Теоретичні аспекти спеціального режиму господарювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, її зв'язок з науковими планами; сформульовано мету та завдання дослідження, об'єкт і предмет дослідження; розкрито наукову новизну, практичне значення результатів роботи та їх апробацію.

Розділ 1 «Теоретичні основи спеціального режиму господарювання» складається з трьох підрозділів, у яких досліджуються поняття, особливості, види спеціального режиму господарювання, а також проблеми співвідношення загального і спеціального законодавства та забезпечення спеціальним режимом господарювання розумного сполучення публічних і приватних інтересів.

У підрозділі 1.1. «Поняття, види й особливості спеціального режиму господарювання як інституту господарського права» аналізується поняття «правовий режим». Такий аналіз дозволив погодитися з думкою ряду вчених про те, що правовий режим - це специфічний вид правового регулювання певної сфери суспільних відносин, спрямований на вирішення тих чи інших задач, для чого використовується різне сполучення правових засобів. Правовий режим поділяється на загальний і спеціальний. На основі дослідження спеціального правового режиму в різних галузях права авторкою надано теоретичне обґрунтування поняття спеціального режиму господарювання як правового режиму, що визначає порядок організації та здійснення господарської діяльності на певній території, у певній галузі економіки, що відрізняється від загального режиму господарської діяльності, передбаченого законодавством, і вводиться державою з певною метою для забезпечення розумного сполучення публічних і приватних інтересів за допомогою встановлення обмежень та/або заохочень для суб'єктів господарювання.

Виділені критерії віднесення до спеціального режиму господарювання: наявність спеціального нормативно-правового акта, що регулює господарську діяльність на певній території або в певній галузі економіки, який містить спеціальні правила, що відрізняються від загальних; встановлення спеціального дозвільного порядку, не передбаченого загальним законодавством, для здійснення господарської діяльності на певній території або в певній галузі економіки; законодавче закріплення обмежень та/або заохочень суб'єктів господарювання під час організації та здійснення господарської діяльності на певній території або в певній галузі економіки. Усі перераховані критерії мають бути дотримані в сукупності, тільки тоді той чи інший режим можна віднести до спеціального режиму господарювання.

У роботі виділяються такі особливості спеціального режиму господарювання: по-перше, такий режим поєднує норми права, що встановлюють специфіку правового регулювання для досягнення певних цілей; по-друге, використовуються специфічні правові засоби; по-третє, має місце відособленість юридичних норм, які комплексно регулюють організацію та здійснення господарської діяльності.

У дисертації дається аналіз понять «юридична конструкція», «інститут права», на основі якого та особливостей спеціального режиму господарювання авторкою зроблено висновок про те, що спеціальний режим господарювання є окремим інститутом господарського права. Спеціальний режим господарювання є комплексним інститутом господарського права, оскільки охоплює норми, що регулюють як організаційно-господарські, так і виробничо-господарські відносини, як організацію, так і здійснення господарської діяльності, а також включає окремі норми митного, податкового, природоохоронного й іншого законодавства і взаємодіє із суміжними галузями. Одночасно до спеціального режиму господарювання відносяться складні юридичні конструкції його видів. Юридична конструкція видів спеціального режиму господарювання, - це багатоланкова, яка виступає єдиним цілим, система правовідносин, що забезпечує взаємоув'язку норм, які регулюють організаційно-господарські та виробничо-господарські відносини для досягнення синергетичного економіко-правового ефекту. Складність конструкцій, які відносяться до спеціального режиму господарювання, пояснюється множинністю ланок, переплетенням горизонтальних і вертикальних зв'язків, специфікою взаємодії та взаємоув'язки норм, які регулюють організаційно-господарські та виробничо-господарські відносини, а також необхідністю досягнення оптимальної кількості ланок, що входять у єдину систему.

Для впорядкування внутрішньої структури спеціального режиму господарювання пропонується класифікувати спеціальний режим господарювання залежно від застосовуваних законодавцем правових засобів. Правові засоби розглядаються в теорії права як інструменти для досягнення поставленої законодавцем мети, без використання правових засобів неможливо досліджувати проблему цілей і ефективності правового впливу. Домінування в правовому режимі тих чи інших правових засобів дозволяє говорити про нього як про заохочувальний або обмежувальний, причому правові обмеження та стимули виступають у якості парних юридичних категорій.

Спеціальний режим господарювання залежно від правових засобів, обраних законодавцем для досягнення мети, можна поділити на три види, кожний з яких, у свою чергу, включає певні підвиди спеціального режиму господарювання.

Перший вид - це обмежувальний спеціальний режим господарювання, тобто це такий режим, де законодавець за допомогою встановлення обмежень у процесі здійснення господарської діяльності досягає певних цілей по охороні територій, об'єктів тощо. До цього виду належать режими: державного кордону, надзвичайного і воєнного станів, виключної (морської) економічної зони, господарське забезпечення Збройних сил України.

До другого виду - заохочувально-обмежувальний спеціальний режим господарювання - віднесені ті режими, де за допомогою сполучення певних обмежень у процесі здійснення господарської діяльності та надання пільг досягаються необхідні цілі. До цього виду можна віднести такі режими, як концесія, санітарно-захисні й інші особливо охоронні території.

Третій вид - заохочувальний спеціальний режим господарювання - включає ті підвиди спеціального режиму господарювання, уведення яких пов'язане з необхідністю вирішення соціально-економічних проблем, залучення інвестицій на певну територію держави, у певну галузь економіки, створення нових робочих місць за допомогою надання різного роду заохочень для суб'єктів господарювання. До цього виду належать спеціальні економічні зони, території пріоритетного розвитку, єврорегіони, зони вільної торгівлі і господарська діяльність в окремих галузях народного господарства.

У підрозділі 1.2. «Співвідношення загального і спеціального законодавства» на основі аналізу норм права про спеціальний режим господарювання визначається, що господарська діяльність в умовах спеціального режиму господарювання регулюється загальним законодавством з урахуванням особливостей, установлених спеціальним законодавством. Установлення спеціального режиму господарювання дає можливість досягти ефективності реалізації норм права на тих територіях або в галузях економіки, де загальних норм права для цього недостатньо. Таким чином, в умовах спеціального режиму господарювання пріоритет мають спеціальні нормативно-правові акти, що відбивають специфіку певного виду спеціального режиму господарювання. Принцип пріоритету спеціальних норм права над загальними обґрунтовано у вітчизняній і зарубіжній науковій літературі, а також закріплений рядом нормативно-правових актів. Однак не в усіх нормативно-правових актах про спеціальний режим господарювання є норма права, яка встановлює пріоритет спеціального законодавства над загальним. Щоб уникнути неправильного тлумачення в правозастосовчій практиці, доцільно в загальній частині Господарського кодексу України закріпити, що спеціальні норми права мають пріоритет над загальними.

На основі здійсненого аналізу стверджується, що в Господарському кодексі України вперше кодифіковані норми права, які встановлюють специфіку господарської діяльності на певних територіях, у певних галузях народного господарства. Саме Господарський кодекс України на законодавчому рівні закріпив такий термін, як «спеціальний режим господарювання», що дає можливість для подальшого розвитку українського законодавства в даній сфері. Разом із цим відзначається, що Господарський кодекс України не визначає, що розуміється під спеціальним режимом господарювання, цілі, для досягнення яких закріплюється спеціальний режим господарювання, а також критерії віднесення до спеціального режиму господарювання. Тому для повноти правового регулювання доцільно доповнити розділ YIII Господарського кодексу України відповідними нормами.

У підрозділі 1.3. «Правове забезпечення сполучення публічних і приватних інтересів спеціальним режимом господарювання» розглядаються питання забезпечення публічно-правових і приватноправових засад спеціальним режимом господарювання.

Дисертантка на основі аналізу законодавства про спеціальний режим господарювання робить висновок, що спеціальний режим господарювання являє собою наочний приклад необхідності забезпечення розумного сполучення публічно-правових і приватноправових засад. По-перше, в умовах спеціального режиму господарювання поєднані приватні та публічні інтереси, що визначає їх взаємодію. Так, з одного боку, держава забезпечує специфіку здійснення господарської діяльності на певній території або в певній галузі господарювання, що визначає публічний інтерес, а з іншого боку суб'єкт господарювання має намір здійснювати господарську діяльність у даних умовах, що визначає приватний інтерес. По-друге, у правовідносинах, які виникають в умовах спеціального режиму господарювання, сполучається волевиявлення держави і волевиявлення суб'єкта господарювання. Держава пропонує певні стимули або обмеження при організації та здійсненні господарської діяльності, а суб'єкт господарювання оцінює ці умови і приймає рішення вступати або не вступати в пропоновані правовідносини. У випадку, якщо суб'єкт господарювання приймає рішення здійснювати господарську діяльність, має місце волевиявлення приватної особи. І ця обставина є для держави, в особі уповноважених органів, підставою для ухвалення відповідного рішення про можливість реалізації господарської діяльності даним суб'єктом, тобто мова йде про волевиявлення держави. Таким чином, правовідносини в умовах спеціального режиму господарювання будуть мати місце тільки в тому випадку, якщо волевиявлення держави і суб'єкта господарювання збігатимуться. По-третє, законодавче регулювання господарської діяльності в умовах спеціального режиму господарювання здійснюється з використанням як норм публічно-правового, так і норм приватноправового характеру. Існують закони, що регулюють певні суспільні відносини в умовах спеціального режиму господарювання таким чином, що залишається місце для встановлення тих чи інших прав і обов'язків на розсуд суб'єктів, котрі господарюють. Закон охороняє ці права, якщо вони встановлені у визначених для них межах. У результаті виходить, що відповідні відносини можуть бути врегульовані законом та/або самими сторонами (контрактом, договором). Сполучення законодавчого і договірного регулювання є підтвердженням того, що законодавство про спеціальний режим господарювання містить у собі норми права, які відбивають публічні, тобто суспільні, та приватні інтереси. Таким чином за допомогою спеціального режиму господарювання досягаються визначені цілі, в тому випадку, якщо має місце розумне сполучення публічних та приватних інтересів.

Розділ 2 «Особливості організації та здійснення господарської діяльності в умовах обмежувального спеціального режиму господарювання» складається з трьох підрозділів, у яких авторка аналізує теоретичні та практичні особливості господарювання в умовах різних підвидів обмежувального режиму господарювання та пропонує режими, що є різновидами обмежувального спеціального режиму господарювання, умовно поділити на три групи: територіально-постійні режими; відомчо-постійні режими; тимчасово-надзвичайні режими.

У підрозділі 2.1. «Господарська діяльність на державному кордоні, у виключній (морській) економічній зоні» розглядається перша група - територіально-постійні режими - це такі режими, що функціонують постійно на певній території (режими державного кордону, виключної (морської) економічної зони).

Відзначається, що за допомогою складної юридичної конструкції регулюються господарські відносини на державному кордоні України. Дана конструкція покликана, з одного боку, забезпечити господарювання у вигляді судноплавства, користування водними об'єктами для потреб лісосплаву й інших видів водокористування, створення різних гідроспоруджень, здійснення інших робіт у внутрішніх водах України, користування землею, лісами, тваринним світом, ведення гірської справи, геологічних розвідок тощо, що відбиває інтереси суб'єктів господарювання. З іншого боку, така конструкція не повинна перешкоджати режиму державного кордону України, що визначає інтерес держави, і є підставою для встановлення спеціального обмежувального режиму господарювання на даній території.

У роботі вказується, що аналіз досліджуваної конструкції демонструє недостатність правової регламентації, що не дозволяє повною мірою відбити специфіку взаємодії окремих ланок усередині системи і призводить до зниження ефективності юридичної конструкції в цілому. Для забезпечення погодженості функціонування всіх ланок, задіяних при здійсненні господарювання на державному кордоні, доцільно підготувати єдиний підзаконний нормативно-правовий акт щодо механізму здійснення господарської діяльності на державному кордоні. У такому нормативно-правовому акті мають бути відбиті такі основні моменти: а) перелік видів господарської діяльності, що можуть здійснюватися в умовах режиму державного кордону; б) обмеження при здійсненні господарської діяльності на державному кордоні, зумовлені специфікою даної території; в) перелік державних органів, що мають право видавати дозвіл на здійснення господарської діяльності в прикордонній смузі, а також порядок і термін одержання такого дозволу; г) підстави для відмови в одержанні дозволу на здійснення господарської діяльності на державному кордоні і порядок оскарження такої відмови (вищим органам і шляхом звернення до відповідних судових інстанцій); ґ) відповідальність суб'єктів, що здійснюють господарську діяльність у прикордонній смузі, за порушення обмежень, установлених законодавством України, і відповідальність посадових осіб; д) порядок здійснення контролю вповноваженими органами держави за господарською діяльністю в прикордонній смузі. У тому випадку, якщо вповноважені державні органи затвердять даний нормативно-правовий акт, господарська діяльність на державному кордоні буде забезпечувати сполучення публічних та приватних інтересів і сприяти дотриманню режиму державного кордону.

У роботі відзначається, що специфіку господарювання в умовах виключної (морської) економічної зони відбивають такі її основні ознаки: чітко визначено кордони виключної (морської) економічної зони; закріплено суверенні права і юрисдикція України у своїй виключній (морській) економічній зоні; установлено особливі умови та порядок використання й охорони природних ресурсів виключної (морської) економічної зони; закріплено дозвільний порядок проведення морських наукових досліджень у виключній (морській) економічній зоні.

Усі перераховані вище ознаки визначають доцільність створення складної юридичної конструкції, здатної за допомогою встановлення певних обмежень, спрямованих на охорону суверенних прав України у виключній (морській) економічній зоні, поєднати публічні та приватні інтереси і забезпечити ефективну організацію та здійснення господарської діяльності в умовах виключної (морської) економічної зони.

У підрозділі 2.2. «Господарське забезпечення Збройних сил України» авторка аналізує теоретичні та практичні особливості другої групи - відомчо-постійні режими, тобто режими, що постійно функціонують в умовах певного відомства (господарське забезпечення Збройних сил України).

У законодавстві радянського часу мала місце значна специфіка в правовому режимі військового господарства і господарської діяльності Збройних сил. У військовому законодавстві виділявся розділ «Правові основи військового господарства». Низкою нормативних актів визначалась специфіка правового регулювання господарювання, що обумовлено особливостями положення і діяльності військ. Така обумовленість зберігається і в даний час та враховувати її необхідно не тільки в контексті комплексного військового законодавства, але й у контексті галузевого господарського законодавства.

Майно, що знаходиться в оперативному управлінні Збройних сил, складає значну частину державної власності. Спеціальний режим господарювання в Збройних силах - це насамперед установлені законодавством особливості володіння, користування і розпорядження цим майном, тобто значною частиною державної власності. Тому правовий режим цього майна та господарська діяльність, що здійснюється з його використанням, має недругорядне значення для економіки і, зокрема, для її державного сектора.

Господарське забезпечення Збройних сил України регулюється за допомогою встановлення обмежень при організації та здійсненні господарських операцій військовими частинами для підтримки їхньої життєдіяльності, бойової та мобілізаційної готовності, що дозволяє збалансувати публічні і приватні інтереси.

У роботі обґрунтовується, що досліджувана юридична конструкція спрямована на забезпечення системної взаємодії різних суб'єктів, які беруть участь у даному процесі (військова частина, Міністерство оборони, цивільні особи, військовослужбовці, залучені до господарських операцій), шляхом визначення взаємних прав і обов'язків, а також взаємної відповідальності всіх суб'єктів цих складних відносин. Господарське забезпечення Збройних сил передбачає вертикальні (управлінські) та горизонтальні (договірні) зв'язки.

Встановлено, що специфіка господарської діяльності в Збройних силах України визначається такими моментами:

по-перше, - це неприбуткова діяльність;

по-друге, дана діяльність здійснюється з метою господарського забезпечення повсякденної життєдіяльності військових частин, установ і організацій, а також для підтримки на належному рівні їх бойової та мобілізаційної готовності;

по-третє, для здійснення Збройними силами господарської діяльності необхідна спеціальна реєстрація військової частини;

по-четверте, господарська діяльність у Збройних силах України може здійснюватися в таких формах: організація і функціонування підсобних господарств, виробництво продукції, виконання робіт, надання послуг;

по-п'яте, рухоме і нерухоме військове майно може передаватися в оренду юридичним і фізичним особам без шкоди для бойової та мобілізаційної готовності. Передача військового майна в оренду здійснюється на конкурсній основі, що є обов'язковою умовою при оренді військового майна. При цьому законодавство забороняє передавати в оренду озброєння, боєприпаси, бойову і спеціальну техніку.

Загальний контур юридичної конструкції, яка опосередковує господарське забезпечення Збройних сил, уже відбитий у чинному законодавстві України, але ще вимагає подальшого удосконалення. Наприклад, законодавство не визначає перелік тих видів господарської діяльності, до яких можуть залучатися військовослужбовці. Ст. 3 Закону України «Про господарську діяльність у Збройних силах України» встановлює, що перелік видів господарської діяльності, здійснення якої дозволяється військовим частинам, визначається Кабінетом Міністрів України. Однак це не одне і те саме. Тому доцільно абз. 2 ст. 3 Закону України «Про господарську діяльність у Збройних силах України» викласти в такій редакції: «Кабінет Міністрів установлює перелік видів господарської діяльності, здійснення яких дозволяється військовим частинам, і перелік тих видів господарської діяльності, до яких можуть залучатися військовослужбовці».

У підрозділі 2.3. «Господарська діяльність в умовах надзвичайної ситуації та воєнного стану» аналізується третя група - тимчасово-надзвичайні режими, тобто режими, що вимушено вводяться на певний час для подолання неординарних ситуацій (режими надзвичайної ситуації та воєнного стану).

У роботі вказується, що законодавство України встановлює можливість обмеження господарської діяльності у випадку виникнення надзвичайної ситуації. В умовах надзвичайної ситуації багато правових механізмів перестають працювати, тому загальне законодавство не дозволяє створити діючу правову систему зв'язків, здатну забезпечити баланс інтересів суб'єктів, що здійснюють господарювання в умовах надзвичайної ситуації і держави в цілому. Законодавчо визначені основні ланки даної юридичної конструкції, але прогалини, що мають місце в законодавстві, невиправдане дублювання норм права ускладнюють і без того складні багатоланкові відносини і не дозволяють забезпечити ефективну взаємодію всіх ланок. У роботі пропонуються напрями модернізації даної юридичної конструкції, що дозволить комплексно регулювати проблеми, які виникають в умовах надзвичайних ситуацій.

У роботі проаналізовані основні нормативно-правові акти, що регулюють спеціальний господарський режим воєнного стану. Відзначається, що особливості організації та здійснення господарської діяльності в умовах воєнного стану не повною мірою розроблені чинним законодавством України і вимагають доопрацювання з метою забезпечення взаємодії всіх ланок даної юридичної конструкції.

Розділ 3 «Особливості організації та здійснення господарської діяльності в умовах заохочувально-обмежувального спеціального режиму господарювання» складається з двох підрозділів і присвячений аналізу особливостей організації та здійснення господарських операцій в умовах концесії, а також у санітарно-захисній та інших охоронних зонах.

У підрозділі 3.1. «Концесія як різновид спеціального режиму господарювання» авторка визначає особливості концесії як різновиду спеціального режиму господарювання. У роботі вказується, що концесія - це юридична конструкція залучення інвестицій для будівництва та/або експлуатації об'єктів права державної та/або комунальної власності, яка забезпечує сполучення інтересів суб'єктів господарювання та держави за допомогою встановлення обмежень і заохочень.

Концесія включає як договірні, так і управлінські зв'язки. Одним зі сполучних елементів цієї складної системи є концесійний договір. Процедура укладання концесійного договору закріплюється законодавством, але має місце непогодженість норм права, що не дає можливості для практичної реалізації даної юридичної конструкції. Законодавець визначає, що концесійний договір вважається укладеним із моменту досягнення угоди щодо всіх істотних умов, і саме з цього моменту в сторін виникає законна підстава для виконання договору та реалізації прав і обов'язків, визначених у договорі. Одночасно законодавець установив необхідність реєстрації договору концесії, тому доцільно передбачити відповідальність сторін за невиконання даної норми або встановити, що договір вважається укладеним з моменту його реєстрації. Пропонується п. 3 ст. 14 Закону України «Про концесію» викласти в такій редакції: «Концесійний договір підлягає виконанню з моменту його реєстрації в установленому законом порядку. У випадку відсутності реєстрації договір концесії є недійсним».

У роботі зазначається, що впорядкування структури юридичної конструкції є однією зі складових, які забезпечують вирішення складних економічних проблем. Разом із цим необхідно враховувати, що правильно націлена конструкція, упорядкована структура, самі по собі не можуть забезпечити ефективність функціонування конструкції, якщо кількість ланок буде незначною або надмірною. Якщо ланок, які входять до цілісної системи, буде недостатньо, то не будуть належним чином враховані інтереси держави. Якщо ж ланок сконструйованої системи буде в надлишку, то неможливо врахувати повною мірою інтереси суб'єктів господарювання. В обох випадках конструкція не буде працездатною і не зможе сприяти залученню інвестицій для будівництва та/або експлуатації державних і комунальних об'єктів. Необхідно враховувати, що для впорядкування взаємин, окрім визначення кількісної оптимальності ланок, які входять до сконструйованої системи, має бути якісне наповнення зв'язків між різними ланками, що досягається шляхом визначення взаємних прав та обов'язків, а також установлення відповідальності суб'єктів господарювання і держави. Складність розглянутої юридичної конструкції зумовлена ще й тим, що необхідно знайти розумний баланс заохочувальних і обмежувальних заходів. Законодавство про концесію передбачає для окремих груп концесіонерів заходи заохочення, без них неможливо забезпечити збалансованість інтересів суб'єктів господарювання і держави. Разом із цим це питання до кінця не вирішено законодавством і вимагає поглибленої розробки і пошуку механізму реалізації норм права, що забезпечить ефективність функціонування системи в цілому. Для вирішення ряду неврегульованих питань пропонується ст. 8 Закону України «Про концесії на будівництво й експлуатацію автомобільних доріг» викласти в такій редакції: «На період будівництва, введення в експлуатацію побудованої на умовах концесії автомобільної дороги і повної окупності капітальних вкладень концесіонер звільняється від загальнодержавних і місцевих податків і зборів за умови дотримання вимог, установлених законодавством України».

У підрозділі 3.2. «Особливості господарювання на санітарно-захисній і інших охоронних територіях» аналізується господарська діяльність у санітарно-захисних, водоохоронних зонах, зонах санітарної охорони й інших охоронних зонах, що мають специфіку, зумовлену необхідністю особливої охорони таких територій з боку держави.

Особливій охороні підлягають природні території й об'єкти, що мають велику екологічну цінність як унікальні і типові природні комплекси для збереження сприятливої екологічної обстановки, попередження і стабілізації негативних природних процесів і явищ. Перелік природних територій і об'єктів, що підлягають особливій охороні, визначає Господарський кодекс України, Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 р. тощо.

Законодавство України встановлює спеціальний господарський режим для тих суб'єктів підприємництва, що здійснюють господарську діяльність на території природно-заповідного фонду України, курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних і інших особливо охоронюваних територіях із метою збереження природних багатств таких територій.

Аналіз норм права, що регулюють організацію та здійснення господарської діяльності в умовах заохочувально-обмежувального режиму господарювання, показав, що ці норми права знаходяться в розрізнених джерелах, найчастіше суперечать одна одній, мають місце прогалини в законодавстві. Причому велика частина норм права знаходиться в господарських нормативно-правових актах. Однак є норми права, котрі містяться у водному, земельному, природоохоронному і іншому законодавстві, що негативно позначається в ході їх правозастосування. Для вирішення означених проблем і більш повного регулювання специфіки організації та здійснення господарської діяльності в умовах даних режимів господарювання вищеназвані норми права необхідно зібрати воєдино в Господарському кодексі України, що буде сприяти усуненню непогодженості, розрізненості правових норм.