Власність територіальної громади міста (господарсько-правові аспекти)

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ЕКОНОМІКО-ПРАВОВИХ ДОСЛІДЖЕНЬ

УДК 346.1:347.218.1+352

Власність територіальної громади міста (господарсько-правові аспекти)

Спеціальність 12.00.04 - господарське право,

господарсько-процесуальне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Устименко Володимир Анатолійович

Донецьк - 2007

АНОТАЦІЯ

Устименко В.А. Власність територіальної громади міста (господарсько-правові аспекти). - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.04 - господарське право, господарсько-процесуальне право. - Інститут економіко-правових досліджень НАН України, Донецьк, 2007.

Дисертація присвячена вирішенню важливої наукової проблеми теоретичної розробки господарсько-правових аспектів відносин власності територіальної громади міста. Визначено сутність поняття “комунальна власність територіальної громади міста” у її співвідношенні з поняттями “міське господарство”, “місцеве господарство”. Узагальнено та систематизовано підстави виникнення права власності територіальної громади міста, обґрунтовано шляхи вдосконалення відносин з управління нею. Досліджено особливості формування об'єктів комунальної власності міста та здійснено їх класифікацію. Обґрунтовано необхідність впровадження у правовий оборот понять “виключна власність територіальної громади міста”, “комунальна казна”. Аргументовано доцільність поширення на природні ресурси місцевого значення правового режиму комунальної власності та здійснення їх систематизації. Розроблено пропозиції щодо удосконалення порядку передачі об'єктів комунальної власності у державну власність, приватизації комунальних підприємств, оренди і концесії об'єктів комунальної власності міста. Вирішено проблемні питання, пов'язані з розмежуванням господарських повноважень між органами місцевого самоврядування міста, а також між ними та державними органами, фінансуванням об'єктів соціальної інфраструктури міста, казначейським обслуговуванням місцевих бюджетів, правовим режимом тимчасово вільних коштів та грошових надходжень від операцій з міськими землями. Визначено особливості реалізації територіальними громадами повноважень власника у містах з районним поділом. Встановлено, що статути територіальних громад міст відтворюють основні законодавчі положення у сфері управління комунальною власністю і адаптують їх до місцевих умов господарювання.

Ключові слова: комунальна власність, територіальна громада міста, об'єкти комунальної власності, правовий режим, комунальна казна, виключна власність, управління комунальною власністю, повноваження власника, статут.

власність територіальний громада комунальний

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Міста з давніх часів справляють величезний вплив на розвиток суспільства. Як свідчить світова практика більша частина населення у розвинутих країнах організована у міські громади, що обумовлює вирішальну роль міст у розвитку в цілому країни. В інституціоналізації територіальної громади міста як учасника господарських відносин, забезпеченні ефективності функціонування міської господарської системи першорядна роль належить власності територіальної громади міста, яка за своєю формою є комунальною власністю. Існуючі проблеми формування інституту власності територіальної громади міста, визначення її правового режиму, складу об'єктів комунальної власності міста, обсягу повноважень органів місцевого самоврядування міста у здійсненні від імені та в інтересах територіальної громади права власності на комунальне майно продовжують залишатися одними із головних на шляху становлення ефективної системи забезпечення соціально-економічного розвитку держави. Практичне вирішення зазначених проблем потребує всебічного наукового та законодавчого забезпечення.

На сьогодні проблемам міського розвитку в науковій літературі приділяється значна увага. При цьому спектр наукових досліджень не обмежується якою-небудь певною галузевою спрямованістю. Місто як комплексне соціально-економічне явище довгий час знаходилося в площині наукових досліджень вчених-економістів. Існуючі на сьогодні наукові праці, в основному, присвячені вивченню феномена в цілому місцевого самоврядування, природи територіальної громади, сегментному розгляду об'єктів комунальної власності (переважно житлово-комунального господарства, місцевих бюджетів тощо). У цілому питання права комунальної власності, участі територіальних громад у цивільних правовідносинах, проблеми організаційно-правових відносин місцевих рад з підприємствами (об'єднаннями) та організаціями у сфері комплексного соціально-економічного розвитку своїх територій були предметом досліджень вчених-представників науки цивільного та конституційного права, зокрема, Л.А. Музики, В.І. Борденюка, О.О. Первомайського тощо. Тематика комунальної власності знаходить й розробку у працях вчених-господарників, зокрема, Р.Ф. Гринюка, Р.А. Джабраілова, К.І. Апанасенко. Проте на сьогодні майже відсутні фундаментальні дослідження з питань розвитку власності територіальної громади міста через призму науки господарського права. Досі нерозкритими залишились питання визначення господарсько-правової сутності власності територіальної громади міста, особливостей формування об'єктів комунальної власності міста, здійснення їх класифікації, розширення майнової бази територіальної громади міста, реалізації територіальною громадою повноважень власника майна у місті з районним поділом тощо. Комплексний підхід до вирішення вказаних питань дав змогу дійти до висновку, що власність територіальної громади міста як різновид комунальної власності (ст. 142 Конституції України) за своєю економічною сутністю є колективною, оскільки спрямована на задоволення публічних інтересів членів територіальної громади (певного колективу людей, об'єднаних постійним місцем проживання у межах міста) як суб'єктів права комунальної власності. Загалом саме застосування господарсько-правового інструментарію, передбаченого Господарським кодексом України (далі - ГК України), дозволяє розглянути відносини міської власності за участю територіальної громади та суб'єктів господарювання різних форм власності з позицій правового забезпечення єдності публічних і приватних інтересів учасників міських господарських відносин у вирішенні проблем соціально-економічного розвитку.

