Адміністративно-процесуальний статус громадянина України: проблеми теорії та шляхи вдосконалення законодавчого регулювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕСУАЛЬНИЙ СТАТУС ГРОМАДЯНИНА УКРАЇНИ: ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ ТА ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ЗАКОНОДАВЧОГО РЕГУЛЮВАННЯ

Тищенко Микола Маркович

УДК 342.9

Спеціальність 12.00.07 -- теорія управління;

адміністративне право і процес; фінансове право

Харків-1999

Дисертація є рукописом

Робота виконана на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого Міністерства освіти України

Офіційні опоненти:

Бандурка Олександр Маркович, доктор юридичних наук, професор, народний депутат України;

Коваль Леонід Васильович, доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри правознавства факультету правничих наук Національного університету «Києво-Могилянська Академія»;

Калюжний Ростислав Андрійович, доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри державно-правових дисціплін Київського інституту внутрішніх справ при Національній академії внутрішніх справ України

Провідна організація: кафедра адміністративного і фінансового права Одеської державної юридичної академії Міністерства освіти України

Захист відбудеться 25 червня 1999 року о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.01 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 310024, м.Харків, вул. Пушкінська, 77

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (310024, м. Харків, вул.Пушкінська, 77)

Автореферат розіслано 21травня 1999 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Ю.П.Битяк

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Відповідно до ст. 3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Наведене положення визначає один з основних напрямків діяльності держави в сучасних історичних умовах, а саме: створення необхідної і міцної правової бази демократичного суспільства. Україна послідовно втілює в життя ідеї правової держави, будучи членом ООН, Ради Європи та низки інших міжнародних організацій, точно виконує зобов'язання по міжнародних договорах, у тому числі й тих, що стосується прав людини і громадянина. Проводиться інтенсивна робота щодо вдосконалення чинного законодавства України в досліджуваній сфері, приведення його у відповідність з міжнародними стандартами.

Процеси, що відбуваються в Україні, багато в чому є складними і неоднозначними, настійно потребують реформування усіх галузей вітчизняного права для досягнення його головної мети -- забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Найважливішою ділянкою такого реформування є адміністративно-процесуальна сфера, що обумовлюється низкою чинників. Органи управління діють в усіх сферах життя суспільства, видаючи численні нормативні акти з широкого кола питань, у тому числі, що стосуються прав і свобод конкретних громадян. У свою чергу громадяни практично щоденно звертаються в різні органи виконавчої влади, до їх посадових осіб для вирішення конкретних питань, пов'язаних з реалізацією і захистом даних їм прав, виконанням покладених на них обов'язків. Тому механізм взаємодії органів держави і громадян мусить мати точне адміністративно-процесуальне регулювання, забезпечувати правову захищеність громадян, з одного боку, і чітке, налагоджене функціонування усіх ланок органів виконавчої влади -- з іншого.

Немаловажливим є і те, що докладна процесуальна регламентація взаємовідносин громадян і державних органів слугує дійовим засобом попередження конфліктних ситуацій, гарантією об'єктивного вирішення виникаючих правових спорів у точній відповідності із законодавством. Це важливе ще й і тому, що чим легше і бесконфліктніше складаються взаємовідносини громадянина і держави в особі її органів і посадових осіб, тим спокійніше і захищеніше він себе почуває і, як наслідок, підвищуються його законослслухняність, повага до держави та її органів, їх авторитет.

Значною мірою актуальність дослідження проблем правового статусу громадян в адміністративному процесі викликається й необхідністю підвищення рівня правової культури населення, а також зміною юридичного мислення працівників правоустановлюючих і правозастосовуючих органів, формуванням в них позиції пріоритетності забезпечення прав громадян в адміністративно-процесуальній сфері.

Розробка проблем адміністративно-процесуального статусу громадянина є одним із перспективних напрямків комплексного дослідження правового статусу громадянина в цілому. Їх вивчення має відомою мірою і міждисциплінарне значення, оскільки норми адміністративно-процесуального права обслуговують не тільки норми матеріального адміністративного права, а й норми інших матеріальних галузей права -- екологічного, земельного, трудового, підприємницького та ін., що також свідчить про актуальність теми дослідження.

Значні соціально-політичні зміни, що відбулися в останні роки в Україні, диктують необхідність нового погляду на проблеми реалізації й охорони прав і свобод громадян відповідно до тих стандартів, принципів і норм, що вироблені світовим співтовариством. Зараз об'єктивно зростає вплив міжнародних стандартів, норм і принципів міжнародного права на розвиток національного законодавства, у тому числі й адміністративно-процесуального. З урахуванням цього та низки інших обставин і слід вирішувати проблеми правового регулювання адміністративно-процесуального статусу громадянина, що перебувають у полі зору дослідників. Проте не можна не відзначити й те, що з часу проголошення незалежності України комплексні дослідження з питань правового регулювання становища громадян у рамках адміністративного процесу на дисертаційному і монографічному рівнях не проводилися.

Викладене свідчить про актуальність і необхідність широких узагальнень нагромадженого адміністративно-правовою та іншими юридичними науками теоретичного і емпіричного матеріалу, оцінки тенденцій, що мають місце, і обгрунтування на цій підставі способів вирішення проблем правового статусу громадянина в адміністративному процесі. Наведеними обставинами й обумовлений вибір теми дослідження.

Ступінь дослідження теми дисертації. Розгляд питань взаємовідносин держави і громадянина, у тому числі й в адміністративно-правовій сфері, тією або іншою мірою був предметом уваги теоретиків права, державознавців, адміністративістів, а також представників інших галузей правової науки.

Особливе значення для теоретичного осмислення проблем правового статусу громадянина мають, на наш погляд, дослідження, проведені В.М. Горшеньовим та його послідовниками, що стосуються, зокрема, обгрунтування загальної теорії юридичного процесу, правового становища суб'єктів його здійснення та осіб, що беруть участь у ньому.

В адміністративно-правовій науці різноманітні аспекти адміністративного процесу і безпосередньо адміністративно-юрисдикційній діяльності, у тому числі й аналіз елементів статусу окремих суб'єктів адміністративної юрисдикції, одержали певне, часом дуже значне відображення у юридичній літературі. Цим проблемам присвячені докторські та кандидатські дисертації, монографії, відповідні розділи підручників, навчальні посібники, статті та замітки в юридичних часописах.

Особливо слід підкреслити внесок у розробку даної проблеми представників української правової школи. Теоретичні дослідження таких учених, як О.М. Якуба, Р.С. Павловський, В.М. Горшеньов, В.Б. Авер'янов, О.М. Бандурка, В.В. Богуцький, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, І.П. Голосниченко, Р.А. Калюжний, С.В. Кивалов, Л.В. Коваль, А. Т. Комзюк, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришко, М.Ф. Орзіх, В.А. Прилуцький, П.М. Рабінович, В.М. Самсонов, О.Д. Святоцький, О.О. Селіванов, Ф.Д. Фіночко та ін., значною мірою сприяли розвиткові законодавства в даній сфері. Саме завдяки зусиллям цих учених вдалося сформувати основи адміністративно-процесуального права України.

Роботи зазначених та інших авторів, безсумнівно, мають важливе наукове і практичне значення; висновки і рекомендації, що містяться в них, послужили і служать подальшому вдосконаленню законодавства і правозастасовної практики.

Проте, на даний час на дисертаційному рівні відсутні роботи, присвячені комплексному дослідженню адміністративно-процесуального статусу громадянина і, з погляду на це правове явище, -- вивченню загальних проблем здійснення адміністративно-процесуальної діяльності. При цьому слід зазначити, що окремі аспекти адміністративно-процесуального статусу громадянина досліджувалися раніш в контексті законодавства колишньго Союзу РСР і на сьогоднішній день відомою мірою втратили свою актуальність. Саме тому дослідження адміністративно-процесуального статусу громадянина в Україні скрізь призму реалій сьогодення виявляється необхідним і своєчасним.

При дослідженні основних проблем, поставлених у дисертації, автор широко використовував праці зарубіжних учених: С. Поповича, Е. Старосьцяка, Ш. Берені, П. Самела, Р. Барацкі, І. Іванчича, К. Хессє, Г. Бребана, Ж. Вєделя.

Об'єктом дослідження виступають суспільні відносини, що складають у процесі здійснення адміністративно-процесуальної діяльності. Автором досліджуються окремі положення Конституції України, що мають пряме або опосередковане відношення до розглянутої проблеми, аналізуються норми законодавства, які регламентують різноманітні аспекти адміністративно-процесуального регулювання. Аналізуються й окремі нормативні документи деяких зарубіжних країн, що відносяться до досліджуваної сфери.

Предметом дослідження є теоретичні і методологічні проблеми суспільних відносин, що охоплюються сферою адміністративно-процесуального регулювання, нормативна основа правового статусу громадянина в адміністративному процесі, правозастосовна практиці, здійснювана судами, уповноваженими на те органами та посадовими особами.

Мета дисертаційного дослідження. Основною метою дисертації є комплексне дослідження найбільше актуальних і важливих наукових проблем формування, законодавчого закріплення та реалізації адміністративно-процесуального статусу громадянина, а також визначення основних напрямків його оптимізації, розробка й обгрунтовання рекомендацій щодо вдосконалення чинного адміністративно-процесуального законодавства з урахуванням становлення нових соціально-політичних, економічних та інших відносин.

Відповідно до зазначеної мети дисертаційного дослідження в роботі вирішуються такі задачі:

- з'ясовуються зміст, структура та окремі елементи адміністративно-процесуального статусу громадянина, уточнюється місце громадянина в загальній системі суб'єктів адміністративного процесу;

- положення Конституції України визначаються як базові норми щодо адміністративно-процесуального статусу громадянина, досліджуються міжнародні-правові основи формування і реалізації адміністративно-процесуального статусу громадянина;

- здійснюється науковий аналіз адміністративно-процесуальної діяльності крізь призму положень теорії юридичного процесу і визначається адміністративно-процесуальний статус громадянина з урахуванням загальної конструкції цього правового явища;

- виявлются особливості адміністративно-процесуального статусу громадянина в окремих видах проваджень на основі всебічного аналізу чинного законодавства України, визначаються способи його вдосконалювання;

- досліджується адміністративно-процесуальний статус інших суб'єктів адміністративних проваджень, що сприяють досягненню мети цих проваджень і реалізації адміністративно-процесуального статусу громадянина, способу оптимізації його статусу;

- виявляються місце і значення юридичних гарантій прав громадян в адміністративному процесі і особливостей їх впливу на реалізацію та охорону адміністративно-процесуального статусу громадянина;

- аналізуються проблеми судового захисту прав і свобод громадян, місце і роль адміністративної юстиції в судовій системі;

- обгрунтовується пропозиція щодо створення системи адміністративної юстиції, її організаційного і правового забезпечення;

- розробляються рекомендації щодо вдосконалення адміністративно-процесуального законодавства.

Логіка дослідження проблем, поставлених у дисертації, полягає в переході від аналізу конкретних обставин, що впливають на формування і реалізацію адміністративно-процесуального статусу громадянина, до висновків узагальненого, абстрактного характеру. Розгляд питань нормативно-правового регулювання становища громадян в адміністративному процесі здійснюється на підставі сформульованих положень, що носять загальний характер щодо конкретних особливостей адміністративно-процесуального статусу громадянина в окремих адміністративних провадженнях.

Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Головним у цій системі виступає загальнонауковий діалектичний метод пізнання, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз правових розпоряджень у сфері, що є предметом дослідження. У роботі застосовуються також окремі наукові методи пізнання: логіко-семантичний, історико-правовий, формально-юридичний, порівняльно-правовий, системно-функціональний, соціологічний, статистичний методи.

Поряд із працями з адміністративного права і процесу дисертант широко використовував наукові розробки з філософії, загальної теорії права, психології, галузевих правових наук. Дане дослідження пов'язане із загальними правовими проблемами, а також з галузевими юридичними науками. Значне місце у ньому посідають питання, що стоять перед юридичною наукою у зв'язку з реалізацією положень Конституції України, необхідністю приведення законодавства України у відповідність з її приписами, міжнародними-правовими нормами і стандартами.

Положення і висновки роботи грунтуються на нормах Конституції і чинного законодавства України, нормативно-правових актах державних органів, правозастосовної практики.

При написанні роботи дисертантом були проаналізовані законодавство Росії до 1917 р., погляди окремих дореволюційних учених-юристів із питань, що стосується тема дисертаційного дослідження, законодавство Союзу РСР, правові акти деяких зарубіжних держав, а також дослідження іноземних учених і досвід функціонування окремих правових інститутів у інших державах.

Нормативною та емпіричною базою дисертації стали законодавчі та інші нормативно-правові акти України, окремих зарубіжних держав, узагальнення практики застосування адміністративно-процесуального законодавства, публікації в періодичних виданнях , довідкова література, статистичні матеріали.

Наукова новизна роботи полягає в тому, що дисертація є першим в українській правовій літературі комплексним дослідженням теоретичних проблем адміністративно-процесуального статусу громадянина України. Наукова новизна даної роботи визначається сучасною постановкою проблеми, дослідженням нових ідей, тенденцій розвитку відносин в адміністративно-процесуальній сфері та напрямків удосконалення законодавства про статус громадянина в адміністративному процесі.

У дисертації обгрунтовується низка понять, концептуальних у теоретичному плані і важливих для юридичної практики положень і висновків, одержаних особисто здобувачем. Насамперед це те, що:

- уперше в Україні проведене комплексне дослідження взаємовідносин громадянина і держави в особі його органів і посадових осіб у ході реалізації прав і обов'язків, передбачених нормами адміністративного та деяких інших галузей права;

- дослідження проведене на підгрунті положень Конституції України, з урахуванням нових соціальних, політичних, економічних та правових реалій сьогоднення, процесів входження України у світове співтовариство;

- уперше в адміністративно-правовій літературі адміністративний процес як правове явище розглядається в контексті положень теорії юридичного процесу, що дозволяє аналізувати адміністративно-процесуальний статус громадянина та інших суб'єктів, екстраполюючи теоретичні положення і висновки на конкретні правові ситуації;

- по-новому, через категорію «соціальних ролей громадян» розглянуте питання про зміст адміністративно-процесуального статусу громадянина, що дозволило виділити конкретні види адміністративно-процесуального статусу, усвідомити його особливості;

- здійснений новий підхід у розумінні і визначенні змісту адміністративно-процесуального статусу громадянина, елементів його структури з урахуванням включення в адміністративний процес проваджень, що носять як юрисдикційнний, так і неюрисдикційний характер;

- формування і належна реалізація адміністративно-процесуального статусу громадянина пов'язується з необхідністю урахування правового статусу лідируючих суб'єктів процесу, взаємокореспондуючого характера їх процесуальних прав і обов'язків, необхідності балансу додержання особистих, громадських і державних інтересів;

- уперше системно досліджується адміністративно-процесуальний статус громадянина в основних юрисдикційних провадженнях, аналізується процесуальний статус інших учасників, які сприяють реалізації адміністративно-процесуального статусу громадянина, та формулюються конкретні пропозиції щодо їх удосконалення;

- обгрунтовується необхідність визначення чітких правових гарантій, що забезпечують належну реалізацію і охорону прав, свобод і обов'язків громадян в адміністративно-процесуальній сфері, наводиться їх система;

- пропоновані рекомендації щодо посилення контролю і нагляду в адміністративно-процесуальній сфері з урахуванням пріоритетності додержання і охорони прав і свобод громадян;

- уперше у вітчизняній адміністративно-правовій науці досліджуються правові презумпції як одна із гарантій забезпечення належної реалізації адміністративно-процесуального статусу громадянина;

- обгрунтовується необхідність законодавчого закріплення презумпції правомірності дій і правової позиції громадянина в адміністративному процесі, наводиться її визначення;

- проблеми судового захисту прав і свобод громадян в адміністративному процесі аналізуються з урахуванням історичного і зарубіжного досвіду відправлення правосуддя по адміністративних справах. Аргументуються положення, що стосуються організації діяльності адміністративних судів, підвідомчості їм конкретних категорій адміністративних справ, законодавчого забезпечення розгляду ними адміністративних справ;

- обгрунтовуються підходи до проблеми кодификації адміністративно-процесуального законодавства. Зокрема, аргументується необхідність розробки і введення в дію Адміністративно-процесуального кодексу України як процесуального інструментарію забезпечення діяльності адміністративних судів і Закону України «Про загальні начала адміністративного процесу» (Кодексу адміністративних процедур) для належної процесуальної регламентації діяльності органів виконавчої влади та її посадових осіб. Пропонується структура цих нормативно-правових актів, формулюються положення, що стосуються правового статусу осіб, які беруть участь у провадженні по адміністративних справах.

У результаті дисертаційного дослідження на захист виносяться такі положення і висновки, що відображують особистий внесок дисертанта в розробку проблеми:

- обгрунтування необхідності розгляду адміністративного процесу і процесуального статусу громадянина в ньому під кутом зору положень теорії юридичного процесу. Це дасть можливість реально змоделювати правові ситуації, екстраполювати теоретичні розробки на проблеми практики, послужить з'ясуванню місця і ролі громадянина в системі суб'єктів процесу, визначенню оптимального співвідношення його процесуальних прав і обов'язків на усіх стадіях процесу з процесуальними статусами інших суб'єктів адміністративно-процесуальної діяльності;

- розгляд адміністративно-процесуального статусу громадянина в контексті соціальних ролей громадян, що у свою чергу дозволяє виділити загальний, особливий та одиничний адміністративно-процесуальні статуси громадян, а також його аналіз у двох смислах -- широкому і вузькому. Такий підхід значною мірою обумовив структуру дисертаційного дослідження, а також коло розглянутих у ньому питань і проблем;

- аргументація положень, що стосуються структури адміністративно-процесуального статусу громадянина як єдиної правової конструкції, аналіз елементів, його складових і чинників, що впливають на їх обсяг і зміст, положення про те, що конституційні норми про правовий статус громадянина виступають як загальні, модельні правові ситуації, що одержують свою конкретизацію та адміністративно-процесуальне забезпечення в конкретних життєвих обставинах;

- результати комплексного аналізу адміністративно-процесуального статусу громадянина в окремих адміністративних провадженнях, статусів інших учасників цих проваджень, що сприяють реалізації адміністративно-процесуального статусу громадянина і пропозиції щодо оптимізації зазначених статусів;

- обгрунтування пропозицій, щодо посилення юридичних гарантій прав і свобод громадян в адміністративно-процесуальній сфері, необхідності законодавчого закріплення правових презумпцій;

- обгрунтування пропозицій, пов'язаних з вирішенням організаційно-правових питань судового захисту прав і свобод громадян в адміністративному процесі;

- пропозиції щодо кодифікації адміністративно-процесуального законодавства, в основі якого мають лежати пріоритетність забезпечення і охорони прав, свобод та інтересів громадян, оптимальність і чіткість визначення компетенції судів (суддів), органів виконавчої влади при вирішенні адміністративних справ.

Теоретичне і практичне значення дисертації, результатів і висновків, одержаних автором, полягає:

- у науково-дослідницькій сфері -- матеріали дисертації можуть бути основою для подальшої розробки проблем правового статусу громадянина в адміністративному процесі і статусів інших суб'єктів процесу, а також проблем, пов'язаних з оптимізацією та удосконаленням адміністративно-процесуальної сфери;

- у правотворчій сфері -- висновки і пропозиції, що містяться в дисертації, можуть бути використані при вдосконаленні чинного адміністративно-процесуального законодавства, при підготовці Адміністративно-процесуального кодексу України і Закону України «Про загальні начала адміністративного процесу» (Кодексу адміністративних процедур);

- у правоохоронній сфері -- запропоновані рекомендації спрямовані на вдосконалення практики застосування адміністративно-процесуального законодавства, розв'язання колізій у сфері нормативно-правового регулювання адміністративно-процесуальних відносин;

- у навчальному процесі -- положення і висновки дисертації можуть бути використані при підготовці відповідних підручників і навчальних посібників з курсів «Адміністративне право», «Адміністративний процес», у викладанні відповідних навчальних дисциплін, науково-дослідницькій роботі студентів;

- у правовиховній сфері -- положення і рекомендації дисертації можуть слугувати матеріалом у роботі з підвищення рівня правової культури населення і фахового рівня працівників органів виконавчої влади, правоохоронних та судових органів.

Апробація і реалізація результатів дослідження. Дисертація виконана на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого.

Результати дослідження використовувалися автором при читанні лекційного курсу «Адміністративне право» і спецкурсу «Адміністративна відповідальність» у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого, а також у ході практичних занять із студентами.

Узагальнені висновки і пропозиції щодо законодавчого забезпечення административно-процесуального статусу суб'єктів адміністративного процесу сформульовані і подані дисертантом у Робочу групу Міністерства юстиції України з розробки проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, членом якої є автор.

Публікації. Основні результати дослідження знайшли своє відображення в індивідуальних монографіях «Гражданин в административном процессе» (1998) і «Административно-процессуальный статус гражданина Украины: проблемы теории и пути совершенствования» (1998), навчальному посібнику «Адміністративна відповідальність в Україні» (1998), 29 статтях, інших наукових публікаціях дисертанта, виступах автора на науково-практичних конференціях, «круглих столах» і семінарах, у тому числі й міжнародних.

Структура роботи. Відповідно до мети, предмета і логіки дослідження дисертація складається із вступу, чотирьох розділів, поділених на підрозділи, висновків (повний обсяг дисертації -- 392 сторінки), списку використаної літератури (443 джерела).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі наводяться положення, що визначають актуальність теми дослідження, його необхідність і наукову новизну. Розкриваються також ступінь наукової розробки проблеми, мета, основні задачі та напрямки дослідження.

Розділ І «Поняття адміністративно-процесуального статусу громадянина» присвячений загальнотеоретичним питанням адміністративно -- процесуального становища громадянина.

У підрозділі 1.1 «Загальні положення. Вступні зауваження» автор виходить із того, що для осмислення проблем правового становища громадянина в адміністративному процесі необхідно з'ясувати його сутність, як самостійне правове явище. На думку автора, слід виходити із широкого розуміння адміністративного процесу, не ообмежуючи його рамками тільки юрисдикційної діяльності. Іншою важливою посилкою, необхідною для досягнення мети дослідження, є осмислення адміністративного процесу з погляду висунутої та обгрунтованої В.М. Горшеньовим та іншими вченими теорії юридичного процесу. Це дозволяє розглядати адміністративний процес як струнку систему, що включає до себе як різновиди процесів (адміністративно-установчий, адміністративно-правотворчий,адміністративно-правозастосовний та адміністративно-контрольний), так і складові зазначені процеси елементи, що містять динаміко-часову і предметну характеристики ( адміністративно-процесуальні провадження, процесуальні стадії), а так само характеристику відповідної атмосфери розгляду адміністративного діяння ( процесуальний режим).

Уявляється, що такий підхід до з'ясування сутності адміністративного процесу дозволив найбільш адекватно відобразити проблеми адміністративно-процесуального статусу громадянина, динаміку його розвитку і специфіку змісту. Побудова чіткої конструкції адміністративного процесу дає змогу з достатнім ступенем можливості моделювати конкретні правові ситуації, у яких бере участь громадянин, виявляти найбільш уразливі місця в його правовому становищі, з урахуванням конкретного правового статусу субьектов, що здійснюють административно-процессуалную діяльність або сприяють її здійсненню, можливості їх взаємодії для досягнення цілей процесу, визначати систему гарантій охорони і реалізації прав і інтересів громадян.

У дисертації підкреслюється особливе значення такого елемента адміністративно-процесуальної форми, як процесуальний режим. Його структура містить у собі принципи адміністративно-процесуальної діяльності, засоби здійснення процесуальних дій та гарантії забезпечення такого роду діяльності, правового статусу суб'єктів адміністративного процесу, у першу чергу громадянина.

Не менш значущим є дослідження питань про цілі і завдання адміністративного процесу, взаємозв'язок категорій «політика держави», «цілі адміністративного процесу» та «цілі формування і здійснення адміністративно-процесуального статусу громадянина». При цьому підкреслюється двосторонній характер зв'язків зазначених категорій.

Таким чином, обгрунтовуються необхідність і доцільність аналізу адміністративно-процесуального статусу громадянина з урахуванням розуміння адміністративного процесу як різновиду юридичного процесу, що включає до себе його підвиди, систему процесуальних проваджень юрисдикційного і неюрисдикційного характеру, стадійності цих проваджень і відповідного процесуального режиму розгляду адміністративних справ. Адміністративний процес характеризується конкретним цілеспрямуванням його здійснення, що значною мірою впливає на формування і реалізацію адміністративно-процесуального статусу громадянина.

У підрозділі 1.2 «Громадянин у системі суб»єктів адміністративного процесу» міститься комплексна характеристика суб'єктів адміністративно-процесуальної діяльності. Підкреслюється, що питання про співвідношення понять «учасник процесу» і « суб'єкт процесу» свого достатнього висвітлення в адміністративно-правовій літературі поки ще не одержало. За своїм правовим статусом, місцем у структурі адміністративно-процесуальної діяльності і виконуваними функціями, зацікавленістю в справі та іншими параметрами поняття «учасник провадження» і «суб'єкт провадження» є неоднозначними. Перше поняття слід визнати більш вузьким, ніж друге, вхідним до нього. На думку автора, їх треба співвідносити як частину і ціле. Такого роду підпорядкованість понять є характерною для всього адміністративного процесу. Учасники адміністративного процесу можуть бути схарактеризовані як громадяни, інші особи, колективи громадян і організації в особі їх представників, які наділені правами і несуть певні обов'язки, що дозволяє їм брати участь у розгляді адміністративних справ з метою захисту своїх прав і законних інтересів або прав і законних інтересів осіб, яких вони представляють, колективів громадян або організацій, а також сприяти здійсненню адміністративного процесу.

Відповідно суб'єктами адміністративного процесу є названі його учасники, а також лідируючі суб'єкти процесу, що діють з метою ведення процесу, спроможні на державно-владній основі приймати рішення у справі. Необхідність розмежування зазначених вище понять пояснюється тією обставиною, що при з'ясуванні загального і характерного, що властиве кожній із груп суб'єктів, виникає потреба конкретного визначення важливих не тільки в теоретичному, а й у практичному плані питань, що відносяться до характеристики повноважень лідируючих суб'єктів процесу, з одного боку, а також прав і обов'язків учасників процесу -- з іншого. Лідируючі суб'єкти процесу своїми діями і рішеннями зобов'язані забезпечити захист і додержання прав і законних інтересів його учасників. Підкреслюється особливе місце органів прокуратури серед суб'єктів адміністративного процесу.

У підрозділі вказується, що вирішення питання про місце і роль громадянина в загальній системі суб'єктів адміністративного процесу обумовлено необхідністю комплексного підходу до проблеми його адміністративно-процесуального статусу з урахуванням значного впливу, який справляється на цей статус конкретними повноваженнями і обов'язками інших, у першу чергу лідируючих, суб'єктів адміністративно-процесуальної діяльності.

У підрозділі 1.3 «Зміст адміністративно-процесуального статусу громадянина» на основі висловлених в адміністративно-правовій науці положень ( В. І. Новосьолов ) обгрунтовується висновок про тісний зв'язок соціальних ролей громадян із їх адміністративно-процесуальним статусом. Класифікація соціальних ролей громадян в адміністративному процесі дозволяє виділити конкретні види адміністративно-процесуального статусу громадянина: 1) загальний адміністративно-процесуальний статус громадянина, характерний для всіх видів адміністративних проваджень; 2) особливий (спеціальний) статус, характерний для певних конкретних проваджень; 3) одиничний адміністративно-процесуальний статус громадянина, характерний для конкретного учасника процесу при конкретних обставинах. При цьому реалізація одиничного, або суб'єктивного, статусу громадянина пов'язана зі стадіями, етапами та окремими процесуальними діями.

Автор виходить із необхідності розгляду адміністративно-процесуального статусу громадянина у вузькому і широкому смислі.

У вузькому смислі адміністративно-процесуальний статус громадянина становить собою сукупність урегульованих нормами адміністративно-процесуального права проявів соціальних і правових якостей громадян як суб'єктів даної галузі права.

Елементами названого статусу в такому розумінні є: а) адміністративно-процесуальні права; б) адміністративно-процесуальна правоздатність; в) адміністративно-процесуальна дієздатність; г) адміністративно-процесуальні свободи; ґ) адміністративно-процесуальні обов'язки; д) адміністративно-процесуальні законні інтереси.

У широкому смислі адміністративно-процесуальний статус громадянина становить собою сукупність усіх закріплених у нормах адміністративно-процесуального права засобів, за допомогою яких визначається становище громадянина в адміністративному процесі. Елементами адміністративно-процесуального статусу громадянина в широкому смислі слід визнати: а) адміністративно-процесуальний статус громадянина у вузькому смислі; б) правові принципи адміністративно-процесуального статусу громадянина; в) адміністративно-процесуальні гарантії забезпечення адміністративно-процесуального статусу громадянина; г) функції, права та обов'язки інших суб'єктів адміністративно-процесуальної діяльності, що мають відношення до громадян як її суб'єктів.

У підрозділі 1.4 «Структура адміністративно-процесуального статусу громадянина» міститься аналіз елементів його адміністративно-процесуального статусу. Адміністративно-процесуальну правоздатність громадян автор підрозділяє на загальну та спеціальну.

Загальна адміністративно-процесуальна правоздатність становить собою спроможність усіх громадян мати загальні процесуальні права і нести загальні процесуальні обов'язки. Спеціальна ж адміністративно-процесуальна правоздатність -- це спроможність мати процесуальні права і обов'язки або їх комплекси, обумовлена специфічним становищем окремих груп громадян (наприклад, громадяни -- адміністративні правопорушники і т.под.), конкретними обставинами та умовами.

Адміністративно-процесуальна дієздатність -- це опосередкована нормами адміністративно-процесуального права спроможність громадян реалізовувати, виконувати та одержувати своїми діями права і обов'язки адміністративно-процесуального характеру при здійсненні адміністративно-процесуальної діяльності по конкретних адміністративних справах.

На адміністративну дієздатність у цілому і на адміністративно-процесуальну дієздатність зокрема впливає ряд чинників, наприклад, вік, стан здоров'я і т.под. За загальним правилом, адміністративна і адміністративно-процесуальна дієздатність громадян пов'язуються з досягненням ними 18-річного віку. Проте не виключено, що з моменту початку навчання в школі можлива адміністративно-процесуальна дієздатність підлітка, обумовлена тим, що він виступає в особливій якості -- учнівської і, відповідно, полягає в конкретних правовідносинах зі школою. На учня покладаються певні обов'язки -- додержуватися громадського порядку і навчальної дисципліни, що свідчить про наявність у нього часткової адміністративної дієздатності.

Суб'єктивне адміністративно-процесуальне право громадянина характеризується як закріплена в адміністративно-процесуальних нормах можливість чинити у встановлених ними межах конкретні дії, реальність яких гарантується зобов'язаними суб'єктами, що несуть стосовно громадян певні процесуальні обов'язки, а також можливість вимагати від зазначених суб'єктів здійснення необхідних дій з метою користування соціальними благами для задоволення особистих чи суспільних інтересів. Пропонується декілька основ для класифікації адміністративно-процесуальних прав. Зокрема, стадійність адміністративного процесу ув'язується з виділенням прав, пов'язаних із можливістю порушення адміністративного процесу; з поінформованістю громадянина про причини і цілі притягнення його у сферу процесу, порушеного з ініціативи інших суб'єктів; з можливістю громадянина впливати на хід і результати процесу; з оскарженням відповідних дій і прийнятих рішень.

Адміністративно-процесуальні свободи громадян тісно пов'язані з їх правами, часто є похідними від них. Процесуальні свободи, перебуваючи у площині суб'єктивних прав громадян, становлять собою самостійну категорію, що істотно збагачує адміністративно-процесуальний статус громадянина. Адміністративно-процесуальні свободи, з одного боку, забезпечують громадянам відому свободу вибору дій, варіантність поведінки в рамках наданих їм прав, а з іншого -- означають недоторканність сфер, що охоплюються зазначеними свободами, з боку державних органів і посадових осіб. Їх можна визначити як гарантовану державою можливість вибору громадянином певної поведінки і реалізацію такого вибору в рамках закріплених законодавцем прав і обов'язків громадянина в адміністративному процесі, як забезпечену законодавцем недоторканність сфер діяльності і особистого життя громадянина з боку державних органів, їх посадових осіб або інших суб'єктів адміністративного процесу.

Адміністративно-процесуальні обов'язки визначаються як встановлювана державою, органами місцевого самоврядування, а у визначених законодавством випадках -- й іншими суб'єктами, фіксована в джерелах адміністративно-процесуального права міра необхідної, належної поведінки громадян в інтересах держави, суспільства та особистих інтересах громадян. Наводяться чинники, що впливають на обсяг адміністративно-процесуальних обов'язків. На думку автора, до них слід віднести : а) заняття певною діяльністю; б) володіння або користування у встановленому законом порядку окремими об'єктами власності; в) наявність підлеглих.

Автором уводиться в науковий обіг категорія адміністративно-процесуальних законних інтересів, даються їх детальний аналіз і визначення як дозволеного прагнення громадянина до певної користі в межах його суб'єктивних адміністративно-процесуальних прав, обов'язків і свобод, а також процесуальних обов'язків інших суб'єктів процесу і процесуальної регламентації його ходу. Обгрунтовується необхідність нормативного закріплення цього поняття.

Підрозділ 1.5 «Конституція -- основне джерело правових норм про статус громадянина як суб'єкта адміністративного процесу» містить у собі аналіз положень Конституції України, які безпосередньо впливають на реалізацію адміністративно-процесуального статусу громадянина. Розглядається питання про переломлення конституційних норм про правовий статус громадянина на адміністративно-процесуальні. З урахуванням принципу верховенства закону конституційні норми про правовий статус громадянина характеризуються як якійсь загальні правові моделі, передбачені законодавцем безвідносно до конкретної життєвої ситуації. Підкреслюється, що у свою чергу конкретні життєві умови і ситуації одержують свою правову регламентацію за допомогою правових норм, у тому числі й адміністративно-процесуальних, які деталізують правове становище громадянина в конкретних обставинах. У цілому конституційні норми про правовий статус громадянина в площині їх подальшої конкретизації в адміністративно-процесуальній сфері слід розглядати як норми, котрі слугують підставою для відповідних адміністративних проваджень, хід і результати яких повинні бути відображені у відповідних адміністративно-процесуальних нормах.

Розділ ІІ «Особливості адміністративно-процесуального статусу громадянина в окремих адміністративних провадженнях і способи його вдосконалення» присвячений аналізу конкретних питань, пов'язаних з реалізацією адмнистративно-процессуального статусу громадянина.

У підрозділі 2.1. «Адміністративно-процесуальний статус громадянина у провадженні за його зверненнями» розглядається правова природа звернень громадян -- пропозицій, заяв, скарг, виділяються підстави виникнення кожного з проваджень за даними видам звернень громадян. Особлива увага приділяється процесуальному регулюванню розгляду заяв і скарг. Докладний аналіз обсягу процесуальних прав і обов'язків громадян у розглядуваному провадженні дозволив сформулювати і обгрунтувати пропозиції щодо вдосконалення законодавства. Зокрема, висловлюється думка про необхідність чіткого законодавчого закріплення переліку основних видів доказів (письмові докази -- документи, речеві докази, пояснення сторін, показання свідків, аудиовізуальні матеріали, висновки експертів, протоколи перевірок і оглядів). Акцентируется увага на важливості проведення огляду з метою встановлення певних обставин, що мають значення у справі. Стосовно процесуального статусу громадянина, що подав заяву або скаргу, обгрунтовується доцільність законодавчого закріплення права на заяву клопотань і основних видів клопотань у справі (клопотання про можливість брати участь у перевірці поданої скарги і бути присутнім при розгляді заяви або скарги, про проведення додаткових перевірочних дій за заявою або скаргою, про відвід посадової особи, що розглядає заяву або скаргу). На думку автора, активізації процесуальної позиції громадянина значною мірою сприятиме уточнення його права бути присутнім при розгляді заяви або скарги. Питання полягає в тому, чи припускає право бути присутнім активну можливість впливати на хід розгляду справи -- давати пояснення з питань, що виникають у ході його розгляду, задавати питання іншим учасникам розгляду, оцінювати ті чи інші обставини, висвітлені на даній стадії провадження. Думаємо, що такого роду активність повинна бути відображена в законодавстві, що сприятиме утвердженню принципу змагальності в адміністративному процесі. З цих позицій слід розглядати і можливість участі громадянина в перевірці поданої ним скарги або заяви. Необхідні більш точне формулювання закону, вказівка в ньому на те, що, знайомлячись з матеріалами перевірки за заявою або скаргою, громадянин має право робити необхідні йому виписки, а також клопотати про надання йому копій конкретних документів. Доцільно також закріпити перелік обов'язкових відомостей, що повинні міститися в рішенні по зверненню громадянина. На нашу думку, до таких відомостей необхідно віднести: дату і місце винесення рішення; найменування органу, установи, організації, куди надійшло звернення громадянина; прізвище, ім'я, по батькові посадової особи, яка розглядала звернення, повне найменування її посади; фактичні та юридичні підстави ухвалення рішення; резолютивну частину з формулюванням прийнятого рішення; порядок і терміни оскарження прийнятого рішення. При цьому відзначимо, що рішення обов'язково повинно бути підписано посадовою особою, яка його прийняла. Це дозволить підвищити відповідальність посадових осіб за прийняті ними рішення, а також розширити поінформованість громадянина про результати розгляду його звернення.

Закон України «Про звернення громадян» передбачає право громадянина одержати відповідь про результати розгляду його заяви або скарги. Таке формулювання припускає можливість обмежитися лише коротким повідомленням про позитивний або негативний результат розгляду звернення громадянина. Здається, що в цьому плані дане положення закону потребує істотного уточнення. Слід чітко закріпити право громадянина одержати письмову відповідь про результати розгляду його заяви або скарги у виді копії рішення, яка містить всі необхідні реквізити. Стосовно стадії виконання рішення уявляється важливим чітко зафіксувати обов'язок усіх державних органів, підприємств, установ, організацій виконувати рішення, прийняті за заявою або скаргою. При цьому повинні бути закріплені й питання, що стосуються порядку і термінів вступу рішення в законну силу.

У підрозділі 2.2. «Адміністративно-процесуальний статус громадянина у провадженні по справах про адміністративні правопорушення» докладно аналізується правове становище таких учасників провадження, як особа, що притягується до відповідальності, потерпілий, їх законні представники. Докладний аналіз їх процесуальних прав і обов'язків дозволив сформулювати і обгрунтувати пропозиції щодо вдосконалення законодавства. Стосовно особи, що притягується до відповідальності, пропонується закріпити перелік основних клопотань, які можуть заявлятися. Поряд із цим вказується на необхідність законодавчого закріплення презумпції невинності у провадженні по справах про адміністративні правопорушення. На основі аналізу поняття «потерпілий», що міститься в КпАП України, робиться висновок про необхідність його розширення. Пропонується визначення цього поняття: «Потерпілий у провадженні по справах про адміністративні правопорушення -- це громадянин (особа), якому правопорушенням заподіяна моральна чи фізична шкода або майновий збиток. Потерпілим може бути визнана також юридична особа у разі заподіяння їй майнового збитку». Не викликає сумніву те, що потерпілий бере участь у провадженні з метою захисту своїх інтересів і тому прагне довести, що правопорушення дійсно мало місце і його інтереси порушені, а також й те, що неправомірною поведінкою йому заподіяна певна шкода. Виходячи з цього, логично припустити, що рівність потерпілого з іншими учасниками у провадженні по справах про адміністративні правопорушення забезпечується законодавством не повною мірою. Водночас потрібно визнати, що вирішення цього питання цілком можливе. Слід передбачити для потерпілого, крім перелічених вище прав, також право давати пояснення, подавати докази, користуватися при розгляді справи юридичною допомогою адвоката. Таким чином, потерпілий буде практично урівнений у правах з особою, яка притягується до адміністративної відповідальності, що, безумовно, сприятиме об'єктивному вирішенню справи.

Аналіз і зіставлення обсягу процесуальних прав особи, що притягується до відповідальності, та її законних представників показують, що він взагалі збігається з правами потерпілого. Але при цьому права законних представників вуже прав особи, що притягується до відповідальності. Уявляється, що таке обмеження повноважень не можна визнати обгрунтованим, оскільки, представляючи особу, що притягується до відповідальності, законний представник повинен мати такий же арсенал прав, що і особа, яка притягується до відповідальності. Інакше інтереси притягненого до адміністративної відповідальності і потерпілого (необхідність істотного розширення прав потерпілого підкреслювалася раніше) будуть багато в чому ущемлені, що в остаточному результаті може негативно позначитися на правильності рішення у справі.

Таким чином, доцільно розширити зміст ст. 270 КпАП України, включивши до неї право законних представників давати пояснення, подавати докази, користуватися при розгляді справи юридичною допомогою адвоката, виступати на рідній мові і користуватися послугами перекладача у разі незнання мови, на якій ведеться провадження.

У підрозділі 2.3. «Адміністративно-процесуальний статус громадянина у провадженні по застосуванню адміністративно-попереджувальних заходів і заходів адміністративного припинення» аналізуються питання характеристики адміністративного примусу як одного з видів державного примусу. Наводиться докладна класифікація заходів адміністративного примусу з урахуванням думок, що містяться в адміністративно-правовій літературі. З урахуванням особливого значення деяких адміністративно-попереджувальних заходів і заходів адміністративного припинення в контексті реалізації адміністративно-процесуального статусу громадянина основні із них розглядаються більш докладно.

При характеристиці адміністративного затримання увага приділяється аналізу поняття адміністративного доставлення, що будучи в основному спрямованим на складання протоколу про правопорушення, за своїм обсягом визнаються поняттям більш вузьким, ніж адміністративне затримання, і вхідним до нього як складова частина. Адміністративне доставлення визначається як короткочасний і не потребуючий процесуального оформлення етап адміністративного затримання, що полягає у приведенні порушника у встановлене законом місце з метою складання протоколу про адміністративне правопорушення, припинення правопорушення і встановлення особи порушника, що здійснюється уповноваженими на те посадовими особами державних органів або представниками громадських об'єднань.

На думку автора, необхідність детальної регламентації процесуальних прав затриманого об'єктивно випливає із завдання приведення чинного законодавства у відповідність з положеннями Конституції України. Так, закріплюючи право кожного громадянина на свободу і особисту недоторканність, Конституція України містить положення про те, що кожному затриманому зобов'язано бути повідомлене про мотиви затримання і пояснені його права (ст. 29).

У контексті цього визначається, що законодавчого закріплення потребують такі права громадянина, відносно якого застосоване адміністративне затримання: 1) право знати обгрунтовані і вичерпні мотиви адміністративного затримання; 2) право требувати у посадової особи пред'явлення документів, що засвідчують її особу і підтверджують можливість здійснення нею даного заходу адміністративного припинення; 3) право підписувати протокол про адміністративне затримання; 4) право додавати до протоколу письмове пояснення з викладом власної точки зору на те, що трапилося; 5) право повідомити по телефону членам сім'ї або родичам про факт адміністративного затримання і місці свого перебування; 6) право оскаржити застосування адміністративного затримання.

Необхідно також закріпити в законі вимогу складати протокол про адміністративне затримання у двох примірниках, один із яких повинен бути вручений затриманому.

Стосовно реалізації особистого огляду і огляду речей автором обгрунтовуються положення про необхідність процесуального оформлення огляду речей тільки шляхом складання окремого протоколу про це, а також закріплення в законодавстві положення про те, що громадянин не повинен перешкоджати провадженню даних заходів, якщо він ознайомлений з основами їх застосування і їх здійснення відбувається з додержанням вимог закону. У ході реалізації такого заходу, як вилучення речей і документів, на думку автора, необхідно виходити із вимог закріплення його ходу і результатів в окремому протоколі. При цьому одним із моментів, який необхідно відобразити в протоколі, є вимога детального опису вилучених речей і документів із зазначенням їх індивідуалізуючих ознак, з точною вказівкою кількості (ваги) предметів або речовин та їх ідентифікаційних ознак. Як і протоколи огляду речей і особистого огляду, протокол про вилучення речей і документів повинен складатися у двох примірниках, один із яких слід вручати особі, відносно якої застосований даний захід.

У підрозділі 2.4 «Адміністративно-процесуальний статус суб»єктів адміністративних проваджень, що сприяють досягненню цілей цих проваджень і реалізації административно- процесуального статусу громадянина» наводиться детальна характеристика таких учасників провадження, як адвокат, свідок, експерт, перекладач, поняті і спеціаліст; аналізується їх процесуальний статус і обгрунтовуються пропозиції щодо вдосконалення їх законодавчої регламентації. На думку автора, при з'ясуванні процесуальної ролі адвоката слід мати на увазі, що у відносинах з іншими суб'єктами процесу він виступає, по-перше, як управомочена громадянином особа, як його повноважний представник; по-друге, як самостійна процесуальна фігура, наділена відповідними процесуальними повноваженнями.