Документаційне забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в Україні: сучасний стан та перспективи розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державний комітет архівів України

Український науково-дослідний інститут архівної справи та документознавства

УДК 651.4/.9: 352.07 (477)

Спеціальність 07.00.10 - документознавство, архівознавство

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата історичних наук

Документаційне забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в Україні: сучасний стан та перспективи розвитку

Петрова Ірина Олександрівна

Київ - 2008

Дисертацією є рукопис

Роботу виконано в Державній академії керівних кадрів культури і мистецтв Міністерства культури і туризму України, м. Київ

Науковий керівник: доктор історичних наук, професор Слободяник Михайло Семенович, Державна академія керівних кадрів Культури і мистецтв, Директор Інституту державного управління та інформаційної діяльності ДАККіМ, завідувач кафедри документальних комунікацій ДАККіМ

Офіційні опоненти:

- доктор історичних наук, професор Щербак Микола Григорович, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, завідувач кафедри архівознавства та спеціальних галузей історичної науки

- кандидат історичних наук Загорецька Олена Михайлівна, Український науково-дослідний інститут Архівної справи та документознавства, провідний науковий співробітник відділу документознавства

Захист відбудеться " 19 " березня 2008 р. о 10 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.864.01 в Українському науково-дослідному інституті архівної справи та документознавства за адресою: 03110, Київ, вул. Солом'янська, 24.

З дисертацією можна ознайомитися у Державній науковій архівній бібліотеці за адресою: 03110, Київ, вул. Солом'янська, 24.

Автореферат розіслано " 14 " лютого 2008 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради, кандидат історичних наук С.Л. Зворський

Анотації

Петрова І. О. Документаційне забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в Україні: сучасний стан та перспективи розвитку. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата історичних наук за спеціальністю 07.00.10 - документознавство, архівознавство. - Український науково-дослідний інститут архівної справи та документознавства. - Київ, 2008.

Дисертаційне дослідження присвячено вивченню сучасного стану документаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в Україні. На підставі архівних джерел, нормативно-методичних документів, наукових публікацій встановлено та проаналізовано основні напрями розвитку діловодства в органах місцевого самоврядування в Україні у 1917-1991 рр. Розглянуто функції сучасної системи місцевого самоврядування та роль органів місцевого самоврядування в управлінні адміністративно-територіальною одиницею, що визначають зміст документаційних процесів у цих органах. Охарактеризовано організаційні засади та технологічні процеси документаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в сучасній Україні, а також запропоновано основні перспективні напрями його розвитку.

Ключові слова: діловодство, органи місцевого самоврядування, міська рада, документаційне забезпечення, документування управлінської інформації, організування роботи зі службовими документами.

Петрова И.А. Документационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления в Украине: современное состояние и перспективы развития. - Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата исторических наук по специальности 07.00.10 - документоведение, архивоведение. - Украинский научно-исследовательский институт архивного дела и документоведения. - Киев, 2008.

Диссертация посвящена исследованию современного состояния документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления в Украине и определению перспектив его дальнейшего развития. На основании архивных документов определены основные направления развития делопроизводства в органах местного самоуправления в Украине с 1917 г. по 1991 г. Рассмотрены принципы организации работы с документами в исполнительных комитетах местных советов, а также выяснено, какие из них были заимствованы современными органами местного самоуправления. Проанализированы основные направления деятельности современной системы местного самоуправления в реализации интересов территориальной громады и управлении административно-территориальной единицей. Охарактеризована нормативно-методическая база документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Акцентируется внимание на необходимости разработки и внедрения на общегосударственном уровне ряда нормативно-методических документов: инструкции по документационному обеспечению в органах местного самоуправления, порядка документирования сессий органа местного самоуправления и заседаний его исполнительного комитета, примерной номенклатуры дел аппарата органа местного самоуправления. Охарактеризованы функции структурных подразделений, ответственных за организацию документационного обеспечения деятельности органа местного самоуправления, а также виды документов, которые создаются этими подразделениями в соответствии с их основными функциями. Определены причины, влияющие на снижение уровня документирования и организации работы со служебными документами в органах местного самоуправления. Предложены пути совершенствования документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Ключевые слова: делопроизводство, органы местного самоуправления, городской совет, документационное обеспечение, документирование управленческой информации, организация работы со служебными документами.

Petrova I.A. Documentary provision in activity of local self-governing organs in Ukraine: current status and perspectives of development. - Manuscript.

Dissertation for the Candidate's Degree of Historical Science on speciality 07.00.10 - Documentation and Archival Studies. - The Ukrainian Scientific Research Institute on Archives and Documentation. - Kyiv, 2008.

This thesis is dedicated to the research of current status of documentary provision of local self-governing organs in Ukraine and definition of its further perspectives of development. Based on the analysis of archive sources, normative and methodical documents, research publications there were studied and analyzed the main directions of records keeping development in local self-governing organs in Ukraine in 1917-1991 years. The functions of up-to-date local self-governing system and the role of local self-governing organs in management of political subdivision which determine the content of documentary processes in these organs were considered. Organizational principles and technological processes of documentary provision in activity of local self-governing organs in Ukraine were described and its main perspective directions of development were suggested.

Key words: records keeping, local self-governing organs, city council, documentary provision, documentation of management information, ways of work with official documents.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Для сучасної України вдосконалення роботи органів місцевого самоврядування є одним з актуальних завдань, що потребує науково обґрунтованих підходів. Належна організація функціонування цих органів забезпечує успішний розвиток держави, зокрема її соціально-економічну та політичну стабільність. З іншого боку, на ефективність дій органів державної влади суттєво впливає їх взаємозв'язок з органами місцевого самоврядування. Саме на місцевому рівні вирішуються основні проблеми життєдіяльності територіальної громади та забезпечується реалізація її інтересів. Діяльність у цьому напрямі є головним завданням органів місцевого самоврядування, успішне здійснення якого залежить від якісного та оперативного опрацювання відповідної інформації, що надходить до цих органів або створюється ними у вигляді документів.

Документування управлінської інформації та організування роботи зі службовими документами є одним із основних складових діяльності органів місцевого самоврядування. Водночас, на ці процеси, що, як правило, охоплюються поняттям діловодства, останнім часом впливає застосування нових інформаційних технологій, методів інформаційно-документаційного забезпечення управління. У підсумку зазначена діловодна діяльність, що спрямована на прийняття, документування та реалізацію управлінських рішень, набуває більш широкого змісту і може позначатися як документаційне забезпечення діяльності юридичної особи. Слід зауважити, що в державних органах та органах місцевого самоврядування як типова, так і профільна документація представлені переважно видами управлінських документів. Це означає, що в документаційному забезпеченні діяльності органу місцевого самоврядування основними є процеси створення та організування функціонування службових управлінських документів різних класів управлінської документації. Однак, нині, на відміну від традиційних діловодних процесів, вони реалізуються із врахуванням впровадження систем електронного документообігу, методів інформаційного забезпечення керування, моніторингу документаційних потоків в установі, керування документаційними процесами відповідно до чинних національних стандартів. Незважаючи на актуальність дослідження зазначених аспектів в роботі органів місцевого самоврядування, в Україні вони залишаються поза увагою документознавців. Це зумовило основне спрямування нашого дисертаційного дослідження. Водночас сучасний стан та перспективи розвитку документаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування доцільно розглядати у контексті вивчення основних напрямів розвитку діловодства в зазначених органах у попередні періоди, що певною мірою пов'язані із нинішньою характеристикою їх діяльності у сфері створення управлінської документації та організування роботи зі службовими документами.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дослідження пов'язаний з комплексною темою "Концептуальні засади розвитку документально-інформаційної сфери України", що розробляється в Державній академії керівних кадрів культури і мистецтв (ДАКККіМ).

Метою дослідження є з'ясування сучасного стану документаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в Україні і окреслення перспектив його подальшого розвитку.

Відповідно до мети сформульовано такі завдання дослідження:

- визначити основні напрями розвитку діловодства в органах місцевого самоврядування України за період з 1917 р. до 1991 р.;

- проаналізувати завдання сучасної системи місцевого самоврядування в Україні, зокрема органів місцевого самоврядування в реалізації інтересів територіальної громади та в управлінні адміністративно-територіальною одиницею;

- охарактеризувати нормативно-методичну базу документаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в сучасній Україні;

- розглянути функції структурних підрозділів, відповідальних за організацію документаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування, а також види документів, що створюються цими підрозділами відповідно до їх основних функцій;

- дослідити процеси документування та організування роботи зі службовими документами в сучасних органах місцевого самоврядування в Україні (на прикладі діяльності Маріупольської міської ради та її виконавчих органів);

- окреслити перспективні напрями подальшого розвитку документаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в Україні.

Методи дослідження. У процесі дослідження було застосовано такі наукові методи: хронологічний, історико-порівняльного аналізу, узагальнення.

Об'єктом дослідження є документаційне забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в сучасній Україні.

Предмет дослідження - сучасний стан та перспективи розвитку документаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в Україні.

Хронологічні межі дослідження охоплюють 1991-2006 рр. Нижня хронологічна межа пов'язана з початком реформування інституту місцевого самоврядування в незалежній Україні, верхня - позначає час завершення дослідження. Для з'ясування змісту витоків сучасного стану документаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в Україні проаналізовано основні напрями розвитку діловодства в таких органах з 1917 р. до 1991 р. Розгляд періодів 1920-1930-х рр., коли окремі частини сучасної території України належали різним державам, обмежено системою радянського діловодства, що реалізувалася в УСРР, оскільки саме вона набула подальшого розвитку в республіці в наступні історичні періоди.

Наукова новизна роботи полягає в тому, що на підставі дослідження архівних документів, нормативних актів та наукових публікацій окреслено основні напрями розвитку вітчизняного діловодства в органах місцевого самоврядування, починаючи з 1917 р. до 1991 р. Визначено організаційні засади та технологічні процеси діловодства місцевих рад та їх виконавчих органів за доби радянської влади, а також з'ясовано, які традиції і принципи цього періоду запозичені сучасними органами місцевого самоврядування для організування роботи зі службовими документами. Уперше в українському документознавстві проаналізовано сучасний стан документаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування, нормативно-методична база його реалізації. Визначено причини, які знижують рівень створювання та опрацювання документів у досліджуваних органах, та окреслено перспективні напрями вдосконалення документаційного забезпечення діяльності цих органів.

Практичне значення дослідження. Висновки за підсумками дисертаційного дослідження спрямовані на підвищення рівня документаційного забезпечення органів місцевого самоврядування. Рекомендації, сформульовані у дослідженні, мають практичне значення для вдосконалення роботи зі службовими документами в органах місцевого самоврядування, зокрема зі зверненнями громадян, а також для розроблення нормативних та методичних документів з організації документаційного забезпечення в цих органах, використання яких забезпечить належну якість складу їх документаційних фондів.

Основні положення дисертаційного дослідження можуть бути включені до навчальних посібників з документаційного забезпечення державних установ, лекційних курсів з історії діловодства для студентів вищих навчальних закладів, що навчаються за спеціальністю "Документознавство та інформаційна діяльність", а також до практичних посібників з діловодства для співробітників виконавчих органів місцевих рад.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження доповідались на наукових конференціях різного рівня: Міжнародній науково-практичній конференції "Документознавство. Бібліотекознавство. Інформаційна діяльність: проблеми науки, освіти, практики" (Київ, 25-26 травня 2004 р.); VІ Всеукраїнській науково-практичній конференції "Гуманітарна освіта в профільних вищих навчальних закладах: проблеми і перспективи" (Київ, 16-18 березня 2005 р.); ІІ Міжнародній науково-практичній конференції "Документознавство. Бібліотекознавство. Інформаційна діяльність: проблеми науки, освіти, практики" (Київ, 17-19 травня 2005 р.); VІІ Всеукраїнській науково-практичній конференції "Гуманітарні проблеми становлення сучасного фахівця" (Київ, 29-31 березня 2006 р.); VІІ Міжнародній науково-практичній конференції "Людина, культура, техніка в новому тисячолітті" (Харків, 25-26 квітня 2006 р.); ІІІ Міжнародній науково-практичній конференції "Документознавство. Бібліотекознавство. Інформаційна діяльність: проблеми науки, освіти, практики" (Київ, 16-18 травня 2006 р.); ІІІ Міжнародній науково-практичній конференції "Європейські інтеграційні процеси і транскордонне співробітництво" (Луцьк, 18-19 травня 2006 р.); Міжнародній науково-практичній конференції "Актуальні проблеми державного управління та документно-інформаційного забезпечення апарату влади" (Київ, 25-26 травня 2006 р.).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження викладено автором у 11 наукових публікаціях, з яких 5 статей опубліковано у фахових виданнях, рекомендованих ВАК України для апробації результатів кандидатських та докторських дисертацій.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, чотирьох розділів (дев'яти параграфів), висновків, списку використаних джерел. Обсяг основного тексту - 165 с., список використаних джерел та літератури містить 240 назв.

Основна частина

Розділ 1 "Стан дослідження теми, його джерельна база та характеристика системи місцевого самоврядування в сучасній Україні" складається з трьох підрозділів. У першому підрозділі розглянуто історіографію дослідження організації діловодства в органах місцевого самоврядування.

У радянській період головну увагу дослідники приділяли організаційно-методичним та технологічним аспектам діловодства в місцевих радах та їх виконавчих органах. Перші дослідження з цих питань було проведено в 1920_х рр., а їх результатом стало видання профільних підручників. Наприкінці 1930_х рр. особливості системи діловодства сільських рад було висвітлено Г. Нефедовим, який звернув увагу на необхідність посилення контролю за виконанням документів, поліпшення умов їх зберігання тощо. У 1950-1960_х рр. збільшується кількість спеціальних публікацій, в яких порушуються питання раціональної організації діловодства в місцевих радах та їх виконавчих органах. Удосконаленню систематизації документів, схем класифікації документної інформації і номенклатур справ апарату сільської ради присвячено статті І. Скорика, М. Савченка, О. Новикова, Я. Теплицького. Інформацію про результати перевірок стану діловодства місцевих рад та їх виконавчих органів вміщено у статтях І. Іваненка, І. Дем'янченка. Принципи наукового обґрунтування реалізації діловодних процесів в місцевих радах розглядав А. Зубко. У статтях П. Захарчишиної, З. Сендика, присвячених окремим періодам історії діловодства в Україні, наводилися відомості про роботу з документами в місцевих органах влади. У 1970-1980-х рр. організаційно-методичні та технологічні питання діловодства в місцевих радах та їх виконавчих органах розглядали З. Бондаренко, В. Кірсанова, В. Купченко, Н. Мастерова, С. Дудник, В. Кузнецова, Ю. Пришва, І. Глуховська, О. Мушкін. Особливості організування роботи з пропозиціями, заявами, скаргами громадян у місцевих радах у ці роки аналізували В. Вільямський, Н. Казакевич, О. Кравченко, В. Степанов, М. Чугуй. Вивчалися також окремі питання історії діловодства в місцевих радах на прикладі виконавчого комітету Московської ради робітничих, селянських та червоноармійських депутатів у 1920-1930-х рр. (Н. Можаєва), експертизи цінності документів, що циркулювали у виконавчому комітеті місцевої ради (Н. Коннова), роботи з пропозиціями, заявами, скаргами громадян (Л. Потапова).

У пострадянській Україні було розпочато дослідження проблем управлінського документознавства, організації діловодства в нових політичних та економічних умовах. У цьому напрямі активно працюють такі дослідники, як С. Кулешов, В. Бездрабко, О. Загорецька, С. Сельченкова, Ю. Палеха. У низці досліджень провідних російських документознавців (А. Сокова, М. Ларін, О. Рисков та ін.) ці аспекти цілком справедливо аналізуються з позицій документаційного забезпечення управління, зважаючи на зміни (управлінські, інформаційні, технологічні), що відбулися у функціонуванні органів державної влади та місцевого самоврядування. Досвід документаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в Російській Федерації розглянуто в публікаціях О. Мітченко.

У сучасній Україні увага науковців до проблем організації діловодства в органах місцевого самоврядування значно зменшилась. Якщо вони і розглядаються, то у сукупності з проблематикою реалізації діловодних процесів в органах державної влади. Деякі аспекти документаційного забезпечення (далі - ДЗ) діяльності органів місцевого самоврядування знайшли відображення в дисертаційних дослідженнях з економічних наук та державного управління, зокрема, інформаційного та організаційно-методичного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування (І. Древицька, І. Загора), реформування кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні (Б. Колесніков), прийняття управлінських рішень в органах державної влади та місцевого самоврядування (О. Бабінова). Однак, незважаючи на актуальність, питання ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування в Україні у комплексній науковій праці документознавцями ще не порушувалися.

У другому підрозділі проаналізовано джерельну базу дослідження. Цінну інформацію для дослідження містять архівні документи фонду 14 (Головне архівне управління при Кабінеті Міністрів України), фонду 1115 (Українська Центральна Рада), фонду 1216 (Міністерство внутрішніх справ Української Держави), фонду 1429 (Канцелярія Директорії Української Народної республіки), фонду 2201 (Міністерство освіти Української Держави, м. Київ), фонду 2581 (Міністерство народної освіти Української Народної Республіки), фонду 1092 (Міністерство внутрішніх справ Української Народної Республіки), що зберігаються у Центральному державному архіві вищих органів влади і управління України. Вивчення цих документів дозволило розкрити особливості організації діловодства в органах місцевого самоврядування 1917-1919 рр. (на території Української Народної Республіки (далі - УНР) та Української держави, у місцевих радах та їх виконавчих комітетах на території радянської України).

Важливими для опрацювання теми є законодавчі акти, нормативні та методичні документи, що регулювали організацію діловодства в органах місцевого самоврядування у досліджувані історичні періоди. Документи цієї групи періоду 1917-1919 рр. представлені інструкціями з діловодства. Серед нормативно-методичних документів, що унормовували діловодні процеси в місцевих радах та їх виконкомах, заслуговують на особливу увагу інструкції з діловодства для місцевих рад та розробки Всесоюзного науково-дослідного інституту документознавства та архівної справи (далі - ВНДІДАС), проведені у цій сфері у 1970-1980-х рр. Джерелом інформації про сучасні нормативно-правові документи стали офіційні видання цих документів, зокрема "Відомості Верховної Ради України", "Офіційний вісник України", "Вісник Державного комітету архівів України".

Вивчався також склад документаційного фонду, зокрема, організаційно-розпорядчі документи Маріупольської міської ради та її виконавчих органів, яка є типовим об'єктом системи місцевого самоврядування в Україні за своїми повноваженнями та принципами діяльності, кількісним складом апарату, матеріально-технічним забезпеченням. Дослідження цих документів дало можливість сформувати уявлення про основні аспекти ДЗ діяльності зазначеного органу, а результати вивчення розцінювати як характерні для міських рад регіонального рівня.

У третьому підрозділі охарактеризовано систему місцевого самоврядування в Україні. Органи місцевого самоврядування, як один з елементів цієї системи, відіграють важливу роль в управлінні адміністративно-територіальними одиницями. Вони представлені сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними та обласними радами, районними радами в місті. Ці органи відповідальні за результат проведених заходів при вирішенні питань місцевого значення. Виконавчі органи ради, з одного боку, підзвітні територіальній громаді, а з другого - наділені делегованими повноваженнями з боку виконавчих органів влади і відповідальні перед цими органами. Отже, виконавчі органи ради можна вважати органами подвійного підпорядкування, що підкреслює їх відмінність від органів державної влади. Ця особливість впливає на ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування.

Типовим об'єктом, якому властиві практично всі елементи системи місцевого самоврядування, є міська рада. До того ж цей орган представляє первинний рівень місцевого самоврядування. Організаційна структура міської ради, на відміну від інших органів місцевого самоврядування, є більш розгалуженою. З цієї причини увагу в дослідженні акцентовано на міській раді та її виконавчих органах.

У другому розділі "Основні напрями розвитку діловодства в органах місцевого самоврядування в Україні у 1917-1991 роках" охарактеризовано організацію діловодства в Україні в органах місцевого самоврядування у 1917-1919 рр. і місцевих радах та їх виконавчих органах у 1920-1991 рр.

У першому підрозділі встановлено, що у 1917-1919 рр. українські політичні режими достатньо уваги приділяли питанню про роль органів місцевого самоврядування у державному керуванні. Так, діяльність урядів УНР та Директорії УНР була спрямована на реформування органів місцевого самоврядування, надання їм широких прав, застосування української мови в їх діяльності. До органів місцевого самоврядування відносились губернські, повітові, волосні, міські та сільські ради та їх виконавчі органи.

Для координування діяльності місцевих рад, а також представлення їх інтересів перед органами державної влади, Центральною Радою було створено Департамент місцевого самоврядування, який діяв і за часів Української Держави, і за часів Директорії УНР. Цей орган розробляв організаційно-розпорядчі документи з діловодства (інструкції, документи про порядок виконання справ і звітності, про компетенцію департаменту і його відділів, розпорядження, циркуляри); проводив активну роботу зі створення власної бібліотеки, яку мали поповнити нормативно-методичні посібники; організовував проведення виїзних занять з метою підвищення кваліфікації співробітників органів місцевого самоврядування; контролював процес впровадження української мови у роботу зі службовими документами в органах місцевого самоврядування.

Особливістю кадрового складу відділів Департаменту місцевого самоврядування була наявність чисельного штату працівників, професійним обов'язком яких було переписування документів. Це не скорочувало маршрут руху документів, а тільки сповільнювало розроблення та прийняття управлінського рішення. Взагалі, як в Департаменті, так і в органах місцевого самоврядування, незважаючи на зміни в державному устрої, виникнення нового ідеологічного режиму, традиції імперського (так званого міністерського) діловодства мали міцні позиції. Це чітко простежувалось в організуванні роботи зі службовими документами, зокрема під час здійснення таких діловодних процесів як ревізія справ та звітність у справах, а також у документуванні (що підтверджує, зокрема, факт користування бланками офіційних документів старого зразка, видрукованих до 1917 р., з печатками із зображенням російського герба і написом російською мовою). У цілому організування діловодства в органах місцевого самоврядування в 1917-1919 рр. знаходилось на недостатньо високому рівні (це засвідчує багаторазовість реєстрації документів, тобто двічі реєструвались вхідні документи, відсутність уніфікації позначок в розносній книзі щодо роботи виконавців з конкретним документом, переписування документа по декілька разів, відсутність систематизованого та проіндексованого переліку документів, що створюються в їх діяльності, недосконалість системи зберігання документів тощо).

У другому підрозділі охарактеризовано загальний стан організації діловодства в місцевих радах та їх виконавчих органах у радянській Україні в 1920-1991 рр. Ідея самоврядування формально була покладена в основу соціалістичної держави. Однак керування державою реально здійснювалось не через створені спеціально з цією метою місцеві ради, а через партійні органи. Одним із наслідків встановлення нової структури державного управління стало формування нової системи діловодства. Скорочувався штат працівників канцелярій. Маршрут руху документів спрощувався за рахунок зняття певних етапів документообігу, зокрема впроваджувалась одноразова реєстрація документа. У 1920-х рр. взагалі пропонувалося застосування безреєстраційної системи.

Одним з перших заходів щодо забезпечення створення та функціонування нової системи діловодства у 1920-х рр. було утворення відділів, бюро, інститутів (загальносоюзного масштабу - Рада наукової організації праці, виробництва та управління, Державне бюро організаційного будівництва, Державний інститут техніки управління, на території УСРР - Інститут раціоналізації управління), які з посиленням тоталітарного режиму були поступово ліквідовані. Діяльність цих установ була спрямована на проведення наукових досліджень з метою розроблення основних, раціональних принципів діловодства, а також організацію занять з підвищення кваліфікації для працівників канцелярій.

1920-і рр. характеризуються впровадженням нових інструктивних документів, що регулювали архівну частину діловодства в місцевих радах УСРР, розроблених республіканськими архівними органами: "Інструкція про постанову архівної частини діловодства в райвиконкомах та установах сільського типу", "Інструкція про постанову архівної справи в районних радах УСРР", "Інструкція про постанову архівної справи в сільських радах УСРР". самоврядування управління адміністративний документація

У цей період активно видаються підручники, в яких висвітлюються основні питання організації діловодства в установах, зокрема в досліджуваних органах: "Учебник делопроизводства райисполкомов и сельсоветов" (1926 р.) та "Підручник діловодства сільських рад та районових виконавчих комітетів" (1928 р.). Підручник, виданий у 1928 р., мав статус нормативно-методичного посібника, що містив директивні вказівки, зокрема з розгляду справ, оформлення книг та бланків для сільських рад та виконавчих комітетів районних рад, а також зразки форм конкретних документів, приклади оформлення основних реквізитів, рекомендації з питань використання безреєстраційної системи у роботі зі службовими документами та реєстрації за так званим комбінованим журналом. Проте, рівень організації діловодства в місцевих радах та їх виконавчих комітетах в радянській Україні у 1920-1940-х рр. залишався недостатньо високим, що, в першу чергу, було зумовлено відсутністю загальнодержавного нормативно-методичного документа, який би встановлював загальні правила документування та організування роботи зі службовими документами.

Процес удосконалення діловодства діяльності місцевих рад та їх виконавчих органів був продовжений наприкінці 1940 - першій половині 1950-х рр., що було пов'язано із затвердженням і впровадженням на практиці "Інструкції з діловодства у Сільських Радах депутатів трудящих Української РСР" (1949 р.) та "Інструкції з діловодства у виконкомах районних Рад депутатів трудящих Української РСР" (1950 р.), а також посилення відповідальності архівних установ за організацію діловодства та нормативно-методичне його забезпечення в органах місцевої влади.

Архівні органи УРСР зосереджували увагу на вивченні проблем діловодства в виконавчих комітетах місцевих рад. Під керівництвом цих органів проводилися перевірки стану поточного діловодства та архівної справи, результати яких відображали тогочасні основні проблеми, зокрема: недосконалість нормативно-методичної бази, неякісність оформлювання документів, наявність зайвих інстанцій в маршруті руху документів, неправильність систематизації та класифікації документів, відсутність спеціально обладнаних приміщень для зберігання документів.

Застосування на практиці нормативно-методичних документів, розроблених ВНДІДАС у 1970-1980-х рр. ("Основные положения по организации работы с документами в исполнительных комитетах сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся", "Рекомендации по совершенствованию делопроизводства в исполкомах местных Советов депутатов трудящихся", рекомендації "Документирование деятельности местных Советов народных депутатов", "Примерные номенклатуры дел областного (краевого) Совета депутатов трудящихся, его исполкома, управлений и отделов"), дало можливість виконавчим комітетам місцевих рад підвищити рівень організації діловодства, визначити основні проблеми та перспективи розвитку, зокрема покращання відбулися у систематизації та класифікації службових документів. Архіви обласних виконавчих комітетів на підставі нормативних документів розробляли примірні та типові номенклатури справ. Було визначено функції служби діловодства в діяльності місцевих рад та їх виконавчих комітетів. Впроваджувалось проведення на базі обласних та районних архівів курсів підвищення кваліфікації для працівників виконавчих комітетів місцевих рад. Перспективним напрямом удосконалення діловодства в місцевих радах та їх виконавчих органах була уніфікація діловодних процесів, зокрема стандартизація процесів створення службових управлінських документів.

За часів радянської влади в органах місцевого самоврядування значна увага приділялася вдосконаленню роботи з пропозиціями, заявами та скаргами громадян. Певним досягненням у цьому напрямі діловодства стало створення нормативно-правової бази, яка регламентувала роботу зі зверненнями громадян. Так, важливим заходом в цьому напрямі в УРСР стало розроблення та впровадження на підставі "Типового положення про ведення діловодства з пропозиціями, заявами та скаргами громадян у державних органах, на підприємствах, в установах та організаціях" (1981 р.) "Інструкції з ведення діловодства з пропозиціями, заявами та скаргами громадян у республіканських міністерствах та відомствах УРСР, виконкомах місцевих Рад народних депутатів, на підвідомчих їм підприємствах, в установах та організаціях" (1982 р.).

Розділ 3 "Організаційні засади документаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в сучасній Україні" поділяється на два підрозділи.

У першому підрозділі проаналізовано нормативно-методичну базу ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування, яку складають групи документів: законодавчі акти України, укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України; нормативні та методичні документи, які розробляються Державним комітетом архівів України та Українським науково-дослідним інститутом архівної справи та документознавства; нормативно-правові, методичні документи, які утворюються органами законодавчої та виконавчої влади регіонального рівня; організаційно-правові, розпорядчі та методичні документи, які розробляються конкретним органом місцевого самоврядування. Визначено основні документи, які використовуються органами місцевого самоврядування для регламентування ДЗ, зокрема Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (1997 р.); індивідуальна інструкція з діловодства відповідного органу; Закон УРСР "Про мови в Українській РСР" (1989 р.); Закон України "Про звернення громадян" (1996 р.); "Інструкція з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, у засобах масової інформації" (1997 р.); "Перелік типових документів, що утворюються в діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, інших установ, організацій і підприємств, із зазначенням термінів зберігання документів" (1997 р.); методичні рекомендації з розробки та застосування примірних та типових номенклатур справ; статут ради; положення про службу діловодства, посадові інструкції службовців, відповідальних за організацію ДЗ діяльності відповідного органу. Слід відзначити продуктивну діяльність державних архівів областей, що розробляють для органів місцевого самоврядування, їх підрозділів нормативні та методичні документи (зокрема, примірні номенклатури справ). Проте, охарактеризувати нормативно-методичну базу ДЗ діяльності органів самоврядування як досконалу поки неможливо з причини відсутності певних документів, що унормовують окремі процеси ДЗ (наприклад, з підготовки та оформлювання документів до проведення сесій рад та засідань виконавчого комітету ради). Покращання ситуації можливе за умови розроблення та прийняття на державному рівні нових нормативно-методичних документів, спеціально призначених для органів місцевого самоврядування.

У другому підрозділі охарактеризовано функції структурних підрозділів міської ради, які здійснюють ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування, а також охарактеризовано види документів, які створюються цими відділами відповідно до їх повноважень у межах цієї сфери. Висвітлено функції таких відділів: загального, організаційного, роботи зі зверненнями громадян, архівного. Власне, від того, як організовано документування та робота зі службовими документами в цих відділах, залежить загальний рівень ДЗ діяльності органу місцевого самоврядування. Визначено документи, які створюють в результаті своєї діяльності відділи, відповідальні за організацію ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування. Основна частина документів, яка формує документаційний фонд досліджуваних органів, представлена інструкціями, положеннями, рішеннями, розпорядженнями, планами, звітами, довідками, актами, протоколами.

Четвертий розділ "Технологічні процеси документаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в сучасній Україні" складається з двох підрозділів.

У першому підрозділі розглянуто процеси документування та організування роботи зі службовими документами в органах місцевого самоврядування.

Зазначено, що працівники органів місцевого самоврядування, відповідальні за створювання документів, зосереджують увагу на розробленні форм типових документів, які у вигляді шаблонів вводяться до персональних комп'ютерів. Шаблон зазвичай містить основні реквізити конкретного виду документа або позначки для їх фіксування, елементи тексту, які постійно використовуються у відповідному документі (наприклад, набір типових речень, словосполучень), а також існує місце для змінної інформації. Частіше створюють шаблони службових листів, звітів, актів, довідок тощо. Це дозволяє уніфікувати процес документування, зробити його якісним, швидким, спрощеним, розробити відповідні методичні рекомендації, підвищити культуру створювання службових документів.

Документи, які опрацьовують органи місцевого самоврядування, формуються у такі документопотоки: вхідний, вихідний, внутрішній. У свою чергу вхідний та вихідний документопотоки поділяються на чотири потоки. Розподіл вхідного потоку залежить від того, хто є відправником документа, а вихідного - від адресата документа (1 - документи, що надійшли від вищих органів управління або відправлені до них; 2 - документи, які надходять від об'єктів нижчого рівня у вертикалі управління або надсилаються їм; 3 - документи від міських установ, підприємств та громадських організацій або відіслані до них; 4 - звернення громадян або листи-відповіді на них). За кількістю документів найбільшим є потік, який складається зі звернень громадян (в основному скарг). З періодичністю, яка встановлена керівництвом органу місцевого самоврядування, підраховується обсяг документообігу цього органу. Проте, реальний обсяг потоків не завжди можна встановити, оскільки обліковується кількість тільки вхідних і вихідних документів. Облік внутрішніх документів, а також копій, які створюють під час друкування та тиражування документа, переважно не здійснюється.

Робота зі службовими документами в органах самоврядування поділяється на певні процеси, склад яких залежить від того, яким є документ - вхідним, вихідним або внутрішнім. Документообіг в органах місцевого самоврядування здійснюється за схемами, які розробляються службою ДЗ. Метою створення таких маршрутів є фіксування раціонального порядку роботи зі службовими документами, графічне відображення виконання функціональних обов'язків структурних підрозділів та окремих працівників, а також контроль за виконанням документів та реалізація їх юридичної сили. Особливої уваги потребує маршрут руху вхідних документів, належне організування якого забезпечує оперативне надходження документів до виконавця з моменту його прийняття за рахунок чіткого розмежування питань компетенції між головою органу самоврядування та його заступниками, керівниками й заступниками відділів, працівниками служби ДЗ, які здійснюють процедуру попереднього розгляду.

Визначено основні етапи у роботі зі зверненнями громадян в органах місцевого самоврядування, зокрема обов'язкові вимоги: реєстрація усіх отриманих звернень; контроль за виконанням звернень; відповідь громадянину на його звернення; аналіз звернень. Підкреслено значення цих документів у діяльності органів місцевого самоврядування. Реалізації зазначеного напряму ДЗ сприяють такі форми роботи зі зверненнями громадян як проведення посадовими особами органу особистого прийому, діяльність громадської приймальні.

Особливу значущість у ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування мають процеси, які забезпечують зберігання документів. Методичне керівництво зазначеними процесами покладається в органі місцевого самоврядування на архівний відділ, а за його відсутності - на загальний відділ.

Існують певні проблеми зв'язку ДЗ та організації архівної справи в органі місцевого самоврядування. Зокрема, йдеться про умови зберігання архівних документів, які на сьогодні переважно не відповідають сучасним вимогам, тобто приміщення, які знаходяться в розпорядженні архівного відділу, не можуть вмістити необхідну кількість архівних документів, що передають на зберігання. Тому більшість документів зберігається у виконавчих органах ради, в установах, організаціях, на підприємствах, розташованих на відповідній території. Одним з рішень цього питання є утворення у структурі архіву адміністрації або органу самоврядування окремого підрозділу - трудового архіву, де мають зберігатися особові справи ліквідованих юридичних осіб, розташованих на території, що знаходиться в управлінні цими органами.

Реалізація ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування нині спрямовується на створення системи електронних інформаційних ресурсів. Структурні підрозділи, відповідальні за реалізацію ДЗ, прагнуть використовувати у роботі нові технологічні засоби опрацювання та передавання інформації, насамперед Інтернет (електронна пошта, веб-сайти). Завдяки цьому взаємодія органів місцевого самоврядування з населенням, з державними органами влади стає більш зручною та ефективною на відміну від традиційних засобів спілкування (особистих прийомів, листування, телефонних переговорів).

У другому підрозділі визначено перспективні напрями ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування. Одним з таких напрямів є вдосконалення нормативно-методичної бази ДЗ, зокрема необхідним є розроблення та прийняття на державному рівні інструкції з документаційного забезпечення для органів місцевого самоврядування, порядку документування сесій органу місцевого самоврядування та засідань його виконавчого комітету, примірної номенклатури справ апарату органу місцевого самоврядування, а також індивідуальних переліків та класифікаторів управлінської документації на місцевому рівні. Підкреслена необхідність застосування інновацій у роботі зі зверненнями громадян, зокрема із застосуванням засобів Інтернет, спрямованих на більшу її прозорість, прискорення обміну інформацією між органом самоврядування та громадянами, оперативне вирішення поставлених питань у цих документах, зменшення кількості повторних звернень, якісне оформлення відповідей на звернення тощо. Зауважено, що доцільним є проведення перевірок стану ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування державними архівними установами, які сприятимуть належній її організації, занять та консультування цими установами працівників, відповідальних за роботу зі службовими документами в органі місцевого самоврядування.

Перспективними є також напрями роботи щодо впровадження методів інформаційного забезпечення прийняття управлінських рішень в органі місцевого самоврядування на підставі опрацювання документаційних потоків установи, інформаційних ресурсів Інтернет, зокрема мережі веб-сайтів державних органів. Доцільним є врахування в організації ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування принципів та настанов з керування документаційними процесами відповідно до національного стандарту України.

Результати здійсненого дослідження дозволили дійти таких висновків:

1. Незважаючи на те, що основне завдання органів місцевого самоврядування в сучасній Україні - вирішення соціальних питань місцевого значення - залишилося таким самим, як і за радянських часів, однак умови і зміст його реалізації цими органами зазнав кардинальних змін. Розбудова власної нормативно-правової бази, системи органів державного керування, намагання демократизувати буття українського суспільства, з одного боку, і підвищення рівня громадської активності - з другого, посилили роль органів місцевого самоврядування у розв'язанні проблем територіальної громади, захисту соціальних прав її членів.

Зміст основної профільної діяльності органів місцевого самоврядування полягає у його документаційних відносинах з державними органами та громадянами. Водночас характер цих відносин, а також документування внутрішньообігової управлінської інформації, організування роботи зі службовими документами (обсяги потоків яких у зазначених органах мають сталу тенденцію до збільшення) залишаються невивченими. Актуальність такого дослідження зумовлюється впровадженням нових інформаційних технологій у діяльність державних органів, методів інформаційного забезпечення прийняття управлінських рішень, нових підходів до організування діловодних процесів. Ці напрями діяльності у поєднанні із традиційною технологією діловодства в органах місцевого самоврядування у межах дослідження названо документаційним забезпеченням діяльності зазначених органів.

Крім інноваційної частини в такому документаційному забезпеченні є складові, що сформувалися задовго до 1991 р., і характерні для сучасної діяльності вітчизняних органів місцевого самоврядування. Це зумовлює необхідність розгляду основних напрямів історичного розвитку діловодства в органах місцевого самоврядування у контексті з'ясування такої наступності та визначення умов організації діловодства в даних органах.

2. Попереднім історичним періодом, коли в Україні почали формуватися власні органи місцевого самоврядування і, відповідно, нові підходи до організації діловодства в них, був недовгий час її незалежності у 1917-1919 рр. У ці роки українські уряди намагалися впровадити в оформлення документації українську мову як державну та застосування інших мов у місцях компактного проживання різних національностей, було створено центральний орган виконавчої влади (Департамент місцевого самоврядування), що опікувався питаннями діяльності органів місцевого самоврядування у тому числі й їх діловодства, розроблялися загальнодержавні нормативні документи з діловодства в даних органах. Втім через політичну та економічну нестабільність, слабкі зв'язки між центром та місцями, відсутність низки нормативних документів, що регламентували організацію діловодства існували недоліки в його здійсненні в органах місцевого самоврядування (дублювання документів та діловодних операцій при опрацюванні одного документа, відсутність номенклатур справ чи інших подібних переліків документів, недосконалість системи зберігання документів тощо).

У радянській Україні органи місцевого самоврядування в тому розумінні, в якому вони були в УНР, не існували. Основною відмінністю було те, що радянські органи місцевої влади самостійно майже не керували адміністративно-територіальними одиницями. У повному обсязі цю функцію здійснювали партійні органи влади. Галузеві відділи виконавчих комітетів місцевих рад були органами подвійної підпорядкованості. З одного боку, вони були підконтрольними й підзвітними своїй раді, з іншого - галузевому народному комісаріату (пізніше - міністерству). Вони повинні були багаторазово погоджувати питання роботи окремої установи з різними структурними підрозділами народних комісаріатів, що створювало великий обсяг листування та ускладнювало документообіг. Організування діловодства в органах місцевого самоврядування привертало увагу наукових інституцій у 1920-х - на початку 1930_х рр. (Інститут техніки управління, Інститут раціоналізації управління), однак більшою мірою виходячи із завдань наукової організації праці. Водночас було послаблено зв'язок діловодства з організацією архівної справи.

На діяльність місцевих рад та їх виконавчих органів в УРСР мало значний вплив посилення відповідальності архівних установ за процесом організації діловодства в органах влади, який розпочався у 1950-х рр. Проведення архівними установами перевірок стану поточного діловодства у виконавчих комітетах місцевих рад, семінарів, курсів підвищення кваліфікації для спеціалістів-діловодів цих органів, вирішення актуальних питань організації діловодства (розроблення ними типових та примірних номенклатур справ апарату місцевих рад, переліку документів зі строками їх зберігання, інструкцій з організації загального діловодства та роботи з пропозиціями, заявами, скаргами громадян, уніфікація та стандартизація управлінської документації тощо) сприяли вдосконаленню процесів документування та організування роботи зі службовими документами в органах місцевої влади.

У 1970-1980-х рр. було у цілому створено загальносоюзні організаційно-правові засади, що регламентували здійснення діловодства в органах місцевого самоврядування. Зокрема, у цей період були підготовлені ВНДІДАС і впроваджені нормативно-методичні розробки "Основные положения по организации работы с документами в исполнительных комитетах сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся", "Рекомендации по совершенствованию делопроизводства в исполкомах местных Советов депутатов трудящихся", рекомендації "Документирование деятельности местных Советов народных депутатов", "Примерные номенклатуры дел областного (краевого) Совета депутатов трудящихся, его исполкома, управлений и отделов". У 1982 р. в УРСР набула чинності "Інструкція з ведення діловодства з пропозиціями, заявами та скаргами громадян у республіканських міністерствах та відомствах УРСР, виконкомах місцевих Рад народних депутатів, на підвідомчих їм підприємствах, в установах та організаціях".