Размещено на http://www.allbest.ru/

Понятие, признаки и классификация локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права

Правовое регулирование трудовых отношений осуществляется тремя способами.

Во-первых, имеется централизованное государственное и региональное регулирование, основу которого составляют федеральные законы о занятости, профсоюзах, коллективных договорах и соглашениях, забастовках, охране труда и некоторые другие. Эти законы решают отдельные вопросы социальной защиты работников. Однако, несмотря на обязательства Правительства РФ, принятые в первом Генеральном соглашении 1992 г., до сих пор нет законов, посвященных трудовому договору, индивидуальным трудовым спорам, оплате труда, рабочему времени и времени отдыха. Полноценное регулирование рыночных отношений с помощью Трудового кодекса (ТК) РФ сдерживается по причине непринятия Правительством РФ соответствующих правовых актов. Подзаконные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, решая отдельные вопросы в области труда и его оплаты, не в состоянии восполнить многочисленные пробелы трудового законодательства. Слаба в этом отношении и нормативная база субъектов федерации (например, закон Ивановской области об охране труда практически повторяет аналогичный федеральный закон).

Как видим, первый способ не обеспечивает в должной мере выполнение защитной функции трудового законодательства. В итоге наблюдается снижение трудовых гарантий работников при бесспорном диктате работодателей.

Во-вторых, существует индивидуально-договорное регулирование условий труда. Работник и работодатель свободны в определении содержания трудового договора. Но свобода работника, т.е. его возможность действовать по своему усмотрению, очень ограничена: он может или согласиться с условиями работодателя, а значит получить работу, или отвергнуть их и соответственно остаться без места. Свобода работодателя, несомненно, несравнимо шире.

В-третьих, допускается локальное регулирование трудовых отношений, которое предоставляет работникам наиболее действенные возможности для защиты своих интересов. Данная сфера нормотворчества ограничена рамками организации и распространяется на работников, заключивших с этой организацией трудовые договоры. Суть локального регулирования сводится к обеспечению самоорганизации сторон трудового правоотношения. Разрабатывая и принимая локальные нормы права, работодатель и работники реализуют принцип "самопомощи" в форме локальных стандартов труда.

Легальное определение локальных нормативных актов впервые было сформулировано в ТК РФ. Согласно его ст. 8 это акты, содержащие нормы трудового права, принимаемые работодателем в пределах своей компетенции в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями.

Локальным нормативным актам присущи все признаки, характерные для нормативного правового акта.

1. Волевое содержание. В локальном нормативном акте воплощается воля разработчиков данного акта, а также субъектов и участников нормотворчества, которые на разных этапах разработки, обсуждения и принятия документа выражали свое отношение к нему.

Демократические начала волевого содержания локального нормативного акта проявляются в их приближенности к действительности, т.е. к условиям конкретной организации. В содержании основных локальных актов, особенно коллективного договора и других совместных или согласованных проектов локального нормотворчества, выражается воля не только работодателя, но и работников в лице их представителей. В локальных актах, предусмотренных трудовым законодательством, воплощение воли работников поставлено в зависимость от усмотрения работодателя, хотя эти акты принимаются последним с учетом мнения представительного органа работников. Локальные нормативные акты, не предусмотренные законодательством о труде, находятся во власти работодателя, который, однако, должен руководствоваться предписаниями законодателя относительно их содержания и уведомления о нем работников.

Государственная воля непосредственно выражается в тех локальных нормативных актах, принятие которых разрешено законодателем посредством прямого указания или их санкционирования. В иных случаях принятия локальных норм государственная воля проявляется опосредованно. Государство всегда остается органом, который устанавливает "правила игры" и гарантирует реальное осуществление локальных норм права.

2. Официальный характер. Этот признак связан с первым, так как официальный характер локальные нормативные акты получают благодаря нормотворческим органам. Для централизованных правовых актов установлены повышенные требования, включающие процедуры их принятия, опубликования и доведения до сведения правоприменителей. Отсутствие официального опубликования означает, что, во-первых, нормотворческий орган не полностью выполняет свои обязанности, во-вторых, создаются основания для нарушения прав и свобод граждан.

Законодатель при разработке проекта ТК РФ уклонился от решения вопроса об опубликовании или ином способе доведения до сведения работников локальных нормативных актов. Представляется, что в ст. 22 "Основные права и обязанности работодателя" необходимо внести следующее положение: "Работодатель обязан предоставить работникам возможность ознакомиться с локальными нормативными актами, действующими в организации". Это можно сделать путем создания сайта или специальной программы организации, посвященных принятым локальным актам, разработки стандарта предприятия (СТП), содержащего информацию обо всех локальных документах организации, изучить которые будет удобно в специально выделенном помещении или библиотеке.

Только с момента доведения до работников содержания каждого локального акта можно говорить о его действии.

3. Множественность и иерархическое построение. Иерархия источников права, т.е. установление субординационных связей между различными формами права, имеет существенное значение и для формирования системы локальных нормативных актов. Основу иерархии локальных источников составляет коллективный договор, входящий в систему социального партнерства и представляющий собой соглашение работодателя и работников о регулировании трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. Именно коллективный договор предопределяет иные уровни локальных нормативных актов.

Множественность локальных источников трудового права обусловлена тем, что нормотворческими функциями закон наделил не только работодателя и его представителей, но и работников и их представительные органы.

4. Всеобщий характер локальных нормативных актов проявляется в том, что они касаются неопределенного круга лиц данной организации и рассчитаны на неоднократное применение. Как отметили А.В. Гребенщиков и С.П. Маврин, "общим качеством, объединяющим все локальные акты, регулирующие отношения в области определения требований к содержанию труда, его режиму, рабочему времени и времени отдыха, заработной плате и проч., в один вид источников трудового права, является их внутрикорпоративный характер, который наделяет их чертами обязательности только применительно к членам одной производственно-трудовой корпорации"*(1). Иными словами, локальные нормы рассчитаны на персонально неопределенный круг лиц, состоящих с данной организацией в трудовых правоотношениях.

Локальные нормативные акты действуют непрерывно и постоянно. Их "неисчерпаемость" проявляется в том, что и после совершения предписаний, заложенных в них, они не прекращают свое действие.

5. Компетенция субъектов, уполномоченных создать нормативный акт, и процедура его принятия установлены ТК РФ, иными законами и правовыми актами. В отдельных случаях законодатель предоставляет субъектам нормотворчества право самим ввести процедуры принятия нормативного акта. Так, порядок разработки проекта коллективного договора и его заключения определяется сторонами в соответствии с ТК РФ и другими федеральными законами. При принятии локальных нормативных актов в случаях, не предусмотренных законодательством о труде, порядок разработки проекта локального документа, возможности его обсуждения с представительными органами работников определяются работодателем.

6. Документальное оформление. Локальный нормативный акт - это всегда письменный документ. Требования к его форме, языку, стилю изложения, структуре и содержанию, наличию соответствующих реквизитов (дата принятия, номер, наименование, регистрация и др.) регулируются в централизованном порядке, формируются учеными. Так, А.Ф. Шебанов подчеркивает, что "законодатель стремится дать предельно ясное и четкое словесное выражение каждой правовой нормы, чтобы наиболее полно, определенно и вместе с тем просто и доступно передать ее содержание... обеспечить единообразное понимание и исполнение правовых норм"*(2).

ТК РФ устанавливает требования как к форме акта (положения, инструкции, графики и т.д.), так и к структуре и содержанию некоторых локальных актов (коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка). Искажение формы или выход за пределы круга вопросов, решение которых предписано в конкретном акте, видимо, будет означать нарушение компетенции правотворческого органа. Письменная форма способствует единообразному пониманию сути акта. Она необходима для применения возможных санкций в случаях неисполнения локальных норм.

7. Предназначенность для регулирования социально значимых общественных отношений. Не все общественные отношения должны подвергаться правовому регулированию. Так, технические нормы возводить в ранг локального акта представляется нецелесообразным. Антипримером локального нормативного акта могут служить "Общие правила проведения генеральной уборки процедурного кабинета", которые опубликованы под рубрикой "Пример локального регулирования генеральных уборок" и рекомендованы главным врачам медицинских учреждений для утверждения*(3).

Наряду с общими чертами, характерными для всех нормативных актов, локальным источникам права присущи следующие специфические особенности.

1. Они имеют подзаконный характер. В основе их формирования лежат правовые нормы общего действия, которые с учетом местных условий могут дополняться, уточняться или конкретизироваться. В соответствии со ст. 5 ТК РФ локальные акты вместе с актами органов местного самоуправления замыкают общую систему источников трудового права.

2. Основным, доминирующим субъектом локального нормотворчества является работодатель, который может (а в отдельных случаях обязан) принимать локальные нормативные акты в пределах своей компетенции. Причем в локальных актах, предусмотренных трудовым законодательством, воплощение воли работников, связанной с нормотворчеством, поставлено в зависимость от усмотрения работодателя. Локальные акты, специально не предусмотренные законодательством о труде, полностью находятся во власти работодателя, однако он должен руководствоваться предписаниями законодателя относительно их содержания и письменного уведомления о них работников за два месяца до их введения в соответствии с правилами ст. 73 ТК РФ.

3. Локальные нормативные акты предназначены только для внутреннего использования в рамках конкретной организации. Регулируя трудовые и иные тесно связанные с ними отношения, локальные акты отличаются наибольшей по сравнению с другими правовыми актами приближенностью к работнику. Это выражается в том, что с их помощью формируются содержание каждого трудового договора, устанавливается перечень информации о работнике и иные вопросы, касающиеся его персональных особенностей. Как правило, посредством реализации локальных норм работник получает вознаграждение за труд, дополнительные по сравнению с законодательством льготы и преимущества, выплачиваемые за счет средств организации.

Локальные акты закрепляют правила поведения участников совместного труда, характерные для данной организации. Помимо правовых норм, составляющих основное содержание локального нормативного акта, в нем закрепляются деловые обычаи (например, требование заполнять обходные листки при увольнении работников), деловые обыкновения (проведение "планерок" или выдача работникам письменных заданий), корпоративные традиции (чествование передовиков производства), этические нормы (встречать каждого клиента фирмы приветствием), эстетические нормы (ношение фирменной одежды)*(4).

4. Локальные нормы отличает быстрота реагирования на изменения в общественной организации труда. Они могут оперативно удовлетворять производственные потребности при узаконении различных интересов сторон. Они нередко принимаются в порядке эксперимента, чтобы проверить варианты их воздействия на работников, установить эффективность их практического применения. Выявленные упущения могут оперативно устраняться посредством внесения изменений и дополнений.

5. Гибкость в применении трудового законодательства к конкретным условиям производства и разнообразие локальных норм позволяют установить преимущества одних организаций перед другими. Это достигается фиксированием в локальных нормах благоприятных условий труда и социального климата, привлекательных моральных и материальных стимулов. Тем самым закрепляются социальные ориентиры, присущие данной организации. Н.Г. Александров отмечал: "Назначение таких локальных нормативных актов состоит в том, чтобы в установлении условий труда и его оплаты (в особенности дополнительной оплаты - премирования и т.п.) отразить специфику данного предприятия и общие итоги деятельности его коллектива и отдельных работников"*(5).

6. Нельзя не отметить социальную направленность локальных норм, поскольку их принятие нередко связано со смягчением негативных последствий рыночных отношений. В локальных актах (чаще всего в коллективных договорах) определяются обязанности работодателя, связанные с предоставлением работникам материальных пособий, ссуд на жилищное строительство, санаторно-профилактическое лечение и т.д.

7. Еще одно существенное назначение локальных норм - гармонизация интересов работников и работодателя посредством внедрения системы "сдержек" и "противовесов" сторон, раскрываемой во внутренних актах. Уступки сторон друг другу, взаимные обязательства и ответственность способствуют построению в коллективах цивилизованных отношений.

Термины, используемые ТК РФ при описании локальных источников, нуждаются в уточнении. Упоминая работодателя в качестве нормотворческого органа, законодатель забывает о работниках и некоторых других субъектах, которые могут наряду с работодателем участвовать в разработке локальных нормативных актов. Использование выражения "локальные нормативные акты организации" исключает из числа нормотворческих органов работодателя - физическое лицо.

В ТК РФ используется несколько схожих наименований локальных источников права: "локальные нормативные акты", "локальные нормативные акты организации", "локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, принимаемые работодателем". Наиболее приемлемым, на мой взгляд, является понятие "локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права".

Характеристика любого правового явления была бы неполной без его классификации. Систематизация локальных нормативных актов позволяет отразить наиболее существенные черты, присущие данным источникам права.

Но вначале рассмотрим, как подразделяются централизованные нормы в зависимости от формы правового воздействия по установлению сферы локального регулирования трудовых отношений. По этому критерию различают:

а) императивные нормы, т.е. нормы, содержащие запрет или предписание. Так, ст. 133 ТК РФ предусматривает, что месячная заработная плата работника не может быть ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда;

б) дозволительные нормы, предоставляющие субъектам локального нормотворчества возможность регулировать свое поведение. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 135 ТК РФ системы оплаты и стимулирования труда вводятся работодателем;

в) рекомендательные нормы устанавливают формы желательного поведения субъектов нормотворчества. Согласно ч. 1 ст. 135 ТК РФ системы заработной платы небюджетных организаций рекомендуется определять коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовыми договорами.

По способу создания можно выделить следующие локальные нормативные акты:

а) единоначальные - принимаемые непосредственно работодателем без участия представительных органов работников (как правило, это акты, не предусмотренные ТК РФ и иными правовыми актами);

б) совместные - принимаемые работодателем и представительными органами работников (например, коллективный договор, положения о порядке разработки и принятия коллективного договора или о комиссиях по трудовым спорам);

в) согласительно-договорные - принимаемые работодателем по согласованию с представительным органом работников (перечень таких актов устанавливается работодателем);

г) создаваемые работодателем с учетом мнения представительного органа работников (к ним относятся все документы, предусмотренные ТК РФ и иными правовыми актами);

д) утверждаемые коллегиальными органами управления юридического лица (например, положения о совете директоров, правлении и генеральном директоре);

е) принимаемые представительными органами работников (например, положения о забастовочных комитетах, советах ветеранов и иных органах общественной самодеятельности).

Исходя из их юридической природы, локальные акты делят на следующие группы:

а) единоначальные;

б) социально-партнерские (локальные акты, принимаемые с участием представительных органов работников);

в) корпоративные (в широком смысле это все локальные правила поведения, которые разработаны в организации, основанной на объединении лиц и капиталов, выражают волю ее коллектива и регулируют различные стороны деятельности организации*(6). В узком смысле, на мой взгляд, сюда относятся внутренние документы организаций, посвященные в основном вопросам управления корпорациями (уставы, кодексы корпоративного поведения, положения об органах управления)).

В зависимости от сферы действия локальные нормативные акты можно распределить в группы общего и специального действия. Большинство из них, например, коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка, инструкции по охране труда, положение об оплате труда распространяют свое действие на всех работников организации. Другие - на определенные категории работников (например, положения о структурных подразделениях, бригадах, премировании) или регулируют отдельные аспекты трудовых правоотношений (положения о выборах, об избрании по конкурсу, об аттестации и др.).

Такой критерий, как санкционирование локальных нормативных актов государством, позволяет назвать три типа локальных источников:

а) локальные акты, предусмотренные ТК РФ, т.е. акты, делегированные государством, которое определяет их основное содержание, сферу и сроки действия, порядок разработки и принятия;

б) локальные акты, не предусмотренные ТК РФ, но признаваемые иными правовыми актами, в том числе коллективными договорами и соглашениями. Последние определяют вопросы содержания и процедур принятия данных локальных актов

в) акты, не упомянутые централизованными и иными правовыми актами, но активно используемые работодателем.

Специально выделив локальные акты, предусмотренные законодательством о труде, законодатель тем самым закрепил презумпцию права работодателя на принятие данной группы актов. При этом соотношение локальных актов, предусмотренных и не предусмотренных трудовым законодательством, характеризуется не подчиненностью, а соподчиненностью.

Локальные нормы, конкретизируя и нередко дополняя, развивая общие нормы, тем самым становятся их продолжением. Небезынтересно проследить, в какие институты трудового права входят составной частью определенные локальные акты. Иными словами, предмет регулирования является основанием для деления локальных актов на такие группы:

а) уставы (положения) организации, определяющие порядок избрания на должность, замещения соответствующих должностей по конкурсу и назначения на должность или утверждения в должности (ст. 16 - 19 ТК РФ), регулируют вопросы возникновения трудовых правоотношений. Кроме того ст. 8 ТК РФ устанавливает возможность принятия локальных нормативных актов, не предусмотренных трудовым законодательством;

б) коллективный договор и положение о порядке разработки и заключения коллективного договора применяются для регулирования отношений социального партнерства. Коллективный договор имеет широкую сферу применения, за исключением отношений материальной ответственности, надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства;

в) штатное расписание (ст. 57 ТК РФ), правила внутреннего трудового распорядка и локальные нормативные акты, имеющие отношение к трудовой функции работника (ст. 68 ТК РФ), локальные нормативные акты, посвященные персональным данным работника (ст. 86 - 88 ТК РФ), характерны для института трудового договора;

г) правила внутреннего трудового распорядка (ст. 91, 94 и др. ТК РФ), перечень должностей работников с ненормированным рабочим днем (ст. 101 ТК РФ), графики сменности, скользящие графики (ст. 102, 100 ТК РФ), локальный акты о разделении рабочего дня на части (ст. 105 ТК РФ) характерны для института рабочего времени;

д) правила внутреннего трудового распорядка, графики отпусков (ст. 123 ТК РФ) и локальные акты о порядке и условиях предоставления дополнительных отпусков, а также о случаях продления (переноса) ежегодных оплачиваемых отпусков (ст. 116 и 124 ТК РФ) характерны для института времени отдыха;

е) локальные нормативные акты об индексации заработной платы (ст. 134), об оплате и стимулировании труда (ст. 135, 144), локальные нормативные акты, предусматривающие введение, замену и пересмотр норм труда (ст. 162 ТК РФ), участвуют в формировании института оплаты труда;

ж) правила внутреннего трудового распорядка регулируют отношения, связанные с дисциплиной труда;

з) локальные нормативные акты о формах профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников характерны для соответствующего института трудового права;

и) положение об аттестации рабочих мест (ст. 212 ТК РФ), о комитетах (комиссиях) по охране труда (ст. 218 ТК РФ), инструкции по охране труда (ст. 212 ТК РФ) характерны для института охраны труда;

к) положение о комиссии по трудовым спорам (ст. 384 ТК РФ) применяется для регулирования отношений при рассмотрении трудовых споров.

По содержанию локальные нормы могут быть классифицированы на материальные и процессуальные.

По степени обобщенности выделяются комплексные локальные акты (устав, коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка) и текущие.

По форме выражения (наименованию) различают: а) договоры, соглашения; б) уставы, положения; в) правила; г) инструкции; д) перечни; е) графики; ж) процедуры; з) стандарты; и) случаи и порядки; к) приказы.

В зависимости от срока действия бывают локальные нормативные акты неопределенного действия (их большинство) и принятые на определенный срок (коллективные договоры, положения о премировании, соглашения по охране труда).

Итак, локальным нормативным актам присущи все признаки, характерные для правовых актов. Они, являясь низовым звеном системы трудового законодательства, могут быть отнесены как к источникам права, так и к правовым актам. Локальные акты обладают также специфическими признаками. В частности, их отличает приближенность к работнику, так как содержание трудового договора, вопросы персональных данных сотрудников, получение дополнительных льгот и преимуществ регулируются локальными источниками. Они закрепляют социальные ориентиры организации, направленные на смягчение негативных последствий рыночных отношений.

Особенности источников трудового права

трудовой право судебный нормативный

Локальное регулирование трудовых отношений становится все популярнее, правовое положение субъектов трудового права определяют многообразные локальные правила. Можно выделить три подхода к разработке и принятию актов рассматриваемого типа:

а) в организации имеется значительное количество актов, посвященных различным аспектам трудовых отношений. Принятые в разные годы, нередко противоречащие друг другу или действующему законодательству, такие акты, как правило, не используются на практике;

б) принимается один обязательный учредительный документ - устав юридического лица (ст. 52 ГК РФ), который в целом не рассчитан на регулирование трудовых отношений;

в) наиболее предпочтительным является третий вариант, предусматривающий принятие различных стандартов предприятий, т.е. сводных документов, содержащих определенный набор локальных актов, посвященных тем или иным вопросам правового регулирования труда.

Законодатель установил принципиальные подходы к разработке и принятию локальных актов, которые в основном сформулированы в ст. 8, 9, 372 Трудового кодекса (ТК) РФ и сводятся к следующим нормативным положениям.

1. Работодатель может (а в отдельных случаях, в частности в соответствии со ст. 68 ТК РФ, должен) принимать локальные акты, содержащие нормы трудового права, только в пределах своей компетенции, которая в соответствии с ч. 1 ст. 8 ТК РФ определена законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями.

2. Законодатель предусматривает четыре варианта принятия локальных актов:

а) единолично работодателем;

б) совместно с представительным органом работников;

в) по согласованию с представительным органом;

г) с учетом мнения представительного органа.

Все локальные акты, принятые "в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором", в соответствии с ч. 2 ст. 8 ТК РФ должны пройти процедуры, связанные с учетом мнения представительного органа работников. Явных примеров паритетного (совместного или согласительного) нормотворчества, кроме коллективного договора, ТК РФ не называет. Значит, во всех иных ситуациях, не предусмотренных трудовым законодательством и коллективными договорами, работодатель вправе единолично принимать локальные акты*(1) (в частности, структурную схему управления организацией, положения о структурных подразделениях, о персонале, об аттестации работников, стандарты предприятия).

Коллективный договор и положение о порядке разработки проекта коллективного договора и его заключения (ст.ст. 40, 41 и 42 ТК РФ) - примеры совместной компетенции работодателя и работников, так как Кодекс однозначно устанавливает, что содержание этих актов определяется сторонами.

Согласно ст. 42 ТК РФ порядок разработки сторонами проекта коллективного договора и его заключения должен соответствовать ТК РФ и иным федеральным законам. Но в самом ТК РФ детально прописан только порядок разработки проекта соглашения (ст. 47). Правила разработки и заключения коллективного договора ТК РФ не устанавливает. Под "иными законами", определяющими действия сторон коллективного договора, подразумевается Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2490-I "О коллективных договорах и соглашениях", в ст. 12 которого указаны процедуры, сроки разработки и заключения коллективного договора. Но в настоящее время эти нормы не во всем согласуются со ст. 37 ТК РФ, определяющей порядок ведения коллективных переговоров. Поэтому в комментариях к ТК РФ ученые в основном ограничиваются замечаниями о возможности использования закона "О коллективных договорах и соглашениях" в части, не противоречащей ТК РФ, и о самостоятельности сторон при разработке проекта данного договора и его заключения*(2). И.О. Снигирева предлагает при внесении изменений и дополнений в Трудовой кодекс РФ наполнить его ст. 42 конкретным содержанием*(3).

Правоприменительная практика в основном использует два варианта разработки и заключения коллективного договора.

В первом случае стороны принимают совместный локальный нормативный акт, посвященный решению названных вопросов, используя в основном процедуры заключения коллективного договора, предусмотренные законом "О коллективных договорах и соглашениях". Причем на государственных, муниципальных предприятиях и в учреждениях, как правило, коллективный договор принимается чаще на конференциях, реже - на общих собраниях работников.

Во втором, наиболее распространенном, случае стороны ограничиваются созданием комиссии для ведения коллективных переговоров, которая, заручившись согласием работодателя и выборного профсоюзного органа, поручает им подписание окончательного варианта коллективного договора и протокола разногласий к нему (такова практика, в частности, в коммерческих организациях Ивановской области).

Другие примеры совместной нормотворческой компетенции работодателя и работников можно установить только в результате анализа отдельных статей ТК РФ. Так, ст. 218 ТК РФ позволяет говорить о том, что комитеты (комиссии) по охране труда должны создаваться в организациях в результате взаимных действий сторон. Дело в том, что, во-первых, названные комитеты (комиссии) возникают по инициативе работодателя и (или) работников; во-вторых, в их состав на паритетной основе входят представители работодателей, профессиональных союзов или иного уполномоченного работниками представительного органа; в-третьих, работа организуется совместными действиями работодателя и работников.

В статье 384 ТК РФ, посвященной образованию комиссий по трудовым спорам, не определен порядок принятия положений о них, но поскольку такие комиссии создаются по инициативе работников и (или) работодателя из равного числа представителей сторон, видимо, такие положения - тоже локальные паритетные акты.

В соответствии с п. 10 ст. 86 ТК РФ работодатели, работники и их представители должны совместно выработать меры защиты персональных данных работников. Представляется, что принятые решения об этих мерах следует оформлять локальным нормативным актом в форме приказа работодателя или правил защиты персональных данных работника.

Законодатель предусматривает единственный вариант принятия локальных нормативных актов по согласованию с представительным органом работников: в соответствии с ч. 3 ст. 8 ТК РФ перечень таких актов должен быть установлен коллективным договором и (или) социально-партнерскими соглашениями. Как видим, данный вариант создания локальных норм, являющийся основным в прежнем КЗоТе 1971 г., фактически отдан на усмотрение работодателя. Теперь можно констатировать, что "смягчающие" начала, связанные с участием профсоюзов в правотворческой деятельности, особенно при создании локальных норм трудового права, которые отмечал А.И. Процевский*(4), из трудового законодательства полностью исчезли. Учитывая, что коллективный договор составляют только нормы, по которым стороны достигли согласия (ст. 40 ТК РФ), работникам остается только надеяться на благосклонность работодателя, пожелавшего поделиться своей хозяйской властью с ними. По названным причинам представляется неубедительной точка зрения Б.Р. Карабельникова, утверждающего, что ТК РФ содержит излишнее количество локальных нормативных актов, которые работодатель должен принимать по согласованию с работниками или их выборными органами*(5).

И все же примеры согласования локальных нормативных актов с работниками имеются и в ТК РФ. Однако законодатель не афиширует их присутствие в конкретных нормах, поскольку, видимо, это не совсем соответствует концепции ч. 3 ст. 8 Кодекса. Например, при реализации ч. 5 ст. 73 ТК РФ в случаях возможного массового увольнения работников работодатель имеет право вводить режим неполного рабочего времени, изменяя тем самым существенные условия трудовых договоров. Работодатель должен издать приказ об этом, который и является не чем иным, как локальным нормативным актом, так как не персонифицирован по работникам. Следуя логике законодателя, работодатель сначала должен получить мнение представительного органа работников о проекте приказа (ст. 372 ТК РФ). Но подписанный после этого приказ не порождает юридической обязанности конкретных работников работать в новом режиме. Поэтому работодателю необходимо, соблюдая требование ч. 4 ст. 57 ТК РФ, получить письменное согласие каждого работника на введение неполного рабочего времени, поскольку новое условие изменяет содержание их трудовых договоров. На практике обычно для этого используются специальные подписные листы согласования, составляемые по каждому структурному подразделению организации.

С учетом мнения представительного органа работников в силу ТК РФ принимаются:

- локальные нормативные акты, посвященные процедурам избрания (выборов) на должность, избрания по конкурсу на замещение соответствующей должности, назначения на должность или утверждения в должности (ст. 16);

- штатное расписание (ст. 57);

- должностные инструкции (ст. 68);

- локальный нормативный акт о введении режима неполного рабочего времени в соответствии со ст. 73 ТК РФ;

- перечень информации о работнике, порядок обработки, хранения и использования персональных данных работника, а также передачи персональных данных работника в пределах одной организации (ст. 85, 86, 87 и 88);

- локальный нормативный акт, устанавливающий продолжительность ежедневной работы (смены) для отдельных категорий творческих работников организаций кинематографии, теле- и видеосъемочных коллективов, театров, театральных и концертных организаций, цирков, средств массовой информации, профессиональных спортсменов, перечень категорий которых утверждается Правительством РФ (ст. 94);

- список работ, по условиям которых продолжительность работы в ночное время уравнивается с продолжительностью работы в дневное время (ст. 96);

- порядок работы в ночное время творческих работников отдельных организаций, перечень которых определен ст. 94 ТК РФ и категории которых утверждаются Правительством РФ (ст. 96);

- перечни должностей работников с ненормированным рабочим днем (ст. 101);

- скользящий график, графики сменности, отпусков и работы на вахте (ст. 100, 103, 123, 301);

- локальный нормативный акт о режиме гибкого рабочего времени (ст. 102);

- локальный нормативный акт о разделении рабочего дня на части (ст. 105);

- локальные нормативные акты, посвященные: порядку и условиям предоставления дополнительных оплачиваемых отпусков (ст. 116, 119); включению периодов времени в стаж работы, дающих право на ежегодный оплачиваемый отпуск (ст. 121); очередности предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков (ст. 122); случаям продления ежегодных оплачиваемых отпусков (ст. 124); случаям предоставления отпусков без сохранения заработной платы (128);

- локальный нормативный акт об индексации заработной платы в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги (ст. 134);

- положения об оплате труда (ст. 135), о премировании, стимулирующих доплатах и надбавках (ст. 144);

- локальные нормативные акты, посвященные особенностям и оплате труда при совмещении профессий (должностей) и исполнении обязанностей временно отсутствующего работника (ст. 151);

- локальный нормативный акт об особенностях работы и оплате труда в ночное время (ст. 154);

- локальные нормативные акты, предусматривающие применение систем нормирования труда (ст. 159), введение, замену и пересмотр норм труда (ст. 162);

- правила внутреннего трудового распорядка (ст. 189, 190);

- локальные нормативные акты, посвященные формам профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации, а также перечню профессий и специальностей, по которым необходимо проведение профессионального обучения работников (ст. 196);

- инструкции по охране труда работников (ст. 212), положения об аттестации рабочих мест (ст. 212) и о службе охраны труда в организации (ст. 217);

- процедуры, предшествующие заключению трудового договора с руководителем организации (проведение конкурса, избрание или назначение на должность и другое) (ст. 275);

- иные локальные нормативные акты, предусмотренные коллективным договором.

В ТК РФ отсутствует единый перечень локальных нормативных актов, которые должны приниматься посредством учета мнения представительного органа работников. Эти локальные акты "распылены" по всему Кодексу. Поэтому установить, когда необходимо мнение выборного органа работников при принятии локального акта, а когда оно не требуется, на практике бывает трудно. А вот санкция за ошибку суровая: недействительность локального акта (ч. 4 ст. 8 ТК РФ). Например, загадочным является упоминание о "локальных нормативных актах, имеющих отношение к трудовой функции работника" (ст. 68 ТК РФ). Перечень таковых может быть различным и зависит от должности, специальности, квалификации работника, позиции, занимаемой работодателем по этому вопросу. Набор локальных документов, необходимых при приеме на работу должностных лиц, значительно больше, чем в случае с рядовыми работниками.

Ситуация повторяется при принятии локального положения о порядке назначения и выплаты годового вознаграждения (так называемой "тринадцатой зарплаты"). Здесь, на мой взгляд, не требуется учета мнения представительного органа, поскольку ни одна из статей ТК РФ, посвященная заработной плате, не только не называет, но и не подразумевает данную выплату.

Законодатель не всегда последователен, требуя учитывать мнение представительного органа работников при принятии локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права: в одних статьях ТК РФ такие указания имеется, в других - нет. Поэтому отдельные ученые ошибочно утверждают, что принятие некоторых локальных актов, например, предусмотренных ст. 88, 94, 116 ТК РФ, следует производить без учета мнения представительного органа работников*(6). Представляется, что четкий ответ на вопрос о необходимости учитывать мнение представительного органа работников при принятии локальных актов дан в ст. 372 ТК РФ. В ней говорится, что работодатель в предусмотренных настоящим Кодексом случаях направляет проект локального нормативного акта и обоснование по нему в выборный профсоюзный орган для выработки последним мотивированного мнения о проекте. Поэтому в целях единообразного решения вопросов об утверждении локальных актов с учетом мнения представительного органа работников необходимо в конкретных случаях разработки и принятия таких актов, предусмотренных ТК РФ, исключить ссылки на мнение представительного или профсоюзного органа. Достаточно упоминаний об этом в двух статьях ТК РФ - ст. 8 и 372.

Возможности работодателя в сфере принятия локальных нормативных актов должны быть расширены. Например, ст. 16, 18 и 19 ТК РФ предусматривают, что проведение конкурса и процедур избрания и назначения на должность возможно в соответствии с законом, иными нормативными правовыми актами или уставом (положением) организации. Но устав не рассчитан на решение данных вопросов*(7). Поэтому перечисленные статьи, а также ст. 17 ТК РФ должны содержать указания на локальные акты, устанавливающие конкурсный порядок отбора работников, и определять процедуры избрания и назначения на должность.

Другие примеры регулирования трудовых отношений с помощью локальных нормативных актов имеются в случаях заключения соглашений работодателя и работника. Вариант индивидуально-договорного регулирования, предложенный в ТК РФ законодателем, не всегда устраивает работодателя чаще всего в силу распространенности тех или иных производственных ситуаций. Например, нередко в организации при использовании работником автотранспорта, компьютеров, швейных машин и другого личного имущества для выполнения служебных заданий вместо варианта соглашения сторон (ст. 188 ТК РФ) закрепляют в локальном документе общие правила возмещения понесенных расходов и уточняют перечень технических средств и материалов, принадлежащих работнику, для выплаты ему компенсации за их использование.

Локальными нормативными актами также могут быть закреплены следующие обстоятельства:

- права и гарантии работников, связанные с профессиональной подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации (ст. 196, 197 ТК РФ);

- критерии поощрения за успехи в работе, которые могут быть конкретизированы в правилах внутреннего трудового распорядка в соответствии с системой поощрений, действующей в организации (ст. 191 ТК РФ);

- особенности выполнения совмещения профессий (должностей) и обязанностей временно отсутствующего работника, а также размеры доплат за эти дополнительные работы (ст. 151 ТК РФ); особенности и размеры оплаты, связанные с работой в ночное время (ст. 154 ТК РФ) и др.

3. В случаях, предусмотренных ТК РФ, законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, работодатель при принятии локальных актов должен пройти процедуры учета мнения представительного органа работников, определенные ст. 372 ТК РФ. Но вначале уточним суть формулы "учета мнения". Она означает, что работодатель обязан запросить мнение представительного органа, но в дальнейшем может поступить по-своему, даже вопреки высказанной точке зрения. Если мнение работодателем не запрашивалось или им нарушены процедуры и сроки, установленные ст. 372 ТК РФ, то локальный акт следует признать недействительным с момента принятия.

Законодатель не совсем последователен при определении органа, которому следует направлять проект локального акта. В статье 8 ТК РФ упоминается "представительный орган работников", а в ст. 372 фигурирует только "выборный профсоюзный орган". Если в компании отсутствует первичная профсоюзная организация, а значит и профсоюзный комитет, то представительство интересов работников может быть поручено иным органам, избранным на общем собрании (конференции) работников в соответствии со ст. 31 ТК РФ.

Отметим также явные технические ошибки в описании механизма, позволяющего учитывать мнение представительного органа работников при принятии локальных нормативных актов. В части 2 ст. 8 ТК РФ говорится об учете мнения "в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, законами и иными правовыми актами, коллективным договором" (не упомянуты соглашения), а в ч. 1 ст. 372 - "в предусмотренных настоящим Кодексом случаях".

Итак, ТК РФ устанавливает следующие процедуры (этапы), связанные с принятием локальных актов:

1) направление работодателем проекта локального акта и обоснования по нему в представительный орган работников;

2) рассмотрение представленных материалов в течение пяти рабочих дней и оформление письменного мотивированного мнения по проекту локального акта с передачей работодателю;

3) если во мнении представительного органа отсутствует согласие с проектом локального акта либо содержатся предложения по его совершенствованию, то работодатель или соглашается с этим, или обязан в течение трех дней провести дополнительные консультации в целях достижения взаимоприемлемого решения;

4) при недостижении согласия возникшие разногласия оформляются протоколом, и только после этого работодатель может принять локальный акт;

5) представительный орган вправе обжаловать локальный акт в суд или государственную инспекцию труда. Последняя, рассмотрев жалобу в течение месяца, может выдать работодателю предписание об отмене локального акта.

Прежде всего отметим, что такой усложненный механизм принятия локальных актов рассчитан на небольшой процент локальных источников. Но главное - он не может удовлетворить ни работодателя, ни работников. Для работодателя явными раздражителями выступает многоэтапность процедуры, несовместимость понятий "мнение" и "согласие" в тексте одной статьи, фактическая подмена суда государственной инспекцией труда.

Влияние работников на судьбу локального акта посредством всего лишь учета мнения их представительного органа в случае несогласия с проектом документа является незначительным. Можно говорить о несомненном нарушении интересов работников, поскольку работодатель уже через восемь дней вопреки мнению их представительного органа вправе ввести в действие локальный нормативный акт.

Распространяется ли этот порядок на случаи, когда локальные нормы изменяют содержание трудового договора? Действуют ли здесь правила ст. 73 ТК РФ, особенно связанные с уведомлением работника при введении новых условий труда за два месяца до предполагаемых событий? Эти и другие вопросы, возникающие при применении ст. 372 ТК РФ, могут быть разрешены только с помощью принципиально новых подходов к ее толкованию. Совершенно прав Б.Р. Карабельников, утверждающий, что "конструкции Кодекса в этом вопросе очевидно неразумны и поэтому "обречены" на массовое нарушение, поскольку количество вопросов, по которым администрация обязана учитывать чье-то мнение, либо представительного органа работников вообще, либо именно выборного профсоюзного органа, достаточно велико"*(8).

4. В законодательстве о труде нет достаточной четкости в вопросе о полномочиях работодателя в отношении разработки и принятия локальных нормативных актов. Из ТК РФ неясно, в каких случаях работодатель обязан принять локальный нормативный акт, а в каких он может это сделать. Представляется, что такое положение не соответствует общей тенденции развития законодательства, направленного на внимательное отношение к внутренним документам организаций, которые составляют память юридического лица и отражают не только его современное состояние, но и позволяют отслеживать динамику изменений в рыночных отношениях.

Значительное внимание к законодательной и нормативной регламентации локальных документов объясняется также тем, что они являются частью единого федерального информационного ресурса. В одних случаях принимаются специальные нормативные акты, регулирующие порядок работы с документами организаций или устанавливающие сроки их хранения. В других - разработанные положения о порядке работы с документами являются неотъемлемой частью законов и иных правовых актов, регламентирующих порядок создания, деятельности и ликвидации этих организаций. В третьих - нормативные акты посвящаются отдельным функциям организации, например, учету труда и его оплаты.

Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций с указанием сроков их хранения, установлены Росархивом 6 октября 2000 г. и распространяются на все организации.

Существенное внимание вопросам хранения документов уделено в Федеральных законах "Об акционерных обществах", "Об обществах с ограниченной ответственностью", "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".

Так, Федеральный закон "Об акционерных обществах" в ст. 89 "Хранение документов общества" содержит следующий перечень документов, подлежащих обязательному хранению: уставные, подтверждающие права собственности, внутренние нормативные, по учету, отчетности и ревизионным проверкам, по общим собраниям акционеров и других коллегиальных органов, связанные с выпуском акций, списки аффилированных лиц и лиц, имеющих право на участие в общем собрании, на получение дивидендов и др. Как видим, речь идет о тех документах, которые отражают основные направления деятельности акционерного общества, позволяют сопоставлять его достижения с работой других хозяйствующих субъектов, обеспечивают контроль внутри компании, подтверждают существование корпоративных связей между обществом и его акционерами. Порядок и сроки хранения документов акционерных обществ определены Положением о порядке и сроках хранения документов акционерных обществ, утвержденным постановлением ФКЦБ от 16 июля 2003 г. N 03-33/пс*(9).

Федеральные законы "Об обществах с ограниченной ответственностью" и "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" предусматривают меньший перечень документов, но также включает в список обязательных для хранения внутренние документы общества.

Вопросы документирования индивидуальных трудовых отношений решаются на уровне постановлений Госкомстата России, которыми утверждаются унифицированные формы первичной учетной документации, посвященные вопросам труда и его оплаты. Постановлением Госкомстата от 5 января 2004 г. N 1*(10) утверждены 73 формы документов, начиная с приказа (распоряжения) о приеме на работу (Т-1) и заканчивая актом о приеме работ, выполняемых по срочному трудовому договору (Т-73).

Причем, по мнению специалистов кадровой службы "традиционно обязательными (выделено мной. - Г.Х.) документами для работы с персоналом в коммерческих структурах считаются:

- структура и штатное расписание предприятия;

- правила внутреннего трудового распорядка;

- положение о персонале;

- положение о кадровой службе;

- номенклатура дел кадровой службы;

- положения о структурных подразделениях;

- должностные инструкции;

- положение об аттестационной комиссии;

- перечень сведений, составляющих коммерческую тайну"*(11).

Однако позиция законодателя в вопросе обязательности принятия локальных нормативных актов совершенно иная. Статья 22 ТК РФ, определяющая права и обязанности работодателя, формулирует данную норму как право работодателя. Это, видимо, и дает ученым основание для утверждения о том, что "работодатель, по общему правилу, не обязан принимать локальные акты, исключение из правила составляют только инструкции по охране труда"*(12). Однако это не совсем так. В статье 68 ТК РФ говорится об обязанности работодателя знакомить поступающих на работу с правилами внутреннего трудового распорядка и коллективным договором, а также с локальными актами, имеющими отношение к трудовой функции работника. Перечень последних может быть различным в зависимости от должности и подчиненности работника. К таким актам, имеющим отношение к трудовой функции, на мой взгляд, могут быть, отнесены:

- должностная инструкция,

- инструкции по охране труда,

- положение об оплате труда,

- положения о структурных подразделениях,

- штатное расписание,

- структурная схема управления организации.

С первыми тремя локальными актами необходимо знакомить всех принимаемых на работу, а последующие три касаются только должностных лиц, чье служебное положение определяется данными актами.

В локальном порядке (поскольку ТК РФ не содержит соответствующих правил) необходимо предусмотреть обязанность работодателя знакомить сотрудников с локальными актами также в случаях изменения трудового договора и внесения корректив в названные локальные акты.

Институт трудового договора в связи с включением в ТК РФ главы 14 пополнился новой группой норм, посвященных персональным данным работника, к которым ст. 85 ТК РФ относит информацию, необходимую работодателю в связи с трудовыми отношениями и касающуюся конкретного работника. Анализ статей данной главы (ст. 85-90) позволяет сделать вывод о том, что работодатель обязан подготовить и принять, по крайней мере, пять локальных нормативных актов, посвященных защите персональных данных работника:

1) перечень информации о работнике в связи с его трудовыми отношениями;

2) порядок обработки персональных данных работника;

3) порядок хранения и использования персональных данных работника;