Вищевикладеним визначається актуальність теми та доцільність проведення дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана згідно з планом науково-дослідних робіт Інституту економіко-правових досліджень Національної академії наук України за темою “Забезпечення модернізації і реалізації законодавства на основі Господарського кодексу” (державна реєстрація № 0105U001663), у якій дисертант брав участь як співвиконавець і у межах якої автором самостійно здійснено теоретичну розробку господарсько-правових аспектів відносин власності територіальної громади міста та обґрунтовано пропозиції з вирішення існуючих у цій сфері практичних проблем.

Мета і завдання дослідження полягає у обґрунтуванні нових теоретико-методологічних підходів до права власності територіальної громади міста, його господарсько-правової природи, теоретичних положень щодо формування і використання об`єктів такої власності у міському господарському комплексі та підготовці на цій основі пропозицій щодо удосконалення господарського законодавства.

Для досягнення цієї мети було поставлено та вирішено наступні завдання:

дослідження генезису та виявлення особливостей правової природи власності територіальної громади міста;

визначення сутності поняття “комунальна власність територіальної громади міста” у її співвідношенні з поняттями “міське господарство”, “місцеве господарство”;

узагальнення та систематизація підстав виникнення права власності територіальної громади міста;

обґрунтування шляхів вдосконалення відносин з управління власністю територіальної громади міста;

дослідження особливостей формування об'єктів комунальної власності міста та здійснення їх класифікації, обґрунтування необхідності впровадження у правовий оборот понять “виключна власність територіальної громади міста”, “комунальна казна”;

аргументування доцільності поширення на природні ресурси місцевого значення правового режиму комунальної власності та їх систематизація;

розробка пропозицій з удосконалення порядку передачі об'єктів комунальної власності у державну власність, приватизації майна комунальних підприємств, оренди і концесії об'єктів комунальної власності міста;

доопрацювання положень щодо розмежування господарських повноважень між органами місцевого самоврядування міста, а також між ними та державними органами;

обґрунтування пропозицій щодо фінансування об'єктів соціальної інфраструктури міста, казначейського обслуговування місцевих бюджетів, правового режиму тимчасово вільних коштів та грошових надходжень від операцій з міськими землями;

виявлення особливостей реалізації територіальними громадами повноважень власника у містах з районним поділом та підготовка відповідних пропозицій;

обґрунтування напрямків удосконалення господарського законодавства щодо правового режиму права власності територіальної громади міста.

Об'єктом дослідження виступають суспільні відносини, які виникають унаслідок залучення власності територіальної громади міста у господарській оборот.

Предметом дослідження є господарсько-правові аспекти відносин власності територіальної громади міста.

Методологічною основою дослідження стали загальнонаукові та спеціальні методи пізнання, які використовуються в юридичній науці: діалектичний, історичний, порівняльно-правовий, системно-структурний, аналітико-синтетичний, логіко-юридичний. Застосування діалектичного методу дозволило дослідити генезис і особливості правової природи комунальної власності міста. За допомогою історичного методу виявлено особливості становлення власності територіальної громади міста та специфічні форми правового регулювання на кожному історичному етапі еволюції відносин власності територіальної громади міста. Порівняльно-правовий метод застосовувався для виявлення особливостей формування та використання у господарському обороті об'єктів власності міської громади у різних країнах та пошуку найбільш оптимальних шляхів правового регулювання відносин комунальної власності міста з залученням зарубіжного досвіду. Аналітико-синтетичний та системно-структурний методи застосовувалися при здійсненні класифікації об'єктів комунальної власності міста та визначенні понять “комунальна казна”, “міське господарство”. Логіко-юридичний метод дозволив проаналізувати зміст норм чинного законодавства, що регулює правовий режим об'єктів власності територіальної громади міста, виявити недоліки чинного законодавства з їх господарсько-правового використання та обґрунтувати пропозиції з його удосконалення.

Теоретичну основу дослідження, крім вищезазначених авторів, склали роботи вітчизняних і зарубіжних вчених-юристів і економістів: Б.І. Адамова, І.А. Азовкіна, В.Н. Амітана, О.В. Батанова, А.Г. Бобкової, Ф. Броделя, А.С. Васильєва, О.М. Вінник, В.П. Вишневського, Л.А. Веліхова, А.В. Венедиктова, А.Г. Вороніна, В.Д. Волкова, Д. Гарнера, А.П. Гетьмана, С.М. Грудницької, Б. Данилишина, В.В. Джуня, О.Р. Зельдіної, Г.Л. Знаменського, О.С. Іоффе, М.М. Коркунова, Н.Ю. Круглової, В.В. Лаптєва, В.К. Мамутова, В.С. Мартем'янова, В.П. Мозоліна, Я.Ф. Миколенко, Б.М. Полякова, В.Ф. Погорілка, О.П. Подцерковного, Д.М. Притики, Г.В. Пронської, В.В. Рибака, В.І. Рутенбурга, Л.А. Савельєва, А.О. Салливана, Н.О. Саніахметової, В.І. Семчика, В.Ф. Сіренка, Є.О. Суханова, Ю.К. Толстого, Ю.С. Червоного, Я.М. Шевченка, B.C. Щербини, М.В. Шульги.

