Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

1.1 Характеристика содержания и сущности законодательного процесса

1.2 Нормативное регулирование законодательного процесса

1.3 Стадии законодательного процесса

ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА ГЕРМАНИИ

2.1 Высший законодательный орган Германии

2.2 Стадии законодательного процесса в Германии

2.3 Роль федерального правительства Германии в законодательном процессе

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ВВЕДЕНИЕ

Вторая половина двадцатого века и наступивший двадцать первый век характеризуется расширением международных отношений, развитием рынка. Многие взаимодействуют между собой в рамках международных союзов организаций, конференций; заключают международные соглашения, оказывают международную помощь. Республика Беларусь не является исключением. Германия является одним из ближайших соседей нашего государства, и не первый год между Германией и Республикой Беларусь, как на уровне государства, так и на уровне отдельных предприятий, организаций, граждан осуществляется взаимное сотрудничество в сфере экономики, политики и культуры. На территории Республики Беларусь создаются различные совместные предприятия, многие наши граждане выезжают в Германию с целью трудоустройства, в связи с нехваткой рабочих мест в нашей республике. Актуальность данного курсового исследования заключается в том, что, изучив законотворческие основы правового государства, каким является Германия, зная все плюсы и минусы их политического, экономического и социального развития, мы можем более конструктивно строить наше взаимовыгодное сотрудничество.

Практика интенсивного законодательного разрешения общественно-политических проблем любого современного государства свидетельствует, насколько важен процесс создания закона как основного регулятора разнообразных аспектов взаимодействия индивида, общества и государства. Четкость и понятность процедуры принятия законодательных актов гарантирует соблюдение прав граждан и юридических лиц, сводит к минимуму возможность их ущемления. Достигается это в том числе и всесторонним обсуждением проекта закона, обеспечивающим учет мнений заинтересованных социальных групп, выявлением целесообразности принятия закона, обусловленной реальностью его применения, а главное - достижением эффективной сбалансированности в ходе принятия законодательного акта полномочий отдельных ветвей государственной власти, выражающей народный суверенитет. Создание законов, содержательно или формально не соответствующих конституционным принципам, либо не отвечающих государственно-правовым и общественно-социальным реалиям таит в себе опасность умаления авторитета публичной власти и негативного воздействия на всю правовую систему государства.

В связи с этим немаловажное значение приобретает обращение к опыту и уяснение соответствующей парламентской практики Германии, в том числе - к организации и законодательному функционированию страны. Законодательная деятельность представительных учреждений Германии, место и роль в государственном механизме в той или иной степени исследовались в трудах И.П. Ильинского, В.В. Маклакова, Д. Байера и др. Однако какое-либо комплексное исследование законодательной деятельности Германии, а также правовой анализ отличительных особенностей федерального законодательного процесса страны в отечественной и в зарубежной литературе незначительны.

В связи с актуальностью данной проблемы можно сформулировать цель исследования: изучить законодательный процесс Германии.

Объект исследования: законодательный процесс Германии.

Предмет исследования: конституционно-правовое регулирование законодательного процесса Германии.

Задачи исследования:

1. Проанализировать теоретические основы законодательного процесса: его характерные черты, особенности содержания стадий законодательного процесса, целей и задач, решаемых в рамках каждой отдельной стадии.

2. Охарактеризовать Высший законодательный орган Германии.

3. Проанализировать особенности содержания стадий законодательного процесса в Германии.

4. Определить роль федерального правительства Германии в законодательном процессе.

Методы исследования: решение указанных задач предопределяет широкое использование таких научных методов, как диалектический и юридико-логический, необходимых при изложении и анализе правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе принятия законов; сравнительно-правовой, использующийся для сопоставления содержания стадий законодательных процессов; структурно-функциональный, раскрывающий взаимозависимость и взаимовлияние структуры представительного органа и его законодательной функции.

Теоретическую основу исследования составили научные труды таких авторов, как С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, И.П. Ильинского, Ю.И. Лейбо, В.В. Маклакова, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина и др.

Нормативную основу исследования составили действующие в настоящее время федеральная конституция и законодательные акты Германии.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

1.1 Характеристика содержания и сущности законодательного процесса

В механизме правотворчества важное значение имеет порядок прохождения проектов законов или, иными словами, законодательная процедура.

В каждой стране законодательная процедура имеет свои особенности. Но везде она закрепляется в конституциях, текущих законах, а также в специальных положениях и регламентах, устанавливающих порядок правотворческой деятельности государственных органов.

Как и любая иная деятельность, законодательный процесс обладает свойственными только ему процедурой, субъектным составом, принципами и признаками, техническими приемами, терминологией.

Особую важность законодательному процессу придает тот факт, что он представляет собой специфическую деятельность, направленную на создание акта высшей юридической силы - закона. Законы являются универсальным регулятором наиболее важных и значимых общественных отношений, имеют общеобязательный характер, а также наибольшую стабильность и продолжительность действия среди других нормативно-правовых актов. В этой связи неукоснительное соблюдение процедуры принятия закона нужно рассматривать в качестве необходимого элемента подлинно демократического, основанного на выражении действительной воли народа, правового государства [2].

Особое внимание уделяется признакам законодательного процесса, позволяющим выявить наиболее важные, существенные стороны этого явления. Среди основных признаков законодательного процесса выделяются урегулированность его правовыми нормами, наличие специального субъектного состава, разделение законодательного процесса на несколько стадий.

Круг субъектов законодательного процесса в различных государствах может варьироваться. Неотъемлемым условием, по которому мы можем рассматривать того или иного субъекта в качестве субъекта законодательного процесса, является предоставление ему необходимых прав и обязанностей для участия в законодательном процессе.

Основным и ведущим субъектом законодательного процесса, безусловно, является высший представительный законодательный орган - парламент, так как практически весь процесс законодательствования, начиная от внесения законопроекта и заканчивая принятием законодательного акта, проходит в рамках парламентской деятельности. Регламентом парламента регулируется и детально регламентируется большинство законодательных процедур, права и обязанности других субъектов законодательного процесса [4].

Одним из наиболее существенных признаков законодательного процесса является деление его на этапы. Законодательный процесс представляет собой именно совокупность составляющих его стадий, каждая из которых обладает своими особенностями, задачами, субъектами и направлена на решение конкретных целей, успешное достижение которых является необходимым условием и обязательной предпосылкой для перехода к следующему этапу законотворчества и, в конечном итоге, для принятия закона.

Вопрос о количестве стадий законодательного процесса, а также о том, какую именно стадию следует считать начальной, является в юридической литературе дискуссионным. Хотя количество этапов законодательного процесса, содержание входящих в них процедурных действий может и не совпадать в разных государствах, объединяет их то, что все они в своей совокупности и последовательности перехода от одного этапа к другому, направлены на достижение конкретного результата - принятие закона.

Как было уже отмечено, законодательный процесс - очень значимое направление государственной работы, в связи с чем оно должно строиться на рациональных, прагматических, лишенных какой-либо идеологии эффективных принципах (началах, основополагающих идеях). Вопрос о принципах не носит абстрактно-теоретического характера, его разработка в теории права положительным образом влияет на практику создания юридических нормативных документов. Рассмотрим наиболее важные из них. Принцип законности заключается в том, что разработка и принятие нормативно-правовых актов должны происходить с соблюдением правовой процедуры и не выходить за пределы компетенции принимающих их органов. К этому принципу примыкает требование соответствия нормативных актов конституции страны и действующему законодательству [8].

Принцип научности гласит о том, что подготовка и принятие проекта нормативно-правового акта осуществляется с участием представителей разных наук. Несомненно, что деятельность ученых-юристов имеет наиболее важное значение для успеха законотворческой работы. Ученые играют важную роль на всех этапах подготовки закона - от разработки концепции законопроекта, выяснения потребности в правовом урегулировании каких-либо общественных взаимосвязей (например, через социологические исследования, наблюдение и анализ) до определения способа и типа правового регулирования и выбора момента принятия нормативного акта (ошибки в этом вопросе чрезвычайно опасны).

Принцип использования правового опыта подразумевает, что всякий вновь разрабатываемый нормативный акт должен опираться на уже известный положительный правовой опыт государств и цивилизации в целом. Это имеет особо важное значение в начале конце XXI в. - века свободного перемещения информационных потоков. Кроме того, вредны и опасны для общественной жизни революционные нововведения, не известные юридической науке и практике.

В последнее время отечественный законодатель широко использует мировой законотворческий опыт, все самое лучшее из накопленного и достигнутого мировой юридической мыслью и юридической практикой.

Принцип демократизма позволяет эффективно выявлять истинные стремления и волю народа. Всенародное голосование (референдум) - один из способов придания нормативно-правовому акту высшей юридической силы. Однако всенародное голосование - достаточно дорогая процедура, в силу чего наиболее часто она применяется в небольших государствах, где не требует привлечения больших сил и средств. Поэтому наряду с референдумом выражением демократизма правотворчества являются гласность обсуждения законопроекта в правотворческом органе, его свободная критика, предложение альтернативных вариантов и т.д. [2].

Связь с практикой как принцип выражает задачу законодателя постоянно отслеживать общественные процессы, ориентироваться на практику применения уже действующих законов, своевременно устранять пробелы в праве, воспринимать все лучшее, что предлагается правоприменительными органами.

Таким образом, законодательный процесс необходимо рассматривать как строго регламентированную деятельность, представляющую собой совокупность определенных процедурных действий (стадий законодательного процесса) специально уполномоченных субъектов, направленную на создание акта высшей юридической силы - закона. Основным и ведущим субъектом законодательного процесса, является высший представительный законодательный орган - парламент. Тема законодательного процесса как никогда актуальна именно сегодня, когда перед государством стоит задача укрепления его правовой основы. Некомпетентность, спешка законодателя, пренебрежение научными основами законопроектной работы - все это может негативно сказаться на правовой системе.

1.2 Нормативное регулирование законодательного процесса

Нормативное регулирование законодательного процесса осуществляется, как правило, нормами конституции государства и регламента парламента. Конституция содержит общие основополагающие нормы, в то время как регламент четко и подробно детализирует их. Регламент играет в законодательном процессе важнейшую роль, так как самостоятельно принимая его парламент, тем самым, устанавливает процедурные правила своей деятельности.

Анализируя конституционную практику европейских федеративных государств можно сделать вывод, что наблюдается несколько подходов в понимании роли и предмета правового регулирования регламента законодательного органа. Подход в «узком» смысле предполагает, что в предмет правового регулирования регламента парламента могут входить только вопросы, связанные с организационной деятельностью и внутренним распорядком работы парламента. Нормативное закрепление законодательного процесса, прав и обязанностей субъектов законодательной деятельности содержится в специальном федеральном законе. По такому пути пошли в Швейцарской Конфедерации, где помимо регламентов каждой из палат Федерального Собрания был принят и вступил в действие Федеральный закон Швейцарии «О Федеральном Собрании», который четко и подробно регулирует законотворческую процедуру, права и обязанности участников законодательного процесса и другие важные аспекты правотворческой деятельности. Подход в «широком» смысле предусматривает, что не только внутриорганизационная, но и конкретизация законодательной деятельности должны находиться в исключительном ведении парламента и регулироваться нормами регламента (Россия, Германия). Существует и третий вариант, когда регламент и закон отождествляются. В Австрийской Республике регламенту нижней палаты парламента - Национального Совета был придан статус федерального закона [11].

С формально-юридической точки зрения регламент представляет собой постановление палаты, принятое либо по обычной, либо по усложненной процедуре, и не подлежащее промульгированию.

С содержательной точки зрения регламент определяет порядок образования, органов и назначения должностных лиц законодательного органа, созыва и проведения его сессий, процедуру принятия законов и иных нормативных правовых актов, а также решения других вопросов деятельности законодательного органа, его органов и должностных лиц, а также органов и должностных лиц, имеющих право участвовать в деятельности законодательного органа на основе предписаний конституции или законов.

Регламент как нормативно-правовой акт имеет следующие отличительные свойства: постоянность, автономность (регламент - акт саморегуляции парламента), преобладание процессуальных норм, распространение действий норм регламента на субъектов, внешних по отношению к парламенту [2].

Выбор той или иной концепции структуры регламента законодательного органа влияет на его содержание. Структурой акта определяется степень конкретизации отдельной парламентской процедуры, а, следовательно, ее роль в работе парламента. Структуру регламента необходимо связывать с основной задачей парламента в государстве.

Следующий аспект изучения регламентов представительных органов связан с проблемой лоббирования. Именно регламент определяет простоту или сложность вмешательства в работу парламента заинтересованных в том или ином законе субъектов. Регламенты палат должны включать в себя отдельную главу, посвященную вопросам деятельности лоббистов. Основой процедурного регулирования может стать принцип открытого лоббизма (если та или иная группа лоббирует ту или иную редакцию законопроекта, это должно быть отмечено в сопроводительных документах). Одновременно признанный лоббизм не может и не должен нарушать принципа свободного обсуждения.

Следует сказать о соотношении понятий регламента и парламентской процедуры. Процедура - это юридически закрепленный способ функционирования парламента. Регламент является основным способом юридического закрепления процедуры. Регламент как нормативно-правовой акт не является необходимым условием для существования парламентской процедуры, поскольку каждый парламент пользуется несколькими источниками парламентской процедуры. Однако для целей эффективности парламентской деятельности необходимо стремиться к наиболее полному отражению процедуры именно в регламенте. Это обусловлено его свойствами как акта саморегуляции законодательного (представительного) органа, конкретности и доступности (в отличие от парламентских обычаев и прецедентов). Следовательно, регламент, хотя и не является необходимым условием существования процедуры, признается необходимым условием успешного применения процессуальных норм функционирования парламента [17].

Таким образом, нормативное регулирование законодательного процесса осуществляется содержащимися в конституции государства общими основополагающими нормами, и регламентом парламента, который как нормативно-правовой акт имеет следующие отличительные свойства: постоянность, автономность (регламент - акт саморегуляции парламента), преобладание процессуальных норм, распространение действий норм регламента на субъектов, внешних по отношению к парламенту.

1.3 Стадии законодательного процесса

Законодательный процесс как любой юридический процесс имеет свои стадии. Ими являются: внесение законопроекта или законопредложения (законоинициатива); обсуждение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях); принятие закона; санкционирование, промульгация и опубликование закона [2].

Законодательная инициатива представляет собой право внесения законопроектов в законодательное учреждение (конгресс, национальное собрание, сейм и т. п.) в соответствии с действующим законодательством и установленной процедурой. Иногда понятие законодательной инициативы трактуется более широко, и в него включается внесение в законодательные органы не только готовых законопроектов, но и предложений об издании, изменении или отмене действующих законов.

Различие между законопроектом и законопредложением, казалось бы, очевидно из буквального смысла этих слов: первое имеет ввиду текст будущего закона со всеми его атрибутами (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками норм и т.д.), а второе - лишь идею, в лучшем случае лишь концепцию, будущего закона. Однако в законодательстве зарубежных стран можно встретить иное словоупотребление. Так, во Франции Правительство вносит законопроекты, а парламентарии - законопредложения, которые именуются так даже в том случае, когда содержат все атрибуты законопроекта

Наличие у субъекта право законодательной инициативы означает, что парламент обязан рассмотреть внесенное данным субъектом предложение об издании закона или его проект. Но разумеется, парламент не обязан принять соответствующий закон, но может принять его совсем в ином виде, чем предлагалось.

Круг субъектов права законодательной инициативы различен в разных странах и определяется зачастую конституциями. В подавляющем стран он охватывает правительство и парламентариев (правительская и парламентская инициатива). Разнообразие круга субъектов права законодательной инициативы иллюстрируется следующими примерами (речь не идет о проектах законов о бюджете):

- в Болгарии правом законодательной инициативы пользуются любой народный представитель и Совет министров (ст. 87 Конституции)

- в Словакии законопроекты могут вносить комитеты Национального совета, депутаты, Правительство (ч.1ст.87 Конституции)

- в Германии законопроекты вносятся вносятся Федеральным правительством, депутатами Бундестага и Бундесратом (ч.1 ст. 76 Основного закона)

- в Чехии проект закона могут внести депутат, группа депутатов, Сенат, Правительство или представительство высшей самоуправляющейся территориальной единицы (ч.2 ст.41 Конституции)

- в Румынии право законодательной инициативы принадлежит Правительству, депутатам, сенаторам, а также не менее чем 250 тыс. избирателей (предложение первое ч.1 ст. 73 Конституции)

- в Мексике оно принадлежит Президенту Республики, депутатм и сенаторам Федерального конгресса, законодательным органам штатов (ст. 71 Конституции) [4].

Следующая стадия законодательного процесса -- обсуждение внесенного в порядке законодательной инициативы или позднее разработанного законопроекта. Обсуждение бывает двоякого рода: предварительное (неофициальное) и официальное.

Предварительное обсуждение проводится, как правило, с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей соответствующих государственных и общественных организаций. Оно может осуществляться в самых различных формах, включая, например, проведение тематических научно-практических конференций, семинаров, заседаний «круглых столов», дачу экспертных заключений, проведение теле- и радиодебатов, посвященных обсуждаемым законопроектам, подготовку соответствующих публикаций в газетах и журналах.

Предварительное обсуждение проектов законов весьма важно для повышения качества как конкретного закона, так и законодательного процесса в целом. На этом этапе представленный проект проходит всестороннюю юридическую, экономическую, социально-политическую и иную экспертизу.

Официальное обсуждение законопроектов обычно осуществляется на двух уровнях -- на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов и на уровне парламентских палат. Регулируется процесс обсуждения с помощью специальных положений и регламентов.

Обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях палат часто именуется чтением законопроекта. Таких чтений часто бывает три. В каждой стране они имеют свою специфику, но в общем суть их можно представить следующим образом.

Смысл первого чтения законопроекта заключается в том, чтобы решить, нужен ли вообще такой закон. Парламентарии, заслушав обычно доклад инициатора законопроекта, должны определиться в том, существует ли по предмету законопроекта пробел в законодательстве, страдает ли существующее законодательное регулирование данного предмета (если оно есть) какими-то дефектами, влекущими отрицательными последствиями. Кроме того, надо с этой точки зрения оценить основную идею или, еще лучше, концепцию законопроекта: решит ли будущий закон и насколько удачно проблему, наличие которой признается. Если, по мнению большинства членов палаты, ответ хотя бы на один из двух приведенных вопросов - отрицательный, законопроект отклоняется и дальнейшему обсуждению не подлежит. Если ответы на оба эти вопроса - положительные, хотя бы и с оговорками, законопроект принимается в первом чтении и подлежит дальнейшей разработке. Для этого председатель палаты или сама палата передают проект в соответствующий комитет (комиссию) или создают для него специальный комитет (комиссию). Впрочем, иногда комитет (комиссия) рассматривают законопроект еще до его первого чтения на пленарном заседании палаты.

Второе чтение означает обсуждение проекта по существу, включая любые его детали. Оно проводится зачастую по докладу комитета (комиссии), работавшего с проектом. Здесь может выявиться, что какую-то часть сторонников идеи законопроекта не устраивают содержащиеся в нем отдельные принципиальные решения, изменение которых, однако, рушит всю его конструкцию. В таком случае вполне возможно отклонение законопроекта во втором чтении и прекращение всякой работы над ним. Но если такого не случилось, то на данной стадии обсуждаются внесенные заранее поправки к тексту [8].

В третьем чтении законопроект обсуждается уже в целом, со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки уже не допускаются, за исключением разве что чисто редакционных. Законопроект и здесь может быть отклонен голосованием (например, если часть его сторонников не может согласиться с тем, что их поправки оказались отклонены). Чаще всего это бывает в случае, если он просто не собрал требуемого повышенного большинства голосов. Но если необходимое большинство получено, законопроект (или закон - зависит от конституционное определения) считается принятым или одобренным палатой.

Важной стадией законодательного процесса является принятие и утверждение закона. В юридической литературе данную стадию иногда под разделяют на две относительно самостоятельные стадии. Первая из них связана с принятием, вторая -- с утверждением закона. Принятие закона происходит в высшем законодательном органе государства. Его утверждение (подписание) осуществляется главой государства [3].

В однопалатных парламентах эта стадия, по сути, есть завершение последнего или единственного чтения - последнее голосование. Оно может производиться сразу по проекту в целом либо сначала по статьям или главам, а затем по проекту в целом. Голосование бывает обычным и поименным. Тайное голосование по законопроекту совершенно нелогично и встречается крайне редко, в некоторых странах (например, Испании) оно просто запрещается регламентами. В двухпалатных парламентах закон считается принятым, если одобрен в идентичной редакции обеими палатами. Но из этого правила нередко встречаются исключения.

В двухпалатных парламентах с сильной верхней палатой законопроект должен пройти одну и туже процедуру в каждой из палат, причем часто очередность палат не имеет значения. Если же верхняя палата слабая, то процедура рассмотрения законопроекта в ней может быть упрощенной по сравнению с нижней палатой.

На случай расхождений между палатами конституции часто предусматривают обязательную или факультативную согласительную процедуру. Как отмечалось, при слабых верхних палатах нижние палаты могут настоять на своей редакции закона. Мыслимы четыре способа разрешения проблемы, связанной с невозможностью урегулировать разногласия между палатами:

- если палаты в законодательном процессе равноправны, закон не принимается,

- если нижняя палата сильнее, закон в конце концов принимается в её редакции,

- есть редкие случаи, когда закон принимается только верхней палатой,

- закон принимается на совместном заседании палат [17].

Заключительная стадия законодательного процесса -- санкционирование, промульгация и опубликование (обнародование) принятого закона. Назначение этой стадии состоит в доведении до сведения населения информации о содержании принятого закона.

Санкционирование закона осуществляется главой государства путем подписания его официального текста. В большинстве стран на этой стадии законодательного процесса возможно отлагательное вето главы государства, после чего закон возвращается в парламент на новое рассмотрение. Часто при этом указывается, что глава сообщает парламенту сови возражения или замечания по содержанию закона.

Промульгация (от. лат. promulgatio - объявление, обнародование) означает санкционирование законопроекта главой государства в установленные конституцией сроки, а также опубликование закона в официальном вестнике [3].

Обнародование бывает двух уровней -- официальное и неофициальное. Осуществляется оно чаще всего в виде опубликования.

Официальное обнародование заключается в доведении текста закона для всеобщего сведения путем его опубликования в официальном издании и осуществляется от имени государственного органа или же самим органом, издавшим или подписавшим данный акт. Для обнародования акта устанавливается строго определенный срок. На официальное издание, где публикуются законы и другие нормативные акты, можно ссылаться в актах применения норм права, в сводах и собраниях законодательства, в печатных работах, официальных документах.

Неофициальное обнародование законов (и других нормативно-правовых актов) осуществляется в виде сообщения об их издании или изложения их содержания в неофициальных печатных изданиях, радио- и телевизионных передачах, в научных изданиях.

Таким образом, стадиями законодательного процесса являются: внесение законопроекта или законопредложения (законоинициатива); обсуждение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях); принятие закона; санкционирование, промульгация и опубликование закона. Каждая из них относительно самостоятельна и имеет свою специфику, свой статус. Вместе же они образуют единый, монолитный законодательный процесс, отражающий и закрепляющий логику прохождения проекта закона с момента его зарождения вплоть до его принятия и обнародования.

законодательный германия федеральный правительство

ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА ГЕРМАНИИ

2.1 Высший законодательный орган Германии

Исходя из буквы Основного закона, и согласно теоретическим концепциям, на которые он опирается, парламент страны считается однопалатный Бундестаг (буквально: Федеральный съезд). Что же касается другого коллегиального органа - Бундесрата (буквально: Федеральный совет), то его действующая редакция ст. 50 Основного закона характеризует как орган, через который земли участвуют в законодательстве и администрации Федерации и в делах Европейского союза. Ни в Основном законе, ни в научных разработках немецких авторов Бундесрат не рассматривается как вторая или верхняя палата германского парламента, хотя на самом деле он именно эту роль играет [5].

Функции Бундестага традиционны для временных парламентов и обеспечиваются конституционными полномочиями. Он осуществляет законодательную деятельность (разд. VII Основного закона), это его главная функция. Он также полностью или частично формирует некоторые государственные органы. В частности, Бундестаг избирает Федерального канцлера, уполномоченного по обороне (ст. 45-б), посредством своего комитета выборщиков, избирает половину состава Федерального конституционного суда (ст. 94), участвует в выборах федеральных судей (ч.2 ст. 96), контролирует деятельность Федерального правительства посредством депутатских запросов, создания следственных комитетов (ст.44), принимая бюджет государства (ст. 110), а в качестве санкции может применить вотум недоверия (ст. 67) [21].

Полномочия Бундесрата менее широки. Согласно положениям разд. VII, его согласие требуется для принятия лишь определенной части законов, а его возражения против остальных законов могут быть преодолены Бундестагом. Однако предусмотрена ситуация, когда Бундесрат в союзе с Федеральным правительством может принять федеральный закон вопреки бундестагу. Бундесрат имеет право на получение информации о состоянии правительственных дел и может высказывать свою позицию (ст. 53) [29].

В определенных случаях согласие Бундесрата требуется и на определенные правовые постановления, а также на общие административные предписания Федерального правительства, равно как и на федеральное принуждение в отношении земель, не выполняющих своих конституционных обязанностей. Он участвует в федеральном надзоре за исполнительной деятельностью земель и осуществляет контроль за применением полицейских сил в случае угрозы существованию или свободному демократическому строю Федерации.

Бундесрат избирает половину состава Федерального конституционного суда.

Обе законодательные палаты участвуют в заключение международных договоров. Согласно ч. 2 ст. 59, договоры, регулирующие политические отношения Федерации или относящиеся к предметам федерального законодательства, нуждаются в согласии или участии в их заключении законодательных корпораций, что осуществляется в форме федерального закона. Что же касается административных соглашений, то в их отношении соответственно действуют предписания о федеральной администрации, а это означает возможное участие Бундесрата в заключение таких соглашений [29].

Согласно ч. 2-7 ст. 23 Основного закона, Бундестаг и земли через Бундесрат участвуют в делах Европейского союза [29].

Важным полномочием законодательных корпораций является принятие федерального бюджета. В ст. 110 предписывается обеспечивать в федеральном бюджете сбалансированность доходов и расходов, т.е. принятие дефицитного бюджета запрещается. Бюджет принимается законом на один год или несколько лет (в последнем случае с разбивкой по годам). В законе о бюджете нельзя включать нормы с неопределенным сроком действия.

Если до начала финансового года бюджет не принят, Федеральное правительство может производить необходимые расходы на содержание установленных законом учреждений и проведение установленных законом мер, на выполнение юридически основанных обязательств Федерации, на продолжение мер, профинансированных предыдущим бюджетом, и в случае необходимости прибегать к кредитам.

Сверхбюджетные и внебюджетные расходы производятся с согласия министра финансов только в случае непредвиденной и настоятельной потребности (ст. 112). Финансовые обязательства (кредиты, поручительства и т.п.) могут быть возложены на государство только законом, причем поступления от кредитов, как правило, не могут превышать бюджетных ассигнований на инвестиции (ст. 115) [11].

Обе палаты утверждают представляемый министром финансов отчет Федерального правительства об исполнении бюджета и об имуществе и долгах, переходящих на следующий финансовый год.

Бундестаг с согласия Бундесрата может в любое время объявить оконченным провозглашенное Федеральным президентом состояние обороны, причем Бундесрат может этого потребовать. Мир заключается путем принятия федерального закона (ч. 2 и 3 ст. 115-л).

Первое предложение ч. 1 ст. 38 Основного закона устанавливает, как уже отмечалось, что депутаты Бундестага избираются всеобщими, непосредственными, свободными, равными и тайными выборами. Согласно Федеральному избирательному закону, Бундестаг состоит из 656 депутатов. В настоящее время в Бундестаге 662 депутата: сказалось правило о сохранении за партией всех мандатов, полученных в одномандатных избирательных округ. Бундестаг проверяет действительность выборов и решает вопрос об утрате депутатами членства в нем. Правда, это решение можно обжаловать в Федеральный конституционный суд (ст. 41 Основного закона) [29].

Избирается Бундестаг, согласно ч. 1 ст. 39, на четыре года. Срок его полномочий прекращается в день, когда собрался новый Бундестаг. Выборы должны проводиться не ранее 45 и не позднее 47 месяцев после начала легислатуры. В случае роспуска Бундестага они проводятся в течение 60 дней.

В случае состояния обороны, в соответствии с ч. 1 и 3 ст. 115-а, выборы не проводятся. Полномочия Бундестага продлеваются на весь период этого состояния и еще на шесть месяцев. В период состояния обороны запрещается роспуск Бундестага.

Бундесрат же, как определяет ст. 51, состоит из назначаемых и отзываемых землями членов их правительств. При численности населения свыше 2 млн. жителей земля получает четыре голоса. Численность населения, превышающая 6 млн., дает земле пять голосов, а превышающая 7 млн. - шесть голосов. Земля может направить в Бундесрат столько членов, сколько имеет голосов. В настоящее время в Бундесрате 68 голосов.

Бундестаг избирает своего президента, его заместителей и секретарей и принимает регламент. Действующий регламент Бундестага в редакции 1980 г. с последующими изменениями (последние внесены в 1995 г.) подробно регулирует как организацию, и процедуру Бундестага и его органов.

Помощь президенту оказывает совет старейшин, который подготавливает решения о распределении должностей председателей комитетов и их заместителей и составлении плана работы палаты. Совет старейшин состоит из президента, который его возглавляет, заместителей президента и 24 депутатов, выдвинутых фракциями с учетом их численности. В заседаниях участвует представитель Федерального правительства - министр по особым задачам. Президент распоряжается зданием Бундестага и осуществляет в нем полицейскую власть. Без его разрешения в помещениях Бундестага не могут проводиться ни обыски, ни выемки (ст. 40). В соответствии с регламентом Бундестаг образует комитеты. Здесь также обеспечивается представительство фракций. Согласно Основному закону, некоторые комитеты он обязан создать, а другие создаются им факультативно [12].

Статья 45 обязывает Бундестаг создать комитет по делам Европейского союза. Он может уполномочить этот комитет осуществлять права Бундестага в отношении Федерального правительства, предусмотренные ст. 23 [21].

Согласно ст. 45-а, Бундестаг создает комитет по обороне и комитет по иностранным делам. Комитет по обороне имеет также права следственного комитета и по требованию 1/4 своих членов обязан начать расследование по определенному делу. Требование публичности расследований на этот комитет не распространяется [21].

Бундестаг обязан создать комитет по петициям для рассмотрения просьб и жалоб, направляемых в Бундестаг в соответствии со ст. 17, гарантирующей соответствующее основное право (ст. 45-в). Полномочия комитета в отношении проверки жалоб устанавливаются особым федеральным законом. Это Закон о полномочиях комитета по петициям Германского бундестага 1975 г., согласно которому комитет по возможности ежемесячно представляет Бундестагу доклад о рассмотренных петициях со своими рекомендациями. Кроме того, регламент Бундестага обязывает комитет ежегодно отчитываться о своей деятельности. Комитет не является органом власти, и не обладаете инспекционными и надзорными правами, но вправе истребовать документы, справки и получать доступ в учреждения, заслушивать петиционеров, свидетелей и экспертов. Как отмечает немецкий профессор П. Бадура, комитет практически играет роль омбудсмана. За время созыва в комитет поступает от до 50 тыс. обращений [5].

Кроме того, Бундестаг образует еще 18 постоянных комитетов: по проверке выборов, иммунитету и регламенту; по внутренним делам; по спорту; правовой; финансовый; бюджетный; по экономике; по питанию, сельскому хозяйству и лесам; по делам семьи, престарелых, женщин и молодежи; по здоровью; по труду; по спорту; по окружающей среде, природным богатствам и безопасности реакторов; по делам почты и телекоммуникаций; по развитию региональной инфраструктуры, строительному делу и градостроительству; по образованию, науке, исследованиям, технологии и оценке последствий применения техники; по экономическому сотрудничеству; по загранпоездкам, туризму.

Согласно ч. 1, 3-а и 4 ст. 52 Основного закона, Бундесрат избирает своего президента на один год. На практике Бундесрат избирает также трех заместителей президента. Он образует комитеты, в состав которых могу включаться не входящие в его состав члены или уполномоченные правительств земель. По делам Европейского союза Бундесрат может образовать Европейскую палату, решения которой считаются решениями Бундесрата; палата формируется и действует на тех же принципах, что и Бундесрат.

Президент, его заместители и директор (руководитель аппарата) Бундесрата образуют президиум этой палаты. Бундесрат образует следующие 16 комитетов: аграрный по труду и социальной политике; по иностранным делам; по вопросам Европейского союза; по вопросам семьи и престарелых; финансовый; по делам женщин и молодежи; по здоровью; по внутренним делам; по вопросам культуры; правовой; по городскому строительству, жилищному делу и развитию региональной инфраструктуры; по окружающей среде, природным богатствам по безопасности реакторов; по вопросам транспорта и почты; по обороне; экономический.

Как и Бундестаг, Бундесрат принимает свой регламент (предложение второе ч. 3 ст. 52) [27].

Согласно ч. 2 и 3 ст. 39 Основного закона, Бундестаг собирается не позднее, чем на 30-й день после дня выборов. Он сам определяет время окончания и возобновления своих заседаний, однако, президент может созвать его ранее назначенного срока. Он обязан это сделать по требованию 1/3 членов Бундестага, Федерального президента или Федерального канцлера.

Заседания Бундестага публичны, однако по требованию 1/10 его членов или Федерального правительства палата может большинством 2/3 голосов постановить об исключении публичности. Требование рассматривается на закрытом заседании. Автор достоверных отчетов о публичных заседаниях Бундестага и его комитетов не подлежат никакой ответственности (ч. 1 и 3 ст. 42) [21].

Бундестаг и его комитеты могут на основании ст. 43 потребовать присутствия на своих заседаниях любого члена Федерального правительства. Члены Бундесрата и Федерального правительства, а также их уполномоченные вправе присутствовать на всех заседаниях Бундестага и его комитетов и должны быть выслушаны в любое время.

Для принятия Бундестагом постановлений требуется большинство поданных голосов, кроме случаев, когда Основной закон предусматривает иное. Регламент может допустить исключения из этого правила для проводимых Бундестагом выборов (ч. 2 ст. 42). Согласно ст. 121, большинство членов Бундестага отсчитывается от законного их числа, т.е. ныне составляет не менее 329 голосов [21].

Бундесрат, согласно ч. 2 ст. 52, созывается по требованию представителей не менее двух земель или Федерального правительства.

Заседания Бундесрата публичны, но публичность может быть исключена (предложения третье и четвертое ч. 3 ст. 52). Согласно ст. 53, члены Федерального правительства имеют право, а по требованию Бундесрата и его комитетов обязаны, участвовать в их заседаниях.

Порядок голосования в палате (второе предложение ч. 3 ст. и первое предложение ч. 3 ст. 52) заключается в том, что постановления Бундесрата принимаются большинством его голосов. Голоса каждой земли должны подаваться за один и тот же вариант решения и только присутствующими члена палаты или их представителями.

Таким образом, бундестаг ФРГ - германский парламент - является высшим законодательным органом страны. Деятельность бундестага регламентируется статьями 38-49 Конституции ФРГ, принятой 23 мая 1949 года. Согласно Конституции, бундестаг принимает законы, ратифицирует международные договоры, избирает федерального канцлера и федеральных судей, контролирует деятельность кабинета министров, утверждает федеральный бюджет, выносит решения об объявлении состояния обороны. Бундесрат - вторая палата германского парламента. Это представительство 16 федеральных земель. Вопросы, касающиеся суверенных прав федеральных земель, особенно финансовые и административные, обычно являются предметом дискуссий и споров, и поэтому в среднем чуть более половины всех законопроектов проходит через верхнюю палату парламента. Кроме того, бундесрат имеет право выносить негативное заключение по любому из законопроектов, но лишь очень немногие из них не получают одобрения в верхней палате.

2.2 Стадии законодательного процесса в Германии

Согласно ст. 76 Основного закона, законопроекты вносятся в Бундестаг через Федерального правительство, из среды самого Бундестага или через Бундесрат [27].

Правительственные законопроекты направляются сначала в Бундесрат, который вправе в течение шести недель выразить своё отношение к ним. По важным причинам, особенно с учетом объёма законопроекта, срок может быть увеличен до девяти недель. С другой стороны, Федеральное правительство, если сообщило при направлении Бундесрату, что считает законопроект особо срочным, может сократить указанные сроки на три дели, и по истечении сокращенного срока направить законопроект в Бундестаг, не ожидая мнения Бундесрата. Если же законопроектом предусмотрены изменения Основного закона или передача суверенных прав, срок для Бундесрата составляет девять недель и не может быть сокращен.

Законопроекты Бундесрата представляются через Федеральное правительство, но в отличие от порядка внесения его собственных законопроектов оно обязано дать свое заключение. Регулирование сроков здесь такое же, как в предыдущем случае.

Бундестаг должен обсудить законопроекты в соразмерный срок и принять решение.

Законопроект, согласно регламенту Бундестага, может быть внесен партийной фракцией или группой депутатов, составляющий не менее 5 % общего их числа [10].

Регламент Бундестага предусматривает рассмотрение законопроектов в трех чтениях. Первое чтение предназначено для обсуждения смысла и цели предлагаемого закона, после чего проект без голосования направляется в комитет. Во время второго чтения имеет место постатейное обсуждение и голосование проекта. Наконец, в третьем чтении обсуждаются принципиальные вопросы и поправки, после чего происходит заключительное голосование.

Федеральные законы, согласно ст. 77, постановляются Бундестагом и незамедлительно после принятия направляются его президентом в Бундесрат. Последний в течение трех недель поступления постановления Бундестага о принятии закона может потребовать созыва комитета из членов обеих палат для совместного обсуждения проектов. Состав и процедура комитета урегулируются регламентом, который принимается Бундестагом с согласия Бундесрата. Представители от Бундесрата в комитете не связаны указаниями. Если закон нуждается в согласии Бундесрата (в этом нуждается ряд указанных в Основном законе законов по финансовым вопросам, по территориальным вопросам и некоторые другие), то созыва комитета могут требовать также Бундестаг и Федеральное правительство. Если комитет предложит внести изменение в постановление о законе, Бундестаг должен принять это постановление заново [15].

В случае, когда для принятия закона требуется согласия Бундесрата, последний должен принять соответствующее решение в течение соразмерного срока, если требование о созыве комитета не было заявлено или если согласительная процедура завершилась без внесения предложения изменить постановлен о законе.

Если же для принятия закона согласия Бундесрата не требуется, он может по окончании согласительной процедуры в течение двух недель, по получении нового постановления Бундестага о законе опротестовать его. Если же согласительный комитет поправок к закону не предложил, двухнедельный срок исчисляется со дня получения от председателя комитета уведомления об окончании согласительной процедуры в комитете.

Протест, одобренный большинством членов Бундесрата, не может быть отклонен постановлением большинства членов Бундестага, но если в пользу протеста проголосовали 2/3 членов Бундесрата, то и для отклонения протеста Бундестагом требует такое же квалифицированное большинство или, по меньшей мере, абсолютное большинство голосов депутатов [25].

Постановленный Бундестагом закон считается принятым, если Бундесрат дал на него свое согласие или не потребовал созыва согласительного комитета, не опротестовал его своевременно или отозвал свой протест, либо если протест преодолен Бундестагом (ст. 78).

В законе должна быть указана дата его вступление в силу, а если этого нет, то он вступает в силу на 14-й день со дня выхода в свет соответствующего номера «Бундесгезетцблатт». В этом же порядке, согласно ч. 3 ст. 115-а, провозглашается состояние обороны, однако если это своевременно сделать невозможно, оно провозглашается иным образом и позднее публикуется в «Бундесгезетцблатт» [19].

Если Бундестаг, отклонивший законопроект, который Федеральное правительство объявило настоятельно необходимым, не распущен, то Федеральный президент по инициативе Федерального правительства и с согласия Бундесрата может объявить состояние этого законопроекта как состояние законодательной необходимости. То же может иметь место, если законопроект отклонен вопреки тому, что в связи с ним Федеральный канцлер поставил вопрос о доверии. Если же Бундестаг после президентского объявления вновь отклонит законопроект и примет его в редакции, неприемлемой для Федерального правительства, то закон считается принятым, если с ним согласен Бундесрат. То же имеет место, если Бундестаг не примет проект в течение четырех недель после его повторного внесения. Законом, принятым в указанном порядке, не может затрагиваться Основной закон.

Следует отметить особенность порядка принятия законов, повышающих бюджетные расходы или могущих их превысить в будущем, равно как уменьшающих или могущих уменьшить коды бюджета. Согласно ст. 113, эти законы требуют согласия Федерального правительства, которое может потребовать, чтобы Бундестаг отложил принятие по ним решения, с тем, чтобы в течение шести недель представить Бундестагу свое заключение. В четырехнедельный срок после принятия Бундестагом такого закона Федеральное правительство может потребовать нового решения по нему. Если закон принят обеими палатами, Федеральное правительство может отказать в своем согласии только в течение шести недель и только в случае, если ранее применяло вышеуказанные процедуры. По прошествии срока согласие считается полученным [28].

В случае состояния обороны ряд конституционных норм, регулирующих законодательный процесс, может на основании 115-г не соблюдаться. Законопроекты Федерального правительства, которые оно считает срочными, направляются в Бундестаг и Бундесрат одновременно, и они должны незамедлительно обсудить их совместно. Если для закона требуется согласие Бундесрата, то для этого достаточно большинства его голосов. Провозглашение законов производится по возможности с последующим в случае необходимости опубликованием в «Бундесгезетцблатт».

Итак, законодательный процесс в Германии начинается с законодательной инициативы. Правом законодательной инициативы в ФРГ обладают: Федеральное правительство; депутаты Бундестага; члены Бундесрата. Законопроекты в Бундестаге рассматриваются по классической схеме в 3-х чтениях: обсуждение основных положений и передача законопроекта в соответствующую отраслевую постоянную комиссию или комитет; постатейное обсуждение и голосование по статьям; обсуждение законопроекта в целом и голосование. После голосования законопроект направляется в Бундесрат. Отличительной особенностью законодательного процесса ФРГ является право Бундесрата самостоятельно принимать законы без участия Бундестага. Это возможно, если Федеральное правительство сочтет законопроект неотложным и объявит условия состояния законодательной необходимости. Бундестаг может делегировать Федеральному правительству, Федеральному министру или правительству земли право создания актов, входящих в сферу законодательной компетенции федерации. При делегировании полномочий, касающихся общегосударственных средств транспорта, связи и некоторых других вопросов, требуется согласие Бундесрата.

2.3 Роль федерального правительства Германии в законодательном процессе

Этот орган, а особенно его глава играет важнейшую роль в жизни германского государства.

Компетенция Федерального правительства особо Основным законом не определяется; ее можно вывести из положении, регулирующих взаимоотношения Федерального правительства с другими органами власти. Его задача вытекает из природы исполнительной власти и заключается, прежде всего в инициировании и исполнении федеральных законов, для чего оно может издавать свои нормативные акты - постановления.