Конституційно-правові аспекти лобіювання у правотворчому процесі України

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

АВТОРЕФЕРАТ

з теми: «Конституційно-правові аспекти лобіювання у правотворчому процесі України»

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право

Нестерович Володимир Федорович

Київ - 2008

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі конституційного та міжнародного права Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор

КОЗЮБРА Микола Іванович,

Національний університет

«Києво-Могилянська академія»,

завідувач кафедри державно-правових наук.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

ФРИЦЬКИЙ Олег Федорович,

Дніпропетровський державний університет

внутрішніх справ, професор кафедри

конституційного та міжнародного права;

кандидат юридичних наук, доцент

ДЕМИДЕНКО Володимир Олексійович,

Київський національний університет внутрішніх

справ, заступник начальника кафедри

конституційного та міжнародного права.

Захист відбудеться «25» вересня 2008 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.04 у Київському національному університеті внутрішніх справ (03680, м. Київ, Солом'янська пл., 1).

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ за адресою: 03680, м. Київ, Солом'янська пл., 1.

Автореферат розісланий «20» серпня 2008 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.Б. Горова

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Важливим показником сучасної правової та демократичної держави є гарантування реалізації ефективної взаємодії громадян з владними інституціями. Серед найбільш дієвих та апробованих її форм можна назвати конституйоване лобіювання, яке наразі є одним із інтегральних елементів у забезпеченні зворотних зв'язків між владою і суспільством та має під собою досить вагоме конституційно-правове підґрунтя. Однак в Україні через складний та суперечливий характер державотворчих процесів, відсутність юридичних регуляторів цього феномену, а також негативну історичну спадковість вітчизняного лобіювання, яка виражається у відтворенні його радянських зразків, лобіювання набуло позаправової, вузькогрупової й латентної форми, що у свою чергу деструктивно позначається на якості чинного законодавства.

Вітчизняними парламентарями робилися неодноразові спроби щодо зменшення негативної складової українського лобіювання через його правове унормування. Підтвердженням цьому є подання до Верховної Ради України у різні роки трьох законопроектів про лобіювання, спрямованих на легітимізацію прозорих діалогових механізмів між владою та суспільством. Конституція України, хоч прямо і не визначає лобіювання у якості безпосереднього предмета правового регулювання, але створює умови для нього, гарантуючи кожному право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань (ст. 34), на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення й захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних й інших інтересів (ст. 36), брати участь в управлінні державними справами (ст. 38), направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів влади (ст. 40) тощо.

В організаційно-правовому аспекті наведені вище конституційні норми закладають підвалини для структуризації форм, методів і джерел інформації, які повинні забезпечувати можливість зацікавленим особам здійснювати лобіювання. Йдеться про сферу представництва інтересів, яка з позиції теорії та практики конституціоналізму, полягає у матеріалізації на рівні нормативно-правових актів різного роду інтересів.

На сьогодні дослідження конституційно-правової природи лобіювання ще не стало предметом спеціального, комплексного аналізу у вітчизняній науці конституційного права. Тим часом у західній науці відповідна традиція існує вже понад століття. Зокрема, одним із перших вчених, який звернув дослідницьку увагу на лобіювання, можна вважати В. Вільсона, котрий у своїй праці «Правління Конгресу» (1885) виокремив лобістську складову при прийнятті законодавчих актів парламентом. Продовжили вивчення даного феномену у своїх роботах інші відомі американські науковці А. Бентлі «Процес правління: дослідження громадських тисків» (1908) та П. Херрінг «Представництво груп у Конгресі» (1929). Проте найбільш ґрунтовне дослідження лобіювання розпочалося у США в 1940 р., коли була створена Комісія з питань законодавчих органів влади Американської асоціації політичної науки, яка за результатами п'ятирічного вивчення взаємовідносин суб'єктів лобіювання з конгресменами, направила свої рекомендації спеціальній парламентській комісії Лафоллета-Монроні, котра й врахувала їх при прийнятті Конгресом США «Акта про федеральне регулювання лобіювання» від 1946 р. Приблизно у цей час з'явилися роботи інших американських вчених - В. Кіплінжера, Д. Трумена та К. Шрифтгіссера, у яких розкрито структурно-функціональні особливості, генезис і динаміку лобіювання.

Згодом означена проблематика знайшла своє відображення у працях інших зарубіжних науковців - Р. Бекера, Дж. Беррі, А. Боссерта, Г. Вітткемпера, Б. Волпа, К. Вяткіна, Дж. Грінвуда, Р. Девідсона, С. Зотова, М. Зяблюка, У. Курчевської, Х. Ламперта, Б. Левіна, О. Любимова, Л. Мілбрайта, М. Молєди-Здзієч, Н. Нагента, Д. Олдермана, В. Олесзека, С. Перегудова, А. Розенталя, В. Рудзіо, Дж. Саватського, В. Сімона, Г. Скіллінга, К. Хольтцмана, Р. Хрібнера, Дж. Цорака тощо, у яких представлений досить глибокий аналіз конституційно-правових засад лобіювання у США, Канаді, Великобританії, ФРН, Франції, Європейському Союзі та Російській Федерації.

При вивченні окремих сегментів лобіювання також використовувалися праці дореволюційних вчених П. Бєрліна, К. Каутського, Є. Лур'є, П. Міжуєва, Ю. Скобельциної, К. Тахтарьова та аналітичні й поточні матеріали, розміщені у загальноімперському періодичному виданні суб'єктів господарювання «Промисловість і торгівля».

Дослідження лобіювання за радянських часів не вирізнялося високою активністю та мало значне ідеологічне навантаження. Наукові розвідки з даної проблематики носили викривальний характер й орієнтувались лише на те, щоб довести хибність існуючої буржуазної системи. Підтвердження вищевикладеного можна простежити у роботах таких радянських вчених як Г. Бойченко, В. Гулієв, Е. Кузьмін, М. Зяблюк, О. Сергунін. Тому не випадково науковий інтерес вітчизняних дослідників до вивчення лобіювання як інституційного явища, виявився лише у 90-х рр. ХХ ст. Серед таких відзначаються роботи О. Длугопольського, А. Євгеньєвої, О. Лісничука, К. Ляпіної, О. Одінцової, І. Сікори, М. Розумного, Є. Тихомирової. Утім більшість з опрацьованих праць українських дослідників мають політологічний характер, у яких досить фрагментарно досліджується конституційно-правова природа лобіювання.

Отже, роботи, в яких би був проведений ґрунтовний теоретико-методологічний аналіз конституційно-правових аспектів лобіювання у правотворчому процесі України, наразі у вітчизняній науці конституційного права відсутні, що свідчить про актуальність обраної теми.

Зважаючи на те, що належне вивчення лобіювання можливе за умови його розгляду у рамках базових конституційно-правових інститутів, автору значну допомогу надали наукові праці відомих українських вчених-правознавців - Ю. Бисаги, А. Георгіци, С. Гусарєва, В. Демиденка, Е. Дідоренка, М. Козюбри, А. Колодія, О. Марцеляка, В. Опришка, М. Орзіха, Б. Розовського, Ю. Тодики, О. Фрицького, В. Шаповала, Ю. Шемшученка, О. Ющика та інших.

Нормативну й емпіричну основу дисертації складає чинне законодавство України, законодавство про лобіювання США, Канади, Великобританії, ФРН, Франції, ЄС; проекти Законів України, Російської Федерації з лобіювання та корпоративні морально-етичні акти.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація підготовлена відповідно до п. 1 відділення державно-правових наук і міжнародного права Пріоритетних напрямів розвитку правової науки України на 2005 - 2010 рр. (затверджені Загальними зборами АПрН України 9 квітня 2004 року) та є складовою планів наукових досліджень Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка (протокол № 1 засідання Вченої ради ЛДУВС від 28 лютого 2006 року).

Мета і завдання дослідження. Основна мета дисертації полягає у комплексному аналізі конституційно-правових аспектів лобіювання у правотворчому процесі та вироблені рекомендацій щодо його інституціоналізації в Україні.

Для досягнення мети поставлено наступні наукові завдання:

- дослідити та уточнити категоріально-понятійний апарат лобіювання через розкриття його етимології та феноменології;

- висвітлити з конституційно-правових позицій теоретичні засади суб'єкта, об'єкта та предмета лобіювання;

- розглянути спрямування та сучасні тенденції у розвитку методів лобіювання і їх віддзеркалення у законодавстві про лобіювання;

- дослідити генезис конституційно-правового регулювання лобіювання у демократичних державах світу;

- визначити конституційно-правові форми лобіювання у правотворчому процесі в країнах загального та континентального права;

- проаналізувати конституційно-правові засади лобіювання у правотворчому процесі Європейського Союзу;

- дослідити історико-правові корені лобіювання у вітчизняному правотворчому процесі;

- розкрити конституційно-правову детермінацію лобіювання у правотворчому процесі України;

- проаналізувати проблеми та визначити перспективи конституційно-правового регулювання вітчизняного лобіювання через вироблення практичних рекомендацій щодо його інституціоналізації.

Об'єкт дослідження - політико-правові відносини, що виникають у ході здійснення лобіювання у владних установах під час прийняття чи ухвалення ними правотворчих рішень.

Предмет дослідження - конституційно-правові аспекти лобіювання у правотворчому процесі України.

Методи дослідження. Проблема аналізу конституційно-правових аспектів лобіювання у правотворчому процесі України об'ємна і багатогранна, носить міжгалузевий характер та у своєму вивченні передбачає застосування цілої низки методів. Зокрема, метод діалектичної логіки був використаний для розкриття етимологічних особливостей та феноменологічних рис поняття «лобіювання». За допомогою логіко-семантичного та формально-логічного методів узгоджено і поглиблено категоріально-понятійний апарат лобіювання. Системно-функціональний - для виокремлення основних підходів до визначення поняття «лобіювання», розрізнення та класифікації суб'єктів, об'єктів, предмета і методів лобіювання, встановлення їх предикатних ознак; ретроспективний - для дослідження генезису конституційно-правового регулювання лобіювання у країнах західної демократії, а також вивчення його історико-правових коренів у вітчизняному правотворчому процесі. Використання порівняльно-правового методу дало змогу проаналізувати зарубіжний і вітчизняний досвід лобіювання у правотворчому процесі, виявити їх певну симетрію та на основі цього, завдяки методам моделювання та прогнозування, виробити алгоритм адаптування міжнародних конституційно-правових стандартів на національно-правовий ґрунт. Застосування цих та інших методів у комплексі дало автору змогу виявити сталі закономірності й тенденції при дослідженні конституційно-правової природи лобіювання, а також виробити практичні рекомендації щодо вдосконалення чинного законодавства України.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першим в Україні комплексним науковим дослідженням конституційно-правових аспектів лобіювання у правотворчому процесі, в якому сформульовано низку теоретичних положень, понять, висновків та практичних рекомендацій щодо інституціоналізації вітчизняного лобіювання:

вперше:

- проведено розмежування між поняттями, які близькі за змістом але є різні за значенням, з метою обґрунтованої теоретико-правової ідентифікації категоріально-понятійного апарату лобіювання. Зокрема, доведено, що використання у якості юридичної категорії лексеми «лобізм» є не зовсім коректним, більш правильним буде вживання іншої лексичної форми базового поняття - «лобіювання», яке визначається як процес легального впливу на чітко визначені законом органи державної влади й органи місцевого самоврядування, а також на їх посадових осіб з боку зареєстрованих у встановленому законом порядку фізичних та юридичних осіб з метою закріплення власних інтересів чи інтересів третіх осіб (клієнтів) у нормативно-правових актах, що приймаються;

- сформульовано визначення поняття «суб'єкт лобіювання» як фізичної чи юридичної особи, яка здійснює від власного імені легальний вплив на чітко визначені законом органи державної влади й органи місцевого самоврядування, а також на їх посадових осіб, або в інтересах, і на замовлення якої здійснюється цей вплив;

- обґрунтовано, що для України найбільш оптимальним є виокремлення у якості об'єктів лобіювання Верховної Ради України, Президента України і його Секретаріату, Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб;

- запропоновано з метою поглиблення категоріально-понятійного апарату лобіювання та більш повного й всебічного сприйняття об'єкта лобіювання, ввести у науковий обіг нову категорію - «додатковий об'єкт лобіювання» та визначити її як інституцію, яка має вплив на суб'єктів прийняття чи ухвалення правотворчих рішень;

удосконалено: лобіювання правотворчий процес законодавство

- алгоритм інсталяції зарубіжного конституційно-правового досвіду лобіювання у правотворчому процесі на національно-правовий ґрунт, а саме прийняття закону про лобіювання в Україні, суттєве вдосконалення права петицій, законодавства щодо професійної поведінки державних і муніципальних службовців, а також системи консультативно-дорадчих установ як легальних публічних лобістських інституцій при органах державної влади та органах місцевого самоврядування;

- положення про те, що сутнісними рисами конституційно-правових засад лобіювання у Європейському Союзі є сегментарне його урегулювання низкою нормативно-правових актів різної юридичної сили, багаторівневість та здійснення лобіювання при застосуванні різного роду правотворчих процедур при прийнятті владними установами ЄС нормативних рішень;

дістало подальшого розвитку:

- обґрунтування, що у чинному законодавстві України є низка нормативно-правових актів, які створюють можливості для здійснення лобіювання у правотворчому процесі, однак в умовах відсутності спеціального закону про його регулювання, а також нерозвиненості інститутів громадянського суспільства, високого рівня синкретичності бізнесу та влади, домінування негативних стереотипних уявлень щодо лобіювання, мінімізується їх правореалізаційна ефективність;

- висновок про те, що вітчизняні законопроекти про лобіювання мають низку змістовних суперечностей та концептуальних вад, які аж ніяк не сприяють правовому врегулюванню даного феномену в Україні; розроблено орієнтовну структуру (постатейно) проекту Закону України «Про лобіювання в Україні».

Практичне значення одержаних результатів. Матеріали та висновки дисертації можуть стати теоретико-методологічним підґрунтям наукового вирішення проблем лобіювання у правотворчому процесі. Вони можуть бути враховані під час розробки закону про лобіювання в Україні та відповідних суміжних нормативно-правових актів, а також при підготовці навчальних посібників і підручників з конституційного права України, конституційного права зарубіжних країн, теорії права і держави, історії права і держави зарубіжних країн та у процесі викладання даних навчальних дисциплін і спецкурсів.

Впровадження у практику результатів дисертації було здійснено шляхом направлення пропозицій щодо більш дієвого залучення громадськості до розробки нормативних рішень Луганською обласною радою (Акт впровадження № 3/13-2239 від 30 листопада 2007 року).

Апробація результатів дисертації. Основні положення й висновки дисертаційного дослідження неодноразово обговорювалися на засіданнях кафедр конституційного і міжнародного права Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка та Київського національного університету внутрішніх справ.

Результати дисертації були оприлюдненні на наступних конференціях: 1) міжнародній науково-практичній конференції «Глобалізація та проблеми вітчизняного медіапростору» (Запоріжжя, 11 - 12 травня 2005 року); 2) всеукраїнській науково-практичній конференції «Влада і суспільство: проблеми взаємодії» (Запоріжжя, 18 - 19 листопада 2005 року); 3) міжнародній науковій конференції молодих учених «Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку» (Луцьк, 17 - 18 березня 2006 року); 4) міжнародній науковій конференції «Ідея права і держава» (четверті Новгородцевські читання) (Луганськ, 26 - 27 квітня 2006 року); 5) V міжнародній конференції «Розвиток демократії і демократична освіта в Україні» (Київ, 8 - 10 листопада 2007 року).

Матеріали дослідження пройшли також апробацію при підготовці лекцій у Луганському державному університеті внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка з конституційного права України, державного права зарубіжних країн, стандартів прав людини і громадянина в Україні та історії держави і права зарубіжних країн (Акт впровадження від 15 листопада 2007 року).

Публікації. Результати дисертації знайшли своє відображення у 7 наукових публікаціях автора, з яких 5 у фахових виданнях ВАКу.

Структура дисертації визначена предметом і логікою дослідження та складається з вступу, трьох розділів, які об'єднують дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (324 найменувань) і двох додатків. Загальний обсяг дисертації - 212 сторінок, з них основного тексту - 184 сторінки.

Основний зміст

У вступі обґрунтовано актуальність і ступінь розробки теми, її зв'язок з науковими програмами; визначено мету, завдання, об'єкт та предмет дисертації; розкрито її методологічні засади, наукову новизну, теоретичне і практичне значення одержаних результатів; зазначено апробацію результатів роботи, публікації, її структура та обсяг.

Розділ перший «Теоретико-правові засади лобіювання у правотворчому процесі» складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню етимологічних особливостей та феноменологічних рис поняття «лобіювання», юридичної природи суб'єкта, об'єкта і предмета лобіювання, спрямуванню та сучасним тенденціям у розвитку методів лобіювання й їх віддзеркалення у чинному законодавстві.

У підрозділі 1.1. «Етимологія і феноменологія поняття «лобіювання»: гносеологічний вимір» з'ясовано, що початком становлення лобіювання як поняття є 1553 р., коли вперше, згідно Оксфордського словника, було письмово зафіксовано в англійській мові слово «лобі» (lobby), яке позначало у той час прохідні коридори, здебільшого у монастирях. Згодом, під ним почали розуміти архітектурні особливості споруд, у тому числі й парламенту, та осіб, які займали дані приміщення. А в 1862 р. у США на базі лексеми «лобі» виникає поняття «лобіювання» (lobbying), у 1863 р. - «лобіст» (lobbyist) та у 1883 р. - «лобізм» (lobbyism), які упродовж другої половини ХІХ ст. вживалися для позначення різновиду корупційних діянь та їх суб'єктів.

Встановлено, що в англомовній аудиторії більшого поширення як базового поняття отримала категорія «лобіювання», яка починаючи з кінця ХІХ - початку ХХ ст.ст. набуває нового значення та вживається у якості легітимної форми впливу на владу, а відтак політологи, правники і законодавці почали обговорювати питання щодо сумісності лобіювання з демократичними засадами та про необхідність його юридичного визначення. Результатом цієї роботи є правове врегулювання даного явища та використання лобіювання як нормативного терміна, яке вперше було вжито для позначення легітимної діяльності у Законі штату Масачусетс (США) від 1890 р.

У вітчизняних наукових джерелах, на відміну від англомовних видань, значно ширшого застосування отримало поняття «лобізм», що, на думку автора, є наслідком запозичення російської наукової традиції, де у працях вчених ще з радянських часів, домінуючу роль у використанні набула саме ця лексична форма. На основі цього робиться висновок, якщо запозичувати іншомовне поняття, особливо в умовах адаптації національного законодавства до міжнародно-правових стандартів, передусім права ЄС, то більш коректно вживати у якості юридичної категорії ту форму базового поняття, що використовується у нормативно-правових актах - лобіювання.

За радянських часів поняття «лобіювання» вживалося виключно у негативному контексті переважно як позаправовий феномен у США. Підкреслюється, що визначення, які сформовані ще за радянських часів, досить часто зустрічаються у сучасних українських словниках, що є свідченням інерційної об'єктивізації вітчизняною юридичною наукою негативних стереотипних уявлень щодо лобіювання.

Дисертантом простежується, що одним із перших розумінь цього поняття є його тлумачення як вплив на законодавчий процес. Утім сучасний інститут лобіювання як de facto, так і de jure вже давно вийшов за межі впливу лише на законодавчу діяльність парламенту та ефективно здійснюється в інших владних інституціях. Згодом об'єктовий рівень лобіювання був значно розширений при визначенні даного поняття у політологічній та правовій площинах.

У підрозділі 1.2. «Юридична природа суб'єкта, об'єкта та предмета лобіювання» висвітлюються теоретичні засади суб'єкта, об'єкта та предмета лобіювання через їх діалектичний взаємозв'язок. Зокрема, зазначається, що рушіями лобіювання є його суб'єкти, утім в Україні дана категорія передусім як юридичне поняття, фактично теоретично не розроблена. Пропонується при її розробці виокремити у суб'єкті лобіювання дві невід'ємні складові - виконавець (лобіст, лобістське об'єднання) і замовник (клієнт лобістських послуг).

На основі критичного аналізу різноманітних дефініцій поняття «лобіст», сформульовано авторське його визначення як фізичної особи, яка зареєстрована у встановленому законом порядку, від власного імені або в інтересах та на замовлення третіх осіб (клієнтів), здійснює легальний вплив на чітко визначені законом органи державної влади й органи місцевого самоврядування, а також на їх посадових осіб. За статусною ознакою лобісти класифікуються на лобістів, які працюють за контрактом, корпоративних та коаліційних лобістів. Зазначається, що для більш ефективного здійснення лобіювання лобісти, а також інші особи, можуть створити лобістське об'єднання, під яким розуміється юридична особа, що зареєстрована у встановленому законом порядку, одним із статутних завдань якої є здійснення лобіювання.

Доводиться, що звуження поняття «клієнт лобістських послуг» виключно до юридичної особи, як це зроблено у проектах Законів України «Про діяльність лобістів у Верховній Раді України» та «Про регулювання лобістської діяльності в органах державної влади», є необґрунтованим обмежуючим чинником і створює додаткові перепони для легітимного лобіювання власних інтересів фізичним особам, а також громадським організаціям, легалізованим відповідно до ст.ст. 14, 17 Закону України «Про об'єднання громадян» без створення юридичної особи, особливо на регіональному й субрегіональному рівнях. На основі чого констатується, що клієнт лобістських послуг - це фізична чи юридична особа, в інтересах та на замовлення якої працює лобіст або лобістське об'єднання.

Стверджується, що об'єкт лобіювання в юридичному аспекті - це чітко визначені законом органи державної влади й органи місцевого самоврядування, а також їх посадові особи. Оскільки коло об'єктів лобіювання залежить від конституційно-правових форм організації та реалізації державної влади, то робиться висновок, що для України найбільш оптимальним є виокремлення у якості таких Верховної Ради України, Президента України та його Секретаріату, Кабінету Міністрів України й інших органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

У прямій залежності від суб'єкта та об'єкта лобіювання знаходиться предмет лобіювання, який є результатом їх взаємодії. Обґрунтовується, що у законі України про лобіювання, по-перше, слід закріпити, що предметом лобіювання є нормативно-правові акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України й інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; а по-друге, вказати на перелік винятків, які досить чітко сформульовані у ч. 1 ст. 37 Конституції України.

У підрозділі 1.3. «Векторизація та сучасні тенденції у розвитку методів лобіювання і віддзеркалення їх у законодавстві про лобіювання» вказується, що лобіювання є багатовимірним видом діяльності, під час якої переслідуються різноманітні цілі, котрі досягаються різними методами.

Автором зазначається, що закріплення категорії «мета лобіювання» у законі про лобіювання є надзвичайно важливим моментом, оскільки саме від її змісту визначається сфера застосування цього законодавчого акта, формулюються статусні ознаки суб'єкта та об'єкта лобіювання, встановлюються правові форми лобіювання.

Методи лобіювання класифікуються на два види:

1. Безпосередні (прямі) методи лобіювання - здійснення безпосереднього впливу шляхом: встановлення прямих контактів та проведення зустрічей з посадовими особами органів державної влади й органів місцевого самоврядування, які у законі визначені як об'єкти лобіювання (далі - посадові особи); підготовки проектів законів України, указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, рішень органів місцевого самоврядування, інших нормативно-правових актів та винесення їх на обговорення відповідного органу; підготовки різноманітних досліджень, інших інформаційно-аналітичних матеріалів та розповсюдження їх серед посадових осіб; участі у роботі засідань парламентських і урядових комітетів, комісій, робочих груп, консультативно-дорадчих установ, створених при органах влади; консультування посадових осіб щодо положень проектів нормативно-правових актів, які обговорюється у відповідному органі влади.

2. Опосередковані (непрямі) методи лобіювання - публічні заходи, які спрямовані на підтримку певного нормативно-правового акта або для протистояння йому: відправка заяв, скарг, пропозицій поштою (електронною поштою), телеграфних або факсимільних повідомлень чи іншої кореспонденції посадовим особам; проведення семінарів, конференцій, слухань тощо із залученням до їх роботи посадових осіб; проведення публічних зібрань громадян - мітингів, походів, демонстрацій чи пікетів; розміщення у ЗМІ різноманітних аналітичних матеріалів.

Акцентується увага, що останнім часом значно розширився інструментарій методів лобіювання у зв'язку зі стрімким розвитком комп'ютерних мереж, насамперед Інтернету. Дана тенденція пояснюється тим, що у порівняні з традиційними засобами масової інформації це значно дешевше та доступніше; комп'ютерні мережі надають не менш широкі можливості для адресації спеціальної інформації цільовій аудиторії та надзвичайно високою інтерактивністю кіберпростору.

Зроблено висновок, що законодавча неврегульованість електронних звернень громадян, які є однією із основних форм лобіювання з використанням комп'ютерних мереж, є стримуючим фактором у розвитку діалогових механізмів взаємодії влади та громадян.

Розділ другий «Зарубіжний конституційно-правовий досвід лобіювання у правотворчому процесі» складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню генезису конституційно-правового регулювання лобіювання, аналізу його конституційно-правових форм здійснення у правотворчому процесі в країнах загального й континентального права та висвітленню конституційно-правових засад лобіювання у правотворчому процесі Європейського Союзу.

У підрозділі 2.1. «Генезис конституційно-правового регулювання лобіювання у демократичних державах світу» з'ясовано, що відліковою точкою формування лобіювання як конституційно-правового інституту є прийняття у 1791 р. Конгресом США перших десяти конституційних поправок, де перша з них закріпила право петицій. Важливим кроком у конституюванні лобіювання також було ухвалення на протязі ХVIII - XIX ст.ст. у більшості американських штатів законів про народну законодавчу ініціативу.

Утім інтенсифікація лобіювання, яке переважно мало корупційне підґрунтя, засвідчила, що даний феномен потребує спеціального законодавчого врегулювання. Тому з другої половини ХІХ ст. починається розвиток американського лобінгового законодавства, який умовно розділяється на чотири етапи. Перший (друга половина ХІХ ст.) - законодавче обмеження здійснення лобіювання як на федеральному (ухвалення Конгресом резолюцій у 1852 р. про заборону допуску агентів впливу на парламентські слухання та у 1876 р. про надання фізичними і юридичними особами клерку Палати Конгресу інформації про найнятих ними лобістів), так і штатному рівнях (прийняття у більшості суб'єктів федерації законів про визнання лобіювання злочином). Другий (перша половина ХХ ст.) - часткове унормування лобіювання низкою федеральних законів: про фінансування виборчих кампаній (1907 р.), про заборону урядового лобіювання (1913, 1919 рр.), про федеральну практику корупції (1925 р.), про реєстрацію зарубіжних фірм (1939 р.), а також сегментарне його врегулювання у деяких штатах. Третій (1946 р.) - інституціоналізація лобіювання - ухвалення «Акта про федеральне регулювання лобіювання». І четвертий - удосконалення лобінгового законодавства (1948 - 1998 рр.) - ухвалення Рішення Верховного Суду США від 1954 р., низки федеральних законів: про федеральні виборчі кампанії (1971 р.), про лобіювання недержавними громадськими організаціями (1976 р.), Стандартів етичної поведінки для урядових службовців (1977 р.), Кодексу етичної поведінки конгресменів (1978 р.), про відкритість лобіювання (1995 р.) та прийняття законів про лобіювання у більшості штатів.

У Канаді лобіювання було врегульовано лише у 1989 р., з ухваленням «Акта про реєстрацію лобістів», який у 1995 р. був доповнений Кодексом поведінки лобістів. У цих актах акцент зроблений на реєстрацію лобістів, однак вона не така ретельна як у США, що значно спрощує формальну процедуру доступу зацікавлених осіб до процесу прийняття нормативно-правових актів.

Вказується, що корупційні лобістські скандали, які мали місце у минулому в європейських державах вплинули на зміст і форму конституційно-правового регулювання лобіювання, котре переважно зосереджено на регламентуванні поведінки законодавців та урядовців під час їх контактування з суб'єктами лобіювання. Зокрема, у Великобританії у 1975 р. впроваджено спеціальний конституційно-правовий механізм лобістського контролю - парламентський реєстр фінансових інтересів депутатів, який зобов'язує останніх декларувати усі інтереси, які можуть вплинути на їх поведінку під час законодавчої роботи. У ФРН ухвалено Кодекс поведінки члена Бундестагу, а у Франції - Виборчий кодекс з відповідними вимогами. За цього у ФРН 21 вересня 1972 року було прийнято закон, який вимагає публікування у спеціальному виданні так званого «лобістського списку» - переліку спілок та їх персональних представників, котрі мають змогу брати участь у роботі Бундестагу і федерального уряду, а стадійно-процесуальні засади здійснення лобіювання були визначені у прийнятих регламенторних актах, а також в «Єдиному положенні про федеральні міністерства». А у Франції на основі Національної Економічної Ради, що діяла згідно декрету 1925 р., а згодом Конституцією 1946 р. була трансформована у одного із основних суб'єктів законодавчого процесу, створено спеціальний конституційний інститут, у рамках якого здійснюється лобіювання - Соціально-економічну раду, статус котрої визначається ХІ Розділом Конституції Франції 1958 р.

У підрозділі 2.2. «Конституційно-правові форми лобіювання у правотворчому процесі в країнах загального та континентального права» виокремлюється у зарубіжному конституційно-правовому досвіді дві моделі лобіювання у правотворчому процесі:

1. Англосаксонська (класична) модель (США, Канада, Великобританія тощо) - лобіювання ґрунтується на реалізації конституційного права громадян на подання петицій до органів влади та має чітко визначену законом юридичну форму.

У США, які у найбільшій мірі урізноманітнюють конституційно-правові форми лобіювання, воно здійснюється за двома напрямками. Перший - вплив на процес прийняття нормативно-правових актів: направлення петицій до органів влади, передусім Конгресу; організацію і проведення лобістами громадських слухань; участь лобістів у роботі парламентських комітетів, легіслатур штатів, консультативно-дорадчих установ, створених при органах виконавчої влади. І другий - вплив на ухвалення судових рішень: спонсорування судових справ; направлення до суду «записок друзів суду»; тиск на вищі судові інстанції через ЗМІ, а також організацію масових акцій на підтримку чи противагу судовому рішенню, що є предметом лобіювання.

Лобіювання у Канаді являє собою своєрідний американсько-британський симбіоз, який виражається в аплікації американських лобістських зразків на адаптовану в країні Вестмінстерську парламентську модель. Сутнісною юридичною формою лобіювання в Канаді є право зацікавлених осіб ініціювати внесення до парламенту так званого «приватного» білля. У Великобританії окрім петиційної форми, лобіювання також здійснюється шляхом участі лобістів в обговоренні законопроектів за спеціальною парламентською процедурою видання «зеленої» і «білої» книг та у роботі спонсорських підрозділів при соціально-економічних урядових відомствах.

2. Континентальна (європейська) модель (ФРН, Франція, Австрія, Нідерланди тощо) - лобіювання здійснюється переважно через спеціально створені консультативно-дорадчі установи при органах влади. Ця модель лобіювання, у свою чергу, підрозділяється на:

2.1. Німецьку субмодель - ґрунтується на досить стійкій системі спілок, в особі яких конституційний лад ФРН вже давно набув загальновизнаної форми представництва корпоративних інтересів перед владними інституціями. Лобіювання здійснюється у формі: участі представників спілок у роботі комітетів Бундестагу, консультативно-дорадчих установ, створених при органах виконавчої влади; ініціювання спілками перед урядовим відомством прийняття необхідного нормативно-правового акта, у тому числі й закону.

2.2. Французьку субмодель (Франція, Австрія та Нідерланди) - лобіювання здійснюється у рамках діяльності так званого «лобістського парламенту» - Соціально-економічної ради, яка згідно Конституції консультує уряд у законопроектній роботі у формі надання йому висновків з усіх законопроектів соціально-економічного характеру, а також через систему консультативно-дорадчих установ, створених при урядових відомствах та позапарламентські організації.

Зроблено висновок, що у державах, які відносяться до різних моделей лобіювання, відбувається поступова їх взаємна конвергенція.

У підрозділі 2.3. «Конституційно-правові засади лобіювання у правотворчому процесі Європейського Союзу» вказується, що поглиблення європейської інтеграції розмили національні кордони лобіювання, яке на рівні ЄС регулюється директивами, рекомендаціями та Кодексом поведінки лобістів. Конституційно-правовим підґрунтям лобіювання є низка статей засновницьких договорів Європейського Союзу. Зокрема, ст.ст. 21, 194 та 195 Договору про заснування ЄС, гарантують громадянам Союзу право направляти петиції до Європарламенту, при якому діє спеціально уповноважена особа - Парламентський посередник.

На рівні ЄС виокремлюється три основні групи суб'єктів лобіювання: комерційні, суспільні й регіональні, лобістський вплив котрих спрямований на так званий «інституційний трикутник ЄС» - Європарламент, Єврокомісію та Раду ЄС, навколо яких створено близько тисячі комітетів і комісій, що мають консультативний, дорадчий або експертний статус та є дієвою платформою для репрезентації лобістських проектів.

З конституційно-правових позицій виділяється три основні риси лобіювання у правотворчому процесі Європейського Союзу: по-перше, це усвідомлення як державами-членами ЄС, так і його керівними органами необхідності взаємодії з суб'єктами лобіювання у правотворчій галузі та інституційне оформлення даних відносин; по-друге, це здатність громадян ЄС швидко реагувати на зміни у розподілі повноважень між органами влади і відповідно мобілізуватися й адаптувати стратегії лобістського впливу на формування законодавства ЄС; по-третє, це врахування специфіки правотворчого процесу ЄС, який характеризується багаторівневістю, застосуванням різного роду процедур, а також передбачає активність лобістів на різних рівнях прийняття нормативно-правових актів, включаючи й регіональний.

Розділ третій «Лобіювання у правотворчому процесі України крізь призму конституційно-правових трансформацій» складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню генезису вітчизняного лобіювання, висвітленню його конституційно-правової детермінації у правотворчому процесі та аналізу проблем і перспектив конституційно-правового урегулювання лобіювання.

У підрозділі 3.1. «Історико-правовий огляд становлення та розвитку лобіювання у вітчизняному правотворчому процесі» зазначається, що українське лобіювання має досить виразні історико-правові корені, які на думку автора, варто шукати ще у дореволюційній Росії, коли у другій половині ХІХ - початку ХХ ст.ст. виникають різноманітні представницькі об'єднання суб'єктів господарювання - товариства, ради з'їздів, спілки та біржові комітети, котрі юристи тих часів ще називали як «купецькі парламенти». Саме вони й стали організаційно-правовою формою відстоювання бізнес-інтересів. Порядок їх утворення та діяльності регламентувався Іменним найвищим указом «Про тимчасові правила щодо товариств та спілок» від 4 березня 1906 року. Безпосереднє лобіювання через представницькі об'єднання суб'єктів господарювання здійснювалося за декількома процедурами: об'єднання самостійно виходили з правотворчими ініціативами перед органами виконавчої влади, які мали форму клопотань чи подань; підготовці об'єднаннями відгуків на проекти нормативно-правових актів урядових установ; участь уповноважених представників об'єднань у роботі різноманітних спеціальних тимчасових урядових комісій та консультативно-дорадчих установ, створених при органах виконавчої влади.

У 1918 - 1921 рр. вітчизняне лобіювання мало національно-визвольне спрямування, а його епіцентри були винесені за межі українських земель і ними стала українська еміграція США та Канади, які на користь України на міжнародному рівні провели низку результативних заходів.

Стверджується, що за часів радянської державності лобіювання не визнавалося на офіційному рівні, проте воно фактично існувало та здійснювалося особами, які мали приналежність до партійної номенклатури у підкилимний спосіб - «телефонне право», відомче протистояння, непотизм тощо. Звертається увага, що de jure Конституція надавала надзвичайно широкі можливості для здійснення лобіювання зацікавленими особами власних інтересів, однак de facto дані конституційні норми мали формально-атрибутивний характер.

Відліковою точкою у становленні лобіювання в незалежній Україні, пропонується вважати 1992 р., з якого законодавцями робляться неодноразові спроби щодо правового врегулювання лобіювання, жодна з яких так і не отримала свого логічного завершення. Лобіювання ж продовжує розгортатися на правовому полі, що не має чіткої структури та в основному навколо питань, пов'язаних з розподілом і перерозподілом власності й сфер впливу.

У підрозділі 3.2. «Конституційно-правова детермінація лобіювання у правотворчому процесі України» наголошується, що вітчизняне лобіювання має переважно позаправову, вузькогрупову та латентну форму. Причиною цьому називається низка політичних, правових, економічних і соціальних чинників, серед яких передусім виокремлюються: відсутність дієвих правових способів відстоювання інтересів фізичних і юридичних осіб, а також їх об'єднань на правотворчому рівні; негативна історична спадковість даного феномену, що виражається у відтворенні його радянських зразків як у методах, так і в суб'єктах лобіювання; складний та суперечливий характер державотворчих процесів, що особливо виразно виявилося з набуттям чинності Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року; труднощі у формуванні ринкових основ економіки, насамперед у їх нормативно-правовому забезпеченні - занадто громіздке законодавство, у якому присутні чисельні колізії та прогалини; неврегульованість та хаотичний характер організації та проведення правотворчого процесу; слабкість і не згуртованість громадських ініціатив, найактивніший сектор яких в Україні представлений іноземними й міжнародними фондами та програмами.

У підрозділі 3.3. «Проблеми та перспективи конституційно-правового регулювання лобіювання в Україні» зазначається, що правове підґрунтя для здійснення цивілізованого лобіювання у вітчизняному правотворчому процесі заклала Конституція України. Деталізація та конкретизація відповідних конституційних положень знайшли свій вияв у низці нормативно-правових актів, які умовно розділяються на п'ять груп. Перша - забезпечує публічність і прозорість правотворчого процесу, що дає можливість зацікавленим особам вільно контактувати з представниками влади, здійснювати опосередковане лобіювання, а також використовувати інформаційні ресурси правотворчого процесу для безпосереднього лобіювання. Друга - створює умови для лобіювання громадянами власних інтересів через звернення до органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб щодо ухвалення, відхилення чи припинення дії певного нормативного рішення. Третя - надає можливість громадянам створювати громадські організації на основі єдності лобістських зусиль для спільної реалізації своїх інтересів на правотворчому рівні. Четверта - створює конституційно-правове підґрунтя лобіювання у процесі локальної правотворчості на муніципальному рівні. І п'ята - забезпечує участь ділової громадськості у розробці правотворчих рішень у господарсько-економічній галузі у рамках регуляторної діяльності.

Зроблено висновок, що вагомим чинником в інституціоналізації лобіювання в Україні є прийняття відповідного спеціального закону.

Висновки

Результати проведеного дисертаційного дослідження дозволяють сформулювати наступні основні висновки:

1. Вітчизняне лобіювання має досить виразні історико-правові корені. Однак не зважаючи на його тривалий розвиток, на сьогодні українською юридичною наукою воно фактично не досліджено, що спричинило своєрідний теоретичний вакуум, який насамперед був заповнений автоматичним перенесенням російських наукових здобутків, здебільшого політологічного характеру, з розкриття даної проблематики. Це призвело до суперечливості, термінологічної невизначеності й недостатності категоріально-понятійного апарату лобіювання, що виражається у надмірному універсалізмі терміна «лобі», відсутності визначення поняття «лобіювання» у поданих до парламенту законопроектах - «Про правовий статус груп, об'єднаних спільними інтересами (лобістських) груп у Верховній Раді України» та «Про діяльність лобістів у Верховній Раді України», чи наведення двох його визначень, які є колізійними у третьому проекті - «Про лобіювання в Україні», а також появи спотвореної форми базового поняття - «лобірування» не лише у наукових працях дослідників, а навіть й у одному з розроблених законопроектів - «Про регулювання лобістської діяльності в органах державної влади».

2. Суб'єкт лобіювання - це фізична чи юридична особа, яка здійснює від власного імені легальний вплив на чітко визначені законом органи державної влади й органи місцевого самоврядування, а також на їх посадових осіб, або в інтересах і на замовлення якої здійснюється цей вплив. Під суб'єктом лобіювання варто розуміти: лобіста, лобістське об'єднання та клієнта лобістських послуг.

3. Об'єкт лобіювання - це чітко визначені законом органи державної влади й органи місцевого самоврядування, а також їх посадові особи. Коло об'єктів лобіювання залежить від конституційно-правових форм організації та реалізації державної влади. Для України найбільш оптимальним є виокремлення у якості об'єктів лобіювання Верховної Ради України, Президента України і його Секретаріату, Кабінету Міністрів України й інших органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. У законі про лобіювання також слід навести вичерпний перелік органів державної влади України, на які категорично забороняється здійснювати лобіювання: органи судової влади, прокуратури, Вищої ради юстиції, Служби безпеки, Міністерства внутрішніх справ, Міністерства з надзвичайних ситуацій, Збройних сил, Державної прикордонної служби, Державної митної служби, Державного департаменту з питань виконання покарань, Управління державної служби охорони, Антимонопольного комітету та Рахункової палати.

4. Предмет лобіювання - це нормативно-правові акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України й інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. У законі про лобіювання необхідно закріпити, що є неприпустимим здійснення лобіювання, спрямованого на ліквідацію незалежності України, зміни конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення.

5. Мета лобіювання - це легальний вплив на процес прийняття органами державної влади чи органами місцевого самоврядування нормативно-правових актів для закріплення у них інтересів зацікавлених осіб.

6. Методи лобіювання - це сукупність прийомів та способів, які здійснюються у межах і у спосіб не заборонених чинним законодавством, за допомогою яких особи зареєстровані у встановленому законом порядку, справляють легальний вплив від власного імені чи в інтересах та на замовлення третіх осіб (клієнтів) на чітко визначені законом органи державної влади й органи місцевого самоврядування, а також на їх посадових осіб.

7. У зарубіжному конституційно-правовому досвіді лобіювання у правотворчому процесі виокремлюється дві основні його моделі: англосаксонська та континентальна. Вітчизняне лобіювання більше тяжіє до останньої, де воно здійснюється через систему консультативно-дорадчих установ при органах державної, здебільшого виконавчої влади, які й виступають основним об'єктом лобіювання. Крім того, дослідження генезису українського лобіювання дозволяє простежити певну його симетрію з відповідними європейськими зразками. Разом з тим, головною перевагою здобутків американської субмоделі, які можуть бути адаптовані на національно-правовий ґрунт, є унормування лобіювання спеціальним законом, на противагу сегментарному європейському його врегулюванню низкою суміжних нормативно-правових актів різної юридичної сили.

8. Мінімізувати позаправову спрямованість вітчизняного лобіювання, можливо за умови його ефективного законодавчого врегулювання, насамперед прийняття спеціального закону про лобіювання. Підготовлені в Україні у різні роки законопроекти з цього питання, мають низку суттєвих змістовних суперечностей та концептуальних вад, які аж ніяк не сприяють його інституціоналізації, що спонукає до розробки нового проекту закону про лобіювання на основі вивчення зарубіжного конституційно-правового досвіду й урахуванням національно-правової специфіки.

9. Запропонувати такі практичні рекомендації щодо вдосконалення чинного законодавства:

- прийняти Закон України «Про лобіювання в Україні»;

- для удосконалення системи консультативно-дорадчих установ при органах влади як публічних лобістських інституцій розробити Типове положення про консультативно-дорадчу установу при органах державної влади та органах місцевого самоврядування;

- з метою покращення ефективності залучення громадськості до законодавчої роботи виокремити у Законі України «Про звернення громадян» у якості окремої категорії звернень - звернення, які спрямовані на вдосконалення чинного законодавства та передбачити процедурний механізм їх реалізації;

- доповнити ч. 1. ст. 3 Закону України «Про звернення громадян» словами «…а також, які надійшли електронною поштою чи в інший спосіб через Інтернет-мережу…» та викласти її у такій редакції: «Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі, а також які надійшли електронною поштою чи в інший спосіб через Інтернет-мережу пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги».

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Нестерович В.Ф. Особливості лобіювання у правотворчому процесі України / В.Ф. Нестерович // Право України. - 2007. - № 11. - С. 138 - 141.

2. Нестерович В.Ф. Технологія опосередкованого лобіювання: тенденції розвитку / В.Ф. Нестерович // Вибори та демократія. - 2007. - № 3. - С. 23 - 28.

3. Нестерович В.Ф. Непосредственные методы лоббирования в правотворческом процессе: форма и сущность / В.Ф. Нестерович // Философия права. - 2007. - № 5. - С. 83 - 88.

4. Нестерович В.Ф. Мета та методи лобіювання у правотворчому процесі / В.Ф. Нестерович // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. - 2006. - № 1. - С. 20 - 29.

5. Нестерович В.Ф. Досвід США у прийнятті лобінгового законодавства / В.Ф. Нестерович // Вісник ЛДУВС. - № 4. - С. 111 - 122.

6. Нестерович В.Ф. Лобіювання як одна із форм взаємодії влади та бізнесу в Україні // Влада та суспільство: проблеми взаємодії: матеріали всеукр. наук.-прак. конф. (18 - 19 листопада 2005 року) / [Юридичний ін-т МВС України]. - Запоріжжя, 2005. - С. 43 - 48.

7. Нестерович В.Ф. Лобісти як суб'єкти правотворчого процесу: питання теорії та практики // Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку: Зб. тез доп. ІІ між. наук.-прак. конф. (17 - 18 березня 2006 року) / [ВДУ ім. Лесі Українки]. - Луцьк, 2006. - С. 242 - 243.

Анотації

Нестерович В.Ф. Конституційно-правові аспекти лобіювання у правотворчому процесі України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право. - Київський національний університет внутрішніх справ. - Київ, 2008.

У роботі здійснено теоретико-правовий аналіз категоріально-понятійного апарату лобіювання, розкрито спрямування та сучасні тенденції у розвитку методів лобіювання і віддзеркалення їх у законодавстві про лобіювання, проаналізовано зарубіжний конституційно-правовий досвід лобіювання крізь призму його адаптування на національно-правовий ґрунт. Автором також досліджено генезис вітчизняного лобіювання, розглянуто його конституційно-правову детермінацію у правотворчому процесі на сучасному етапі розвитку української державності та проаналізовано проблеми і перспективи конституційно-правового регулювання лобіювання в Україні.