Емпіричну основу дослідження склали нормативно-правові акти України та інших країн, статистичні матеріали, практика діяльності органів місцевого самоврядування, судова практика.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що в дисертації вперше комплексно досліджені господарсько-правові проблеми відносин комунальної власності міста та розроблені відповідні шляхи їх подолання, з метою підвищення ефективності формування та використання майна територіальної громади у міському господарському комплексі. Новизна дисертаційного дослідження конкретизується в науково-теоретичних положеннях, висновках та пропозиціях, найважливішими з яких є наступні:

Вперше:

на підставі дослідження формування та функціонування старогрецьких міст-держав, міст Стародавнього Риму і середньовічних міст виявлено генетичні особливості власності територіальної громади міста як складової міського господарства, що обумовлюють домінування господарсько-правових засобів її використання з метою задоволення потреб жителів міста, та вказують на господарсько-правову природу такої власності;

визначено міське господарство як сукупність підприємств різних форм власності, домогосподарств, органів місцевого самоврядування в їх взаємодії на основі спільності соціальних і економічних інтересів, єдиного економічного, культурного і інформаційного простору, що історично склався, із специфічною комбінацією чинників виробництва, достатніх для реалізації господарської компетенції, здійснення господарської діяльності, спрямованих на забезпечення нормальних для територіальної громади зайнятості і доходів та відповідний рівень задоволення потреб населення в індивідуальних і суспільних життєвих благах;

визначено співвідношення категорій “міське господарство”, “місцеве господарство”: місцеве господарство на рівні міста набуває рис міського господарства, яке органічно включає в себе комунальну власність міста як сукупність об'єктів, основним призначенням яких є задоволення потреб територіальної громади;

акцентовано, що генетично правову основу регулювання відносин власності у місті становили переважно норми міського права (зокрема, Магдебурзького), та сформульовано положення про відродження подібного права на сучасному етапі розвитку суспільства, що пов'язується із прийняттям містами України відповідних статутів територіальних громад;

на основі аналізу концепції “розщепленої” власності та теорії оперативного управління у контексті практичних проблем управління комунальною власністю обґрунтовано доцільність проекції принципу розщеплення на управлінську компетенцію органів місцевого самоврядування міста із чітким розмежуванням повноважень різних органів щодо одного і того ж об'єкта;

обґрунтовано необхідність вдосконалення відносин з управління комунальною власністю територіальної громади міста у складі спільної власності територіальних громад з використанням відповідними суб'єктами права (міською радою та районною, обласною радами) господарсько-договірних конструкцій;

узагальнено та систематизовано підстави виникнення права власності територіальної громади міста, а саме: а) придбання майна, нематеріальних цінностей за рахунок коштів територіальної громади; б) безоплатна передача у процесі виконання законодавства про передачу об'єктів соціальної інфраструктури (зокрема, у випадках визнання суб'єкта господарювання банкрутом і відкритті процедури ліквідації); в) передача (дарування) фізичними і юридичними особами; г) оплатне вилучення майна, що перебуває у власності фізичних і юридичних осіб, у зв'язку з суспільною необхідністю;

надано класифікацію об'єктів права комунальної власності міста за ознакою дохідності, що дозволило виокремити: 1) майно, яке утримується повністю за рахунок бюджету; 2) майно, що знаходиться в користуванні соціальних і освітніх установ міста; 3) майно установ, які підтримуються за рахунок бюджетних коштів (майнові комплекси кінотеатрів, театрів, палаців культури, будинків творчості, зоопарків, цирків тощо); 4) майно підприємств, які одержують дотації з бюджету; 5) майно інших суб'єктів господарювання, основною метою діяльності яких є отримання прибутку з метою поповнення місцевого бюджету та вирішення завдань соціально-економічного розвитку території;

аргументовано доцільність впровадження у правовий оборот поняття комунальної казни як гарантованої законом сукупності об`єктів власності територіальної громади, що включає кошти місцевого бюджету, майно не закріплене за комунальними підприємствами та установами, а також об'єкти виключної власності територіальної громади міста, які не можуть бути приватизовані та діяльність яких спрямована на задоволення спільних потреб усіх членів територіальної громади міста;

обґрунтовано необхідність поширення на природні ресурси місцевого значення правового режиму комунальної власності в силу прямого нормативного припису та їх систематизації за критерієм переважного використання для задоволення потреб територіальної громади та на території міста;

розроблено видову диференціацію договорів концесії об'єктів комунальної власності міста: 1) без зобов'язань поліпшення комунального майна; 2) із зобов'язанням незначного поліпшення комунального майна; 3) із зобов'язанням істотного поліпшення комунального майна; 4) із зобов'язанням створення об'єкту концесії;

обґрунтовано необхідність визнання територіальної громади міста з районним поділом єдиним власником усього комунального майна міста з наділенням територіальних громад міських районів статусом суб'єктів, уповноважених управляти комунальною власністю міської громади.

Удосконалено результати науково-прикладних розробок з питань правового регулювання відносин власності територіальної громади міста, зокрема щодо:

надання послуг з казначейського обслуговування місцевих бюджетів з урахуванням розроблених пропозицій з деталізації змісту типового договору про здійснення розрахунково-касового обслуговування з огляду на встановлення відповідальності органів казначейства за порушення прав територіальних громад на розпорядження належними їм грошовими коштами;

розпорядження тимчасово вільними коштами місцевих бюджетів з урахуванням надання органам місцевого самоврядування права на розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів, а також коштів місцевих бюджетів, які утворюються на кінець бюджетного періоду в результаті перевиконання доходів, економії по витратах або з інших причин, на депозитних рахунках банківських установ;

перерозподілу повноважень з відведення земель для потреб активізації підприємницької діяльності у місті з урахуванням надання відповідних повноважень виконкомам міських рад;

правового режиму грошових надходжень від операцій з міськими землями, що належать територіальній громаді міста до розмежування земель державної та комунальної власності, з урахуванням доцільності зарахування у повному обсязі до міського бюджету надходжень від продажу земель несільськогосподарського призначення у межах міста (за виключенням земель, які знаходяться у державній та приватній власності);

порядку передачі об'єктів комунальної власності у державну власність з урахуванням дозволу, залежно від вартості основних фондів, приймати об'єкти з комунальної власності в державну власність самим підприємствам за погодженням з регіональними підрозділами Фонду державного майна, місцевими державними адміністраціями;

фінансування передачі у комунальну власність міст об'єктів соціальної інфраструктури, які знаходяться на балансі суб'єктів господарювання під час реалізації щодо них процедур банкрутства, з урахуванням створення органом місцевого самоврядування окремого спеціального фонду;

оренди об'єктів комунальної власності міста з урахуванням введення до переліку істотних умов договору оренди обов'язку орендаря не використовувати орендоване майно на шкоду власникові;

концесії об'єктів комунальної власності міста з урахуванням: визначення змісту поняття “належний стан” щодо об'єктів комунальної (у тому числі міської) власності, переданих в концесію, як комплексу вимог до майна (майнових комплексів), закріплених в нормативних актах, державних стандартах; визнання поліпшень об'єкту концесії істотними за критерієм вартості проведених поліпшень; обов'язкового використання амортизаційних відрахувань на відновлення основних фондів, отриманих в концесію.

Дістали подальший розвиток положення щодо:

особливого правового статусу територіальної громади, для здійснення якою господарських повноважень запропонована організаційно-правова форма міста, села, селища як суб'єкта господарювання з правами юридичної особи шляхом доповнення глави 13 ГК України статтею 132 “Територіальні громади як суб'єкти господарювання”;

фінансування об'єктів соціальної інфраструктури міста шляхом визначення доцільності відновлення раніше відомих господарській практиці відносин “шефства” промислових підприємств над соціально-культурними закладами у межах соціально-комунальних зобов'язань;

організації взаємодії органів місцевого самоврядування та суб'єктів господарювання міста шляхом відображення основних напрямків їх співробітництва у програмно-прогнозних документах соціально-економічного розвитку міста;

повноважень органів місцевого самоврядування щодо приватизації об'єктів власності територіальної громади міста стосовно:

забезпечення цільового призначення приватизованих об'єктів соціальної інфраструктури та здійснення контролю у тих сферах міського господарства, де допускається приватний інвестор;

раціонального використання об'єктів комунальної власності міста з допомогою відповідних господарсько-договірних конструкцій (оренда, концесія) на противагу практиці приватизації комунального майна.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що викладені в роботі висновки та пропозиції з удосконалення законодавства України і його застосування можуть бути використані в законодавчому процесі, діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, а також суб'єктів господарювання комунального сектору економіки України. Крім того, основні положення роботи можуть бути використані при підготовці науково-практичних видань, підручників, навчальних посібників і методичних рекомендацій для науковців, юристів-практиків, економістів, викладачів, аспірантів та студентів юридичних вузів. Практичне втілення результатів дослідження буде сприяти підвищенню ефективності використання об'єктів комунальної власності міста.

Результати дисертаційної роботи отримали впровадження у практичну діяльність виконавчого комітету Донецької міської ради під час підготовки проекту Статуту територіальної громади м. Донецька, а також прийнятті Донецькою міською радою рішень про делегування повноважень районним у місті радам та їх виконкомам, розмежування повноважень з управління майном, яке відноситься до комунальної власності територіальної громади м. Донецька (довідка № 01/23-2599 від 24.05.2007 р.).

Положення дисертації використані у навчальному процесі Донецького національного університету МОН України при викладанні навчальних дисциплін “Комунальне право” та “Конституційне право України” (довідка № 412/01-27/6.8.0 від 24.05.2007 р.). Положення дисертаційної роботи стосовно вдосконалення Господарського кодексу України та проекту закону України „Про право комунальної власності та управління об'єктами права комунальної власності, об'єктами спільної власності територіальних громад” (реєстровий № 1306) прийняті до використання у правотворчій діяльності Верховної Ради України (лист Голови підкомітету з питань газової промисловості Комітету з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки № 184/1 від 21.06.2007 р., листи народних депутатів № 140-62 від 22.06.2007 р., № 133/07д від 01.08.2007 р.).

Висновки і пропозиції дисертанта можуть бути використані у законотворчій діяльності, зокрема, при підготовці Закону України “Про право комунальної власності”, нової редакції Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, доповнень до ГК України, Законів України “Про концесії”, “Про оренду землі”.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною, завершеною науковою роботою. У працях, опублікованих у співавторстві, авторові належить обґрунтування пропозицій щодо механізму передачі житлового фонду у комунальну власність під час здійснення процедур банкрутства, практики правозастосування у сфері банкрутства комунальних підприємств, регулювання відносин у міському господарському комплексі, пов'язаних з фінансовим забезпеченням функціонування територіальних громад міст, вдосконалення законодавства України з питань використання земельних ділянок під вбудованими нежитловими приміщеннями на території міста, формування та управління об'єктами власності територіальної громади міста, а також розглянуто питання можливості застосування до відносин комунальної власності міста концепції “розщепленої” власності, розроблено пропозиції щодо вирішення проблем ефективного використання міських земель, оптимізації грошових надходжень від операцій з міськими землями, вдосконалення казначейського обслуговування місцевих бюджетів та аргументовано місце і роль органів місцевого самоврядування у розвитку територій з режимом ВЕЗ.

Сформульовані теоретичні положення, висновки, пропозиції, рекомендації, отримані автором у результаті вивчення і аналізу понад тисячі наукових і нормативно-правових джерел, господарських і цивільних справ, матеріалів і прикладів правозастосовчої діяльності у сфері відносин комунальної власності міста.

Апробація результатів дисертації. Основні висновки дисертаційної роботи доповідалися і обговорювалися на наступних конференціях, наукових семінарах і круглих столах: Міжнародний науково-практичний семінар “Специальные экономические зоны и их влияние на социально-экономическое развитие региона” (Донецьк, 1998); Регіональна науково-практична конференція “Стратегия управления социально-экономическим развитием региона на период до 2010 года” (Донецьк, 1999); Міжнародна конференція “Актуальні проблеми і досвід місцевого самоврядування у Східноукраїнському регіоні” (Донецьк, 2001); Міжнародна науково-практична конференція “Программа поддержки применения современных методов планирования бюджетов в местных органах самоуправления Украины” (Краков - Закопане, Польща, 2002); Круглий стіл “Распределение полномочий - основа регионального и местного развития” (Донецьк, 2003); III Міжнародна науково-практична конференція “Город, регион, государство: проблемы распределения полномочий” (Донецьк, 2003); Міжнародна науково-практична конференція “Актуальные проблемы управления ресурсами городского развития” (Донецьк, 2003); Міжнародна науково-практична конференція “Проблемы правового регулирования экономических отношений на современном этапе” (Гродно, 2006); IV Міжнародна науково-практична конференція “Город, регион, государство: проблемы распределения полномочий” (Донецьк - Святогорськ, 2006); Міжнародна науково-практична конференція “Актуальні проблеми управління розвитком об'єктів і процесів ринкової економіки” (Запоріжжя, 2006); IV Міжнародна науково-практична конференція “Актуальні питання реформування правової системи України” (Луцьк, 2007).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження опубліковані в особистій монографії загальним обсягом 20,5 д.а., 4 колективних монографіях обсягом особистої участі 4,7 д.а., 22 основних наукових працях у фахових виданнях, рекомендованих ВАК України, в яких 10,5 д.а. належить особисто здобувачу. Результати дослідження висвітлено також в 17 додаткових друкованих наукових працях загальним обсягом 6,2 д.а., представлених науковими статтями, матеріалами до коментарів та підручників, тезами доповідей на конференціях, науково-практичних семінарах, круглих столах, в яких особисто здобувачу належить 5,8 д.а.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

Розділ 1. Генезис та правова природа власності територіальної громади міста складається з двох підрозділів, в яких розкриваються генезис та особливості правової природи комунальної (міської) власності, а також особливості впливу реформування господарського законодавства України на правове регулювання сучасних відносин власності територіальної громади міста.

У підрозділі 1.1. “Походження власності територіальної громади міста” зазначається, що історія людства тісно пов'язана з розвитком поселень, в першу чергу міст, оскільки в них зосереджувався промисловий, культурний, науковий потенціал, знаходили відображення досягнення людської думки і недоліки цивілізації.

З метою виявлення особливостей становлення та формування комунальної власності міста було здійснено аналіз історії окремих міст стародавньої Греції та Риму, а також висвітлено окремі аспекти правового регулювання міських господарських відносин у середньовічних містах. Встановлено, що античні міста-поліси були ще до нашої ери першими державними утвореннями в північному Причорномор'ї на територіях, що увійшли в двадцятому столітті до складу південних областей України. Вже у той час вченими виділявся особливий статус міста-держави як утворення, здатного і покликаного вирішувати усі насущні проблеми його населення. Платон відзначав, що “місто - це житло безлічі людей, які підкоряються загальним ухвалам та живуть за одним і тим же законом”.

Античне місто, в особі його органів управління, як єдина територіально-господарська система вирішувало питання забезпечення своєї життєдіяльності. І це, перш за все, функція раціонального господарювання, сутність якої полягає у ефективному використанні міської власності з метою задоволення потреб жителів міста. Крім того, історичні дані свідчать про те, що за часів стародавнього Риму у відповідних актах того періоду було закріплено правовий режим колективної власності, яка за своїм характером була близькою до комунальної власності. Основним призначенням колективної власності було задоволення спільних потреб громади як власника.

У середні віки був час вільних міст та їх союзів. У цьому відношенні відомий приклад об'єднання німецьких міст в Ганзейський союз, що сприяло розвитку як самих міст, так і регіонів, держави в цілому. Сам факт оголошення населення містом мав велике значення для його подальшої історії. Автор відзначає велику політичну і економічну самостійність середньовічних міст, їх позитивну роль у розвитку Європи. У країнах Західної Європи міста протистояли (не завжди без кривавих сутичок) владі феодалів, нерідко їх союзниками виступали глави держав (у Германії - імператори, у Франції - королі).

Історико-правові пам'ятники свідчать про те, що міста вирішували питання торгівлі і ремесла, ринку, чеканки монет, суду і побуту, війни і миру. З отриманням містом права міського самоврядування виникло і саме поняття міського права. Увагу акцентовано на тому, що в середньовічний період розвитку міст діяло декілька систем міського права - Магдебурзьке, Любекське, Гамбургське і т.д. Проте в багатьох містах України, включаючи Київ, впродовж декількох сторіч діяла система Магдебурзького (або німецького) міського права, яка регламентувала внутрішньоміські, зокрема господарські, відносини. У рамках Магдебурзького права отримали розвиток і норми, що визначають особливості реалізації суб'єктами міських відносин повноважень власника, зокрема, в ролі останнього, нарівні з іншими учасниками, виступала міська громада, яка приймала своїм майном - міською власністю, - активну участь в товарно-грошових відносинах.

У роботі підтримується думка про те, що Магдебурзьке право як право міського самоврядування і ринкових відносин у містах можна визнати первинною правовою базою розвитку відносин міської власності. З усієї правової спадщини саме воно становить на сьогодні найбільший інтерес з точки зору як історії розвитку міського самоврядування, так і з погляду історії правового регулювання господарських відносин у місті. Визнається, що відносини власності територіальної громади міста мають глибокі історичні корні, зародження яких окремі дослідники пов'язують з виникненням і розвитком відомого у минулому міського права, з яким генетично пов'язане сучасне господарське право. Відновлення інтересу до Магдебурзького права сприяло активізації формування органів міського самоврядування та основ комунальної власності міста.

Генетичні особливості формування і функціонування власності територіальної громади міста як складової міського господарства і домінування господарсько-правових способів її використання з метою задоволення потреб жителів міста обумовлюють господарсько-правову складову у їх природі.

З урахуванням історичного досвіду обгрунтовано, що територіальна громада міста, як і інші суб'єкти господарського права, може брати участь у господарсько-правових відносинах. У цьому сенсі територіальна громада міста наділена правоздатністю, якій властива ціла низка особливостей, пов'язаних, перш за все, з тим, що територіальна громада, по суті, є суб'єктом публічного права. Територіальна громада міста бере участь у господарському обороті не в своїх приватних інтересах, а з метою найбільш ефективного відправлення публічної влади, а також господарювання для задоволення потреб членів територіальної громади. Правоздатність територіальної громади міста обмежена лише тими можливостями, які прямо передбачені законами.

У підрозділі 1.2. “Вплив реформування господарського законодавства на розвиток власності громади міста” доводиться, що з прийняттям ГК України як системи норм, регулюючих організацію і здійснення господарської діяльності, покликаних у цілому упорядкувати різноманітні за суб'єктним складом господарські відносини, можливості територіальних громад міст брати участь у міських господарських відносинах шляхом реалізації повноважень з господарського використання об'єктів комунальної власності міста значно зросли.

До прийняття ГК України в умовах безлічі розрізнених актів, що визначали сферу суспільних відносин, в яких територіальні громади міст могли брати участь своїм комунальним майном, господарська правосуб'єктність територіальних громад була значно звужена. Стаття 2 ГК України визнає органи місцевого самоврядування, уповноважені представляти інтереси, зокрема, територіальних громад міст, учасниками відносин у сфері господарювання, що відкриває перед територіальною громадою міста нові можливості щодо реалізації свого суб'єктивного права власності з розпорядження комунальним майном у господарських правовідносинах і нарощування нових об'єктів комунальної власності через реалізацію своєї господарської правосуб'єктності. Вказане положення також підкріплюється іншими нормами ГК України в частині участі органів місцевого самоврядування, що діють від імені та в інтересах територіальних громад міст, у господарських відносинах; реалізації господарської компетенції органів місцевого самоврядування від імені відповідної комунальної установи; визначення взаємовідносин органів місцевого самоврядування з суб'єктами господарювання; встановлення особливостей управління господарською діяльністю у комунальному секторі економіки; заснування комунальних унітарних підприємств як рівноправних суб'єктів господарювання; визначення особливостей управління корпоративними правами територіальних громад, зокрема міста і т.д. Проте вказані законодавчі положення потребують подальшого розвитку у контексті висвітлення особливостей функціонування міста як комплексного господарського утворення і створення передумов для ефективного господарського управління власністю територіальної громади міста.

При цьому автор дотримується наукової точки зору про те, що “територіальна громада міста” і “місто” - це поняття єдині, неподільні і взаємообумовлені. Крім того, на сьогодні як у вітчизняній, так і зарубіжній літературі можна відзначити наукову тенденцію до визнання міста як господарської організації з особливим статусом, діяльність якої направлена на вирішення завдань місцевого значення. Обґрунтовано, що правовий статус міста як учасника правовідносин, зокрема у сфері комунальної власності, повинен бути визначений на рівні спеціального Закону про місто. До ухвалення відповідного Закону запропоновано внести доповнення до глави 13 ГК України ст. 132 “Територіальні громади як суб'єкти господарювання”, яка має встановити, що територіальні громади виступають в організаційно-правовій формі міста, села, селища; місто, село, селище в господарських відносинах виступають як суб'єкти господарювання - власник з правами юридичної особи.

За підсумками узагальнення і систематизації відповідних наукових поглядів, дослідження аванпроекту Господарського (комерційного) кодексу та аналізу низки нормативно-правових актів обґрунтовується пропозиція про обхват поняттям “суб'єктів господарської діяльності” тих суб'єктів господарювання, які здійснюють безпосередню господарську діяльність з виготовлення та реалiзацiї продукцiї, виконання робiт чи надання послуг вартiсного характеру, що мають цiнову визначеність.

Розділ 2. Об'єкти і суб'єкти права власності територіальної громади міста складається з чотирьох підрозділів, у яких розкриваються питання формування об'єктного складу комунальної власності міста, правовий режим фінансових та природних ресурсів, які знаходяться у розпорядженні територіальної громади міста, а також досліджується доцільність та можливість застосування до відносин комунальної власності міста концепції „розщепленої” власності.

У підрозділі 2.1. “Формування об'єктного складу власності територіальної громади міста” надано аналіз розвитку правових основ функціонування комунальної власності - власності територіальних громад села, селища, міста, її економічну природу. Комунальна власність є самостійною і рівноправною формою власності разом з державною і приватною. Це стало можливим завдяки початку в 90-х роках XX ст. тобто з початку процесу формування системи місцевого самоврядування в цілому в СРСР і, зокрема, в Україні.

Встановлено, що процесу становлення комунальної власності були властиві свої характерні риси, проте найбільш змістовним у контексті даного дослідження є період перебування України у складі СРСР і придбання нею незалежності. Аналіз еволюції законодавства України у сфері місцевого самоврядування дозволяє стверджувати, що первинно основна маса об'єктів комунальної власності формувалася способом передачі державою частини свого майна адмiнiстративно-територiальним одиницям в особi обласних, районних, мiських, селищних, сiльських Рад народних депутатiв. У даний час названий метод продовжує залишатися домінуючим (зокрема, процес розмежування земель державної та комунальної власності, за суттю, є передачею, оскільки держава сама визначає, які землі знаходитимуться у власності територіальних громад), але не винятковим.

Аналіз законодавства України дозволяє дійти висновку, що підставами виникнення комунальної власності є: а) придбання майна, нематеріальних цінностей за рахунок коштів територіальних громад; б) безоплатна передача у процесі виконання законодавства про передачу об'єктів соціальної інфраструктури (зокрема, у випадках визнання суб'єкта господарювання банкрутом і відкритті процедури ліквідації); у) передача (дарування) фізичними і юридичними особами; г) оплатне вилучення майна, що перебуває у власності фізичних і юридичних осіб, у зв'язку з суспільною необхідністю.

Особливу категорію складають відносини спільної власності територіальних громад сіл, селищ та міст, що перебувають в управлінні районних та обласних рад. Характерною рисою правового регулювання відносин спільної власності за участю територіальних громад, на відміну від цивільно-правового підходу, є те, що власність не втрачає ознак публічної власності, призначеної для задоволення спільних потреб територіальних громад та у зв'язку з цим не може бути поділена на частки. Існуючі на сьогодні недоліки законодавства України у вказаній сфері відносин не дають змоги територіальним громадам міст ефективно здійснювати повноваження власника щодо комунального майна, що перебуває в управлінні районних та обласних рад. На вирішення вказаної проблеми спрямована пропозиція щодо можливості укладення між управляючим суб'єктом (обласною і районною радами) та міською радою відповідного господарського договору, що дозволить конкретизувати повноваження договірних сторін з питань володіння, користування та розпорядження об'єктами спільної власності територіальних громад.

Проведене дослідження засвідчило, що найбільш невизначеним у законодавстві України є питання передачі у комунальну власність міст об'єктів соціальної інфраструктури під час реалізації процедур банкрутства щодо суб'єктів господарювання, на балансі яких вони знаходяться. Для вирішення вказаної проблеми необхідно розробити більш досконалий порядок передачі в комунальну власність загальнодержавного житлового фонду, який знаходився в господарському віданні або в оперативному управлінні підприємств, установ і організацій з урахуванням особливостей, які притаманні процедурі банкрутства. Такий порядок повинен містити реальний механізм фінансування вказаної передачі, який дозволив би органам місцевого самоврядування міст здійснення першочергових заходів щодо технічної документації будинків, їх поточного обслуговування незалежно від моменту передачі і подальшого утримання житлового фонду.

Крім того, доцільне створення органом місцевого самоврядування окремого фонду для фінансування передачі, що вирішило б проблему наявності (відсутності) коштів у разі передачі відомчого житлового фонду в комунальну власність впродовж фінансового року, тобто необхідне впровадження механізму цільового фінансування.

Здійснено класифікацію об'єктів комунальної власності в окремі групи за ознаками цільового призначення, правового режиму їх закріплення за окремими учасниками господарських відносин. Вказана класифікація розкриває структуру комунальної власності, дозволяє виявити ті об'єкти, які можуть бути потенційно приватизовані, інвестиційно привабливі або які підлягають включенню до складу об'єктів виключної власності територіальних громад міст.

До об'єктів виключної власності територіальних громад міст відносяться ті, які включені до переліку об'єктів комунальної власності, що не підлягають відчуженню, та затверджені відповідно до рішення міської ради виключно на її пленарному засіданні згідно з положеннями Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (п. 30 ч. 1 ст. 26). Враховуючи позитивний досвід зарубіжних країн, доцільно включити в законодавство України поняття “комунальна казна”. Це дозволить забезпечити економічну безпеку міста, безперешкодне виконання делегованих органам місцевого самоврядування повноважень органів державної виконавчої влади, ефективне вирішення цілої низки соціальних проблем. До об'єктів, що мають режим виключного права комунальної власності, можна віднести: природні ресурси і природні об'єкти місцевого значення, окрім категорії земель, дозволених до продажу; вулиці, проїзди, дороги, парки, сквери, ботанічні і зоологічні сади; дендрарії, заповідники, природні ландшафти, пам'ятки природи; місцеві оздоровчо-лікувальні території і зони; енергетичні системи місцевого значення; соціальне і службове житло у складі житлового фонду територіальної громади; житловий фонд соціального призначення; соціальні готелі; місцеві пам'ятки історії і архітектури; кладовища; місця поховання відходів.

До об'єктів виключної власності територіальної громади за рішенням відповідної ради або на підставі місцевого референдуму можуть бути віднесені інші об'єкти з числа тих, що знаходяться у комунальній власності. Об'єкти цієї категорії не можуть бути передані іншим власникам (у державну, колективну, приватну власність), відчужені яким-небудь чином. Вони можуть перейти у власність іншої територіальної громади у результаті зміни меж адміністративно-територіальної одиниці, об'єднання декількох територіальних громад в одну.

У підрозділі 2.2. “Фінансові ресурси як об'єкт власності територіальної громади міста” зазначається, що важливе місце у складі об'єктів комунальної власності займають фінансові ресурси, які зосереджуються переважно у місцевому бюджеті.

Саме фінансовим ресурсам як одному з чотирьох основних видів ресурсів, до яких також відносяться природні, матеріальні, трудові, відводиться важлива роль у забезпеченні функціонування місцевого самоврядування. Наявність власної достатньої фінансової бази є однією з найважливіших умов здійснення самоврядування на будь-якому рівні, у тому числі на міському.

У роботі зазначено, що фінансові ресурси відповідної території (тобто “місцеві фінанси”) і фінансові ресурси територіальної громади міста співвідносяться як ціле та частина.

Проведене у роботі дослідження дохідних джерел місцевих бюджетів показало, що місцеві фінансові ресурси тісно пов'язані із загальнодержавною фінансовою системою. Особливе місце у структурі бюджетних ресурсів належить місцевим податкам і зборам, які на сьогоднішній день складають незначну частину доходів місцевих бюджетів. В Україні з метою підвищення результативності фінансової діяльності держави необхідно провести корінну перебудову податкової системи і удосконалити з урахуванням передового зарубіжного досвіду один з найважливіших її механізмів - місцеві податки і збори. Аргументовано, що використання інституту місцевих податків і зборів як одного з джерел поповнення доходів територіальних громад є важливим засобом зміцнення всієї фінансової системи України.

Ефективне використання системи місцевих фінансових ресурсів потребує вдосконалення законодавчої бази у цій сфері, зокрема запропоновано: усунути суперечності в законодавстві України відносно прав місцевих рад на використання грошових коштів за рахунок надпланових надходжень; врегулювати питання формування місцевих фінансових ресурсів за рахунок залучених коштів; уніфікувати чинне законодавство України щодо фінансування делегованих повноважень органів місцевого самоврядування; створити реальні правові передумови для реалізації територіальними громадами права на землю комунальної форми власності.

З метою захисту права власності територіальної громади на бюджетні кошти і попередження порушення цього права органами Державного казначейства України запропоновано передбачити відповідальність органів Держказначейства перед органами місцевого самоврядування (або безпосередньо перед територіальними громадами) за невчасне і неякісне надання казначейських послуг місцевим бюджетам. Це питання має бути відображене у змісті договору про здійснення розрахунково-касового обслуговування, що укладається з Державним казначейством України. Крім того, для ефективної діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування при виконанні місцевих бюджетів автор вважає за доцільне визначити єдині підходи до розподілу повноважень між органами Державного казначейства України, головних фінансових управлінь місцевих державних адміністрацій і фінансових управлінь органів місцевого самоврядування в частині здійснення функцій з бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання місцевого бюджету.

З метою забезпечення раціонального використання бюджетних коштів і отримання додаткових надходжень до місцевих бюджетів обґрунтовано необхідність надання органам місцевого самоврядування міст можливості розміщувати тимчасово вільні кошти місцевих бюджетів, а також кошти місцевих бюджетів, які утворюються на кінець бюджетного періоду у результаті перевиконання доходів, економії по витратах або з інших причин, на депозитних рахунках банківських установ.

З метою збільшення обсягу грошових надходжень, перспективним є використання “нетрадиційних” джерел доходів, до яких можна віднести операції з місцевими облігаціями, доходи від реалізації територіальною громадою належних їй корпоративних прав, доходи від інвестиційної діяльності тощо.

Зміцнення фінансового забезпечення розвитку міст може бути досягнуте за рахунок формування такої системи місцевих фінансових ресурсів, яка дозволить вирішувати та реалізовувати стратегічні і тактичні завдання міського соціально-економічного розвитку в короткостроковому періоді і на довгострокову перспективу.

У підрозділі 2.3. “Господарсько-правове забезпечення використання природних ресурсів міста” обґрунтовано, що у власності територіальних громад можуть знаходитися природні ресурси місцевого значення, систематизація яких ускладнена наявністю великого числа неузгоджених між собою спеціальних нормативно-правових актів.

Розрізненість положень різних нормативно-правових актів відносно правового режиму природних ресурсів, що знаходяться на території міста, з одного боку, привносять у відносини більше неясності і невизначеності, а з іншого, як наслідок, позбавляють територіальні громади дохідного джерела, яке могло б істотно поповнити міський бюджет грошовими надходженнями від використання природних ресурсів. З огляду на викладене, запропоновано передати у власність територіальних громад міст природні ресурси місцевого значення.

У роботі зазначено, що на сьогодні все більше актуалізується питання розмежування земель державної та комунальної власності. Створення реального механізму розмежування земель державної і комунальної власності, вдосконалення законодавства у цій сфері дозволять органам місцевого самоврядування здійснювати ефективний контроль за використанням земель і активно залучати земельний ресурс до господарського обороту. Дослідження показало, що відсутність реальних кроків з розмежування земель державної і комунальної власності відповідно до Закону України “Про розмежування земель державної та комунальної власності” позбавляє територіальну громаду можливості реалізовувати повноваження власника в повному обсязі, а також заподіює територіальній громаді фінансові втрати, у зв`язку з чим пропонується прискорити це розмежування та обґрунтовані критерії по віднесенню земель до міської власності.

На даний час дискусійними і такими, що вимагають оперативного вирішення, є компетенційні питання у сфері земельних відносин. Належність до компетенції міської ради питань надання земельних ділянок в оренду і постійне користування, продажу (викуп ділянок, які знаходяться у користуванні, або вільних ділянок на конкурентних засадах) створює додаткові бюрократичні та часові бар`єри для суб`єктів господарських відносин. У зв'язку з цим доцільно надати виконкомам міських рад повноваження з відведення всіх земель на території міста, що сприятиме активізації підприємницької діяльності в місті та зменшить час на вирішення цих питань, ширше використовуючи конкурентні засади.

У підрозділі 2.4. “Проблема “розщепленої” власності громади міста” автором розглянуто питання можливості застосування до відносин комунальної власності міста концепції „розщепленої” власності. На сьогодні у науковій літературі відзначається, що середньовічна феодальна конструкція „розщепленої” власності виявилася дуже зручною в сучасних умовах для оформлення і теоретичного виправдання обмежень права власності, а також процесу відособлення функції продуктивного використання капіталу від власності на капітал, що характерний для розвиненого ринкового господарства. Існує наукова точка зору, що право комунальної (муніципальної) власності можна віднести до складної моделі права власності, яка припускає приналежність майна одночасно декільком особам. Проте за наслідками проведеного аналізу автор, відзначаючи природу поняття „розщеплена” власність, приходить до висновку про те, що стосовно відносин міської комунальної власності можна говорити виключно про „розщеплення” повноважень суб'єктів управління комунальною власністю, а не права комунальної власності.