Механізми взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОДЕСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

Циплухіна Вікторія Сергіївна

УДК 351.711.14

МЕХАНІЗМИ ВЗАЄМОВІДНОСИН ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ В ПРОЦЕСІ УПРАВЛІННЯ ЗЕМЕЛЬНИМИ РЕСУРСАМИ

25.00.02 - механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Одеса - 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор економічних наук, професор, ДОРОФІЄНКО В'ячеслав Володимирович, Донбаська національна академія будівництва і архітектури МОН України, завідувач кафедри менеджменту організацій.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор, Шапоренко Ольга Іванівна, Донецький державний університет управління МОН України, завідувач кафедри екологічного менеджменту;

кандидат економічних наук, доцент, КУРАНДА Людмила Олексіївна, Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, доцент кафедри економічної та фінансової політики.

Захист відбудеться 27 червня 2008 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 41.863.01 в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22, к.212.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22).

Автореферат розісланий 26 травня 2008 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Т.М. Безверхнюк.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. На сьогодні питання управління земельними ресурсами на загальнодержавному рівні постало надзвичайно гостро. Радою національної безпеки і оборони України відзначається, що залишаються невирішеними проблемні питання, пов'язані з реформуванням відносин власності на землю, вдосконаленням земельного законодавства, створенням інфраструктури ринку земель, організацією автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру тощо; залишаються надмірно складними процедури прийняття рішень щодо надання (вилучення) земельних ділянок, повільними темпами оформлюються правовстановлюючі документи з права власності на землю; недостатніми темпами ведуться роботи щодо інвентаризації та нормативної грошової оцінки земель; не встановлено меж більшості населених пунктів; на початковому етапі перебуває робота з розмежування земель державної та комунальної власності, що стримує завершення процесу земельної реформи.

Зазначені недоліки створюють умови для масових порушень земельного законодавства, а також порушень конституційних прав громадян. Сфера земельних відносин, вражена корупцією, стала сприятливим середовищем для діяльності організованих злочинних угруповань, у тому числі з залученням працівників органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, правоохоронних органів. Частішають випадки прийняття судами неправомірних рішень у справах з питань земельних відносин, внаслідок чого органи виконавчої влади змушені вчиняти незаконні дії щодо надання, всупереч вимогам законодавства, земельних ділянок у власність суб'єктам господарювання. Усе більшого поширення набувають випадки самовільного зайняття земельних ділянок. Масовим явищем стала забудова прибережних захисних смуг уздовж річок, морів, навколо озер та водосховищ.

Головною причиною наростання негативних тенденцій у сфері управління земельними ресурсами є критичне зниження ефективності функціонування механізмів взаємовідносин органів публічної влади, зумовлене неадекватними організаційними змінами, недостатнім нормативно-правовим регулюванням їх діяльності, фінансовим, матеріально-технічним забезпеченням та незадовільною кадровою політикою в зазначених органах.

З огляду на це, вирішення проблем правового забезпечення земельної реформи, підвищення ефективності державного управління та контролю у сфері земельних відносин, використання і охорони земель набуває особливої актуальності й обумовлює необхідність розробки нового підходу до реалізації державної політики у сфері управління земельними ресурсами, використання та охорони земель.

Проблеми державного управління земельними ресурсами досліджувались багатьма вченими. Особливості державного управління земельними ресурсами розкрито в працях Ю. Білика, А. Даниленка, О. Дорош, Й. Завадського, М. Калюжного, М. Корецького, П. Кулинича, П. Макаренко, О. Могильного, Л. Новаковського, О. Охрія, В. Пересоляка, Ю. Полтавського, К. Радченко, А. Третяка, М. Хвесика, О. Шапоренко. Питання ролі місцевого самоврядування у сфері земельних відносин досліджено в працях В. Бабича, М. Баймуратова, Л. Бойко-Бойчука, В. Кампо, Ю. Лебединського, О. Мечинського, М. Мягченка, М. Пікуляка, В. Погорілка, Т. Смирнової, І. Солоненка, М. Пухтинського, В. Шаповала, Ю. Шарова та ін.

Віддаючи належне проведеним дослідженням, слід відзначити, що дослідження механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами ще не отримало системного характеру. Насамперед йдеться про вирішення проблем, пов'язаних з розмежуванням повноважень органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування. Також потребують подальшого аналізу питання удосконалення нормативно-правового механізму регулювання земельних відносин, забезпечення контролю за раціональним використанням та охороною земель. Недостатня розробка цих питань зумовила вибір теми дисертаційного дослідження та її актуальність.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до тематики науково-дослідних робіт Донбаської національної академії будівництва і архітектури Міністерства освіти і науки України. За участю здобувача проведено наукові дослідження за темою: «Організаційно-економічні аспекти стратегії і тактики управління будівельними організаціями регіону в умовах ринку» (номер держреєстрації 01004005543). За результатами досліджень автором визначено проблеми функціонування механізмів взаємовідносин між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, розроблено методичні рекомендації щодо створення організаційної структури з питань земельних ресурсів у системі органів місцевого самоврядування, запропоновано напрями удосконалення механізмів взаємовідносин органів публічної влади.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у теоретичному обґрунтуванні концептуальних засад ефективного функціонування механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами на регіональному рівні, визначенні шляхів удосконалення системи контролю за раціональним використанням і охороною земель.

Для досягнення мети були поставлені такі завдання:

- узагальнити теоретичні напрацювання з державного управління земельними ресурсами в контексті регулювання та контролю за їх раціональним використанням та охороною, виявити недосліджені питання в даному напрямі;

- розкрити необхідність теоретичної розробки проблеми взаємовідносин органів публічної влади у сфері управління земельними ресурсами;

- з'ясувати зміст та уточнити базові поняття державного управління земельними ресурсами, обґрунтувати необхідність поглиблення тлумачення змісту терміну «механізми взаємовідносин органів публічної влади»;

- виявити напрями взаємовідносин органів публічної влади на регіональному рівні в процесі управління земельними ресурсами та особливості функціонування механізмів цих взаємовідносин на сучасному етапі;

- обґрунтувати концептуальні засади вдосконалення нормативно-правового, економічного, організаційного та соціального механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами та здійснення контролю за раціональним використанням і охороною земель;

- визначити шляхи вдосконалення системи управління земельними ресурсами на місцевому рівні, зокрема: обґрунтувати структурно-функціональну схему контролю за раціональним використанням і охороною земель; уточнити критерії оцінки результативності послуг, що надаються органами публічної влади з управління земельними ресурсами на регіональному рівні; розробити конкретні рекомендації щодо функціонування інституту громадських інспекторів.

Об'єкт дослідження - система управління земельними ресурсами на регіональному рівні.

Предмет дослідження - механізми взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що удосконалення механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами сприятиме підвищенню ефективності реалізації державної політики у сфері управління земельними ресурсами, використання та охорони земель, покращенню якості надання послуг населенню.

Методи дослідження. В дисертації використано загальнонаукові і спеціальні методи, що дозволило обґрунтувати напрями вдосконалення механізмів взаємовідносин між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в процесі управління земельними ресурсами. Було застосовано методи:

- системно-структурний аналіз - при систематизації теоретичної бази державного управління земельними ресурсами, виявленні напрямів взаємовідносин між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в процесі управління земельними ресурсами, принципів їх функціонування і повноважень;

- статистичний - при обробці інформації та аналізі управління земельними ресурсами у м. Макіївка;

- комплексний і системний підходи, логічне моделювання систем - при розробці рекомендацій щодо організаційного механізму взаємовідносин між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в процесі управління земельними ресурсами;

- метод порівняння - при системному порівняльному аналізі фінансового забезпечення основних напрямків земельної реформи.

Теоретичною основою дослідження є наукові праці зарубіжних і вітчизняних вчених щодо управління земельними ресурсами і діяльності органів публічної влади. Нормативно-правову основу дослідження становлять: Конституція України, закони України, укази Президента України, нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, Державного комітету земельних ресурсів України. Інформаційною основою для проведення роботи є звітність Макіївського міського управління земельних ресурсів, програми соціально-економічного розвитку Донецької області та м. Макіївка.

Наукова новизна одержаних результатів. Наукова новизна отриманих результатів полягає в розробці концептуальних засад і практичних пропозицій щодо удосконалення механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами, суть яких полягає у наступному:

уперше:

- визначено і теоретично обґрунтовано концептуальні засади ефективного функціонування механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами, що базуються на таких принципах, як: законність; розмежування повноважень між органами публічної влади на регіональному рівні; організаційне, кадрове та фінансове забезпечення; послідовність і прозорість;

- запропоновано структурно-функціональну схему контролю за раціональним використанням і охороною земель та розроблено рекомендації щодо функціонування інституту громадських інспекторів для малих та середніх міст, що дає змогу налагодити механізми взаємовідносин між суб'єктами управління земельними ресурсами на регіональному рівні;

удосконалено:

- понятійний апарат державного управління земельними ресурсами стосовно поглибленого розкриття змісту й авторського тлумачення базових понять (земельні відносини, механізми взаємовідносин між органами публічної влади ) і їх співвідношення;

набуло подальшого розвитку:

- визначення напрямів взаємовідносин органів публічної влади на регіональному рівні в процесі управління земельними ресурсами, що дає змогу більш глибоко та систематизовано дослідити взаємовідносини органів виконавчої влади і місцевого самоврядування;

- виявлення механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами на регіональному рівні, ефективне функціонування яких базується на чіткому розмежуванні сфер діяльності, повноважень та відповідальності;

- узагальнення зарубіжного і вітчизняного досвіду нормотворчої діяльності в галузі управління земельними ресурсами, у результаті якого встановлено, що законодавче забезпечення раціонального землекористування потребує удосконалення низки нормативно-правових актів стосовно регулювання земельних відносин.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дисертаційного дослідження становлять певну методологічну базу для подальших наукових розробок. У дисертації формулюються теоретичні положення і науково-обґрунтовані рекомендації, які можуть бути використані:

- у науково-дослідній роботі під час розробки концепції державної політики у сфері регулювання земельних відносин і практичних рекомендацій щодо запобігання порушень земельного законодавства;

- у державно-управлінській сфері і законотворчому процесі при формуванні дієвих механізмів державно-управлінського впливу у сфері земельних відносин та створення нових організаційних структур, призначених для забезпечення ефективного контролю за раціональним використанням і охороною земель;

- у навчальному процесі - для методичного та наукового забезпечення навчального процесу у вищих навчальних закладах при розробленні та викладанні курсів зі стратегічного управління, регіональної економіки, управління земельними ресурсами; у системі перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, посадових осіб органів місцевого самоврядування, працівників правоохоронних органів з метою оволодіння навичками прийняття оптимальних рішень у земельних спорах.

Результати дисертаційного дослідження впроваджено у діяльність органів державної влади і місцевого самоврядування:

- Головного управління земельними ресурсами у Донецькій області (довідка № 01-47-1045-09 від 25.06.2007 р., довідка № 01-92-235-01 від 14.02.2008 р.);

- Управління з контролю за використанням та охороною земель в Донецькій області (довідка № 01-18-144-2 від 18.02.2008 р.);

- Макіївського міського управління земельними ресурсами (довідка № 01-2115 від 21.06.2007 р.);

- Виконавчого комітету Макіївської міської ради (довідка № 22/07.12-01161 від 25.06.2007 р.);

- використано під час розробки та викладання у Донбаській національній академії будівництва і архітектури навчальних дисциплін: «Регіонально-адміністративний менеджмент»; «Державне регулювання економіки»; «Управління земельними ресурсами міської громади» (довідка № 4-04-125 від 10.12.2007 р.).

Особистий внесок здобувача. Наукові положення, розробки і висновки дисертаційної роботи є особистим здобутком автора у сфері вдосконалення механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами. У дисертації не використовувалися ідеї і розробки, що належать співавторам. Особистий внесок здобувача в наукових працях, написаних у співавторстві, наведено у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні ідеї, положення, теоретичні, методологічні і практичні результати, а також загальні результати дослідження було представлено і схвалено на науково-практичних конференціях у вигляді доповідей на: Восьмій міжнародній науково-практичній конференції «Наука і освіта 2005» (м. Дніпропетровськ, 2005 р.); Міжнародній науково-практичній конференції молодих вчених, аспірантів і студентів (м. Макіївка, 2005 р.); Четвертій Всеукраїнській науково-практичній конференції «Роль менеджмент-освіти в контексті розвитку механізмів державного регулювання соціально-економічних процесів», (м. Святогірськ, 2006 р); Третій міжнародній науково-практичній конференції «Спецпроект: аналіз наукових досліджень», (м. Дніпропетровськ, 2007 р).

Публікації. Основні наукові положення і результати дослідження опубліковано у 13 працях, у тому числі: один параграф у колективній монографії, 6 статей у наукових фахових виданнях і 6 публікацій у матеріалах конференцій. Загальний обсяг публікацій 16,25 д.а., з яких автору належить 3,75 д.а.

Структура роботи. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів і висновків, які викладено на 185 сторінках друкованого тексту. Матеріали дисертації містять 18 рисунків, 6 таблиць, які представлено на 14 сторінках. Список використаних джерел із 164 найменувань наведено на 18 сторінках, додатки - на 23 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЙНОЇ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, ступінь наукової розробки проблеми, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і гіпотезу дослідження, охарактеризовано методи дослідження, розкрито наукову новизну отриманих результатів, їх теоретичне і практичне значення, подано інформацію про апробацію та впровадження в практику результатів, кількість публікацій, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі - «Теоретичні засади управління земельними ресурсами на регіональному рівні» - подано огляд літератури за темою дисертації, визначено ступінь дослідженості проблеми, розглянуто основні концептуальні підходи до тлумачення понять державного управління земельними ресурсами та особливості земельних відносин на регіональному рівні; узагальнено досвід зарубіжних країн щодо управління земельними ресурсами.

У контексті теми дисертації проаналізовано теоретичні напрацювання вітчизняних авторів у таких сферах наукового знання, як: економіка (Ю. Білик, А. Даниленко, П. Кулинич, А. Третяк) - методи регулювання земельних відносин, питання земельно-кадастрової системи, грошової оцінки земель; державне управління (В. Бабич, О. Охрій, В. Пересоляк, М. Хвесик, О. Шапоренко) - сучасні проблеми державного управління земельними ресурсами адміністративно-територіальних утворень, принципи, функції і методи управління земельними ресурсами, механізми державного управління земельними ресурсами, підходи до моніторингу розподілу землі; право (О. Заяць, А. Погребной, А. Шеремет) - нормативно-правове забезпечення проведення земельної реформи. Дисертант звертається також до новітніх зарубіжних досліджень у сфері регулювання земельних відносин (Ф. Дигмайер, С. Волков), де основна увага приділяється питанням організації землеустрою, ведення земельного кадастру, підходам до державного регулювання земельних відносин в країнах Європи.

Узагальнення теоретико-методологічних напрацювань у сфері управління земельними ресурсами показало, що земельні відносини, як складова виробничих відносин, посідають особливе місце в суспільному виробництві й потребують цілеспрямованої координації дій, адекватних формам власності на землю, формам господарювання на ній та способам використання землі у всіх галузях економіки. Виходячи з цього, використання землі, а в широкому розумінні земельних ресурсів, потребує цілеспрямованого управління. Крім того, в Україні управління земельними ресурсами є ключовою проблемою земельної реформи, яка до останнього часу не знайшла остаточного вирішення, що у свою чергу пов'язано з вирішенням питання стосовно шляхів ефективного використання земельних ресурсів.

Земельні відносини - це суспільні відносини між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, громадянами та юридичними особами щодо володіння, користування і розпорядження земельними ділянками, а також щодо державного управління земельними ресурсами України. Звідси, створення ефективного механізму державного управління земельними ресурсами на регіональному рівні слід розглядати в контексті взаємовідносин двох підсистем: органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

До органів виконавчої влади, які здійснюють управління земельними ресурсами на територіальному рівні, відносяться територіальні органи земельних ресурсів та місцеві державні адміністрації. В розділі досліджено організаційні структури органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також процедури їх діяльності. Визначено, що їх злагоджені взаємовідносини є основою для розвитку земельних відносин та формування сучасної системи управління земельними ресурсами, яка потребує чіткого визначення завдань, функцій та принципів. Проте, зіставлення нормативних засад та фактичної діяльності даних органів засвідчило дуалізм повноважень в процесі управління земельними ресурсами.

Аналіз світового досвіду регулювання земельних відносин показав, що практично у всіх цивілізованих державах фундаментальною основою організації управління земельними ресурсами є державне регулювання правовідносин на землю, хоча принципи, форми й підходи до правового рішення цієї проблеми в різних країнах істотно розрізняються. Для кожної країни характерний визначений тип земельної реформи та земельного адміністрування. Проте, незважаючи на значну розмаїтість природно-економічних умов, загальною вимогою в усіх країнах щодо підтримки ефективного функціонування земельного ринку є обов'язкова державна реєстрація земельних угод і прав на землю. Для багатьох розвинених країн сучасна організація землеустрою має такі загальні риси, як: розподіл землевпорядних замовлень на конкурсній основі; участь «промоутерів» в процесі землеустрою; суспільна спрямованість; природоохоронний характер землеустрою.

Отже, існує необхідність подальшого вивчення питань державного управління земельними ресурсами в контексті вирішення проблем правового забезпечення земельної реформи, підвищення ефективності державного управління та контролю у сфері земельних відносин, використання і охорони земель, функціонування налагоджених механізмів взаємовідносин між органами публічної влади з зазначених питань.

У другому розділі - «Система державного управління земельними ресурсами на регіональному рівні» - проведено комплексний аналіз проблем нормативно-правового забезпечення управління земельними ресурсами, розмежування повноважень органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, забезпечення контролю за раціональним використанням та охороною земель, що тісно пов'язані з налагодженням механізмів взаємовідносин між органами публічної влади в процесі управління земельними ресурсами.

Для забезпечення дієвого процесу управління земельними ресурсами, необхідним є функціонування чітких, прозорих, досконалих механізмів взаємовідносин між органами виконавчої влади (територіальні органи земельних ресурсів (ТОЗР), місцеві державні адміністрації (МДА)) і органами місцевого самоврядування (ОМС).

Механізм взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами можна визначити як систему організаційних форм, засобів, методів реалізації повноважень при вирішенні завдань державної політики у сфері управління земельними ресурсами. Реалізація повноважень наданих територіальним органам земельних ресурсів, місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування в галузі регулювання земельних відносин і охорони земель є основою взаємовідносин даних органів. Метою взаємовідносин органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування є створення та забезпечення функціонування системи земельних відносин і землекористування, що дає змогу найбільшою мірою задовольняти потреби суспільства, які пов'язані з використанням землі. Спільним об'єктом даних взаємовідносин є земельний фонд України. Предметом взаємовідносин є процеси організації використання землі, що в межах визначеної території забезпечують усе різноманіття потреб його жителів.

Стосовно об'єкта взаємовідносин органів публічної влади можна виділити наступні види (напрями взаємовідносин): здійснення земельної реформи; організація здійснення землеустрою і охорони земель; розпорядження землями (припинення, вилучення (викуп), передача у власність (оренда), надання у користування земельних ділянок); підготовка пропозицій щодо плати за землю; здійснення контролю за використанням та охороною земель; ведення державного земельного кадастру; розглядання земельних спорів.

Така класифікація дає можливість розглядати більш глибоко та систематизовано взаємовідносини органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. Дані напрями реалізуються через функціонування механізмів: нормативно-правового, економічного, організаційного і соціального. Вони тісно пов'язані між собою і забезпечують у комплексі дієве державне управління земельними ресурсами. Нормативно-правовий механізм взаємовідносин можна визначити як систему нормативно-правових засобів, що забезпечують узгодження діяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування на законодавчому рівні. Даний механізм є підґрунтям для усіх інших, бо саме він забезпечує можливість, гарантованість та стабільність їх функціонування.

Проаналізувавши функціонування механізмів взаємовідносин органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування можна зробити висновок про необхідність їх удосконалення в аспектах:

- узгодження законодавчого забезпечення регулювання земельних відносин;

- впровадження принципів децентралізації і деконцентрації, що надасть змогу розмежувати сфери діяльності, функції та відповідальність між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; визначити послуги, які надають населенню дані органи, чітко розділити власні і делеговані повноваження та усунути невідповідності в їх реалізації;

- державного фінансування заходів земельної реформи;

- запровадження системи дієвого контролю за додержанням земельного законодавства, використанням та охороною земель;

- проведення розмежування земель державної і комунальної власності;

- спрощення процедури розпорядження землями, шляхом впровадження дозвільних органів;

- створення єдиної автоматизованої системи державного земельного кадастру.

Контроль за використанням та охороною земель - одна з найважливіших функцій державного управління земельним фондом, що полягає у забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. Для ефективної реалізації контрольної функції держави необхідним є також функціонування системи самоврядного і громадського контролю, яка, як показало дослідження, майже не реалізовується. Тобто недостатність контролю призводить до того, що в належній мірі не діє механізм державного управління земельними ресурсами.

За результатами аналізу механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами на прикладі м. Макіївка зроблено висновок про необхідність їх вдосконалення за наступними напрямами: фінансування заходів земельної реформи; організація здійснення на практиці контролю за охороною та використанням земель; впровадження принципів децентралізації та деконцентрації. Таким чином, нагальним завданням теорії державного управління є розробка системи заходів (організаційних, соціальних, економічних, нормативних) щодо налагодження ефективних механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами.

У третьому розділі - «Засади вдосконалення механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами» - визначено і теоретично обґрунтовано концептуальні засади ефективного функціонування механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами, запропоновано структурно-функціональну схему контролю за раціональним використанням і охороною земель та розроблено рекомендації щодо функціонування інституту громадських інспекторів для малих і середніх міст, що дає змогу налагодити механізми взаємовідносин між суб'єктами управління земельними ресурсами на регіональному рівні.

Запропоновано та обґрунтовано наступні принципи ефективності функціонування механізмів взаємовідносин органів публічної влади: законність; розмежування повноважень з управління земельними ресурсами між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; організаційне, кадрове та фінансове забезпечення; організація та координація дій всіх учасників взаємовідносин в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці; послідовність і прозорість, що передбачає наявність і загальнодоступність повної інформації про законодавчі та інші регуляторні акти, порядок їх виконання.

На сьогодні в Україні відсутня цілісна система земельного законодавства. Значна частина чинних земельних правових норм застаріла і вичерпала себе, багато з них носять суперечливий характер. Перегляд та оновлення окремих статей Земельного кодексу України, наповнення його статтями прямої дії дозволить ліквідувати протистояння між державними і регіональними органами влади, у повному обсязі застосовувати інші закони, в яких із питань володіння, користування і розпорядження земельними ділянками зроблені посилання на недосконалі норми Земельного кодексу.

Доведено, що вдосконалення нормативно-правового механізму взаємовідносин органів публічної влади, це:

- по-перше, доопрацювання Земельного кодексу України та розробка всього комплексу нормативно-правових актів, що забезпечують удосконалення земельних відносин, насамперед, в частині перерозподілу повноважень у сфері регулювання земельних відносин між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади у частині делегування повноважень місцевих рад їх виконавчим органам (стаття 12 Земельного кодексу України);

- по-друге, введення та регламентація інституту дозволеного використання, тобто без проходження процедури зміни цільового призначення земельної ділянки у разі її використання в межах дозволеного;

- по-третє, надання прав юридичним особам набувати у власність земельні ділянки без обмежень у використанні (як це передбачено ЗКУ виключно для здійснення підприємницької діяльності), тобто за будь-яким цільовим призначенням (стаття 82 ЗКУ);

- по-четверте, надання можливості орендарю переважного права на отримання орендованої земельної ділянки у власність у випадках і порядку, визначених земельним законодавством (стаття 93 ЗКУ);

- по-п'яте, надання дозволу на продаж земельних ділянок державної та комунальної власності громадянам та юридичним особам, на яких розташовані об'єкти незавершеного будівництва, що є власністю покупців цих ділянок, а також прилеглих територій.

Для вдосконалення економічного механізму взаємовідносин органів державної влади та органів місцевого самоврядування пропонується:

- сформувати інфраструктуру елементів ринку землі та забезпечувати її функціонування. Стимулювати розвиток ринку земель міст та інших населених пунктів шляхом надання інвесторам широкого вибору можливостей придбання земельних ділянок із земель державної та комунальної власності для здійснення підприємницької діяльності;

- запровадити практику викупу земельних ділянок, що перебувають у приватній власності для потреб територіального розвитку міст та інших населених пунктів.

Налагодження функціонування організаційного механізму взаємовідносин органів публічної влади вимагає:

- удосконалення порядку здійснення контролю за використанням та охороною земель, а також механізмів моніторингу земель та землекористувань з метою своєчасного виявлення та оцінки змін стану земель;

- поліпшення профілактичної роботи з попередження порушень земельного законодавства, інформування населення про діяльність органів, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель;

- удосконалення діяльності органів, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, порядок їх взаємодії з прокуратурою, органами внутрішніх справ та запровадити практику систематичного проведення спільних комплексних перевірок додержання суб'єктами земельних відносин земельного законодавства; створити координаційні органи щодо здійснення на міжвідомчій основі контролю за використанням земель.

Вдосконалення соціального механізму взаємовідносин органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування спрямовано на підвищення соціальної активності населення в сфері охорони та раціонального використання земель, надання більш якісних послуг населенню міста з питань землеволодіння та землекористування.

Таким чином, назріла потреба в удосконаленні системи управління земельними ресурсами на місцевому рівні, що, на думку автора, може бути здійснено через уточнення критеріїв оцінки результативності послуг, що надаються органами публічної влади з управління земельними ресурсами та підвищення ефективності контролю за раціональним використанням і охороною земель.

Виходячи з зазначеного, запропоновано методику оцінки якості (результативності) послуг, що надає міське управління земельних ресурсів громадянам та юридичним особам. Цілями проведення даної оцінки є: виявлення міри задоволеності населення якістю послуг; оцінка діяльності установ, що надають послуги; розробка заходів, спрямованих на підвищення якості надаваних послуг; підвищення результативності діяльності органів, що надають дані послуги.

Оцінка якості послуги відбувається за наступними параметрами:

1. Умови обслуговування (зручність, увічливість, час надання послуги);

2. Повнота виконання процедур, необхідних для надання послуг;

3. Кваліфікаційні вимоги до персоналу, що робить послугу.

Розроблено систему заходів щодо поліпшення реалізації контролю за раціональним використанням і охороною земель, створення інституту громадських інспекторів на міському рівні. Структуру пропонованої системи контролю, що пропонується, представлено на рисунку 1.

Рис. 1 - Структурно-функціональна схема контролю за раціональним використанням і охороною земель (пропозиція автора)

Основними напрямками діяльності у сфері здійснення громадського контролю у галузі використання та охорони земель мають бути: безпосередня участь громадськості у справах, спрямованих на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля; надання допомоги органам державного та самоврядного контролю в забезпеченні додержання вимог земельного законодавства підприємствами, установами, організаціями та громадянами, попередження та виявлення порушень законодавства та вжиття відповідних заходів щодо їх усунення; сприяння в забезпеченні реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель; виховання та інформування широких верств населення через засоби масової інформації.



ВИСНОВКИ

публічний влада земля управління

У дисертаційному досліджені наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення актуального наукового завдання щодо вдосконалення механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами та розроблено науково-обґрунтовані рекомендації, практична реалізація яких сприятиме підвищенню результативності реалізації державної політики у сфері управління земельними ресурсами. Отримані результати показують, що вихідна методологія виявилася ефективною, гіпотеза підтвердилася, поставлені завдання реалізовані і мета досягнута. На основі здійсненого дослідження сформульовано такі висновки та пропозиції.

1. Аналіз теоретичних напрацювань за темою дисертації показав, що удосконалення механізмів взаємовідносин між органами публічної влади в процесі управління земельними ресурсами є малодослідженим і актуальним завданням теорії і практики державного управління. Потребують уваги питання, пов'язані з розмежуванням повноважень органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, удосконалення нормативно-правового механізму регулювання земельних відносин, забезпечення контролю за раціональним використанням та охороною земель. Розкриття зазначених питань обумовило уточнення понятійного апарату державного управління земельними ресурсами стосовно поглибленого розкриття змісту й авторського тлумачення базових понять «земельні відносини», «механізми взаємовідносин органів публічної влади», що розширило можливості дослідження в даному напрямку.

2. Визначено основні напрямки взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами: здійснення земельної реформи; організація здійснення землеустрою і охорони земель; розпорядження землями (припинення, вилучення (викуп), передача у власність (оренда), надання у користування земельних ділянок); підготовка пропозицій щодо плати за землю; здійснення контролю за використанням та охороною земель; ведення державного земельного кадастру; розгляд земельних спорів. Наведена класифікація дозволяє більш глибоко та систематизовано дослідити взаємовідносини органів виконавчої влади і місцевого самоврядування.

3. Дослідження функціонування механізмів взаємовідносин ОВВ і ОМС виявило необхідність їх вдосконалення в аспектах:

- узгодження законодавчого забезпечення регулювання земельних відносин;

- впровадження принципів децентралізації і деконцентрації, що надасть змогу розмежувати сфери діяльності, функції та відповідальність між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування; визначити послуги, які надають органи публічної влади населенню, чітко розділити власні і делеговані повноваження та усунути невідповідності в їх реалізації;

- державного фінансування заходів земельної реформи;

- запровадження системи дієвого контролю за додержанням земельного законодавства, використанням та охороною земель;

- проведення розмежування земель державної і комунальної власності;

- спрощення процедури розпорядження землями, шляхом впровадження дозвільних органів;

- створення єдиної автоматизованої системи державного земельного кадастру.

4. Механізм взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами - це спрямована на підвищення якості надання послуг населенню система організаційних форм, засобів, методів реалізації повноважень з вирішення завдань державної політики у сфері управління земельними ресурсами. Механізми взаємовідносин між органами публічної влади базуються на таких принципах, як: законність; розмежування повноважень з управління земельними ресурсами між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; організаційне, кадрове і фінансове забезпечення; організація та координація дій та вимог всіх учасників взаємовідносин, в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці; послідовність і прозорість.

5. Визначено основні шляхи вдосконалення нормативно-правового, економічного, організаційного і соціального механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами. Узагальнення зарубіжного і вітчизняного досвіду нормотворчої діяльності в галузі управління земельними ресурсами дозволило встановити, що законодавче забезпечення раціонального землекористування потребує внесення змін до існуючого Земельного кодексу України в частині:

- перерозподілу повноважень у сфері регулювання земельних відносин між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади у частині делегування повноважень місцевих рад їх виконавчим органам (стаття 12 Земельного кодексу України);

- введення та регламентація інституту дозволеного використання (стаття 20 ЗКУ);

- надання права юридичним особам (заснованим громадянами України або юридичним особам України) набувати у власність земельні ділянки без обмежень у використанні (стаття 82 ЗКУ);

- надання можливості орендарю переважного права на отримання орендованої земельної ділянки у власність у випадках і порядку, визначеним земельним законодавством (стаття 93 ЗКУ).

Економічний механізм взаємовідносин органів виконавчої влади і місцевого самоврядування потребує забезпечення належного фінансування робіт щодо розроблення та затвердження у встановленому порядку проектів розподілу територій кварталів; землевпорядних робіт, необхідних для проведення розмежування земель державної і комунальної власності.

Належне функціонування організаційного механізму взаємовідносин органів виконавчої влади і місцевого самоврядування вимагає:

- удосконалити діяльність органів, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, порядок їх взаємодії з прокуратурою, органами внутрішніх справ та запровадити практику систематичного проведення спільних комплексних перевірок додержання суб'єктами земельних відносин земельного законодавства;

- створити координаційні органи щодо здійснення на міжвідомчій основі контролю за використанням земель.

Для вдосконалення соціального механізму потрібно:

- здійснювати самоврядний контроль за використанням та охороною земель, передбачений статтею 189 Земельного кодексу України та статтею 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»;

- проводити профілактичну роботу з попередження порушень земельного законодавства, інформування населення про діяльність органів, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель;

- оцінювати міру задоволеності населення якістю послуг, діяльністю установ, що надають послуги з питань землеволодіння та розпорядження землями.

6. Запропоновано структурно-функціональну схему контролю за раціональним використанням і охороною земель та розроблено рекомендації щодо функціонування інституту громадських інспекторів для малих та середніх міст, що дає змогу налагодити механізми взаємовідносин між суб'єктами управління земельними ресурсами на регіональному рівні. Виходячи з цього, обґрунтовано доцільність створення управління з регулювання земельних відносин міської ради у якому передбачається три відділи:

з вирішення земельних спорів і розпорядження землями;

з ведення земельного кадастру;

зі здійснення самоврядного контролю.

Також в управлінні може бути сектор з розробки пропозицій до програм розвитку земельних відносин, охорони і раціонального використання земель. З цією метою у роботі надаються пропозиції щодо функціонування управління з регулювання земельних відносин міської ради.

7. За результатами дослідження встановлено необхідність подальших розробок у цьому науковому напрямі. Зокрема, перспективу для досліджень складають: інструменти та методи оцінювання результативності функціонування удосконалених механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами, розвиток самоврядного контролю, а також напрями взаємовідносин органів публічної влади.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Циплухіна В.С. Роль громадськості як контролера за діяльністю місцевих органів влади і самоврядування / Л.В. Беззубко, А.В. Стойка, Д.В. Кольцова, В.С. Циплухіна / Взаємодія органів місцевого самоврядування і громадськості: Монографія- Донецьк: Норд-компьютер, 2006. - р. 6.5. - С. 92-97.

2. Циплухіна В.С. Стан і перспективи нормативно-правового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування та виконавчої влади / В.С. Циплухіна // Серія «Державне управління» : зб.наук.пр. Дон ДУУ. - Т. VI. - Вип. 31. - Донецьк: ДонДУУ, 2004. - С. 351-357.

3. Циплухіна В.С. Розмежування повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування у вирішенні земельних спорів / В.С. Циплухіна // Серія «Державне управління» : зб.наук.пр. Дон ДУУ. - Т. VI. - Вип. 44. - Донецьк: ДонДУУ, 2005. - С. 92-99.

4. Циплухіна В.С. Актуальні проблеми з розмежування земель державної та комунальної власності та шляхи їх вирішення / В.С. Циплухіна // Серія «Державне управління» : зб.наук.пр. Дон ДУУ. - Т. VІI. - Вип.62. - Донецьк: ДонДУУ, 2006. - С. 336-344.

5. Циплухіна В.С. Дослідження механізмів управління реалізацією самоврядного, державного та громадського контролю за використанням і охороною земель / В.С. Циплухіна // Серія «Державне управління» : зб.наук.пр. Дон ДУУ. - Т. VІI. - Вип.72. - Донецьк: ДонДУУ, 2006. - С. 202-210.

6. Циплухіна В.С. Дослідження взаємовідносин органів місцевого самоврядування і державної влади (на прикладі територіальних органів земельних ресурсів) / В.С. Циплухіна // Серія «Державне управління» : зб.наук.пр. Дон ДУУ. - Т. VІI. - Вип.79. - Донецьк: ДонДУУ, 2007. - С. 196-203.

7. Циплухіна В.С. Концептуальні підходи до вирішення проблем державного регулювання земельних відносин / В.С. Циплухіна // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. праць ОРІДУ. - Вип. 1 (33). - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2008. - С. 216-221.

8. Циплухіна В.С., Кісенко А.А. Дослідження механізму вирішення земельних спорів між органами державної влади та місцевого самоврядування // Наука і освіта 2005: Матеріали VIII міжн. наук.-практ. конф., (Дніпропетровськ, 21-22 жовтня 2005 р.). - Дніпропетровськ: ПДАБА, 2005. - Т.14 «Державне управління». - С. 62-64.

9. Особистий внесок: обґрунтовано проблему розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування та державної влади у вирішенні земельних спорів та запропоновано заходи щодо її вирішення.

10. Циплухіна В.С. Актуальні проблеми розмежування земель державної та комунальної власності // Роль менеджмент-освіти в контексті розвитку механізмів державного регулювання соціально-економічних процесів: Матеріали IV всеукр. наук.-практ. конф., (Святогірськ, 11-13 травня 2006 р.). - Донецьк: ДонДУУ, 2006. - С.184-187.

11. Циплухіна В.С. Петрук К.А. Аналіз здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства // Україна конкурентоспроможна: інноваційні ідеї та рішення: Матеріали всеукр. студент. наук.-практ. конф., (Донецьк, 11 квітня 2006 р.). - Донецьк: «ВІК», 2006 - С. 55-57.

12. Особистий внесок: розглянуто засади здійснення усіх видів контролю та запропоновано заходи щодо поліпшення організації контролю за використанням та охороною земель.

13. Циплухіна В.С. Петрук К.А., Економіко-правові заходи щодо удосконалення механізму здійснення земельних платежів // Україна конкурентоспроможна: інноваційні ідеї та рішення: Матеріали всеукр. студент. наук.-практ. конф., (Донецьк, 30 березня 2007 р.). - Донецьк: «ВІК», 2007 - С. 161-163.

14. Особистий внесок: запропоновано економіко-правові заходи щодо удосконалення механізму здійснення земельних платежів

15. Циплухіна В.С., Дорофієнко В.В. Механізми взаємодії органів місцевої та виконавчої влади з громадськістю в частині охорони і раціонального використання земель // Межвузовский сборник научных трудов студентов, магистров, аспирантов и соискателей / Под общей редакцией д.э.н., професора Дорофиенко В.В. - Вып. 6. - ДонГУУ-ДонНАСА, 2007. - С. 395-397.

16. Особистий внесок: визначено основні напрями діяльності у сфері здійснення громадського контролю у галузі використання та охорони земель.

17. Циплухіна В.С. Взаємовідносини органів місцевого самоврядування і державної влади в процесі реалізації основних напрямів земельної реформи // «Спецпроект: аналіз наукових досліджень» Матеріали III міжн. наук.-практ. конф., (Дніпропетровськ, 10-14 липня 2007 р.). - Дніпропетровськ: ПДАБА, 2007. - С. 77-80.



АНОТАЦІЯ

Циплухіна В.С. Механізми взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Одеса, 2008.

Дисертація присвячена теоретичному узагальненню комплексу актуальних питань функціонування механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами. Визначено принципи, функції територіальних органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також особливості їх взаємовідносин. Розкрито напрями взаємовідносин територіальних органів земельних ресурсів з органами місцевого самоврядування. Визначено та обґрунтовано основні шляхи вдосконалення нормативно-правового, економічного, організаційного і соціального механізмів взаємовідносин органів публічної влади в процесі управління земельними ресурсами. Розроблено концептуальні засади функціонування механізмів взаємовідносин органів державної влади та органів місцевого самоврядування в процесі управління земельними ресурсами.

Ключові слова: механізми взаємовідносин, земельні ресурси, земельні відносини, державні органи влади, територіальні органи земельних ресурсів, органи місцевого самоврядування, контроль.



АННОТАЦИЯ

Циплухина В.С. Механизмы взаимоотношений органов публичной власти в процессе управления земельными ресурсами. - Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Одесский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Одесса, 2008.

Диссертация посвящена теоретическому обобщению комплекса актуальных вопросов функционирования механизмов взаимоотношений органов государственной власти и органов местного управления в процессе управления земельными ресурсами. Систематизировано принципы и функции органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере управления земельными ресурсами. Определены особенности современного состояния взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления: недостаточность и несогласованность законодательного обеспечения регулирования земельных отношений; разница в управленческих полномочиях территориальных органов земельных ресурсов и органов местного самоуправления и их дублирование; неудовлетворительность государственного финансирования мероприятий земельной реформы; отсутствие системы действенного контроля за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель; недостаточность проведения размежевания земель государственной и коммунальной собственности; слишком усложненная процедура распоряжения землями; отсутствие системы единого автоматизированного государственного кадастра.

Определені основные направления взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления, среди которых осуществление земельной реформы; организация осуществления землеустройства и охраны земель; распоряжение землями (прекращение, отвлечение (выкуп), передача в собственность (аренду), предоставление в пользование земельных участков); подготовка предложений по оплате за землю; осуществление контроля над использованием и охраной земель; ведение государственного земельного кадастра; рассмотрение земельных споров.