготовленных представителей муниципального уровня), но вряд ли это приведет к долговременному желаемому результату. Тем более, что в подавляющем большинстве регионов эти вопросы до настоящего времени просто не урегулированы, и принципиально этот вопрос, видимо, будет разрешен в текущем году на уровне федерального законодательства (тут можно ожидать довольно ожесточенных баталий в обеих палатах Федерального Собрания).

Что же касается внедрения в систему организации государственной власти на уровне регионов двухпалатного устройства представительной власти, то это наиболее непроработанный, но, на мой взгляд, и наиболее эффективный способ согласования интересов населения, муниципальных образований и государственной власти субъектов Федерации. Кроме отечественного исторического опыта (губернские земские собрания в России формировались исключительно путем прямого делегирования представителей уездных земств), есть достаточно широко распространенная зарубежная практика использования такого принципа, особенно в государствах с федеративными принципами устройства. Заслуживают внимательного анализа и попытки отработать подобную модель в Свердловской области, ряде других субъектов Российской Федерации. В любом случае, было бы целесообразно предусмотреть возможность использования принципа двухпалатности в федеральном законе об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

Необходимо заметить, что задача муниципальной группы в некоторой мере облегчается тем, что объективно в усилении роли муниципального уровня при формировании региональных парламентов должны быть заинтересованы все три уровня власти: муниципальный, региональный и федеральный. Последние крайне нуждаются в конструктивности взаимодействия региональных законодателей с исполнительной властью и отходе от излишней идеологизации неизбежных противоречий между представительной и исполнительной властью. Кроме того, для федеральной власти принципиально важен качественный состав региональных парламентов, обеспечивающий политическую лояльность или хотя бы предсказуемость своего председателя, обладающего в качестве члена Совета Федерации полновесным голосом при решении важнейших вопросов на федеральном уровне.

Все же, несмотря на то, что на федеральном уровне государственной власти остается еще достаточно других нерешенных вопросов, с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и проведением на его основе муниципальных выборов, дальнейшее развитие реформы местного самоуправления переместилось на уровень субъектов Российской Федерации, войдя в прямую зависимость от мудрости и ответственности руководителей органов государственной власти субъектов Федерации, от отношения к этому вопросу законодателей в региональных парламентах.

Именно активное участие муниципальных политиков в деятельности региональных парламентов, своевременная подготовка и принятие ими качественного "субъектного" законодательства о местном самоуправлении являются сейчас показателем готовности и способности государственной и муниципальной власти реализовать прогрессивные положения новой Конституции и Федерального законодательства.

10. Право на самостоятельность

Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от способности этими правами грамотно воспользоваться.

Одним из факторов самостоятельности местного самоуправления Конституция РФ, а за ней и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" определяют право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. На практике это осуществляется самостоятельной разработкой устава муниципального образования, в котором, наряду с другими вопросами местного значения, указывается структура и порядок формирования органов местного самоуправления данного конкретного муниципального образования (статья 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").

Уже имеющаяся практика подготовки и принятия муниципальных уставов показывает, что этот, важнейший для последующего успешного функционирования муниципального образования, процесс проходит зачастую под воздействием политической или личностной конъюнктуры как органов и должностных лиц государственной власти региона, так и должностных лиц местного самоуправления. Проще говоря, во многих случаях право жителей муниципальных образований на создание оптимальной, наиболее подходящей для специфических условий их проживания, модели местного управления подменяется желанием тех или иных должностных лиц закрепить через правовые механизмы, только еще нарождающиеся в нашем государстве, конъюнктурную, "удобную для себя" систему местного самоуправления.

Одно из проявлений такой тенденции выражается в разработке на уровне субъекта Федерации так называемых типовых уставов муниципальных образований.

Наиболее ярким отражением таких процессов стала ситуация, сложившаяся в Чувашской Республике.

Государственным Советом Чувашской Республики был разработан и принят типовой устав муниципального образования, отражающий представления законодателя о принципах организации местного самоуправления в республике. Почти одновременно с этим контрольно-организационным управлением администрации Президента республики был подготовлен альтернативный типовой устав, отражающий позицию по этому вопросу администрации Президента республики.

Главы районных администраций не особенно скрывали, что на них было оказано определенное давление, с тем, чтобы типовой устав, подготовленный администрацией (кстати, содержащий грубейшие нарушения как федерального, так и республиканского законодательства) решениями немногочисленных и управляемых районных "парламентов", обрел статус полноценной "районной конституции". Министерство юстиции республики, закрыв глаза на явные противоречия законодательству, регистрирует такие "продукты" волеизъявления населения, ссылаясь на то, что процедура регистрации является "формальностью". Госсовет республики обращается в Государственную Думу, к прокурору, в другие федеральные и республиканские инстанции... В общем, пошла писать губерния.

А ведь и процитированное в эпиграфе положение Конституции России и соответствующие нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вовсе не случайно определяют необходимость решения этого вопроса в самих муниципальных образованиях, а не на уровне субъекта Федерации. Различие в структуре органов местного самоуправления диктуется не тем, в каком "суверенном" субъекте Российской Федерации находится данное муниципальное образование, а характерными особенностями именно самого муниципального образования - его территорией, численностью населения, географией расположения и многими другими конкретными особенностями.

На тех общих принципах, которые диктуют необходимость той или иной конкретной структуры органов местного самоуправления, исходя из общемирового опыта решения подобных проблем, и хотелось бы сейчас остановиться.

I. Общие принципы муниципальной организации. В соответствии с осуществляемой в стране реформой местного управления на принципах самоуправления население муниципального образования получает право на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Муниципальным образованием действующее законодательство определяет любое городское или сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Такими муниципальными образованиями являются:

· город, район в городе, поселок;

· сельские поселения (село, деревня, станица, хутор);

· район (уезд);

· волость, сельский округ (группа сельских населенных пунктов с закрепленными за ними территориями), сельсовет и другие.

Конкретные виды муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций (так, в соответствующих законах республик в составе РФ используются национальные названия муниципальных образований: кожууны, сумоны, арбаны, улусы и т.п., не меняющие, однако, принципа территориального или поселенческого объединения населения).

Реализация населением конституционного права на местное самоуправление возможна либо непосредственно, либо через создаваемые им органы местного самоуправления и избираемых должностных лиц.

Оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения (местный референдум, сход и т.п.) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения (на него могут быть вынесены вопросы распоряжения муниципальной собственностью, строительства или приобретения объектов муниципального хозяйства, планы и программы развития муниципального образования), необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления и, в частности, по управлению муниципальным хозяйством, практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных определенной компетенцией, необходимой для осуществления возложенных на них населением функций.

Статья 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дает следующее определение органов местного самоуправления:

"Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти".

Органы местного самоуправления решают две группы вопросов:

а) вопросы местного значения,

б) выполнение отдельных государственных полномочий.

Основным содержанием деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов местного значения. Фактически они определяют функции местного самоуправления, его компетенцию.

Решение вопросов местного значения население осуществляет, как правило, через создаваемые им органы местного самоуправления, путем делегирования этим органам собственных прав, принадлежащей только населению компетенции. Структура таких органов определяется населением самостоятельно. (Поскольку органы местного самоуправления являются одним из элементов организации управления в государстве, государство неизбежно опирается на них при решении вопросов государственной политики. Главное в этом вопросе - не допустить, чтобы взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления в единых целях не превратилось в диктат "сверху - вниз", в том числе и по вопросам, не нуждающимся в государственном регулировании.)

Органы местного самоуправления создаются прежде всего в связи с делегированием им части полномочий населения на решение вопросов местного значения, с одновременным наделением соответствующей достаточной компетенцией.

Поэтому органы местного самоуправления можно классифицировать по:

· механизму делегирования полномочий;

· качеству делегированных полномочий;

· количеству делегированных полномочий.

Классификация по механизму делегирования полномочий

Конституция России закрепляет только один из многих возможных принципов классификации: по способу их образования, механизму делегирования населением своих полномочий.

"Местное самоуправление осуществляется гражданами... через выборные и другие органы местного самоуправления" (часть 2 статьи 130 Конституции РФ), причем для выборных органов порядок создания определяется в соответствии с законодательством и уставами муниципальных образований. Порядок создания других органов определяется в соответствии с уставами муниципальных образований.

Под "другими" тут необходимо понимать органы, созданные иным, не выборным, путем (например, сформированные путем делегирования представителей других органов или организаций; созданные соответствующим решением уполномоченного на то органа или должностного лица и т. д.).

Принципиальное различие между такими органами состоит в том, что через выборный механизм население напрямую наделяет соответствующие органы собственной, принадлежащей только ему компетенцией, позволяющей осуществлять управление муниципальным хозяйством в полном объеме полномочий собственника. Все остальные, не выборные органы создаются именно для обеспечения делегированных полномочий и не располагают собственной компетенцией.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрено наличие выборного должностного лица - главы муниципального образования, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления (так, в Псковской области предусматривается выборная должность шерифа - руководителя муниципальной милиции, возможны выборы управляющего муниципальным хозяйством, муниципального казначея и т. д.).

Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Наряду с выборными должностными лицами в управлении муниципальным хозяйством, как правило, принимают участие иные должностные лица, назначаемые или утверждаемые в должности компетентным органом или должностным лицом и входящие в категорию муниципальных служащих.

Классификация по качеству делегируемых полномочий

Кроме различного механизма делегирования полномочий (создания органов), необходимо классифицировать органы местного самоуправления по качеству делегируемых им полномочий. Такая классификация предусматривает наличие органов местного самоуправления, наделенных представительными, исполнительными и контрольными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом представительные и контрольные полномочия делегируются, как правило, одному органу (представительному), но население может создать и отдельный, специальный орган, наделенный контрольными полномочиями (контрольный комитет, счетная палата и т. п.).

Обязательным выборным органом, обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, является представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом в иерархической лестнице, сколько теми функциями, которые она выполняет. Занимаясь вопросами местного значения, она должна решать их в интересах населения. Поэтому муниципальное управление предусматривает обязательное наличие представительных органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда их функции может выполнять сход.

Закон определяет исключительное ведение представительных органов:

1. принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3. принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4. установление местных налогов и сборов;

5. установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6. контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований (часть 2 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

К полномочиям представительных органов местного самоуправления необходимо отнести и сформулированное Л.А. Велиховым право издания обязательных постановлений. По его определению, "главное отличие муниципального закона (обязательного постановления) от законов государственных состоит в том, что первый имеет силу только для территории муниципального образования и относится лишь к вопросам местного значения, предметам муниципального хозяйства и благоустройства".

Виды нормативных актов, которые имеют право принимать органы местного самоуправления, перечисляются в уставе муниципального образования и в законах субъектов РФ. Обычно к ним относят: решения и постановления выборного органа или главы муниципального образования - по вопросам осуществления местного самоуправления; распоряжения и приказы - по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления.