Державна політика у сферах державного і регіонального управління розвитком житлово-комунального господарства

Размещено на http://www.allbest.ru

ДОНЕЦЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УПРАВЛІННЯ

Спеціальність 25.00.02 - Механізми державного управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата

наук з державного управління

Державна політика у сферах державного і регіонального управління розвитком житлово-комунального господарства

Корнійчук Сергій Володимирович

Донецьк - 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк).

Науковий керівник

доктор наук з державного управління, професор Лобас Віталій Михайлович Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України, професор кафедри менеджменту у невиробничій сфері

Офіційні опоненти

доктор економічних наук, доцент Сьомкіна Тетяна Віталіївна, Макіївський економіко-гуманітарний інститут (м. Макіївка), завідувач кафедри економічної теорії;

кандидат наук з державного управління Кірнос Інна Олександрівна, Донецький національний технічний університет Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк), доцент кафедри зовнішньоекономічної діяльності підприємства.

Провідна установа - Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, кафедра економічної теорії та фінансів, (м. Харків).

Захист відбудеться 19 квітня 2005 року о 15.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.107.01 у Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, пр-т. Б.Хмельницького, 108.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163 а.

Автореферат розісланий 18 березня 2005 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Клейнер Я.С.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Метою державної політики щодо регіонального розвитку житлово-комунального господарства (ЖКГ) є не лише вирівнювання рівнів добробуту народу, але і вирівнювання рівнів соціального розвитку територій, де спостерігаються значні відмінності у забезпечення населенням комунальними послугами.

Вирівнювання рівнів забезпечення населення житлом та комунальними послугами виступає необхідною передумовою успішної реалізації планів оптимального розміщення та підвищення ефективності виробництва.

Досягнення цієї мети передбачає формування системи заходів спрямованих на інтенсивний розвиток житлово-комунального господарства, на вдосконалення або докорінну зміну існуючих форм і методів державного управління на різних рівнях, їх взаємодію між собою.

Першочергове завдання держави в даному випадку полягає в створенні механізму ринкових відносин в житлово-комунальній сфері, формуванні єдиної фінансової та соціальної політики та територіях самоврядування.

Ключовою проблемою державного управління на етапі реформування ЖКГ є запровадження нових форм управління житлово-комунального господарства на рівні територіальних громад, зокрема, делегованого управління, а також впровадження системи договірних відносин, зумовлених появою в цій сфері господарюючих суб'єктів різних організаційно-правових форм. Ці питання і покладено в основу наукового дослідження.

Ефективне управління об'єктами житлово-комунального господарства на місцевому рівні потребує розробки інвестиційних та виробничих програм, впровадження моніторингу діяльності підприємств, що дасть змогу органам місцевого самоврядування реалізувати власні повноваження щодо забезпечення населення якісними житлово-комунальними послугами.

Таким чином, актуальність дослідження спричинена необхідністю інтенсивного розвитку ЖКГ, який створює передумови стабілізації трудових ресурсів у регіонах з дефіцитом робочої сили для розширення сфери прикладання живої праці, вирівнює добробут народу в країні, що, в свою чергу, веде до підвищення ефективності виробництва.

Теоретичні та прикладні аспекти щодо державної політики у сферах державного і регіонального управління розвитком житлово-комунального господарства досліджено у наукових працях багатьох учених-економістів і практиків. Вагомий внесок у розвиток цієї проблематики внесли Б.М. Данилишин, В.В.Дорофієнко, Т.М.Качала, В.М.Лобас, І.М.Осипенко, В.І. Пила, О.Т.Рибалко, Д.М. Стеченко, Ю.Г.Хівріч та ін.

Наукові здобутки цих та інших вчених і практиків мають важливе значення. Проте проблема державної політики у сферах державного і регіонального управління розвитком житлово-комунального господарства потребує подальшого дослідження, оскільки докорінно змінилися внутрішні і зовнішні умови функціонування цієї сфери життєдіяльності українського суспільства.

Оскільки у кожному регіоні функціональний розвиток житлово-комунального господарства має свої особливості, то це потребує ґрунтованого опрацювання проблеми виявлення закономірностей і принципів реформування житлово-комунального господарства в регіонах, розробки стратегії його розвитку.

У зв'язку з цим управління наданням цих послуг для задоволення потреб кожного громадянина розглядається як логічна, обґрунтована, взаємопов'язана, інтегрована система, на яку впливають політичні, економічні, соціальні та інші чинники. Все це зумовило необхідність дослідження теоретико-методичних засад державної політики у сферах державного і регіонального управління розвитком житлово-комунального господарства в умовах побудови соціально-орієнтованої ринкової економіки.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до тематики науково-дослідних робіт Донецького державного університету управління, а також договором про наукове і творче співробітництво між кафедрою “Менеджмент у невиробничій сфері” і відділом проблем ефективного використання виробничого потенціалу Інституту економіки промисловості НАН України в 1999-2004 рр. Здобувач приймав участь у дослідженнях за темами № 99.06.01 “Регіональні аспекти інноваційної й інвестиційної діяльності і їх роль у вирішенні соціально-економічних проблем регіону” (номер держреєстрації 0102U001295), і №99.06.02 “Розробка методів відновлення і розвитку організацій і підприємств соціальної інфраструктури (номер держреєстрації 0102U001294). В межах цих тем автором дослідження на основі аналізу державної політики у сфері управління регіональним розвитком житлово-комунального господарства виявлено його особливості у відповідності з визначенням його як динамічної системи, і розроблено пропозиції щодо вдосконалення існуючих форм і методів державного і регіонального управління розвитком житлово-комунального господарства в умовах ринкової економіки.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка системи заходів, направлених на вдосконалення державного і регіонального управління розвитком житлово-комунального господарства на основі аналізу державної політики у сферах державного і регіонального управління розвитком галузі.

Відповідно до цієї мети в роботі послідовно розв'язувались такі задачі:

проаналізовано сучасний стан державної політики у сферах державного і регіонального управління розвитком житлово-комунального господарства і дано соціально-економічну оцінку;

обґрунтовано формування вітчизняної ресурсозберігаючої системи управління розвитком ЖКГ на підставі визначених тенденцій та закономірностей цього розвитку, а також аналізу існуючої системи державного і регіонального управління розвитком ЖКГ;

проведено аналіз фінансово-бюджетних інструментів розвитку житлово-комунального господарства на предмет виявлення проблем і у зв'язку з цим розроблено пропозиції щодо формування системи заходів, яка б забезпечувала самодостатнє фінансування та бездотаційність галузі;

проведено аналіз зарубіжного досвіду забезпечення фінансової стійкості міст і виявлено можливості застосування його досвіду для України;

обґрунтовано напрями вдосконалення системи взаємодії місцевих органів влади та підприємств житлово-комунального господарства регіону з метою формування єдиної фінансової та соціальної політики на територіях самоврядування, подальшого розвитку договірних відносин в житлово-комунальній сфері;

доведено необхідність використання програмно-цільового методу для вирішення структурних проблем розвитку житлово-комунального господарства в регіонах.

Об'єктом дослідження є процеси впливу держави на розвиток житлово-комунального господарства за допомогою організаційних, економічних, правових та інших механізмів управління.

Предметом дослідження є система заходів спрямованих на інтенсивний розвиток житлово-комунального господарства, на вдосконалення або докорінну зміну існуючих форм і методів державного і регіонального управління галуззю.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційної роботи стали ключові положення теорії державного управління і регіоналістики, праці вітчизняних і зарубіжних вчених різних галузей знань, в яких висвітлено фундаментальні теорії розвитку регіональних систем, формування адміністративно-територіального устрою держави, становлення і розвитку регіональної політики, відображено сучасну трансформацію існуючих систем управління. державна політика комунальне господарство

У проведеному дослідженні використовувалися такі наукові методи: порівняльного та структурного аналізу, статистичних групувань та індексний - для регіонального аналізу рівня розвитку житлово-комунального господарства регіонів України; функціонального аналізу - для обґрунтування теоретичних засад регіональної організації житлово-комунального господарства; економіко-математичні методи - для розробки інструментарію визначення ефективності житлово-комунального господарства регіону; логіко-структурні - для розробки інструментарію управління житлово-комунальним господарством регіону. Як один із найважливіших методологічних і методичних підходів у роботі застосовано системний підхід з урахуванням міждисциплінарного характеру дослідження.

Інформаційну базу дослідження складають закони України, нормативно-правові акти та матеріали законодавчих і виконавчих органів влади України, щорічні звіти, методичні та статистичні матеріали Державного комітету України з будівництва та архітектури, Державного комітету з питань житлово-комунального господарства України, Державного комітету статистики України, інших міністерств і відомств, матеріали досліджень міжнародних організацій з проблем розвитку регіональної організації житлово-комунального господарства тощо.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в розв'язанні науково-прикладного завдання - теоретичному обґрунтуванню системи заходів спрямованих на інтенсивний розвиток житлово-комунального господарства, на вдосконалення існуючих форм і методів державного і регіонального управління цією галуззю. В процесі розв'язання сформульованого завдання в дисертації установлено такі наукові результати:

уперше:

розроблено концептуальні основи ресурсозберігаючої системи управління житлово-комунальним господарством органами державної влади і місцевого самоврядування, вихідним моментом якої є виявлення резервів. У зв'язку з цим запропоновано систему методів виявлення і реалізації резервів;

удосконалено:

схему господарських взаємовідносин учасників житлово-комунального обслуговування в умовах переходу до ринку;

систему взаємодії місцевих органів влади та підприємств житлово-комунального господарства регіону з метою посилення відповідальності органів влади за його розвиток;

організаційну структуру управління реформуванням житлово-комунального господарства регіону на засадах програмно-цільового методу, що забезпечить надання споживачам житлово-комунальних послуг належного рівня якості;

дістало подальшого розвитку:

теоретичні положення з обґрунтування ролі інституту фінансів комунальних підприємств у забезпеченні стабільного функціонування комунального сектору економіки, наданні ним громадських послуг та необхідності створення фонду фінансових ресурсів для забезпечення економічного розвитку регіону відповідно до його стратегії, фінансування програм житлово-комунального комплексу;

система ціноутворення на послуги житлово-комунального комплексу, фінансовий аудит господарчо-фінансової діяльності житлово-комунальних підприємств, зарубіжний досвід фінансової стійкості міст, де обґрунтовано створення в регіонах муніципальних банків, кредитних спілок, спеціальних інвестиційних фондів.

Практичне значення одержаних результатів. Викладені у дисертаційній роботі наукові результати можуть бути використані при формуванні державної регіональної політики, в роботі регіональних органів управління, при вирішенні проблем економічної оптимізації компонентної і просторової структур регіонального житлово-комунального господарства і регіональної господарської системи, розробці регіональних програм тощо. Практична цінність дисертаційного дослідження визначається адресною спрямованістю конкретних рекомендацій для різних рівнів управління житлово-комунальним господарством.

Розробки автора, практичні висновки та пропозиції використані Головним управлінням ЖКГ Донецької облдержадміністрації (довідка № 15/8 від 25.08.2004 р.); при розробці Програми реформування та розвитку житлово-комунального господарства Донецького регіону до 2010 року. Певні положення та пропозиції щодо удосконалення державного житлово-комунального господарства використано Артемівським міськвиконкомом Донецької області у процесі розробки планів соціально-економічного розвитку міста на 2003-2004 рр. (довідка № 127/08 від 27.08.2004 р.).

