Органи внутрішніх справ в системах правоохоронних органів України, Російської Федерації та інших зарубіжних країн: теоретичні аспекти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія внутрішніх справ України

БОНДАРЕНКО Ігор Володимирович

УДК 351.74+340.0

ОРГАНИ ВНУТРІШНІХ СПРАВ В СИСТЕМАХ ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ, РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ ТА ІНШИХ ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН: ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ

Спеціальність 12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія політичних та правових вчень

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Київ - 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії внутрішніх справ України на кафедрі конституційного права.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор

Колодій Анатолій Миколайович, Національна академія внутрішніх справ України, начальник кафедри конституційного права

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України Сливка Степан Степанович, перший проректор з навчально-методичної роботи Львівського юридичного інституту МВС України

кандидат юридичних наук, доцент Окіпнюк Володимир Тарасович, заступник начальника кафедри теорії та історії держави і права Національної академії Служби безпеки України

Провідна установа: Національний університет внутрішніх справ МВС України (м. Харків)

Захист відбудеться 24.06.2004 р. о 17 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук при Національній академії внутрішніх справ України за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ України за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1.

Автореферат розісланий 24.05.2004 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.Б. Горова

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. На сьогоднішній день питання про розуміння понять “правоохоронні органи”, “правоохоронні функції”, “правоохоронна діяльність” є одними із найбільш дискусійних в теорії права.

Так, до теперішнього часу проблемою залишається визначення критерію, за яким той чи інший державний орган можна віднести до правоохоронного, ознак та функцій правоохоронного органу, а також місця і ролі органів внутрішніх справ в системах правоохоронних органів. І тому, на думку дисертанта, актуальним є розв'язання цих проблемних питань.

В Україні у сучасний період проводиться реформування всіх сторін життєдіяльності суспільства і держави. Одним із головних завдань цих реформ є удосконалення системи правоохоронних органів, у тому числі органів внутрішніх справ.

Отже, актуальність теми дисертаційного дослідження полягає в тому, що система правоохоронних органів України у сучасний період характеризується особливостями етапу реформування. Це безпосередньо стосується організаційно-функціональної побудови системи правоохоронних органів України. Пріоритетом реформування системи правоохоронних органів України є приведення її у відповідність із основними тенденціями, які узагальнюють досвід організації та функціонування систем правоохоронних органів зарубіжних країн, а також у відповідність із міжнародно-правовими стандартами здійснення правоохоронної діяльності.

У зв'язку з цим особливої актуальності набуває вивчення та запозичення позитивного досвіду у сфері організаційної побудови і функціонування систем правоохоронних органів зарубіжних країн, особливо Російської Федерації, а також визначення шляхів використання такого досвіду для реформування та розвитку системи правоохоронних органів України з урахуванням національних особливостей нашої держави, причому особливу значущість це набуває у світлі зовнішньополітичних орієнтирів України і, передусім, прагнення приєднатися до Європейського Союзу.

При цьому заходи щодо реформування системи правоохоронних органів повинні відповідати заходам по удосконаленню всієї правової системи України, тобто здійснення основних напрямів реформування системи правоохоронних органів не повинно розходитися з іншими складовими державно-правової реформи в Україні, а саме парламентською, адміністративною, муніципальною реформами, а також певними реформами економічної та політичної систем України.

Отже, на додаток до вищевикладеного, актуальність дисертаційного дослідження полягає у визначенні критерію, за яким той чи інший державний орган можна віднести до правоохоронного, ознак та функцій правоохоронного органу, у вивченні організаційної побудови і функціонування систем правоохоронних органів України, Російської Федерації та інших зарубіжних країн, визначенні місця і ролі органів внутрішніх справ в системах правоохоронних органів та механізмів запозичення позитивного досвіду Російської Федерації та інших зарубіжних країн для реформування і розвитку системи правоохоронних органів України, у тому числі органів внутрішніх справ.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до “Тематики пріоритетних напрямів дисертаційних досліджень на період 2002-2005 роки” (Наказ МВС України від 30 червня 2002 р. № 635).

Мета і завдання дослідження. Метою даного дослідження є вивчення поняття, ознак, функцій, особливостей діяльності правоохоронних органів; правових основ діяльності, організаційної побудови та функцій судових систем, прокуратур і органів внутрішніх справ України, Російської Федерації та інших зарубіжних країн; основних напрямів реформування і розвитку судової системи, прокуратури та органів внутрішніх справ України і механізмів запозичення позитивного досвіду організації та функціонування судових систем, прокуратур і органів внутрішніх справ Російської Федерації та інших зарубіжних країн для удосконалення цих складових системи правоохоронних органів України; місця і ролі органів внутрішніх справ в системах правоохоронних органів України, Російської Федерації та інших зарубіжних країн.

Вказана мета визначає основні завдання даного дослідження, а саме:

- формування визначення, ознак та функцій правоохоронного органу і системи правоохоронних органів;

- обґрунтування головного критерію для визнання того чи іншого державного органу як правоохоронного;

- вивчення правових основ діяльності, організаційної побудови та функцій судових систем, прокуратур і органів внутрішніх справ України, Російської Федерації та інших зарубіжних країн;

- з'ясування основних напрямів реформування та розвитку системи правоохоронних органів України, зокрема, таких її складових, як судові органи, органи прокуратури і органи внутрішніх справ;

- визначення механізмів запозичення позитивного досвіду організації і функціонування судових систем, прокуратур і органів внутрішніх справ Російської Федерації та інших зарубіжних країн для удосконалення цих складових системи правоохоронних органів України;

- встановлення місця і ролі органів внутрішніх справ в системах правоохоронних органів України, Російської Федерації та інших зарубіжних країн.

Об'єктом дослідження є системи правоохоронних органів України, Російської Федерації та інших зарубіжних країн.

Предмет дослідження. Виходячи з того, що складовими елементами системи правоохоронних органів є насамперед державні органи, а також згідно з основними видами правоохоронної діяльності, серед яких центральними виступають судова діяльність, прокурорський нагляд, виявлення та розслідування правопорушень і які відповідно здійснюють судова система, прокуратура та органи, що виявляють і розслідують правопорушення, дослідження обмежується розглядом таких її складових, як судова система (з виділенням з неї конституційної юрисдикції), прокуратура, а також органи внутрішніх справ, які реалізують такий напрям правоохоронної діяльності, як виявлення та розслідування правопорушень.

Ці складові є найбільш важливими елементами системи правоохоронних органів, системним інституційним центром правоохоронної діяльності, пов'язаної з виконанням внутрішніх функцій держави, які мають завданням протидію загрозам правам і свободам людини, власності, правопорядку. У дисертації досліджуються, на загальнотеоретичному рівні, такі підсистеми (система судових органів та система органів прокуратури) системи правоохоронних органів, які функціонально найбільш тісно пов'язані з діяльністю органів внутрішніх справ.

Треба зазначити, що віднесення судів до правоохоронних органів не зменшує їх ролі як представників однієї з фундаментальних гілок державної влади, що посідає чільне місце в процесі охорони та захисту прав, інтересів особи, суспільства і держави, але при цьому судова система виступає центральною ланкою, серцевиною системи правоохоронних органів, оскільки завданням правосуддя є здійснення більшості напрямів правоохоронної діяльності (виконання правоохоронних функцій).

Серед органів, які виявляють та розслідують правопорушення, у свою чергу, існує предметний розподіл компетенції, виходячи із багатогранних виявів злочинності, як об'єкту впливу правоохоронної діяльності у різних сферах життєдіяльності суспільства і особи. При цьому, однак, предмет даного дослідження відносно органів, які виявляють та розслідують правопорушення, обмежується рамками такого правоохоронного органу, як органи внутрішніх справ загалом та поліція (міліція) зокрема, оскільки саме у загальній масі повноважень даного правоохоронного органу основну питому вагу складає саме діяльність з виявлення і розслідування правопорушень, що і є основним завданням органів внутрішніх справ. Поліція (міліція) у багатьох країнах світу є головним елементом системи органів внутрішніх справ.

Відокремлено від зарубіжних країн у дослідженні розглядається система правоохоронних органів Російської Федерації. Розвитку та реформуванню її правоохоронних органів приділяється особлива увага тому, що Російська Федерація є найближчим сусідом України і в організаційній побудові та функціонуванні систем правоохоронних органів обох країн є багато однотипного, що обумовлено спільним розвитком та функціонуванням систем правоохоронних органів республік колишнього СРСР. Тому і на сучасному етапі розбудови механізму держави Російської Федерації та України проявляється певна єдність між системами правоохоронних органів цих країн, їх реформуванням та розвитком.

Предметом дослідження також є місце і роль органів внутрішніх справ в системах правоохоронних органів України, Російської Федерації та інших зарубіжних країн, їх розвиток і реформування.

Методи дослідження. З метою одержання найбільш достовірних наукових результатів дисертантом застосовано систему принципів, прийомів, підходів та методів. Одним із основних був діалектичний метод пізнання державно-правових явищ. Широко використовувався метод системного аналізу для вивчення та поглиблення понятійного апарату “система правоохоронних органів” тощо. Історико-правовий метод застосовано при розгляді розвитку складових елементів систем правоохоронних органів України, Російської Федерації та інших зарубіжних країн. Завдяки порівняльно-правовому методу визначено рівень нормативно-правового забезпечення організаційно-функціональної структури, місця і ролі органів внутрішніх справ у системах правоохоронних органів України, Російської Федерації та інших зарубіжних країн і окреслено шляхи удосконалення нормативно-правової бази України з цих питань. У дисертаційній роботі використані також методи прогнозування, статистичний, структурно-функціональний та ін.

Інформаційна та теоретична бази дослідження складаються із національного і зарубіжного законодавств, підзаконних нормативно-правових актів, міжнародних документів, статистичних даних, праць провідних вчених і т.п., що стосуються предмета дослідження. У ході підготовки дослідження автором було використано праці провідних вчених даної галузі знань, зокрема С.С. Алексєєва, Т.Г. Андрусяка, О.М. Бандурки, М.М. Бєлоусова, І.Ю. Богдановської, В.П. Божьєва, В.В. Бойцової, І.Ф. Бутка, Т.В. Варфоломєєвої, О.В. Губанова, К.Ф. Гуценка, Ю.О. Дмітрієва, А.П. Закалюка, Цунео Інако, В.М. Кампо, Девіда П. Каррі, Ю.В. Кідрука, Ф.М. Кобзарєва, М.О. Ковальова, М.І. Козюбри, В.В. Копєйчикова, Б.В. Коробєйникова, В.О. Котюка, Б.С. Крилова, І.М. Кузнєцова, І.Ф. Кузьміна, В.В. Лазарєва, С.Л. Лисенкова, Р.З. Лівшиця, В.Г. Лукашевича, М.І. Мельника, Г.С. Меркурова, П.П. Михайленка, Є.В. Назаренко, В.Т. Окіпнюка, В.Ф. Опришка, В.І. Осадчого, В.П. Пастухова, С.О. Пашина, О.С. Піголкіна, М.Ю. Попова, Ф.М. Решетникова, А.І. Рогова, В.І. Рохліна, В.П. Рябцева, І.С. Самощенка, А.О. Селіванова, В.М. Сінюкова, О.Ф. Скакун, С.С. Сливки, Ю.М. Старилова, Б.О. Страшуна, В.О. Суміна, О.Я. Сухарєва, С.М. Тагашова, Ю.О. Тихомирова, О.Д. Тихомирова, В.Ф. Трофимова, В.О. Туманова, С.В. Філіппова, М.І. Хавронюка, М.В. Цвіка, О.А. Чувильова, А.О. Чувильова, В.І. Шишкіна, П.В. Шумського, В.Ф. Щура та деяких інших авторів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що проведено дослідження поняття, ознак, функцій, особливостей діяльності правоохоронних органів; правових основ діяльності, організаційної побудови та функцій судових систем, прокуратур і органів внутрішніх справ України, Російської Федерації та інших зарубіжних країн; основних напрямів реформування і розвитку судової системи, прокуратури та органів внутрішніх справ України і механізмів запозичення позитивного досвіду організації та функціонування судових систем, прокуратур і органів внутрішніх справ Російської Федерації та інших зарубіжних країн для удосконалення цих складових системи правоохоронних органів України; місця і ролі органів внутрішніх справ в системах правоохоронних органів України, Російської Федерації та інших зарубіжних країн. Це дало можливість автору сформулювати та аргументувати основні положення, що відображають новизну дослідження, зокрема:

