Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Процесс управления экономическим развитием мегаполисов имеет большое значение не только для национальной, но и для глобальной экономики. