Сравнительный анализ моделей государственных закупок в развитых странах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Япония

Организация государственных закупок и проведения работ по госзаказам в Японии осуществляется на основании соответствующих контрактов, заключаемых с каждым поставщиком на децентрализованной основе.

Японское законодательство, регулирующее осуществление госзакупок, учитывает нормы ВТО, а по ряду позиций, включая компьютерную и медицинскую технику, средства связи, строительные работы, Япония взяла на себя обязательства, выходящие за рамки этой организации.

Общие условия допуска компаний, в том числе и иностранных, к поставкам товаров, работ и услуг при осуществлении государственных и муниципальных закупок в Японии регламентируются следующими нормативно-правовыми актами:

- Закон о государственном бюджете (The Accounts Law) от 31.03.1947;

- Императорский указ о бюджете, обслуживании счетов и регулировании деятельности по обслуживанию счетов (The Budget, Settlement of Account and Accounting Regulations) от 30.04.1947;

- Приказ Кабинета о специальных процедурах правительственных закупок продукции или определенных услуг;

- Приказ Министерства финансов о специальных процедурах для правительственных закупок или определенных услуг (Ministerial Ordinance Stipulating Special Procedures for Government Procurement of products or Specified Services) от 18.11.19;

- Закон о местном самоуправлении (Local Autonomy Law) от 17.04.1947 с последними изменениями от 18.05.2007.

Основным условием допуска компании или организации к участию в тендерных процедурах является наличие у нее подтвержденной компетентными государственными органами Японии квалификации поставщика товаров, работ, услуг (т.н. квалифицированный поставщик).

В целях достижения объективности принимаемых решений министерства и агентства определяют количественные показатели квалификации, основываясь на таких критериях, как собственный капитал предприятия, размер оборотных средств, количество персонала, стоимость оборудования, среднегодовой уровень продаж, период времени, в течение которого претендент занимается соответствующей бизнес практикой.

В каждом конкретном случае перечень документов, предоставляемых для подтверждения квалификации, определяется в публичных уведомлениях о проведении закупок. Как правило, требуются следующие документы:

- заявление на подтверждение квалификации на участие в открытом или выборочном тендерах;

- регистрационное или иное свидетельство, подтверждающее государственную регистрацию юридического лица;

- документ, свидетельствующий об истории компании;

- финансовые отчеты;

- сертификат об уплате налогов или аналогичные документы.

Срок действия подтвержденной квалификации обычно составляет два-три года, однако в ряде случаев организации, проводящие тендеры, требуют документы не более чем годичной давности.

Японским законодательством определены три вида тендеров.

Открытые тендеры: заинтересованная организация публично объявляет о намерении осуществить закупки или заказать выполнение работ и приглашает к участию в тендере квалифицированных поставщиков. Контракт заключается с соискателем, предложившим наименьшую цену.

Объемы финансирования контрактов указываются в единицах SDR (специальные права заимствования), определяемых в соответствии с правилами международной финансовой статистики, публикуемой МВФ на базе курса корзины валют, включающей доллар США, евро, британский фунт стерлингов и японскую иену. В настоящее время (на период с 1 апреля 2008 по 31 марта 2010 года) единица SDR эквивалентна 170 японским иенам (около 1,9 долл. США).

На основании открытых тендеров осуществляется распределение наибольшего числа заказов (исключение составляют строительные и связанные с ними технические работы) со стоимостью более 100 тыс. SDR.

Выборочные тендеры: заинтересованная организация публично объявляет о намерении осуществить прием заявок на допуск к участию в тендере. По результатам анализа заявок отбираются поставщики и исполнители работ, которые, по оценке организации, способны выполнить соответствующий контракт. Победителем тендера считается соискатель, предложивший наименьшую цену. Выборочный тендер проводится в случаях, когда использование открытого тендера нецелесообразно по причине ограниченности круга предполагаемых поставщиков в силу природы или целей государственного контракта.

Лимитированные (единоличные) тендеры: организациям разрешается в порядке исключения заключать контракты с компаниями из числа отобранных поставщиков без проведения конкурентной тендерной процедуры. Основанием для заключения подобных контрактов являются в том числе:

- небольшая стоимость контрактов;

- необходимость сохранения государственной тайны;

- закупки продукции ферм, фабрик, школ, лабораторий, тюрем, иных подобных институтов;

- заключение контракта на территории иностранного государства и др.

Центральные японские организации публикуют информацию о тендерах в официальной газете Канпо (Government Procurement Announcements) не позже, чем за 40 дней до даты окончания приема заявок. Объявление включает полную информацию, необходимую для потенциальных участников, включая сведения об объеме выделяемых средств.

Аналогичная информация размещается в электронном виде в режиме онлайн на сайтах МИД Японии и Японской организации содействия развитию внешней торговли (Japan External Trade Organization - JETRO).

Желающие принять участие в тендере могут запросить тендерную документацию в соответствующей организации, а та, в свою очередь, может проводить необходимые презентации тендеров с разъяснение процедуры осуществления закупок. (Соответствующие сведения также содержатся в публикациях Канпо). Закупочные организации, работающие на региональном уровне, публикуют объявления о проведении тендеров в местных аналогах газеты Канпо.

Процедура отбора заявок, выбора победителей тендеров контролируется Управлением организации государственных закупок (The Office of Government Procurement Review) в составе Администрации кабинета министров в соответствии с положениями соответствующего соглашения в рамках ВТО. государственная закупка организация модель

Контракты для центральных министерств и ведомств отбираются Советом по организации государственных закупок (Government Procurement Review Board).

Правительства префектур и ряда городов имеют свои собственные процедуры выбора подрядчиков.

Формально в Японии провозглашается равный доступ к тендерам как местных компаний, так и зарубежных фирм. Законодательные акты Японии не содержат определения национального режима и положений о предоставлении такого режима иностранным поставщикам, не устанавливают (за редким исключением) преференций для японских товаров или поставщиков по отношению к иностранным товарам или поставщикам. Тем не менее, существующая строгая процедура в отношении компаний и организаций, которые могут быть допущены к участию в тендерах, крайне затрудняет получение соответствующего контракта фирмами, непосредственно не работающими на территории Японии или хотя бы не имеющими здесь своего представительства и продолжительной истории продажи продукции или услуг на местном рынке.

В частности, с учетом того, что государственные закупки в Японии проводятся только с участием квалифицированных поставщиков, любому заинтересованному в участии в тендере лицу необходимо обращаться за подтверждением своей квалификации в соответствующую компетентную организацию. МИД Японии рекомендует это делать заранее, независимо от того, имело ли место предварительное публичное уведомление о конкретной закупке.

Необходимо учитывать и тот факт, что некоторыми законами и правилами Японии установлены требования о лицензировании производства и продажи отдельных видов товаров и услуг.

Кроме того, поставляемые товары должны соответствовать целому ряду, в том числе и добровольных, технических условий и стандартов, незнание которых не позволит претенденту принять участие в тендере.

Существенным фактором организации закупок в Японии является осуществление всей переписки и контактов на японском языке, включая запросы на получение тендерной информации и подачу заявок и документов на соискание квалификации.

Англия

Государственный сектор Великобритании тратит более чем 150 миллиардов фунтов стерлингов в год на товары и услуги для обеспечения общественных нужд. Как утверждает данная статья, для того чтобы эффективно использовать средства, предоставляемые государству налогоплательщиками, правительство должно организовать систему государственных закупок особенным образом.

Эта статья закрепляет основные понятия и общие принципы эффективности государственных закупок. В особенности, в статье рассматривается деятельность правительства, а так же других государственных органов, тесно связанных с процессом государственных закупок.

Кроме того, в центре внимания так же находится коммерческое государственное регулирование, представляющее собой, так называемую, "расширенную сеть" (wider network) взаимодействия (это совокупность всех органов и всех административных единиц, в той или иной степени связанных с процессом государственных закупок).

Понятие "Введения" (introduction), является неотъемлемым компонентом политики Министерства Государственной Коммерции (МГК), которая покрывает ключевые аспекты политики закупок, включая контрактные взаимоотношения, которые были введены в качестве инструмента улучшения взаимодействия между государственными и частными органами в 2007 году.

Таким образом, как заявляют авторы статьи, для того, чтобы быть минимум-эффективным, процесс государственных закупок должен включать в себя как хотя бы 2 составляющие: определение требований и желаний, приобретение и распределение выгоды.

Думаю, что о важности государственных закупок или о необходимости эффективного функционирования этого механизма можно не говорить, так как любому обывателю понятна значимость таких вещей. Эффективность осуществления государственных закупок имеет свой конечный результат в виде повышения качества жизни и более высокой удовлетворенности граждан. Качественная работа правительства, да и всего государства в целом приносит массу полезности каждому жителю/гражданину, однако обозримость этого явления для потребителей возникает лишь косвенно. Поступление полезности в прямой или косвенной форме для индивида приблизительно равны, когда речь идет о функционировании государственного аппарата. Теоретическая и практическая значимость данной работы лежит на поверхности. Статьи и публикации такого рода, фактически являются "руководящими инструкциями", однако при этом носят и публицистический, описательный характер.

Теория государственных закупок в своей идеальной форме практически проецируема для практики, однако все же не стоит так легкомысленно смешивать эти представления. Скорее, теория и практика очень близки, когда мы говорим о государственном секторе, при этом очень часто между этими понятиями существует огромный разрыв, когда государство отходит от своей привычной формы, где теряются ключевые инструменты принуждения и регулирования.

Значительная доля внимания уделяется важности процесса государственной закупки. Авторы статьи представляют следующее определение: Государственная закупка - процесс приобретения государственным сектором товаров, услуг и работ от третьих лиц. Кроме этого, понятие госзакупки включает в себя всяческую поддержку работы правительства, которая начинается с самых простых вещей (например, закупка бумаги для печатающих устройств, закупка офисной мебели или даже наем временного внештатного персонала), и заканчивается весьма комплексными (например, строительство, проекты частной финансовой инициативы на строительство новых больниц, проектирование авианосцев или просто финансовая поддержка каким-либо инициативным изменениям).

Сюда так же включается рост расходов по различным программам, где частным сектором или третьей стороной оказывают ключевые услуги гражданам в таких областях, как образование, социальное страхование, медицина и другие. Услуги такого рода, как правило, предоставляет непосредственно государственный сектор, однако в некоторых случаях структура государственного обеспечения может работать за счет функционирования механизма государственных закупок. Немаловажно отметить, что государственный орган, так же может участвовать в конкурсе или торгах на одном уровне с частным сектором. Существуют определенные, формальные конкурентные рамки, применимые как к государственному, так и к негосударственному секторам.

Основные мотивы в действиях правительства связываются с конечными результатами политики. Как мы знаем, существуют определенные желаемые результаты государственной политики - безопасность жизни, образованность граждан, наконец, мирное, бесконфликтное проживание на той или иной территории. Правительство работает по всем этим направлениям, развивая собственную политику в определенном ключе. Государственная политика всегда должна быть направлена на удовлетворение потребностей граждан. Не всегда очевидно, как система государственных закупок способствует текущей политике и ее результатам. Вполне вероятно, что в некоторых случаях результаты государственной закупки имеют косвенное отражение на результатах политики. Например, закупка бумаги для принтеров. В других же случаях, связь между закупкой и политикой является более прозрачной. Например - трудно представить себе образованных граждан без школ, а именно школьных зданий, учебников, и прочих, сопутствующих образовательному процессу материалов - что и является непосредственным результатом закупки.

С одной стороны, государственная закупка может быть единственным инструментом достижения необходимых результатов политики. С другой, она будет лишь сопутствующим элементом.

Если, все-таки система государственных закупок избрана в качестве наиболее желаемого варианта достижения целей политики, то это должно быть оправдано результатами и эмпирическими сопоставлениями других инструментов.

Является ли государственная закупка ключевым, стратегическим элементом или же она лишь косвенно поддерживает государственную политику, - ответ на этот вопрос не всегда лежит на поверхности. В любом случае, параметр закупок должен быть включен в анализ результатов политики. Процесс государственного приобретения должен быть открытым, честным, защищенным от коррупции, дабы обеспечить максимально эффективное расходование средств налогоплательщиков. Итак, мы затронули немаловажный критерий эффективности расходования бюджетных средств, авторы статьи называют его как "ценность для денег" (Value For Money, VFM). Сам же критерий раскладывается на множество индикаторов, которые как раз измеряют уровень эффективности.

Процесс приобретения охватывает весь жизненный цикл, от идентификации потребности, через выбор поставщика и заключение контракта, до поставки необходимых товаров или услуг, где основной результат политики приводит к удовлетворению необходимых потребностей.

В статье выделяется несколько важнейших параметров системы государственной закупки. Отметим наиболее значимые характеристики, представленные авторами статьи:

1. Механизм эффективных государственных закупок является неотъемлемой чертой качественного государственного обслуживания и результативного правительства.

Как уже упоминалось выше, государственный сектор Великобритании тратит более чем 150 миллиардов фунтов стерлингов в год на товары и услуги необходимые для обеспечения высокого уровня государственного обслуживания. Эта значительная сумма, должна быть эффективно аллокирована по ключевым требованиям государственных структур.

2. Государственные закупки производятся за счет средств налогоплательщиков, поэтому очень важно иметь высочайшие стандарты качества и профессионализма тех лиц, кто непосредственно связан с закупками услуг. Стандарты качества позволяют обеспечить эффективное распределение ограниченных ресурсов и установить определенный уровень удовлетворенности потребностей.

3. Процесс закупок охватывает весь жизненный цикл от идентификации потребностей, через выбор поставщиков, к постконтрактному управлению, включая распределение прав.

4. Поставщики так же обязаны использовать стандарты качества и ориентироваться на ключевые принципы государственных закупок.

5. Государственные закупки общественного сектора Великобритании, так же регулируются законодательством Европейского Союза. Инструкции по закупкам в ЕС применимы к большинству параметров государственных приобретений и устанавливают минимальный порог качества.

6. Заключающие контракт органы власти, обязаны устанавливать четкие параметры качества собственного персонала. Более того, госорганы ответственны за поддержание высокого уровня знаний собственных сотрудников, обеспечивая их доступными тренингами или курсами повышения квалификации.

7. Процедура и подход к закупкам, должны напрямую соотноситься с тем, что закупает государство. Это означает, что закупка одного необходимого элемента А всегда сопряжена со свойственными именно этому элементу способами, процедурами и подходами закупки. Кроме этого, механизм государственных закупок должен быть напрямую привязан к рыночному механизму, где устанавливается эффективный равновесный выпуск и уровень цен.

8. Заключая контракт приобретения, власти не должны пускать дальнейший процесс на самотек. Любой контракт закупок должен развиваться по ходу достижения поставленной цели. Вместе с механизмом государственных закупок и законодательным регулированием сделки, необходимо постепенно адаптировать текущие изменения к признакам контракта общественных поставок.

В статье рассматривается пример нескольких вариантов разрешения известной проблемы лондонских пробок с помощью механизма государственных закупок. Смысл примера не заключается в том, чтобы показывать эффективность госзакупок, как инструмента решения проблем, Авторы вкладывают идею определения "объема госзакупки", а именно, использование аппарата закупок в качестве ключевого инструмента или же задействовать его лишь косвенно. Итак, вернемся к проблеме.

Здесь, желаемые результаты политики (policy outcome) состояли в разрешении проблемы пробок и загрязнения окружающей среды автомобилями. Рассматривалось несколько возможных вариантов:

1. Введение нового автомобильного налога;

2. Налогообложение бензина;

3. Различные маркетинговые акции, агитирующие жителей города "пересаживаться" на общественный транспорт;

4. Повышение расходов на регулирование общественного транспорта (по сути увеличение объема финансирования);

5. Прочие регулятивные меры.

Мы понимаем, что несколько из этих вариантов вовлекли бы механизм государственных закупок лишь частично, а для других закупки стали бы фундаментом к дальнейшей деятельности. Кстати говоря, работа правительства состоит именно в том, чтобы установить, какой из вариантов лучше всего подходит для достижения поставленной цели политики и на сколько глубоко можно и нужно использовать систему государственных закупок, которая станет либо фундаментом, либо поддержкой.

Как только выбран определенный путь движения, осуществляется проверка на удовлетворение ключевых требований:

1. Возможно ли решение проблемы в рамках государственного сектора или требуется привлечение рыночных структур?

2. Если требуется использование рыночных механизмов, каков был бы баланс между внутренними и внешними расходами?

3. Возможно ли вообще с помощью рыночных механизмов решить данную проблему?

4. Какие типы существующей контрактации применимы здесь в большей степени?

5. Есть ли у государственного сектора способности и возможности регулирования контрактных отношений?

6. Оставить риски на стороне государства или передать поставщику?

Ответ на эти вопросы, как утверждают авторы статьи, поможет правительству окончательно определиться с выбором той или иной модели с поддержкой или фундаментом.

Как уже упоминалось выше, правительство закупает все - начиная от простого и дешевого, заканчивая комплексным и дорогим. Вполне логично, что процесс закупок, техника, и даже проблемы имеют свою определенную специфику в той или иной области закупок и в зависимости от решаемого вопроса.

Многие внешние факторы обуславливают выбор конкретного подхода, таким образом, сама специфика проблемы определяет вариант дальнейший действий.

Авторы статьи рассматривают различные факторы-требования их природу и предрасположенность тому или иному подходу. Некоторые из факторов напрямую влияют на процесс принятия решений:

1. Повторяемость: процедура закупки будет воспроизводиться снова и снова, необходимость в закупке по одной и той же схеме возникает с определенной периодичностью (например, обновление базы персональных компьютеров и программного обеспечения). Достаточно часто встречаются разовые закупки, например заказ проекта разработки программного обеспечения.

2. Сложность: необходимо выяснить, на сколько сложной является закупка, возможно сложность возникает в условиях какой-либо технической спецификации (например, разработка проекта совершенного нового авианосца) или в условиях требуемого объема/набора услуг (конкретный спектр услуг).

3. Ценность и риск: к примеру, если закупка оказывается совсем дешевой, это не значит, что ее потеря будет безрисковой. Такая закупка может нести в себе значительный объем репутации, потеря которой для организации означает фиаско.

4. Унификация/совместимость: например унификация такой государственной закупки как авианосец/военный корабль для министерства обороны. Или же наоборот, простота и совместимость, например, наем временных сотрудников или закупка офисной мебели.

С одной стороны, низкая цена, низкий уровень риска, неповторяемые, разовые закупки, требуют совсем немного управления, регулирования или приложения усилий. Вероятно, такие закупки лучше всего обрабатывать с помощью "Правительственной Карты Закупок" (ПКЗ) (Government Procurement Card).

С другой стороны, покупая авианосец или используя систему аутсорсинга для различных операции, требуется четкая проектная структура, детальная экспертиза, продуманное управление и процесс, соответствующий набор инструментов и вероятно годы усилий и труда. Здесь опционально использование Частной Финансовой Инициативы (PFI) (за исключением ICT) или других видов Частно-Государственного Партнерств (ЧГП) (Public Private Partnership), которые имеют прочный финансовый фундамент.

Так как статья рассматривает ключевые параметры эффективности государственных закупок, вполне логично, что значительная доля внимания уделяется этической составляющей этого процесса. В рамках этики, обуславливается необходимость соблюдения Кодекса государственной гражданской службы, и других документов Английского казначейства, регулирующих систему взаимоотношений между госслужащими и гражданами. Однако, в основном в статье акцентируется самосознание и ответственность как ключевые ограничители распространения коррупционности в поведении государственного служащего.

Ключевые выводы статьи заключаются в воспроизведении параметров эффективности механизма государственной закупки. Авторы выделяют условия эффективности этого механизма.

В первую очередь, важна финансовая эффективность, о которой мы говорили выше - это эффективность расходования бюджетных средств или Value For Money.

Итак, чиновники, а прежде всего так называемые государственные бухгалтера (accounting officers), ответственны за достижение показателей Эффективности Расходования Государственных Ресурсов (ЭРГР) (прежде всего бюджетных средств) в рамках государственных закупок. Определение уровня этих показателей осуществляется путем сопоставления результатов различных государственных органов. В общем-то, эту процедуру можно назвать бенчмакингом, однако "лучшего образца для подражания" все же нет. Важно помнить, что государственные бухгалтера ответственные за ЭРГР в первую очередь отвечают перед Министерством Финансов Великобритании, что уже не является объективным, так как показатели ЭРГР могут быть достигнуты совместными усилиями, путем сотрудничества с другими властями (в том числе и с Министерством Финансов).

Ответственность государственного бухгалтера за достижение индикаторов ЭРГР является важнейшей составляющей результативного правительства. Кстати, про результативность, авторы статьи вспоминают не так часто, что в ситуации поиска эффективности такого государственного механизма как закупки, является не совсем корректным. В условиях ограниченности ресурсов, а именно бюджетных средств система ЭРГР, является своего рода гарантом эффективности расходования бюджетных денег. Нижеследующий список, является кратким изложением ключевых принципов ЭРГР. В первую очередь, государственные бухгалтера должны ориентироваться на этот список, дабы повышать свою эффективность. Здесь затрагиваются аспекты государственных закупок сразу по нескольким направлениям, поэтому преимущество данного перечня своеобразных условий носит нормативный характер. Итак, необходимо:

1. Применение системы Лучшей практики проектного/программного управления (Project and Program Management, PPM) относительно технического и дисциплинарного аспектов государственных закупок, так же, важно чтобы у людей, управляющих данным процессом, в наличии были все необходимые компетенции.

2. Гарантировать стабильность регулирования и безопасности.

3. На первом этапе определить стратегию закупок со всеми ясными альтернативами, целями, продуктами и результатами. Также важно убедиться в том, что интересы государственного органа и подрядчика совпадают.

4. Как можно более активно привлекайте рыночные механизмы регулирования и конкуренции.

5. Развитие системы ориентации на конечный результат (outcome-based system), стимулирование инновации, четкое описание требований. Главное, убедитесь в реалистичности Ваших требований.

6. Оптимальное распределение рисков между государством и подрядчиком. Передавайте большую долю риска тому, кто способен им управлять эффективнее.

7. Используйте честные, конкурентоспособные, эффективные, справедливые и прозрачные параметры системы государственных закупок.

8. Согласование справедливого и одновременно гибкого контракта. Для того чтобы при изменении внешних параметров можно было легко, и без особых потерь адаптировать нововведения к казалось бы старым, однако гибким контрактным условиям.

9. Убедится в том, что контракт действительно стимулирует поставщика работать эффективно.

10. Развивать сильную клиентскую базу, которая всегда будет готова работать с вами на данных условиях контракта. Старайтесь, как можно более четче прорисовать перспективу дальнейшего взаимодействия.

Таким образом, вышеназванные условия закрепляют определенные нормы эффективности государственных закупок. Мне представляется вполне реалистичным применение такой теоретической инструкции на реальной практике. Подтверждения тому, что это все будет хотя бы работать и на первом же этапе проявится эффективность - нет, однако критических замечаний в адрес выдвинутых условий так и не последовало.

Помимо ключевых ориентиров в качестве вывода авторы выделяют измерители эффективности, на данном этапе это не только критерий эффективности расходования бюджетных ресурсов, а уже полноценные систематизированные обзоры, в которых результативность также занимает свое значимое место.

Специализированные Обзоры Министерства Государственной Коммерции Великобритании по Возможностям Государственных закупок (Procurement Capability Reviews of the OGC) разработаны, для того, чтобы оценить, на сколько правительство соответствует требуемым стандартам относительно государственных закупок, государственной политики и эффективности расходования бюджетных средств.

Эти обзоры рассматривают деятельность различных государственных ведомств относительно стратегии и структурности в процессе государственных приобретений. Причем, рассматривается весьма широкий ряд проявления активности, от обычных потребительских товаров до сложных проектов Частных Финансовых Инициатив. Так же осуществляется проверка эффективности будущих закупок, то есть рассматривается перспектива в области государственного снабжения.

Сами результаты обзоров используются для совершенствования возможностей и способностей к осуществлению закупок. Наиболее крупные обзоры нацелены на всестороннюю оценку ведомственной работы, как относительно результативности, как и эффективности деятельности. Разрабатываются "ассессмент модели", которые содержат в себе определенные наборы индикаторов эффективности и результативности. Производится сравнение со стандартами развитых стран Европейского Союза, после чего сопоставление переходит на уровень выше, здесь сравниваются "лучшие образы" наиболее эффективных закупок во всем мире среди всех стран.

Оценка же внутри страны осуществляется по следующей схеме.

Оценивание осуществляется по ключевым параметрам, которые разделены на 3 группы. Первая группа представляет лидерскую сторону деятельности государственного ведомства, вторая характеризует навыки и опыт взаимодействия государственного органа и подрядчика, и наконец, третья группа обозначает структурированность процесса и систем взаимоотношений между поставщиком и государством. Соответственно, каждая из групп дает свою оценку, которая в совокупности описывает центральную модель оценки `эффективности (Procurement Capability Reviews (PCR model)).

Китай

Особенности китайской деловой среды. В Китае часты стихийные бедствия - тайфуны, наводнения, землетрясения, но еще чаще случаются деловые споры, которые включают в себя незаконные задержания платежей со стороны партнеров в качестве средства урегулирования спора, а также угрозы со стороны бывших сотрудников. Угрожают также реструктуризация предприятия и трудовые споры, в частности проблемы закрытия предприятия и разрешения разногласий между работником и работодателем. Есть также риски, связанные с выполнением норм нового трудового законодательства, наймом и увольнением новых сотрудников.

Одним из наиболее серьёзных потенциальных рисков для любой иностранной компании в Китае является пагубное влияние формулировки "это ведь Китай" на все вопросы деловой этики. "Невозможно делать бизнес в Китае, не давая время от времени взятки для получения контрактов" или "Нормально позволять сотрудникам получать откаты от поставщиков, так здесь делается бизнес", - нередко говорят менеджеры западных компаний. "Подобное нарушение кодекса деловой этики ведёт к тому, что планка опускается всё ниже и может поставить под угрозу всё предприятие. Самым лучшим путём работы в Китае, как и в остальном мире, является проведение политики нулевой толерантности в отношении любых форм взяточничества", - убежден бизнесмен.

Проблемы, связанные с перечисленными выше рисками, могут случиться в любой стране. Специфическим же для Китая является сочетание устоявшейся деловой культуры с непоследовательным соблюдением нормативно - правовых актов. Кроме того, нормы деловой культуры в Китае нередко входят в конфликт с корпоративной этикой. Например, большинству китайцев представляется совершенно нормальным привлечь в качестве поставщика родственника или бывшего одноклассника, поскольку этим людям они доверяют больше, чем тем, кто обращается к ним с интересным деловым предложением, например, на выставке. Или "откаты", которые в Китае рассматриваются, как естественный путь отблагодарить продавца за его работу. Чем дальше от больших городов, тем больше вероятность связанных с названными выше группами рисков, поскольку региональный бизнес более зависим от связей с местными чиновниками.

Рынок госзакупок Китая. Рынок государственных закупок Китая, как и другие секторы экономики страны, растёт рекордными темпами. Новейшие доступные данные показывают, что сумма госзакупок Китая составила в 2008 году примерно 88 млрд. долларов, утроившись с 2003 года. С тех пор рынок госзакупок, вырос ещё больше, и представляет в перспективе огромные возможности для иностранных фирм самого широкого спектра.

Поняв содержание недавно обнародованных КНР законов и актов, равно как и позицию Китая по отношению к международным соглашениям, регулирующим государственные закупки, иностранные фирмы, могут выработать более эффективные стратегии для входа на этот огромный, но труднодоступный рынок. Рынок внутренних закупок Китая регулируется Государственным законом о госзакупках. Обнародованный в 2002 году, закон гласит, что правительственные учреждения и юридические лица КНР должны приобретать отечественные товары и услуги, за исключением тех случаев, когда необходимые товары или услуги не могут быть закуплены в Китае на "приемлемых коммерческих условиях", т.е. если в Китае они стоят на 20 % дороже, чем за границей, а также когда закупаемые товары предназначены для использования за границей или в иных случаях, предусмотренных законом или административными регламентами.

Хотя закон предусматривает разные пути проведения госзакупок, в том числе в форме открытого и закрытого тендера, конкурсных переговоров, а также закупок у одного поставщика и запросов котировок, лишь немногие предприятия с иностранным капиталом смогли успешно конкурировать на китайском рынке госзакупок.

Большинству предприятий с иностранным капиталом не удалось войти на китайский рынок госзакупок, регулируемый данным законом потому, что их товары, будучи даже произведёнными или собранными в Китае, не рассматривались как "внутренние" на рынке госзакупок. Связано это с тем, что закон не расшифровывает термин "внутренние", оставляя неясным, какие товары правительство Китая рассматривает в качестве "внутренних" и, соответственно, подходящих для госзакупок.

Отвечая на призыв к "разъяснению" закона, правительство КНР издало в январе 2010 года проект подзаконных актов, в котором разъясняется, при каких условиях предприятия с иностранным капиталом могут участвовать в конкурсах на госзакупки в Китае. Эти подзаконные акты определяют в качестве "внутреннего" такой продукт, который "сделан в пределах границ Китая и для которого внутренние производственные расходы превышают определённый процент от конечной цены". Сами подзаконные акты не указывают, в каких пределах должен находиться этот процент, однако постановление министерства финансов от 1999 года определяет в качестве импортированных продуктов те, в которых менее, чем 50 % от их внутренней стоимости произведено внутри страны.

Поскольку не являющиеся "внутренними" продукты должны быть импортированы в Китай, определение "импортированных" продуктов может, помочь в понимании того, какие иностранные продукты подходят для госзакупок Китая. В соответствии с нормами министерства финансов и статьёй 11 подзаконных актов, "импортированными продуктами являются продукты, произведённые за границей" и ввезённые в Китай после прохождения таможенных процедур КНР, включающих в себя декларирование, осмотр и оформление. Таким образом, ключевым фактором в определении того, является продукт "внутренним" или "импортированным" является его прохождение через таможню КНР. Соответственно, продукты, произведённые с использованием импортных материалов в свободных экономических зонах Китая, могут считаться "внутренними" для государственных закупок, поскольку на них не распространяется требование прохождения таможни КНР или инспектирования ею.

Предпочтение, отдаваемое при госзакупках отечественным товарам и услугам, не является единственным методом, который использует правительство КНР с целью ограничения конкуренции со стороны иностранных фирм. Китай также проводит политику государственных закупок "внутренних инновационных продуктов", направленную на стимулирование развития и продажи местных идей и технологий.

В 2006 году был опубликован средне- и долгосрочный план развития науки и техники /2006-2020/, который дал учреждениям и местным властям КНР указания покупать продукты, перечисленные в определённых каталогах госзакупок. До сих пор лишь немногие продукты, произведённые предприятиями с участием иностранного капитала, были классифицированы в качестве "внутренних" инноваций, подходящих для госзакупок, и внесены в соответствующие местные каталоги.

В странах, которые подписали Соглашение о государственных закупках ВТО /СГЗ ВТО/, первичное международное соглашение, обеспечивающее свободный доступ на внутренние ранки госзакупок, подобная дискриминация по отношению к зарубежным фирмам запрещена. Китай вступил в ВТО в 2001 году, но условия подписания им СГЗ ВТО до сих пор являются предметом переговоров. Сначала Китай перенёс срок подписания СГЗ на декабрь 2007, а недавно на июль 2010. В настоящее время участники СГЗ ВТО рассматривают последние предложения КНР. Предложения, выдвинутые Китаем, содержат много недостатков, включая то, что в предложениях не охватываются организации, подчиненные центральным правительственным учреждениям, кроме того, завышен процентный порог содержания внутренних производственных расходов в отношение к конечной цене.

Недавно Китай внёс изменения в свою внутреннюю политику, касающуюся "внутренних инновационных продуктов". Первоначально предполагалось, что "внутренним инновационным продуктом" следует считать продукт, произведённый под товарной маркой китайской компании, обладающей также правом интеллектуальной собственности /ИС/ на этот продукт. В апреле 2010 КНР несколько ослабила эти строгие требования. В соответствии с выдвинутыми предложениями, продукт может рассматриваться в качестве "внутреннего инновационного" в том случае, если подающая заявку сторона обладает эксклюзивными правами на данную торговую марку в Китае, а также имеет лицензию на использование ИС в Китае".

Даже будучи ослабленными, эти требования всё же остаются обременительными для большинства предприятий с иностранным капиталом. Необходимо письменное доказательство того, что данный продукт ИС не противоречит другими продуктами ИС. А подобные противоречия и разногласия как раз являются общим местом в работе предприятий с иностранным капиталом в Китае, поскольку правовая база Китая по защите ИС до сих пор не выработана.

Китай стремится не допустить иностранных конкурентов на рынок госзакупок, несмотря на все заверения чиновников КНР, что отношение к предприятиям с иностранным капиталом ровно такое же, как и к местным предприятиям. Причина этого, кроется в том, что правительство КНР уже давно обеспокоено фактом, что слишком много используемых в Китае технологий было разработано за границей, что беспрецедентный экономический рост Китая чрезвычайно зависим от иностранных товаров, брендов и технологий. Требуя от ведомств и министерств КНР приобретать местные товары и услуги, Китай стремится развивать высокие технологии, поддерживать инновационные компании внутри страны.

Многие иностранные компании испытывают понятное разочарование в связи с отсутствием доступа к рынку госзакупок в Китае, но следующие шаги, могли бы увеличить их шансы на успешную продажу продуктов или услуг на рынке госзаказов Китая. Необходимо предлагать такие продукты, в которых, как минимум, половина внутренней стоимости может считаться произведённой в Китае.

Продукты, перешагивающие этот барьер, будут, скорее всего, рассматриваться как "внутренние" на рынке госзакупок. Кроме того, предприятиям нужно рассмотреть вопрос производства или сборки продуктов на территории специальных экономических зон. Продукты, которые не должны проходить таможенный контроль КНР, могут также рассматриваться как "внутренние" при госзакупках. Также иностранным фирмам нужно предлагать энергосберегающие и экологически чистые товары и услуги. Поскольку, в соответствии со статьей проекта 9 подзаконных актов, учреждения КНР должны отдавать предпочтение именно энергоэффективным и экологически чистым продуктам. Подзаконные акты указывают, что Госсовет КНР будет формулировать направления в области госзакупок в соответствии с национальными целями экономического и социального развития. Развитие и освоение экологически чистых энергетических ресурсов занимает одно из первых мест в списке приоритетов Китая, так что, подчеркнув энергетическую эффективность продукта, предприятия с иностранным капиталом могут улучшить свои возможности войти на рынок госзакупок Китая.

Необходимо использование преимуществ, которые предлагает провинциальное положение китайских организаций. Местные учреждения и ведомства располагают большей свободой действий при закупке товаров и услуг, чем столичные. Правительство КНР делегировало местным властям полномочия для утверждения всех проектов с иностранными инвестициями до 100 миллионов долларов, кроме того, по некоторым оценкам, местные власти несут ответственность за 75 процентов расходов, связанных с мерами по стимулированию местной экономики. Укрепление связей с партнёрами и должностными лицами на местах будет способствовать расширению возможностей иностранных компаний в области госзакупок на провинциальном, окружном и муниципальном уровнях.

Важным является указание на статус совместного предприятия. Помня о том, что в каталоги "внутренних инновационных продуктов" удалось попасть только СП между иностранной и китайской стороной, предприятию необходимо до и во время торгов подчеркивать свой статус.

Также следует разрабатывать и делать особый упор на внутренних мероприятиях, направленных на борьбу с коррупцией. В соответствии с подзаконными актами, юридические лица, упомянутые в существующем списке нарушений коррупционного характера, могут быть не допущены к рынку госзакупок Китая. Кроме того, поскольку предприятия с иностранным капиталом, скорее всего, столкнутся с повышенным уровнем контроля товаров или услуг, предлагаемых для госзакупок, представленные заявки должны предвосхищать тщательные контрольные осмотры, подчеркивая постоянные усилия, прилагаемые в области борьбы с коррупцией и взяточничеством.

Германия

Система госзакупок Германии. Баланс умеренного консерватизма и локальных инноваций, а также жесткая и справедливая конкуренция, которая позволяет выступить достойно любым потенциальным поставщикам, определяет успех современной системы государственного заказа Германии. Это - настоящий пример ведения правильной экономической политики и максимально эффективного использования уже имеющихся ресурсов, без ущерба соотношению цена/качество производимых товаров и оказываемых услуг.

Современный государственный заказ Германии берет свое начало в 90-х годах прошлого столетия. В 2004 году было принято соглашение о сокращении "бюрократической нагрузки" в документах и в самих процессах, связанных с государственными закупками. Это демократическое нововведение стало для немецких поставщиков, а особенно для представителей малого и среднего бизнеса, глотком свежего воздуха, равно как и инициативы министерства обороны по инновациям, поскольку иначе пробиться в эту ультраконсервативную систему для них не представлялось возможным.

Прежде чем приступить непосредственно к рассмотрению немецкой системы, рассмотрим вопрос с точки зрения ЕС. Серьезные изменения национальное законодательство о закупках претерпело в 1996 году, когда в ЕС и ряде стран - членов ВТО было подписано Международное соглашение о государственных закупках, которое обозначило главные позиции, характерные для сотрудничества "по-европейски": гуманность, открытость и прозрачность процесса и обеспечение прав.

Вообще, для всякой страны, являющейся членом ЕС, система государственных закупок имеет многомерную природу. В ней есть минимум три уровня: законы и принципы, актуальные в ВТО, законы и принципы, принятые в ЕС, и далее - национальные аспекты. Одним из примеров такого влияния свыше являются принятые в ЕС в 1998 году директивы, приведшие к преобразованию немецкого закона "О борьбе с ограниченной конкуренцией": стороны получили право опротестовывать "нежелательные соглашения", то есть те, которые, на их взгляд, обязаны быть пересмотрены. Для германского государственного заказа это решение стало судьбоносным: с 395 подобных обращений в 1999 году их количество выросло до 1158 в 2008 году.

Германия демонстрирует наглядный пример того, как успешно могут сочетаться национальные законы каждой страны - члена ЕС с директивами этой организации. Закон регуляции государственного заказа Германии (Vergabeverordnung), по сути, воспроизводит правила, принятые в директивах ЕС. С тех пор как положения этого закона реализуются без одобрения со стороны стран - членов ЕС, они носят скорее декларативный характер. Общие законы и принципы ЕС являются некой упрощенной суммой правил и особенностей, которых придерживаются в странах-членах. И для ЕС, и для любой конкретной страны важным и ценным фактором является присутствие взаимного диалога. В Германии, например, не реализовано собственное положение о конкурсах на услуги почтовой связи, поскольку это оказало бы слишком сильное влияние на состояние конкуренции в ЕС.

Vergabeverordnung включает специальные директивы, соответствующие различным сферам в области товаров и услуг: общественное питание, строительные работы, социальные услуги и многое другое (VOL/A, VOB и VOF). В свою очередь, и те включают дополнительные директивы - для случаев, когда превышается установленный ЕС "валютный порог". Если стоимость заказа ниже порога, вопрос решается исключительно на национальном уровне. Этот порог широко применяется в Европе. На сайте ЕС уже доступен прайслист, обновленный в феврале 2012 года. Суть его - в обеспечении должного уровня конкуренции и эффективности реализации внутри страны и на внешнем уровне. Для каждой страны союз подбирает наиболее подходящие ей лимиты. Уровень развития внутреннего рынка товаров и услуг и гарантия эффективных сделок - аспекты анализа, проводимого ЕС при определении лимита.

В Германии процесс закупок, сумма контрактов которых располагается выше порога или равная ему, регулируется в основном федеральными законами. Дополнительных директив и указов, то есть тех, что отличаются от принятого в ЕС, немного. Регулируют процесс закупок в Германии следующие законы и нормативные акты: " Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschrankungen (GWB)" - Закон о борьбе с ограничениями конкуренции; Die Vergabeverordnung (VgV) - Закон о государственных закупках; Die Vergabe- und Vertragsordnung fur Bauleistungen (VOB) - Положение о торгах на проведение общественных работ; Die Verdingungsordnung fur freiberufliche Leistungen (VOF) - Положение о торгах на поставку товаров и услуг.

Именно в Германии наблюдается уникальный случай: на территории страны есть области, где не существует определенного закона по оказанию услуг и поставкам товаров. Например, в западных землях (в частности, в Баварии) ни VOL, ни VOB не действуют. Более того, многие правительственные органы, подчиняющиеся единому закону и выступающие в роли заказчиков, не рассматривают предложения, которые не проходили проверку по законам, стоящим ниже порога. При этом одной из главных задач министерства финансов является обеспечение полноценной конкуренции даже там, где закон не оказывает прямого влияния на процесс закупок, где ему не подчиняются, как в случаете с Баварией.

Естественно, поскольку даже поставщикам - представителям малого и среднего бизнеса, а также поставщикам, предлагающим инновации и подходящее соотношение цена/качество, стать конкурентоспособными участниками торгов крайне непросто, то сделать это тем, кто не проходил проверку федеральным законом, практически невозможно. Сперва рассматриваются цены, предложенные несколькими поставщиками, затем выбирается наиболее подходящее предложение.

Тендеры, проводимые в рамках ЕС, публикуются в официальном журнале ЕС, в базах данных TED и ETIS, куда привилегированные лица имеют доступ. Для прочих существует широкий выбор их расположения, которое поставщик может выбирать сам. Все тендеры федерального уровня проводятся в режиме онлайн. Все предложения заказчику могут передаваться в электронном виде, как и контракты поставщику.

Что касается ограничений по времени, то те, что действуют выше порога, указаны в директивах ЕС и составляют достаточно продолжительный период, тогда как для действующих ниже порога конкретные временные ограничения вообще не предусмотрены: они устанавливаются по ситуации, вследствие договоренности между заказчиком и поставщиком. Помимо гарантий поставщики из некоторых регионов представляют также и региональные данные.

Обыкновенно контракт присуждается экономически наиболее выгодному тендеру. Под экономической выгодой в Германии понимают вовсе не самые дешевые товары и услуги. Скорее это "золотое" сочетание цены, качества и перспективы развития отношений между заказчиком и поставщиком. Кроме того, преимуществом обладает опытный, свободный в финансовом плане и надежный поставщик.

В соответствии с принципом открытой конкуренции, все поставщики равны в момент подачи заявки. Отступление от принятых норм и правил невозможно, но для редких случаев, когда речь заходит о регионах или представителях "свободных профессий", существуют специальные регулирующие нормативные акты. Большое внимание уделяется экологии: если речь идет о заказах, потенциально влияющих на окружающую среду, выбирается поставщик, чей регион наиболее подходит для его осуществления.

Серьезным вопросом для любой системы государственных закупок является вопрос соотношения цена/качество. В Германии, похоже, отыскали некоторую золотую середину. Немцы верят, что лучший способ узнать о наиболее подходящих товарах, а также о том, насколько соответствуют товары уже привычные, стабильно состоящие в обороте, - это приобретать их и, если необходимо, в процессе исследования вносить необходимые изменения в их состав и в процесс закупок. Стабильными являются товары, обладающие некоторой устойчивостью по социальным, экономическим и экологическим критериям.

В действующем с 1999 года законодательстве говорится, что всякое предложение обязано учитывать простые, но важные интересы правительства, состоящие в основном в том, чтобы приобретение товаров и услуг было выгодным, а они в то же время были достаточно качественными и эффективными.

В 2002 году было проведено специальное исследование, в ходе которого выяснилось: представителям малого и среднего бизнеса уделяется не слишком большое внимание и объективных шансов на сотрудничество с правительством у них совсем немного, а характер закупок обычно носит не самый экономичный характер, но акцент делается на дешевизну.

Из множества фактов следует практически однозначный вывод: в немецкой закупочной системе дорога инновациям практически закрыта. И если некоторые из них изредка пробиваются в консервативную и ультрастабильную систему, они тут же вытесняются, поскольку пункт "чрезвычайное значение цены" автоматически вновь переносит фокус внимания поставщиков и закупщиков к привычным товарам и услугам, поставщики которых всегда тут как тут. Всякое решение в пользу того или иного поставщика принимается именно из экономических соображений. Кажется, Агентство государственных закупок Германии требует невозможного: прибытия на рынок инноваций в виде новых товаров и услуг, которые будут эквивалентны своим предшественникам в первую очередь по цене, а в качестве будут превосходить их, чтобы их появление было оправданно. Правительство предпочитает не иметь дела с инновациями, чтобы не создавать себе лишних проблем. Круг возможностей поставщиков и представителей малого и среднего бизнеса, таким образом, сужается слишком сильно и не способен вносить реальные изменения в систему.