- сформулювати визначення, ознаки та функції правоохоронного органу. Правоохоронний орган - це державний орган, виконання яким однієї чи кількох головних правоохоронних функцій є визначальним у його діяльності, який у зв'язку з цим потребує специфічного матеріально-технічного та іншого забезпечення, до працівників якого законодавством пред'являються спеціальні вимоги і працівники якого з метою ефективного виконання своїх обов'язків згідно з законодавством наділяються різноманітними специфічними правами, мають відповідні пільги та зовнішні ознаки приналежності до правоохоронних органів, підлягають підвищеному правовому захисту. До головних правоохоронних функцій відносяться: профілактична, захисна, охоронна, ресоціалізаційна, оперативно-розшукова, розслідування злочинів, судовий розгляд справ про злочини, розгляд справ про адміністративні правопорушення, розгляд справ про фінансові та адміністративно-господарські правопорушення, виконавча. До другорядних (допоміжних) правоохоронних функцій відносяться: контрольна (наглядова), дозвільна, правороз'яснювальна, аналітична та/або методична, інформаційна, нормотворча, координаційна;

- визначити систему правоохоронних органів як цілісну сукупність спеціалізованих органів держави, головним функціональним призначенням яких є охорона правової системи та правовідносин за допомогою правових засобів і у правових формах, особливо профілактика та боротьба зі злочинністю;

- визнати функціональний критерій головним при визначенні того чи іншого державного органу як правоохоронного. До правоохоронних органів може бути віднесено лише такий державний орган, виконання яким однієї чи кількох головних правоохоронних функцій є визначальним у його діяльності. На відміну від інших систем державних органів система правоохоронних органів не має традиційної організаційної побудови, а являє собою цілісну сукупність, системоутворюючим чинником якої є не структурний (організаційний), а функціональний критерій - безпосередньо правоохоронна діяльність, що визначено їх спільним функціональним призначенням;

- на підставі аналізу визначити основні напрями реформування та розвитку системи правоохоронних органів України, зокрема, таких її складових, як судова система та прокуратура, виходячи з сучасних пріоритетів розвитку системи правоохоронних органів України, розширення міжнародного співробітництва правоохоронних органів, а також основних тенденцій їх розвитку, причому особливу значущість це набуває у світлі зовнішньополітичних орієнтирів України і, передусім, прагнення України приєднатися до Європейського Союзу;

- запропонувати головну мету і основні етапи реформування та розвитку органів внутрішніх справ України у ХХІ столітті. Реформування органів внутрішніх справ України має здійснюватися згідно із основними напрямами, визначеними концептуальними документами, та покликано забезпечити комплексний і поетапний підхід до розвитку органів внутрішніх справ України на найближчу та віддалену перспективи у відповідності до наступних етапів. Перший етап реформування - досягнення позитивних зрушень у функціонуванні органів внутрішніх справ України на найбільш важливих ділянках оперативно-службової і службово-бойової діяльності, перш за все, у боротьбі з корупцією та організованою злочинністю, по недопущенню розповсюдження наркоманії, посиленню роботи по профілактиці злочинності, а також відчутного поліпшення стану охорони громадського правопорядку на всій території держави. Другий етап - доведення результатів функціонування органів внутрішніх справ до рівня, що соціально схвалюється, і на цій основі відновлення та підтримка належного суспільного престижу органів внутрішніх справ, звільнення МВС України від невластивих функцій. На третьому етапі необхідно досягти головної мети реформування і розвитку органів внутрішніх справ України у ХХІ столітті - забезпечення формування досконалої системи органів внутрішніх справ України, приведення її до стану, що дозволяє забезпечити надійний захист особи, суспільства та держави від злочинних посягань, відчути реальне поліпшення громадської безпеки з одночасним обмеженням темпів зростання злочинності;

- визначити механізми запозичення позитивного досвіду організаційно-функціональної побудови судових систем, прокуратур і органів внутрішніх справ Російської Федерації та інших зарубіжних країн для удосконалення цих складових системи правоохоронних органів України, зокрема: у сфері впровадження спеціалізованих юстицій у судову систему України; у сфері реформування та розвитку системи прокуратури України, концептуально обґрунтовано положення у відповідності до якого новий Закон України “Про прокуратуру” повинен відповідати Основному Закону держави, тобто функції прокуратури повинні відповідати Конституції України. Чіткого визначення у Законі потребує положення про належність прокуратури до однієї з гілок влади. Закон має містити також норми щодо системи, структури та повноважень прокуратури, які не визначені галузевим законодавством і випливають із функцій прокуратури, передбачених Конституцією України; у сфері управління системою МВС України, організації та діяльності місцевої міліції тощо;

- дослідити місце і роль органів внутрішніх справ в системах правоохоронних органів України, Російської Федерації та інших зарубіжних країн.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що висновки та пропозиції, які містяться у дисертаційному дослідженні, можуть бути використані:

- при формуванні концепцій подальшого реформування системи правоохоронних органів України та її складових, у тому числі органів внутрішніх справ;

- у нормотворчій діяльності - для вдосконалення відповідних нормативно-правових актів, таких як закони України “Про міліцію”, “Про прокуратуру”, “Про органи внутрішніх справ” тощо;

- у науково-дослідних цілях - для проведення подальших досліджень проблем організації та функціонування системи правоохоронних органів України, підвищення ефективності її діяльності;

- у навчально-методичному процесі - при підготовці розділів підручників і навчальних посібників з таких дисциплін, як теорія держави та права, судові і правоохоронні органи, адміністративне право, адміністративна діяльність, при викладанні вказаних дисциплін;

- в освітянській діяльності - для підготовки циклу статей, радіо- та телепередач з метою підвищення рівня правової освіти населення.

Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана дисертантом самостійно, а використані у дисертації роботи інших авторів подаються з обов'язковим посиланням на них. Усі викладені в ній висновки та положення сформульовані на базі особистих досліджень дисертанта. Ряд проаналізованих дисертантом питань поставлені вперше, інші, що досліджувалися раніше, вирішуються з урахуванням аналізу нових реалій суспільного життя та потреби реформування системи правоохоронних органів України, у тому числі органів внутрішніх справ.

Основна частина опублікованих праць є одноосібними. Щодо колективних монографій, у підготовці яких дисертант приймав участь, то у вихідних даних всіх цих праць позначені розділи, глави і параграфи, які дисертант підготував самостійно.

Апробація результатів дисертації проводилася на засіданнях міжкафедрального семінару кафедр теорії держави та права і конституційного права та на засіданнях кафедри теорії держави та права Національної академії внутрішніх справ України.

Окремі положення дисертаційного дослідження та основні його результати були викладені у доповіді на міжнародній науково-практичній конференції “Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз”, проведеної 29 травня 2002 р. Українською академією державного управління при Президентові України (м. Київ).

Публікації. Основний зміст дисертаційного дослідження відображено у монографії та дев'яти наукових статтях, з них в п'яти у фахових виданнях.

Структура дисертації обумовлена метою і предметом дослідження, відповідає логіці наукового пошуку і вимогам ВАК України та складається із вступу, двох розділів, які включають вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дисертації становить 253 сторінки рукописного тексту, із них основний текст дисертації 213 сторінок, список літературних джерел на 18 сторінках (214 найменувань), додатки на 22 сторінках, із них: 3 таблиці, 7 структурних схем, акти впровадження.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, вказується на зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання, об'єкт та предмет дослідження, розкриваються методологічні основи, а також інформаційна та теоретична бази дослідження, характеризується наукова і практична значущість одержаних результатів.

Перший розділ - “Структурні і функціональні характеристики системоутворюючих правоохоронних органів України, Російської Федерації та інших зарубіжних країн” - присвячений розкриттю поняття, ознак, функцій та особливостей діяльності правоохоронних органів загалом, структур і функцій системоутворюючих правоохоронних органів України, Російської Федерації та інших зарубіжних країн зокрема.

У першому підрозділі - “Правоохоронні органи: поняття, ознаки, функції, особливості діяльності” - досліджуються зміст поняття правоохоронного органу, його функції, ознаки, особливості діяльності. Зазначається, що одне з центральних місць у різноманітній та багатоплановій діяльності держави займає виконання завдань із захисту прав і свобод людини, охорони прав та законних інтересів державних і недержавних організацій, боротьби зі злочинами та іншими правопорушеннями. Така функція держави, на думку деяких фахівців, зокрема Р.З. Лівшиця, відноситься до однієї з головних у цивілізованому суспільстві. Цей різновид державної діяльності в юридичному аспекті отримав назву “правоохоронна діяльність”, а установи, що її здійснюють, - “правоохоронні органи”.

Кожній державі притаманна реалізація певних державних функцій. Кожна конкретна функція держави поєднує у собі зміст, форми та методи здійснення впливу відповідною гілкою державної влади (законодавчою, виконавчою, судовою), застосування якого пов'язано з особливостями конкретного об'єкту державного впливу.

За сферами діяльності держави її основні функції поділяються на внутрішні та зовнішні. Внутрішні функції здійснюються у межах держави. Зовнішні функції держави забезпечують здійснення її зовнішньої політики.

Правоохоронні органи виконують ті внутрішні функції держави, які мають завданням протидію загрозам правам і свободам людини, власності, правопорядку.

Так, В.П. Бож'єв вважає, що правоохоронні органи утворюють певним чином відособлену за ознакою професійної діяльності самостійну групу органів держави, які мають свої чітко визначені завдання. Тобто, критерієм виділення правоохоронних органів із загальної маси органів держави у цьому випадку виступає коло завдань, яке й визначає сукупність державних органів, покликаних ці завдання виконувати.

Такі вчені, як К.Ф. Гуценко та М.А. Ковальов виділяють правоохоронні органи виходячи із основних функцій правоохоронної діяльності, тобто для виконання функцій правоохоронної діяльності існують конкретні органи, які відповідно і називаються правоохоронними. А О.М. Бандурка вважає, що правоохоронними органами прийнято називати функціонуючі у суспільстві та державі установи й організації, основним завданням діяльності яких є забезпечення законності, боротьби зі злочинністю та іншими правопорушеннями.

В.І. Осадчий вважає, що правоохоронна функція - це гарантування функціонування суспільних відносин, врегульованих правом.

Процес державотворення потребує чіткого визначення в ньому місця та ролі правоохоронних органів, у тому числі органів внутрішніх справ.

Проведений у дослідженні аналіз показав, що на сьогоднішній день в Україні відсутнє конституційне закріплення поняття “правоохоронні органи”. Взагалі в усіх попередніх конституціях термін “правоохоронні органи” навіть не вживався. У діючий Конституції України цей термін вживається лише раз, тільки у ч. 3 ст. 17. Проблемою є і відсутність законодавчого визначення ознак, за яких той чи інший орган міг би відноситися до правоохоронних.

Законодавець нечітко, суперечливо і непослідовно визначає поняття “правоохоронного органу” у різних законах України, які так чи інакше стосуються діяльності правоохоронних органів. Така ситуація негативно впливає на діяльність цих органів, оскільки безпосереднім чином стосується правового регулювання компетенції таких органів, правового і соціального статусу їх працівників тощо.

Проведений у дослідженні аналіз нормативно-правових актів та юридичної літератури дає підстави вважати функціональний критерій головним при визначенні того чи іншого державного органу як правоохоронного. При цьому правоохоронні функції державного органу поділяються на головні і другорядні (допоміжні).

Багатогранність правоохоронної діяльності виявляється в її основних напрямах (функціях), які, у свою чергу, визначають наявність відповідних спеціалізацій у системі правоохоронних органів.

Правоохоронна діяльність виходить за межі діяльності лише правоохоронних органів. Окремі її функції виконують законодавча та виконавча гілки влади, президентські органи, інститути громадянського суспільства тощо. Тому суб'єктами правоохоронної діяльності є: держава через свої законодавчий, виконавчі, судові, президентські органи, прокуратуру; деякі громадські організації та об'єднання; окремі громадяни, яким державою делеговано певні повноваження з урахуванням відповідного розподілу поміж них компетенцій, форм і засобів здійснення.

Загалом аналіз чинного законодавства дає змогу визначити основні ознаки правоохоронного органу. Виходячи з цих ознак у дослідженні дається розподіл державних органів, виконуючих головні і другорядні (допоміжні) правоохоронні функції, на правоохоронні та контролюючі органи.

До правоохоронних органів дисертант відносить такі державні органи, виконання якими однієї чи кількох головних правоохоронних функцій є визначальним у їх діяльності, які у зв'язку з цим потребують специфічного матеріально-технічного та іншого забезпечення, до працівників яких законодавством пред'являються спеціальні вимоги і працівники яких з метою ефективного виконання своїх обов'язків згідно з законодавством наділяються різноманітними специфічними правами, мають відповідні пільги та зовнішні ознаки приналежності до правоохоронних органів, підлягають підвищеному правовому захисту.

Дисертант зазначає, що у межах одного виду правоохоронних органів домінуючим в їх побудові є організаційний критерій, який поєднується з принципом територіальності. Правоохоронні органи одного виду - це одна із підсистем системи правоохоронних органів, що має організаційно-правову самостійність, створюється у законодавчому порядку, здійснює за допомогою специфічних методів і форм свою профілюючу діяльність (виходячи із головних правоохоронних функцій) від імені держави, на основі та у межах закріпленої за нею компетенцією, обсяг і характер якої залежать від її місця у системі правоохоронних органів.

Дисертант відмічає, що на відміну від інших систем державних органів, система правоохоронних органів не має традиційної організаційної побудови, як, наприклад, система органів виконавчої влади, а являє собою цілісну сукупність, системоутворюючим чинником якої є не структурний (організаційний), а функціональний критерій - безпосередньо правоохоронна діяльність, що визначено їх спільним функціональним призначенням. Тому можна зробити висновок, що системоутворюючим чинником системи правоохоронних органів є правоохоронна діяльність, для здійснення якої держава і створює правоохоронні органи.

Система правоохоронних органів містить в собі складові ланки (правоохоронні органи), що мають відповідні завдання, повноваження і виконують правоохоронні функції для досягнення єдиної для всіх правоохоронних органів мети, а саме - охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів громадян. При цьому правоохоронні органи одного виду організовані з урахуванням адміністративно-територіального поділу держави, тобто компетенція того чи іншого правоохоронного органу поширюється відповідно на певну територію держави.

Другий підрозділ - “Системи і функції судових та прокурорських органів зарубіжних країн” - присвячений розгляду організаційної побудови (структури) та функцій таких системоутворюючих правоохоронних органів зарубіжних країн, як судові та прокурорські органи.

У даному підрозділі досліджуються організаційна побудова (структура) та функції судових та прокурорських органів таких зарубіжних країн, як: Італія, Нідерланди, Японія та деякі функції судових та прокурорських органів Німеччини, Франції, США, Великої Британії, а також Канади, Австралії та Нової Зеландії. Ці країни мають великий досвід розвитку та функціонування систем правоохоронних органів, і тому запозичення позитивного досвіду цих країн є дуже важливим для реформування та розвитку системи правоохоронних органів України. Для здійснення, наприклад, такого заходу реформування судової системи України, як впровадження адміністративної юстиції, є необхідність запозичити позитивний досвід організації судових систем таких зарубіжних країн, як: Німеччина, Франція, Австралія, Італія, Нідерланди, Нова Зеландія. Адміністративна юстиція цих країн є окремою ланкою їх судових систем. Таке відособлення забезпечує повноцінний захист і охорону прав, свобод та законних інтересів громадян.

Викликає інтерес для реформування судової системи України наявність у судовій системі Німеччини судів з трудових спорів, покликаних розглядати спори між роботодавцями і працівниками з питань оплати праці, надання відпусток, звільнення, а також конфлікти між профспілками та об'єднаннями підприємців, у тому числі щодо правомірності страйку або закриття підприємства. При цьому у Німеччині існують третейські органи, покликані вирішувати конфлікти з приводу інтересів, як правило, шляхом примирення сторін. Таким чином, третейський розгляд і трудове судочинство розділені, передусім, у функціональному відношенні. Позасудові інститути вирішення спорів (арбітраж) поширені і у Нідерландах. Арбітри можуть бути обрані за бажанням сторін.

Суди у справах неповнолітніх діють у багатьох країнах світу. Так, у Німеччині, Франції, Великій Британії, Італії, Канаді вони входять до системи загальних судів. Тут є раціональне зерно, враховуючи що справи відносно неповнолітніх вимагають відповідної спеціалізації суддів. Разом з тим, в таких країнах, як Австралія та Нова Зеландія суди у справах неповнолітніх не входять до системи загальних судів, а утворюють спеціалізовану ланку судової системи цих країн. Водночас виділення судів у справах неповнолітніх в окрему ланку судової системи може призвести до перевантаження судової системи країни спеціалізованими судами.

Такий компонент судової системи, як суд присяжних, існує у багатьох зарубіжних країнах, таких як: Австралія, Італія, Канада, Німеччина, Франція, Велика Британія, США, Нова Зеландія. Спільним в організації діяльності судів присяжних у Німеччині, Франції, Великій Британії, США є вилучення зі списків кандидатів на посаду присяжного людей певних професій, а саме співробітників правоохоронних органів, військовослужбовців, священнослужителів і деяких інших. У Новій Зеландії до недавнього часу в якості присяжних не залучалися жінки та представники народності маорі.

Заслуговує на увагу позитивний досвід деяких країн світу у здійсненні судочинства мировими суддями, що звільняє судову систему від розгляду малозначних справ. Такі судді діють в Італії, Австралії тощо. На думку дисертанта, цей досвід є позитивним і для України.

Реформування органів прокуратури у світлі положень Конституції України передбачає звільнення прокуратури від здійснення функції загального нагляду.

У ході дослідження доведено, що в більшості зарубіжних країн, зокрема, у Німеччині, Франції, Італії, а також у Великій Британії, США тощо органам прокуратури не властива функція загального нагляду. У цих країнах завдання загального нагляду виконує так звана “позовна система” (система скарг на рішення органів управління, що подаються в адміністративні суди після того, як заявник вичерпав можливості оскарження в адміністративні органи). Досвід зарубіжних країн показує, що позовна система є дієвою й ефективною і може розглядатися як позитивний досвід, прийнятний для удосконалення організаційно-функціональної побудови системи правоохоронних органів України, в зв'язку з чим особливу актуальність і доцільність у рамках судово-правової реформи в Україні має впровадження у судову систему нашої країни адміністративних судів.

Дисертант відмічає, що прокуратури Австралії, Італії, Нідерландів, Японії, Німеччини, Франції, Великої Британії, США здійснюють кримінальне переслідування, у рамках якого проводять і досудове слідство.

Особливістю організації органів прокуратури багатьох зарубіжних країн є також те, що прокуратура функціонально підпорядкована Міністерству юстиції, але при цьому організаційно належить до судової влади: у сфері компетенції певного суду загальної юстиції здійснює свою діяльність відповідний орган прокуратури.

Система правоохоронних органів є органічною складовою частиною суспільства, продуктом його діяльності, відтворенням менталітету і рівня розвитку. При цьому запозичення позитивного досвіду організації і функціонування системи правоохоронних органів однієї держави в іншої може сприяти усуненню помилок, прорахунків та негативних явищ, що має особливу актуальність і значущість для України, чия система правоохоронних органів на сучасному етапі державотворення перебуває у процесі реформування.

У третьому підрозділі - “Система і функції судових та прокурорських органів Російської Федерації” - досліджуються організаційна побудова (структура) судової системи і прокуратури Російської Федерації та їх функції відповідно до діючого законодавства Російської Федерації.

Судова влада у Російській Федерації реалізується шляхом здійснення конституційного, цивільного, адміністративного та кримінального судочинства. У Російській Федерації діють федеральні суди, конституційні (статутні) суди та мирові судді суб'єктів Російської Федерації, що складають судову систему.

Заслуговує на увагу введення у судову систему Російської Федерації мирових суддів. Мировий суддя у межах своєї компетенції розглядає цивільні, адміністративні та кримінальні справи як суд першої інстанції. Створено у Російській Федерації і суди присяжних. Російська Федерація пішла також шляхом впровадження адміністративної юстиції у судову систему.

Одне з найважливіших місць у системі правоохоронних органів Російської Федерації посідає прокуратура. Прокуратура Російської Федерації - єдина федеральна централізована система органів, що здійснюють від імені Російської Федерації нагляд за дотриманням Конституції та виконанням законів, що діють на території Російської Федерації. Прокуратура виконує й інші функції, встановлені федеральними законами.

Систему прокуратури Російської Федерації складають Генеральна прокуратура, прокуратури суб'єктів Російської Федерації, прирівняні до них військові та інші спеціалізовані прокуратури, наукові і освітні установи, редакції друкованих видань, що є юридичними особами, а також прокуратури міст та районів, інші територіальні, військові та інші спеціалізовані прокуратури.

Дисертант відмічає, що однією з найважливіших функцій прокуратури Російської Федерації є координація діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю. Координація здійснюється з метою найбільш ефективного вирішення завдань щодо боротьби зі злочинністю та зміцнення законності шляхом розробки і здійснення погоджених дій, направлених на своєчасне виявлення, розкриття, припинення та попередження злочинів, усунення обставин, що сприяють їх здійсненню.

З метою поліпшення діяльності органів досудового слідства у Російській Федерації, в межах судово-правової реформи, пішли шляхом створення Слідчого комітету, як спеціалізованого органу досудового слідства.

В дисертації доводиться, що цей досвід є корисним для України.

Четвертий підрозділ - “Система і функції судових та прокурорських органів України” - присвячений розгляду організаційної побудови (структури) і функцій судової системи та прокуратури України і напрямів їх реформування.

Нині в Україні відбувається державно-правова реформа, яка охоплює парламентську, адміністративну, муніципальну, а також судово-правову реформи. У її рамках здійснюється і реформування системи правоохоронних органів України.

Судово-правова реформа передбачає реформування усіх ланок судової системи України. Відповідно до Конституції України судочинство в Україні здійснюється Конституційним Судом і судами загальної юрисдикції. Систему судів загальної юрисдикції складають: місцеві, апеляційні суди, Апеляційний суд України, вищі спеціалізовані суди, Верховний Суд України. До вищих спеціалізованих судів України відносяться: Вищий господарський суд України та Вищий адміністративний суд України.

Система судів загальної юрисдикції побудована за принципом територіальності і спеціалізації. Перший з них означає, що юрисдикція окремих ланок судової системи поширюється на певні території, які можуть і не збігатися з адміністративно-територіальними одиницями. Принцип спеціалізації передбачає внутрішню спеціалізацію суддів у судах.

Прокуратура України утворює єдину централізовану систему, в якій прокурори нижчого рівня підпорядковуються прокурорам вищого рівня. До системи органів прокуратури України належать: Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури, а також військові прокуратури.

Основною метою судово-правової реформи, згідно з концептуальними документами, є створення системи ефективного державного захисту прав, свобод і законних інтересів громадян, а також суспільних інтересів, запобігання злочинним проявам та правопорушенням, затвердження режиму законності у діяльності органів влади і посадових осіб, забезпечення конституційного правопорядку. Для здійснення цієї мети визначені основні завдання та напрями реформування.

Одним із напрямів реформування судової системи передбачено впровадження адміністративного судочинства, метою якого є розгляд спорів між громадянами і органами державного управління та судів присяжних.

В сучасних умовах розвитку економіки України, у зв'язку зі створенням як великих корпорацій, так і підприємств середнього та малого бізнесу, гостро стоїть питання про зміцнення механізму захисту прав трудящих, чому може сприяти впровадження в судову систему країни судів з трудових спорів, які функціонують у зарубіжних країнах.

Дисертант зазначає, що доцільним було б ввести у склад судів загальної юрисдикції окремі колегії, які спеціалізувалися б на розгляді справ щодо неповнолітніх, враховуючи тенденцію омолоджування злочинності, а також мирових суддів з метою розгляду малозначних справ.

У рамках судово-правової реформи передбачено також реформування прокуратури України. Саме утвердженню панування права в країні повинна відповідати сильна багатофункціональна прокуратура.

Реформування органів прокуратури передбачає звільнення її від здійснення функції загального нагляду. У зв'язку з цим, дисертант відмічає, що доцільним було б впровадити в систему правоохоронних органів України позовну систему.

Передбачено також звільнення прокуратури від функції досудового слідства. На думку дисертанта, радикальні зміни щодо поліпшення діяльності слідчих органів в Україні можуть настати зі створенням та функціонуванням Слідчого комітету, як спеціалізованого органу досудового слідства.

Реформування системи правоохоронних органів України вимагає відповідного нормативно-правового забезпечення, яке передбачає розробку і прийняття нових нормативно-правових актів, внесення відповідних змін у чинне законодавство, а також приведення нормативно-правової бази функціонування правоохоронних органів у відповідність із положеннями міжнародного права стосовно діяльності правоохоронних органів.

Другий розділ - “Місце і роль органів внутрішніх справ в системах правоохоронних органів України, Російської Федерації та інших зарубіжних країн” - присвячений дослідженню правових основ діяльності, структури і функцій органів внутрішніх справ України, Російської Федерації та інших зарубіжних країн, напрямів реформування і розвитку органів внутрішніх справ України та визначенню можливих шляхів запозичення й використання позитивного досвіду Російської Федерації та інших зарубіжних країн для реформування і розвитку органів внутрішніх справ України, а також визначенню місця і ролі органів внутрішніх справ в системах правоохоронних органів України, Російської Федерації та інших зарубіжних країн.

У межах першого підрозділу - “Правові основи діяльності, структура і функції органів внутрішніх справ зарубіжних країн у сучасний період” дисертант досліджує правові основи діяльності, структуру і функції централізованих (Франція, Італія) та децентралізованих (напівцентралізованих) поліцейських систем (Велика Британія, Німеччина, США).

Головним елементом системи органів внутрішніх справ зарубіжних країн є органи поліції.

Для централізованих поліцейських систем характерне наділення необмеженими повноваженнями глави центрального органу, який здійснює управління поліцією. Децентралізовані (напівцентралізовані) поліцейські системи характеризуються тим, що повноваження центральних загальнодержавних органів поліції у відношенні територіальних поліцейських формувань обмежені.

У багатьох країнах світу до поліцейської системи входять спеціалізовані поліцейські сили. У Великій Британії, наприклад, до них відносяться: поліція підприємств атомної індустрії, поліція по охороні морських портів і т.п. У Німеччині найбільшою спеціалізованою поліцейською силою є Федеральна прикордонна охорона.

Проведений дисертантом аналіз Конституцій, Кримінально-процесуальних кодексів та інших нормативно-правових актів Франції, Італії, Великої Британії, Німеччини, США дав змогу відмітити, що здійснення окремих функцій поліції, як правило, покладено на працівників, які спеціалізуються у визначених сферах діяльності, поєднаних у служби. У більшості країн в поліції склалися основні служби, що відображають зміст функцій, здійснюваних поліцією. Це - охоронна або патрульна служба, служба кримінальної поліції, служба адміністративного нагляду, служба профілактики правопорушень та служба регулювання дорожнього руху. Розподіл на ці служби проведено у різних країнах далеко не однаково. У Німеччині, наприклад, служба кримінальної поліції виділена як у федерації, так і у землях. У той же час дорожня поліція виділена тільки у землях. У поліції Великої Британії служба кримінальної поліції децентралізована і знаходить своє місце повною мірою лише у територіальних формуваннях.

Дисертант доводить необхідність впровадження у практику органів внутрішніх справ України позитивного досвіду зарубіжних країн щодо створення та діяльності “спеціальних патрулів”, які комплектуються переодягненими у цивільне поліцейськими і використовують автомашини, замасковані під автомашини приватних власників або таксі, у великих промислових містах України з метою попередження та розкриття тяжких злочинів.

Хоча значення профілактики правопорушень визнано в усіх країнах, служба профілактики виділена в обмеженому числі поліцейських систем. У більшості країн профілактика правопорушень здійснюється поліцією разом з органами, що виконують покарання.

Немає однаковості в організації й інших служб поліції. У ряді країн із традиційних служб виділений ряд нових поліцейських підрозділів, що спеціалізуються, наприклад, на боротьбі з організованою злочинністю і т.п. Серед них особливе місце займають спеціальні підрозділи по боротьбі з тероризмом.

Заслуговує на вивчення та застосування в Україні досвід організації і функціонування такого інституту поліції, як служба шерифів в США, особливо у сільській місцевості.

Проведений дисертантом аналіз, дає підстави вважати, що позитивний досвід зарубіжних країн в організації патрульної служби, профілактичної роботи, місцевої поліції (особливо служби шерифів у США) тощо заслуговує на вивчення та використання в організації роботи органів внутрішніх справ України.

У другому підрозділі - “Правові основи діяльності, структура і функції органів внутрішніх справ Російської Федерації в сучасних умовах” - розглядаються правові основи діяльності, структура, функції, основні напрями реформування і розвитку органів внутрішніх справ Російської Федерації та проблеми, що виникають у період реформування.

Проведений аналіз нормативно-правових актів Російської Федерації стосовно діяльності органів внутрішніх справ дав дисертанту можливість окреслити коло проблем, які виникають в діяльності та при реформуванні органів внутрішніх справ Російської Федерації.

Згідно розробленої МВС Російської Федерації “Концепції розвитку органів внутрішніх справ і внутрішніх військ МВС до 2005 року” планується: перерозподілити функції та повноваження по керівництву органами внутрішніх справ і внутрішніх військ; більш чітко розмежувати повноваження Центрального апарату МВС Російської Федерації та органів управління підрозділами ОВС суб'єктів Федерації по керівництву кримінальною міліцією, слідчим апаратом; передати частину функцій по організації діяльності міліції громадської безпеки на рівень суб'єктів Федерації й органів місцевого самоврядування при збереженні керівництва усіма її ланками з боку МВС Російської Федерації. При цьому муніципальні (місцеві) органи охорони громадського порядку, що утримуються за рахунок місцевих бюджетів, будуть збережені у складі міліції громадської безпеки в структурі МВС Російської Федерації.

Положення Концепції викликали багато зауважень фахівців (науковців і практиків). Дисертант зазначає, що ці зауваження доцільно було б врахувати при розробці нормативно-правових актів щодо реформування та розвитку органів внутрішніх справ України.

Третій підрозділ - “Правові основи діяльності, структура і функції органів внутрішніх справ України в умовах побудови правової держави та громадянського суспільства” присвячений розгляду правових основ діяльності, структури і функцій органів внутрішніх справ України починаючи з травня 1917 року та в умовах побудови правової держави і громадянського суспільства, основних напрямів реформування та розвитку органів внутрішніх справ України.

Проведений дисертантом порівняльний аналіз структури МВС та основних завдань органів внутрішніх справ України, Російської Федерації, Латвії, Польщі, Франції, Угорщини, Італії, Великої Британії, Німеччини показує, що найбільш розгалужену структуру МВС мають Україна, Російська Федерація, Франція (організація понад 30 напрямів діяльності).

Основним завданням практично всіх органів внутрішніх справ є здійснення заходів щодо боротьби зі злочинністю. У структурі всіх міністерств внутрішніх справ є підрозділи кримінальної поліції (дирекції, головні управління, бюро, департаменти). Однак, крім України та Російської Федерації, окремо не виділяються завдання боротьби з економічною і загальнокримінальною злочинністю. Важливим завданням міністерств є організація діяльності муніципальної (місцевої) територіальної поліції (Франція, Німеччина, Польща, Велика Британія).

Практично у всіх країнах значна увага ОВС приділяється охороні конституційного устрою, забезпеченню громадського правопорядку, у тому числі на автошляхах.

Значна увага приділяється боротьбі з організованою злочинністю та наркобізнесом, ліквідації кримінальних структур злочинного типу. Вивчення показало, що у всіх європейських країнах підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю є елементом централізованої системи вертикального підпорядкування і не входять до структури територіальних органів поліції. А в Італії та Німеччині це окремі правоохоронні структури, які не входять до структури МВС.

Підрозділи пожежної охорони знаходяться в структурі МВС у Румунії, Франції, Великій Британії, Данії, Литві, Люксембурзі, Нідерландах, Польщі, Угорщині, не входять до структури МВС та підпорядковані: місцевій владі - у Швейцарії, Норвегії; Міністерству юстиції - у Греції; Міністерству безпеки - у Швеції; Міністерству охорони навколишнього середовища - в Ірландії; Міністерству України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи - в Україні.

Підрозділи прикордонної охорони входять до структури МВС у Польщі, Латвії, Угорщині, Німеччині, Румунії, Італії, Ізраїлі.

Підрозділи по боротьбі з тероризмом є тільки у структурі МВС Франції.

Проведене дисертантом вивчення структур МВС різних країн дало змогу зробити висновок, що організаційна структура Міністерства внутрішніх справ України, як і МВС Російської Федерації, має суттєві недоліки, пов'язані зі збереженням принципів її побудови за радянських часів. До цих недоліків відносяться, насамперед, такі, як: значна чисельність підрозділів з питань організації контролю, перевірок (апарат Міністерства, Управління справами, штаб, організаційно-інспекторські управління). На противагу цьому у міністерствах внутрішніх справ зарубіжних країн (Франція, Велика Британія тощо) контрольні функції виконуються бюро, апаратом Міністра, дирекцією або інспекцією; відсутність підрозділів по боротьбі з тероризмом; перед кадровими апаратами не поставлено завдання щодо організації роботи по захисту конституційних прав та свобод громадян. Тому подальше удосконалення системи державного управління потребує реформування системи правоохоронних органів країни, у тому числі її складової частини - органів внутрішніх справ України.