Наукові результати дисертації безпосередньо використовуються в навчальному процесі в Донецькому державному університеті управління при викладанні навчальної дисципліни “Менеджмент в житлово-комунальному господарстві” (довідка № 12-8/04 від 30.08.2004 р).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота являє собою самостійно виконану наукову роботу, в якій розкрито авторський підхід до визначення концептуальних засад реформування та розвитку житлово-комунального господарства в Україні, і зокрема, в Донецькому регіоні. На основі узагальнення концепцій, методологічних передумов і зарубіжного досвіду запропоновані напрями оптимізації державного фінансового регулювання житлово-комунального господарства.

Особистий внесок здобувача в наукових працях, написаних у співавторстві, наведено у списку публікацій.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертації обговорювалися і були схвалені на Всеукраїнській науково-практичній конференції "Державне регулювання економіки та місцеве самоврядування" (Дніпропетровськ, 16 травня 2003 р.), на ІІІ Міжнародній науково-практичній конференції “Місто, район, держава: проблеми розподілу повноважень” (Донецьк, 24-26 квітня 2003 г.), на Першій міжнародній науково-практичній конференції “Молодь та держава” (Авдіївка, 25-27 жовтня 2002 р.), на Третій Всеукраїнській науково-практичній конференції “Менеджмент - освіта: стан розвитку та шляхи удосконалення” (Слов'янськ, 21-23 квітня, 2004 р.)

Публікації. Основні результати дослідження опубліковані в 11 наукових працях, серед яких 7 - у збірниках наукових праць і 4 - у матеріалах наукових конференцій. Загальний обсяг публікацій 5,0 д.а., автору особисто належить 3,2 д.а.

Структура й обсяг роботи. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, які викладено на 184 сторінках друкованого тексту. Матеріали дисертації містять 18 рисунків, 22 таблиці, які наведено на 36 сторінках. Список використаних джерел із 209 найменувань приведено на 17 сторінках, 6 додатків - на 42 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЙНОЇ РОБОТИ

Розділ 1. “Соціально-економічна оцінка державної політики у сферах державного і регіонального управління розвитком житлово-комунального господарства”. В регіональному аспекті метою державної політики щодо розвитку житлово-комунального господарства є створення умов для повного задоволення в обсягах і структурі потреб населення різних регіонів. При цьому необхідно зважати, що однакове задоволення потреб жителів різних регіонів не слід розуміти виключно як досягнення однакового рівня регіональних норм.

Досягнення цієї мети передбачає забезпечення оптимізації розміщення житлово-комунальних господарств. Формування житлово-комунальних господарств з цієї точки зору передбачає врахування відповідності розміщення об'єктів ЖКГ потребам населення, економію витрат праці та подолання просторого розриву між елементами виробництва житлово-комунального господарства, забезпеченість планомірності керованості процесів розміщення об'єктів та їх орієнтацію на досягнення високої економічної ефективності господарської діяльності. Тобто раціональна регіональна організація житлово-комунального господарства створює передумови стабілізації трудових ресурсів у регіонах. Закріплення там робочої сили сприяє розвитку продуктивних сил.

Для житлово-комунального господарства як складової частини регіональної економіки характерні практично ті ж тенденції, що і для економіки в цілому. Останнє десятиліття (90-ті рр. ХХ ст.), як відомо, характеризувалось значним зниженням виробництва і практично всіх макроекономічних показників. І це не могло не позначитись на розвитку житлово-комунального господарства.

В останні 10-15 років у цьому сегменті економіки відбулись суттєві зміни. Так, у 80-ті роки минулого століття за масштабами житлового будівництва на душу населення Україна випереджала розвинуті країни світу. Відповідно високими були і масштаби поліпшення житлових умов тих, хто вселявся у нові квартири або поліпшував свої будинки.

Разом з тим змінювалась структура житлового фонду у бік збільшення частки капітальних житлових будинків, з'явились нові будівельні матеріали, поліпшувалось планування квартир, зростала їх комфортність. Підвищувалась частка багатоповерхових будинків. А це обумовлювало оснащення їх вантажопасажирськими ліфтами, електроплитами, пожежною сигналізацією і системою сміттєвидалення.

В умовах зростаючої урбанізації зростає різного роду навантаження на людський організм. У цих умовах житло покликане пом'якшити це навантаження, перш за все, за рахунок раціоналізації його функціонально-просторової організації. При плануванні житла все більш забезпечувалось розмежування зон для спокійних, професійних занять, для забезпечення повноцінного відпочинку і сну тощо. Особлива увага надавалась якості житлових умов, які сприяли б повноцінному вихованню дітей. А це потребує просторового відділення дітей від дорослих. Тобто важлива роль надається рівню комфортності всієї зони проживання (транспортна доступність, розміри земельної зони, інші показники благоустрою району проживання).

Дев'яності роки дещо змінили цю тенденцію не на краще. Масштаби введення в дію житлового фонду різко зменшились і житлова проблема стала ще гострішою, однією з найважливіших соціально-економічних проблем. Дефіцит житла, недостатньо повне задоволення потреб сім'ї у відповідних житлово-побутових умовах негативно позначається на вихованні дітей.

Аналіз статистичних даних свідчить, що найбільше зниження введення в експлуатацію житла відбулось за рахунок державної форми власності. І ця тенденція характерна як для міської, так і для сільської місцевості.

Квартирний облік та кількість наданих квартир приведено на прикладі Донецького регіону в табл. 1.

Таблиця 1

Квартирний облік та кількість наданих квартир

	1990	1995	2000	2001	2002	2003
Кількість сімей та одинаків, які перебувають у черзі на кінець року	283891	236953	153931	137042	126378	118457
у тому числі
в державному фонді	244582	209081	133231	121536	112101	104459
в житлово-будівельних кооперативах	39309	37872	20700	15506	14277	13998
Кількість сімей та одинаків, які покращили житлові умови протягом року	21802	7746	2897	2865	2566	3335
у томі числі
в державному фонді	19865	7606	2896	2850	2566	3155
в житлово-будівельних кооперативах	1937	140	1	15	-	180
Кількість одержаних квартир у розрахунку на 1000 сімей, які перебувають у черзі, одиниць	79	30	19	19	19	26

Залишається низьким благоустрій міського житлового фонду (рис. 1).

Випереджаюче зростання цін на комунальні послуги, житло призвело до збільшення потреби у фінансуванні відповідних пільг та субсидій без необхідних ресурсів фінансування. Неплатежі, що виникли, спровокували відключення чи зменшення подання тепла до житла і закладів соціальної сфери, особливо у периферійних районах України. Все це позначилось негативно на життєвому рівні населення, на раціональному використанні вільного часу, на вирішенні цілого ряду інших соціальних питань. Адже забезпечення населення житлом, комунальними послугами є одним із пріоритетних напрямків державної політики, важливим чинником зниження соціальної напруженості в суспільстві.

Саме на це і направлена державна політика у сферах державного і регіонального управління розвитком житлово-комунального господарства.

Рис. 1. Благоустрій міського житлового фонду

Таким чином, у розвитку житлово-комунального господарства можна виділити ряд стійких позитивних тенденцій, які дозволяють стверджувати, що останнім часом тут відбуваються позитивні зрушення. Серед останніх доцільно виділити такі: процес приватизації державного (комунального) житлового фонду, який привів до появи багатьох приватних власників житлового фонду; здійснення передачі відомчого житлового фонду, інших об'єктів соціального призначення в комунальну власність; суттєве підвищення частки платежів населення в оплаті житлово-комунальних послуг при зниженні частки бюджетного дотування галузі та забезпечення адресної захищеності малозабезпечених сімей; реалізація системи адресного соціального захисту населення - програма житлових субсидій з оплати житлово-комунальних послуг; розвиток конкуренції в сфері обслуговування житлового фонду.

Проведений аналіз дозволив виділити також низку негативних тенденцій у розвитку регіональної організації житлово-комунального господарства України: відсутність суттєвих правових відмінностей між житлом, що знаходиться на умовах соціального найму, і житлом, яке знаходиться у приватній власності; невисока динаміка створення товариств власників житла для управління загальною власністю у багатоквартирних будинках через низьку активність населення та незацікавленість представників місцевих органів влади в допомозі створеним товариствам; формування служб замовника житлово-комунальних послуг як бюджетних структур місцевих органів влади замість створення ринку управління житловим фондом; низьку прозорість фінансових потоків та відсутність механізму визначення реальної потреби у фінансових ресурсах для надання житлово-комунальних послуг; відсутність ефективної системи регулювання діяльності комунальних підприємств; недосконалість бюджетних схем фінансування розвитку комунальної інфраструктури; серйозні суперечності між інтересами державних і місцевих органів управління, які носять як об'єктивний, так і суб'єктивний характер.

Подоланню вищезазначених негативних тенденцій буде сприяти система заходів направлених на вдосконалення державного і регіонального управління розвитком житлово-комунального господарства.

Розділ 2. “Система державного і регіонального управління розвитком житлово-комунального господарства”. Постійне зростання потреби в житлово-комунальних послугах у зв'язку з об'єктивним підвищенням рівня благоустрою житлового фонду кожного міста пояснює зростання кількості підприємств ЖКГ та відповідну зміну кількості міських і районних органів управління ЖКГ. Остання, природно, вплине на зміну масштабів координаційної діяльності обласного управління ЖКГ і буде потребувати відповідної зміни його структури. Отже, кількісні і якісні зміни ЖКГ можуть служити причиною удосконалення організаційної структури як органів місцевого самоврядування, так і регіонального органу.

На підставі цього можна стверджувати, що удосконалення системи управління ЖКГ області пов'язано з постійним зростанням потреби в ЖКГ. Будь-які зміни, внесені в структуру управління, мають служити засобом підвищення ефективності виробництва. В умовах ринкових відносин цій вимозі найбільше відповідають ті організаційно-управлінські зміни, що дозволяють максимально використовувати ресурсозберігаючі технології, нововведення, впроваджувані в системі управління. Нагальна необхідність застосування ресурсозберігаючих технологій у цій сфері зумовлюється тим, що вона стає однією з фондо-, капітало-, ресурсномістких галузей економіки України.

Проведене дослідження дозволило зробити висновки і внести пропозиції щодо формування ресурсозберігаючої системи управління.

Як свідчать результати аналізу діяльності житлово-комунального комплексу, дана галузь має значний потенціал для стабілізації, розвитку і розширення. І одним з пріоритетних напрямків розвитку має стати створення сприятливого інвестиційного клімату в житлово-комунальних господарствах, пошуки нових джерел залучення фінансових коштів у вигляді інвестицій, довго- й короткострокових кредитів, дотацій тощо.

Практика реальної участі органів місцевого самоврядування у фінансово-кредитних відносинах поширюється. Разом з тим, можливості органів місцевого самоврядування у сфері мобілізації фінансово-кредитних ресурсів поки що обмежуються чинним законодавством України. Правове поле у сфері фінансово-кредитних відносин врегульовано лише фрагментарно. Потрібно розробити та прийняти Закон України “Про комунальний кредит і комунальні цінні папери”. Органи місцевого самоврядування України мають реально скористатися правом створення комунальних банків та інших фінансово-кредитних установ, які успішно діють в багатьох розвинених країнах.

Важливим джерелом інвестицій у житлово-комунальну сферу є державний бюджет. У зв'язку з цим рекомендується закріпити частку видатків державного бюджету на житлово-комунальні господарства та транспорт у загальному обсязі на рівні не нижчому за 3,6% та 5,3% відповідно (значення отримані шляхом усереднення показників минулих років).

При закріплені видатків з державного бюджету ЖКГ і дорожньо-транспортне господарство будуть мати відповідно 607,5 млн. грн та 570,6 млн. грн.

Доцільно також внести відповідні зміни і в банківське законодавство України, згідно з яким, окрім уже діючих, до банківської системи України входитимуть і комунальні банки, які можуть створюватися органами місцевого самоврядування та підприємствами й організаціями, що перебувають у комунальній власності. Комунальні банки мають сприяти діяльності органів місцевого самоврядування, розв'язанню соціально-економічних проблем міст і зміцненню їх інфраструктури.

Доцільно створити Центральний комунальний інвестиційний банк України. Подібні банки комунального кредиту є у Франції, Німеччині, Італії, Бельгії та в інших країнах. Перспективний напрямок для України - розвиток взаємного комунального кредиту. В умовах кризи платежів це допомогло б радикально вирішити проблеми розрахунків на рівні місцевої влади.

Для активізації залучення коштів для використання їх у ЖКГ доцільно також створення міського інвестиційного фонду, цільове призначення якого - консолідація інвестиційних ресурсів для фінансового забезпечення регіональних інвестиційних проектів і програм. Кошти, що надходять у міський інвестиційний фонд, спрямовуються на фінансування інвестиційних програм, які приймаються щорічно в рамках Програм соціально-економічного розвитку міста.

Розробка пропозицій щодо формування і реалізації регіональної політики відносно фінансів ЖКГ дозволить у перспективі регулювати комунальні тарифи незалежно від форм власності і статусу підприємств.

Фінансова реструктуризація ЖКГ включає також проведення податкової реформи, реструктуризацію і взаємозалік боргів між підприємствами ЖКГ, бюджетами, соціальними фондами тощо. Фінансова реструктуризація ЖКГ покликана усунути невиправдані розходження у вартості послуг ЖКГ. У різних суб'єктах України, а іноді й у самому місті, населеному пункті ці розходження досягають до 60 разів по воді і каналізації, до 20 разів по теплу і гарячій воді.

Особливості приватизації комунальної власності пов'язані зі специфікою її функціонально-галузевої структури, з наявністю в ній об'єктів, що безпосередньо впливають на життя людини. Обсяги їх послуг мають знаходитися, як мінімум, на гарантованому державою рівні, зниження якого неприпустиме ні за якої системи господарювання. Саме цим зумовлюється необхідність застосування деяких додаткових концептуальних засад при приватизації комунальної власності, які переважно зводяться до кількох положень.

Насамперед необхідно визначити коло підприємств, організацій та видів діяльності, що в будь-якому випадку мають залишатися у сфері комунальної власності.

Головною функцією всієї діяльності місцевої влади є підвищення рівня життя населення, що мешкає на підвідомчій їй території, за рахунок надання жителям різних послуг відповідно до функцій, за виконання яких і уповноважені нести відповідальність місцеві органи влади. Передусім, це повноваження з надання послуг, які мають загальнодержавне значення і повинні забезпечувати виконання тих соціальних та економічних гарантій, що проголошені в Конституції України, а також продекларовані в законодавчих та нормативних актах центральних органів влади. Місцеві органи влади повинні нести повну відповідальність за їх достатність та доступність для всіх груп населення. Підприємства та організації, що надають такі послуги населенню в мінімально необхідному обсязі, мають безумовно залишатися в комунальній власності і не приватизуватися. Разом з поширенням приватизаційних процесів у комунальному секторі економіки слід зважати, що метою діяльності комунальних підприємств має бути не отримання максимального прибутку, а можливість отримання послуг усіма категоріями населення незалежно від їх доходів (табл. 2).

Таблиця 2

Елементи успішного партнерства між органами місцевого самоврядування і підприємствами регіону

Органи місцевого самоврядування	Партнерство	Підприємства
Розробляють стратегію розвитку регіону, галузеві й цільові програми і проекти	В основі партнерства --взаємна довіра і повага. Органи місцевого самоврядування враховують зацікавленість підприємств регіону в отриманні доходу, а підприємства поважають політичні і соціальні завдання органів місцевого самоврядування	Підприємства повинні мати впевненість, що здійснюваний ними проект згодом буде приносити прибуток
Виробляють чіткі правила і нормативні положення з метою інформування підприємств про умови участі в проекті, вимоги і відповідальність	Органи місцевого самоврядування проявляють гнучкість, готовність вносити корективи в нормативні документи і модифікувати фінансові аспекти участі підприємств у проектах на основі взаємного інтересу	Підприємства мають приділяти увагу виконанню соціальних завдань при реалізації партнерських проектів
Зобов'язання органів місцевого самоврядування (надання послуг, фінансова участь) мають подаватися точно в строк	Результатом партнерства має стати досягнення економічної і соціальної взаємної вигоди, а також визнання та схвалення з боку громадськості	Кожний проект має бути автономним, але мати реальний ефект для розвитку підприємства і регіону загалом

Одним із найважливіших завдань місцевих органів влади в процесі приватизації комунальної власності є регулювання механізмів ринку для захисту населення від свавілля ринкових цін на послуги. Така природна монополія визначається технологією і характерна для функціонування систем газопостачання, телефонного зв'язку, водопостачання, каналізації. Забезпечити конкуренцію між такими системами за рахунок створення нових підприємств практично неможливо, оскільки вони створювалися спеціально для забезпечення цими послугами в повному обсязі мешканців конкретних міст.

Проведений аналіз зарубіжного досвіду фінансування міст показав, що його варто враховувати при розробці фінансово-бюджетних інструментів розвитку управління житлово-комунальним господарством України.

Розділ 3. “Формування системи заходів спрямованих на вдосконалення існуючих форм і методів державного і регіонального управління розвитком житлово-комунального господарства”. Основною підставою щодо удосконалення механізмів формування ресурсозберігаючої системи управління є забезпечення ефективності виробництва житлово-комунальних послуг (продукції). У зв'язку з цим, в дослідженні розроблено проект плану формування ресурсозберігаючої системи управління житлово-комунальним господарством.

Однією з основних переваг пропонованого плану формування ресурсозберігаючої системи управління є підвищення ефективності виробництва з мінімальними витратами. Це забезпечується за допомогою безвитратно-інноваційної системи. Суть її полягає у впровадженні ресурсозберігаючих інновацій без витрат або з мінімальними витратами без залучення яких-небудь засобів виробництва.

З позиції підвищення ефективності безвитратно-інноваційна система є тим методом, що забезпечує найкраще використання власних засобів, оскільки вона дозволяє обходитися без залучення коштів зі сторони у вигляді позичок, кредитів, бюджетних інвестицій тощо, оскільки необхідні засоби для упровадження витратних нововведень забезпечуються за рахунок економії й ефекту, отриманих на попередніх етапах.

Аналіз здійснення економічної реформи в регіонах України показує недостатню відпрацьованість економічного і правового механізмів узгодження інтересів органів управління і підприємств різноманітних організаційно-правових форм, що функціонують на їх території. Узгодження інтересів економічних агентів на території ускладнюється зміною статусу місцевих органів управління - вони одержують право розпорядження власністю.

При здійсненні заходів щодо регулювання і підтримки процесів розвитку та реформування в сфері житлово-комунального господарства необхідно враховувати його особливості як сфери діяльності, що виконує найважливіші соціальні функції, які становлять основу життєзабезпечення регіону.

На основі дослідження різних законодавчих актів, які містять розділи, що регламентують перетворення в різних галузях господарства України, сформульовано основні напрями регулювання і підтримки місцевими органами влади процесів реалізації програми розвитку і реформування в регіональному житлово-комунальному господарстві, метою яких є забезпечення стабільного, пропорційного і динамічного проходження процесу реструктуризації. Основними напрямами регулювання і підтримки, на наш погляд, є вдосконалення правової бази, форм і методів впливу на учасників процесу структурної перебудови; демонополізація і створення умов для розвитку конкуренції; сприяння розвитку інтеграційних процесів; узгодження цілей, завдань і заходів різних напрямів структурної перебудови; попередження дій різних господарюючих суб'єктів, результатом яких можуть бути невиправдані обмеження і обмеження інтересів міських жителів.

Таким чином, основу взаємовідносин підприємств, особливо комунальних форм власності, і місцевих органів управління становлять економічні відносини між ними, що базуються на сукупності їх економічних інтересів.

Стратегія розвитку регіону необхідна не тільки органам місцевого самоврядування, але і підприємствам, населенню, тобто потрібна для збереження територіального утворення як цілісного співтовариства.

Теоретична концепція нового механізму, що пропонується, включає такі основні напрями: перехід від багаторівневої структури (в багатьох містах вона містить такі елементи, як житловий комітет, комунальне підприємство, трести, РЕУ або ЖЕУ) до принципово іншої, основними елементами якої є служба замовника і підрядні організації; впровадження договірних (контрактних) відносин між службою замовника і підрядними організаціями; перехід на конкурентну систему обслуговування житлового фонду підрядними організаціями будь-яких форм власності.

Таким чином, здійснювані експерименти, пошуки і державні заходи спрямовані на підвищення рівня житлово-комунального обслуговування населення. Однак ці дії не дадуть належного результату, якщо органи місцевого самоврядування не будуть кровно (організаційно, економічно і фінансово) зацікавлені в перетвореннях, що намічаються. Тільки глибоко усвідомлена, економічно приваблива (з точки зору місцевих бюджетів) і науково обґрунтована діяльність місцевих органів здатна здійснити повноцінну реформу в житлово-комунальному обслуговуванні населення.

Перехід на договірні відносини між місцевими органами влади і підприємствами ЖКГ теоретично можливий. Однак механізм реалізації законодавчо-нормативних актів з цього питання ще недостатньо відпрацьований.

На рис. 2. зображена схема господарських взаємовідносин учасників житлово-комунального обслуговування, що пропонується.

З метою підвищення ефективності і надійності функціонування та якості послуг житлово-комунального господарства, з одночасним зниженням нераціональних втрат матеріальних і трудових ресурсів запропоновано програму реформування та розвитку ЖКГ Донецької області на 2005-2010 рр.

Заходи програми направлені на реалізацію основних напрямів реформування житлово-комунального господарства, схвалених Указом Президента України від 19.10.99 № 1351/99 "Про прискорення реформування житлово-комунального господарства".



Рис. 2. Запропонована принципова схема господарських взаємовідносин учасників житлово-комунального обслуговування в умовах переходу до ринку

Умовні позначення рис. 2:

Размещено на http://www.allbest.ru

майнові і договірні відносини;

Размещено на http://www.allbest.ru

надання послуг споживачам;

Размещено на http://www.allbest.ru

фінансові потоки;

Размещено на http://www.allbest.ru

контроль рівня цін і тарифів і якості послуг, що надаються ЖКГ;

1 - договір про закріплення за підприємством майна, що забезпечує обслуговування міського житлового фонду, об'єктів інженерної інфраструктури і зовнішнього благоустрою на праві повного господарського відання, оперативного управління оренди і т.д.;

2 - договори на надання житлово-комунальних послуг і виконання робіт;

3 - договори найму і оренди;

4 - виділення дотацій на обслуговування (надання послуг) споживачів;

5 - виділення коштів на будівництво міського житла, розвиток об'єктів інженерної інфраструктури і зовнішнього благоустрою;

6 - патежі населення (та інших споживачів) підприємству;

7 - адресна матеріальна допомога пільговим категоріям споживачів на оплату послуг ЖКГ;

8 - платежі населення службі замовника;

9 - податки, цільові збори та інші платежі споживачів до бюджету (для цільового фінансування підгалузей ЖКГ, що працють у режимі безкоштовного надання послуг населеному пункту загалом).

З метою ефективного регіонального управління реформуванням ЖКГ запропоновано організаційну структуру управління реформуванням житлово-комунального господарства Донецької області (рис. 3).

Рис. 3. Організаційна структура управління реформуванням житлово-комунального господарства Донецької області

Виконання основних заходів щодо реалізації Програми дасть змогу надавати споживачам житлово-комунальні послуги належного рівня якості; забезпечити беззбиткову роботу підприємств, які надають житлово-комунальні послуги; зменшити на 10-15 % рівень споживання енергетичних ресурсів; скоротити не менш, як на 40 % втрати матеріальних ресурсів; зменшити втрати питної води до 22 %; забезпечити стовідсоткове обладнання багатоквартирних будинків приладами обліку води та теплової енергії.

ВИСНОВКИ

В дисертаційній роботі розроблено систему заходів спрямованих на інтенсивний розвиток житлово-комунального господарства (ЖКГ), на вдосконалення державного і регіонального управління цією галуззю. Основні теоретичні і науково-практичні висновки та узагальнення які отриманні в ході проведеного дослідження результатів зводяться до такого:

1. Сучасний стан державної політики щодо розвитку регіональної організації ЖКГ в умовах ринкової економіки показав, що забезпечення населення житлом, комунальними послугами є одним з пріоритетним напрямків. У зв'язку з цим сформовані основі напрямки державної політики у цьому питанні.

2. Соціально-економічна оцінка сучасних тенденцій розвитку житлово-комунального господарства України на національному і регіональному рівнях виявила ряд стійких позитивних зрушень у житлово-комунальній сфері. Відмічено також негативні тенденції, подолання яких сприятиме поліпшенню умов проживання населення.

3. На підставі визначених тенденцій і закономірностей розвитку житлово-комунального господарства, а також аналізу існуючої системи державного і регіонального управління розвитком ЖКГ запропоновано концепцію формування ресурсозберігаючої системи управління, для якої вихідними моментом є виявлення резервів. У зв'язку з тим запропоновано також систему методів виявлення і реалізації резервів.

4. На основі критичного аналізу фінансово-бюджетних інструментів розвитку ЖКГ, а також зарубіжного досвіду забезпечення фінансової стійкості міст визначено методи залучення позабюджетних коштів, які можуть бути використані для фінансування програм ЖКГ.

5. Визначено необхідність створення механізму ринкових відносин в житлово-комунальній сфері, формування єдиної фінансової та соціальної політики на територіях самоврядування.

6. З метою подальшого розвитку регіональної організації житлово-комунального господарства обґрунтовано напрями вдосконалення системи взаємодії місцевих органів влади та підприємств житлово-комунального господарства регіону, які випливають з можливих шляхів розширення сфери договірних відносин між суб'єктами регіонального розвитку та посилення відповідальності органів влади. У зв'язку з цим запропоновано нову схему господарських взаємовідносин учасників житлово-комунального обслуговування в сучасних умовах.

7. На основі програмно-цільового методу запропоновано організаційну структуру управління реформування ЖКГ в регіоні.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ РОБІТ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті в наукових фахових виданнях:

Корнійчук С.В. Механізм забезпечення стратегії регіональної організації житлово-комунального господарства // Зб. наук. праць ДонДАУ: “Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами”: серія “Державне управління”, т.3, вип. 10. - Донецьк: ДонДАУ, 2002.- С. 204-206.

Дорофієнко В.В., Корнійчук С.В. Регіональна організація житлово-комунального господарства: сутність та механізм її розвитку // Зб. наук. праць ДонДАУ: “Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами”: серія “Державне управління”, т.3, вип. 17. - Донецьк: ДонДАУ, 2002.- С. 3-7.

Особистий внесок здобувача: сформульовано основі принципи побудови механізму регіонального розвитку житлово-комунального господарства.

Дорофієнко В.В., Корнійчук С.В. Формування державних механізмів управління житлово-комунальним господарством в сучасних умовах господарювання // Зб. наук. праць ДонДАУ: “Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами”: серія “Державне управління”, т.3, вип.18. - Донецьк: ДонДАУ, 2002.- С. 3-9.

Особистий внесок здобувача: проаналізовано основі складові механізму управління житлово-комунальним господарством регіону.

Корнійчук С.В. Дослідження теоретико-методологічних проблем та закономірностей державних механізмів управління розширенням відтворенням житлово-комунального господарства у регіоні // Зб. наук. праць ДонДАУ: “Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами”: серія “Державне управління”, т.4, вип. 21. - Донецьк: ДонДАУ, 2003.- С. 109-111.

Корнійчук С.В. Удосконалення системи взаємодій місцевих органів влади та підприємств житлово-комунального господарства // Зб. наук. праць ДонДАУ: “Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами”: серія “Державне управління”, т.4, вип. 24. - Донецьк: ДонДАУ, 2003.- С. 102-116.

Корнійчук С.В. Зарубіжний досвід формування механізмів управління житлово-комунального господарства та можливість їх застосування в Україні // Зб. наук. праць ДонДУУ: “Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами”: серія “Державне управління”, т.5, вип. 30. - Донецьк: ДонДУУ, 2004.- С. 150-161.

Друковані праці наукових конференцій, статті в інших виданнях:

Корнейчук С.В. Государственное регулирование территориального развития жилищно-коммнуального хазяйства // Материалы ІІІ международной научно-практической конференции “Город, регион, государство: проблемы распределения полномочий” (24-26 апреля 2003 г.)/ НАН Украины. Институт экономико-правовых исследований; Ред-кол.; Мамутов В.К. (отв.ред) и др. - Донецк: ООО “Юго-Восток, Лтд”, 2003. - С. 194-198.

Корнійчук С.В. Концептуальні підходи до регіонального розвитку житлово-комунального комплексу // Матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції “Державне регулювання економіки та місцеве самоврядування” (16 травня 2003 року). - Дніпропетровськ, 2003 . - С. 82-84.

Корнейчук С.В., Макайда И.А. Социальный комплекс малого города: видение перспектив развития // Материалы Первой международной научно-практической конференции “Молодежь и государство” (25-27 октября 2002 года). - Авдеевка, 2002. - С. 91-92.

Особистий внесок здобувача: сформульовано авторське бачення соціальної сфери малого міста.

10. Комар Ю.М., Корнійчук С.В. Методи розвитку системного мислення при підготовці фахівців для державної служби // Матеріали Третьої Всеукраїнської науково-практичної конференції “Менеджмент - освіта в Україні: стан розвитку та шляхи удосконалення” (26-29 квітня 2004 року, м. Слов'янськ). -Менеджер: Вестник ДонГУУ. - Донецк: ДонГУУ, 2004. -№3(29). - C.205-206.

Особистий внесок автора: обґрунтовано необхідність суттєвого підняття рівня підготовки державних службовців.

Корнійчук С.В., Макєєва Л.С. Реалізація програми розвитку молодіжного житлового кредитування // Сборник межвузовских научных трудов студентов, магистров, аспирантов и соискателей. Вып. 2 / Под обш. ред. д.э.н., профессора Дорофиенко В.В. - Макеевка: ДонГАСА, 2003. - 9-13.

Особистий внесок здобувача: проаналізовано положення Кабміну України “Про порядок надання пільгового довгострокового кредиту молодим громадянам на будівництво (реконструкцію) житла”.

АНОТАЦІЯ

Корнійчук С.В. Державна політика у сферах державного і регіонального управління розвитком житлово-комунального господарства - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - Механізми державного управління. - Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України, Донецьк, 2005.

Дисертація містить результати аналізу державної політики у сферах державного і регіонального управління розвитком житлово-комунального господарства.

На підставі аналізу державної політики визначено тенденції та закономірності розвитку житлово-комунального господарства. Соціально-економічна оцінка сучасних тенденцій розвитку житлово-комунального господарства України на національному і регіональному рівнях, поряд з позитивними тенденціями виявила і негативні тенденції подолання яких можливо при проведенні державою ефективної ресурсозберігаючої політики у сфері житлово-комунального господарства.

Визначені особливості формування вітчизняної ресурсозберігаючої системи регіонального управління житлово-комунальним господарством та фінансово-бюджеті інструменти розвитку житлово-комунального господарства в Україні.

Обґрунтовані економічні взаємовідносини місцевих органів влади і комунальних підприємств в результаті чого запропоновано нову схему господарських взаємовідносин.

Досліджено структуру управління галузі, яка на перехідному етапі має формуватися за принципами, які передбачають розмежування та впорядкування повноважень, завдань і обов'язків у сфері житлово-комунального господарства між обласною радою, облдержадміністрацією, райдержадміністраціями, місцевими радами і міськвиконкомами, а також підприємствами-виробниками, постачальниками, виконавцями, споживачами житлово-комунальних послуг.

Запропоновано програму реформування житлово-комунального господарства регіону.

Ключові слова: державна політика, регіональне управління, механізми розвитку, демографічна ситуація, фінансово-бюджетні інструменти.

АННОТАЦИЯ

Корнейчук С.В. Государственная политика в сферах государственного и регионального управления развитием жилищно-коммунального хозяйства. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.02 - Механизмы государственного управления - Донецкий государственный университет управления Министерства образования и науки Украины, Донецк, 2005.

Исследованы современное состояние государственной политики в области развития региональной организации жилищно-коммунального хозяйства Украины, а также тенденции и закономерности развития жилищно-коммунального хозяйства.

Выделен ряд устойчивых позитивных тенденций, которые позволяют утверждать, что при всех недостатках в жилищно-коммунальной сфере происходят позитивные сдвиги. Определены также негативные тенденции, преодоление которых будет способствовать не только улучшению жилищно-коммунальных условий проживания населения, но и росту его благосостояния. К негативным тенденциям отнесены: отсутствие существенных правовых отличий между жильем, которое находится на принципах социального найма, и жильем, которое находится в частной собственности жителей; незначительная динамика создания обществ совладельцев жилья для управления общей собственностью в многоквартирных домах из-за низкой активности населения и незаинтересованности представителей местных органов власти в помощи созданным обществам; отсутствие механизма определения реальной потребности в финансовых ресурсах для предоставления жилищно-коммунальных услуг; низкая прозрачность финансовых потоков при бюджетных схемах финансирования развития коммунальной инфраструктуры; отсутствие эффективной системы регулирования деятельности коммунальных предприятий; серьезные противоречия между интересами различных уровней власти, которые носят как объективный, так и субъективный характер.

Определены особенности формирования отечественной ресурсосберегающей системы регионального управления жилищно-коммунальным хозяйством и финансово-бюджетные инструменты развития жилищно-коммунального хозяйства Украины.

Установлено, что институт финансов коммунальных предприятий играет важную роль в обеспечении стабильного функционирования коммунального сектора экономики. Часть коммунальных заведений Украины не имеют самостоятельных банковских счетов, а лишь субсчета, например, школы, детские сады и др. Другие имеют смешанную систему финансирования - как сметную, так и хозрасчетную.

Предложено создание фондов финансовых ресурсов. Исследование методического инструментария показало большую возможность использования всего спектра методов управления для увеличения поступления финансовых средств в фонд финансовых ресурсов (ФФР).

Предложено учитывать зарубежный опыт при разработке финансово-бюджетных инструментов развития управления жилищно-коммунальным хозяйством Украины.