В соответствии со ст.1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Вышеуказанная статья сформулирована с учетом требований ст. ст.2, 53 Конституции РФ и ст.16 ГК РФ. Согласно ст.2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Один из способов защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а также конституционно-правового статуса личности в целом закреплен в ст.53 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Из закрепленного в ст.53 Конституции РФ принципа, определяющего порядок возмещения вреда, причиненного лицу незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти, становится очевидным, что:

за действия государственных органов и их должностных лиц ответственность в любом случае несет государство;

вред, причиненный незаконными действиями, должен возмещаться каждому, независимо от его национальности, пола, возраста и других признаков;

возмещению должен подлежать любой вред в полном объеме;

основанием для возмещения вреда является объективная незаконность действий (бездействия) органа или должностного лица, независимо от наличия или отсутствия в его действиях умысла или иной формы вины.

Статья 1069 ГК РФ является специальной, поскольку в ней предусмотрены особенности, которые отличают ее от общих правил деликтной ответственности. Эти особенности выражаются: а) во властно-административном, то есть юридически обязательном, одностороннем характере действий государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, что отличает данные отношения от гражданско-правовых; б) в причинении вреда в этой сфере противоправными действиями указанных субъектов.

Ответственность по ст.1069 ГК РФ наступает на общих основаниях, предусмотренных ст.1064 ГК РФ, но при наличии означенных в ней специальных условий.

Действия органов власти и должностных лиц имеют форму административных актов и должны осуществляться в пределах соответственно их компетенции или должностных полномочий. Действия, выходящие за указанные пределы, признаются незаконными. Статья 1069 ГК РФ говорит о незаконных действиях (бездействии). Под ними понимаются деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Подобные деяния имеют многообразные виды и формы. Ими могут быть различные приказы, распоряжения и иные властные предписания (причем не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и которые подлежат обязательному исполнению. Например, признаны незаконными в силу ч.3 ст.55 Конституции действия работников ГАИ по эвакуации транспортного средства на штрафную площадку (Бюллетень ВС РФ, 1997, N 6, с.9). Таковым может быть и противоправное бездействие, ибо в области властно-административных отношений требуется активность, и непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может привести к причинению вреда.

Среди "незаконных действий (бездействия)" ст.1069 ГК РФ особо выделяет издание не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного либо муниципального органа. Под таковым следует понимать ненормативный акт указанных органов, принятый как единолично, так и коллегиально. По правилам ст.13 ГК РФ можно потребовать в судебном порядке признания указанного акта недействительным как нарушающего гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица. Следует отметить, что, например, Высший Арбитражный Суд РФ в своей практике исходит из того, что даже признание акта незаконным (в административном порядке) не всегда влечет обязанность возмещения причиненного таким актом вреда, поскольку в соответствии с арбитражно-процессуальным законодательством никакие доказательства, в том числе постановления прокурора об отмене таких актов, не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы. При рассмотрении иска о возмещении вреда с государственного органа арбитражный суд одновременно оценивает соответствующий акт на предмет его законности (Постановление Президиума ВАС РФ от 17 октября 2000 г. N 8098/99).

Итак, главную особенность положений ст.1069 ГК РФ составляет то обстоятельство, что в качестве причинителей вреда здесь выступают органы публичной власти либо обладающие властными полномочиями их должностные лица, действующие на основании и во исполнение своих властных (публичных) функций. Государственные органы перечислены в ст.11 Конституции РФ. К ним относятся органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации и ее субъектов. Органы местного самоуправления (представительные и исполнительные) названы в ст.12 Конституции РФ и Федеральном законе от 06 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления".

Проблема гражданско-правовой (имущественной) ответственности государства тесно связана с определением его статуса как участника гражданско-правовых отношений. Как известно, действующее гражданское законодательство исходит из принципа множественности субъектов, имеющих статус "государства". К ним пунктом 1 статьи 124 ГК РФ отнесены Российская Федерация и ее субъекты (составляющие вместе с муниципальными образованиями категорию "публично-правовых образований"). Каждый из этих публично-правовых субъектов является самостоятельным собственником своего имущества (п.2 ст.212, статьи 214 и 215 ГК РФ), в связи с чем, в частности, исключается и его имущественная ответственность по обязательствам других публично - правовых образований (пункты 4 и 5 ст.126 ГК РФ). Данное положение предопределяет как необходимость участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, так и выступление в них на равных началах с другими, частными собственниками - гражданами и юридическими лицами (п.1 ст.124 ГК РФ), являющимися обычными субъектами гражданского права. Указанное равенство также составляет один из основополагающих частноправовых принципов, определяющих гражданско-правовой статус государства и других публично-правовых образований (субъектов) в российском правопорядке.

Поскольку собственниками соответствующего имущества и, следовательно, субъектами гражданских правоотношений законом признаются именно перечисленные публично-правовые образования как целое, возникает вопрос о том, кто вправе выступать от их имени в имущественном (гражданском) обороте. Согласно пункту 1 статьи 125 ГК РФ от имени этих субъектов в гражданских правоотношениях выступают органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Категория компетенции связана с установлением публично-правового статуса соответствующего органа государственной (публичной) власти и потому не является гражданско-правовой и не определяется актами гражданского законодательства. Она устанавливается нормами публичного (конституционного и административного) права, причем лишь теми его актами, которые специально определяют публично-правовой статус соответствующих органов государства.

Из этого следует, что понятие органов государственной власти, или государственных органов (органов местного самоуправления применительно к муниципальным образованиям), используемое в статье 125 ГК РФ, не тождественно понятию органов юридического лица (хотя к гражданско-правовому статусу публично-правовых образований по общему правилу пункта 2 статьи 124 ГК РФ и применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях). Органы юридического лица в соответствии с пунктом 1 статьи 53 ГК РФ во всех случаях представляют собой лишь часть юридического лица, не имеющую самостоятельной правосубъектности. Государственные органы в ряде случаев также не наделяются гражданской правосубъектностью, причем даже несмотря на свой высокий государственно-правовой статус, поскольку выполнение их функций не требует непосредственного участия в гражданско-правовых имущественных отношениях (например, не являются юридическими лицами Федеральное Собрание Российской Федерации или федеральное правительство).

Следует отметить, что российское законодательство не закрепляет общего понятия "должностное лицо". Применительно к должностным лицам органов местного самоуправления дается соответствующее определение в ст.2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Кроме того, определение должностного лица содержится в примечании 1 к ст.285 Уголовного кодекса РФ: должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Все иные организации, в том числе государственные и муниципальные учреждения, не являющиеся государственными органами или органами местного самоуправления (учреждения образования, здравоохранения, науки, культуры и т.д.), и их должностные лица отвечают за причиненный ими вред по правилам ст.1068 ГК РФ. Это же относится и к случаям причинения вреда работниками государственных органов или органов местного самоуправления, не обладающими властными функциями вне этих органов (например, начальник охраны министерства, завхоз управления) либо не являющимися должностными лицами (например, водитель служебного автомобиля). Поэтому в данных деликтных обязательствах понятие должностного лица уже аналогичной уголовно-правовой категории.

Нельзя не отметить, что по сравнению со ст.53 Конституции Российской Федерации в Гражданском кодексе РФ расширен круг потерпевших, имеющих право на возмещение вреда, причиненного действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. В их числе названы не только граждане, но и юридические лица.

До 1996 года не раз возникали разногласия по поводу равенства прав физических и юридических лиц. Постановлением Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 года установлено, что юридические лица - это объединения граждан, которые в качестве субъектов прав могут свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, следует признать тот факт, что права, предоставленные гражданам, не могут отличаться от прав юридических лиц.

При обращении в суды по вопросу о привлечении к ответственности государственных органов, следует учитывать, что в основе спора лежит не только административное правоотношение ("управленческое" отношение по поводу реализации норм административного права), но и гражданское правоотношение (отношение имущественного характера).

Возможность рассмотрения вопроса о привлечении к административной ответственности государственного или муниципального органа, если их ответственность устанавливается нормами гражданского законодательства в следующем. По общему правилу основанием применения административной ответственности служит совершение административного правонарушения. При этом правонарушение квалифицируется таковым, если присутствуют все элементы состава правонарушения, причем вина является его обязательным признаком. В связи с этим целесообразно провести сравнение соотношения категорий вины в гражданском правоотношении и вины в качестве признака административной ответственности.

Общим правилом для гражданской ответственности является положение о презумпции вины. Так, п.2 ст.401 ГК РФ устанавливает, что "отсутствие вины доказывается лицом, нарушившим обязательство", или в соответствии с п.2 ст.1064 ГК РФ "лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине". Однако в соответствии с п.3 ст.2 ГК РФ: "к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством". Действующим административным законодательством предусмотрена презумпция невиновности, хотя с точки зрения теории понятие вины юридических лиц абсурдно.

В юридической литературе и судебной практике нет единства по поводу возможности соединения двух предметов спора - о признании акта недействительным (административный спор) и о возмещении вреда, причиненного таким актом (гражданский спор), - в одном судебном процессе.

Одни полагают, что для решения вопроса в суде, прежде всего, надлежит признать акт недействительным либо в административном, либо в судебном порядке, обосновывая свое мнение ст.13 ГК РФ, согласно которой в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст.12 ГК РФ.

Исходя из буквального толкования данной нормы, можно установить, что первоначальные действия лица должны быть направлены на обжалование акта и признание его недействительным, а восстановительные меры по защите прав являются второстепенными, производными от первых.

Такая точка зрения, безусловно, влияет на соответствующее оформление иска, поскольку в одном исковом заявлении не могут быть заявлены два разнородных требования: о признании акта недействительным, с одной стороны (требование, возникающее из административно - правовых правоотношений), и о возмещении вреда, причиненного таким актом, - с другой (требование, возникающее из гражданских правоотношений).

Другие судьи базируют свою точку зрения на применении норм ст. ст.16 и 1069 ГК РФ, прямо регламентирующими ответственность государства. Так, ст.16 ГК РФ устанавливает, что "убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием".

Статья 1069 ГК РФ предусматривает, что "вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования".

Данные статьи регламентируют возможность осуществления судом контрольных полномочий за деятельностью органов исполнительной власти. Установив в ходе судебного процесса незаконность акта, суд должен удовлетворить требование о возмещении вреда. Кроме того, ст.120 Конституции РФ также содержит правило о том, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.

В отличие от общих условий ответственности за причинение имущественного вреда, основанной на принципе генерального деликта, рассматриваемая ответственность в качестве первого условия своего наступления предполагает незаконность действий или бездействия органов публичной власти или их должностных лиц, которую должен доказать потерпевший. При этом имеется в виду противоречие действий названных органов и лиц не только закону в собственном смысле слова, но и иным правовым актам, то есть противоправность их действий или бездействия.

Такое отступление от принципа генерального деликта (возложение на потерпевшего бремя доказывания противоправности действий причинителя вреда) имеет глубокие основания. Ведь речь идет о действиях органов власти или их должностных лиц, которые не только имеют односторонне-обязательный, властный характер, но и по самой своей природе нередко затрагивают чью-либо имущественную сферу и неизбежно влекут умаление чьих-либо имущественных прав, не становясь в силу одного этого факта противоправными. Неправомерными эти действия становятся лишь при их совершении без полномочий либо с их превышением или при злоупотреблении ими.

Ещё раз следует отметить, что ответственность за вред, причиненный публичной властью, строится по общим правилам деликтной ответственности, в том числе основана на началах вины причинителя вреда - органа власти или должностного лица, которая предполагается (п.2 ст.1064 ГК РФ). Это связано с тем, что должностные лица и органы публичной власти обязаны знать закон (законодательство в широком смысле) и подчинять ему свои действия.

Деликтное обязательство и соответственно деликтная ответственность за причинение вреда возникают при наличии таких условий, как: противоправность поведения лица, причинившего вред; причинная связь между противоправным поведением причинителя вреда и возникшим вредом; вина лица, причинившего вред. Вина в гражданском праве имеет свою специфику и рассматривается не как субъективное, психическое отношение лица к своему поведению, а как непринятие им объективно возможных мер по устранению и недопущению отрицательных результатов своих действий, диктуемых обстоятельствами конкретной ситуации. Форма вины в данном случае значения не имеет.

Отсутствие "прямой" причинно-следственной связи между возникновением вреда и действием (бездействием) органа публично-правового образования является основанием для отказа в удовлетворении требований о возмещении вреда. Между тем установление причинно-следственной связи является наиболее трудным в процессе доказывания с учетом того, что наша судебная и арбитражная практика не восприняла теории, объясняющие причинную зависимость через такие философские категории, как необходимость и случайность, возможность и действительность.

В качестве примера приведу Постановление Федерального Арбитражного суда Дальневосточного округа (кассационная инстанция по проверке законности решений (постановлений) арбитражных судов, вступивших в законную силу) от 16 июня 1999 года по делу №Ф03-А51/99-2/698. В этом деле подчеркивается, что при отсутствии состава правонарушения нет и основания и условий для гражданско-правовой ответственности, что обязательными условиями наступления ответственности за причинение вреда государственными органами на основании статей 16, 1064, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации являются противоправность действий (бездействия), виновность этих действий (бездействия) и причинная связь между противоправным поведением и убытками.

§2. Ответственность за вред, причиненный органами дознания, следствия, прокуратуры и суда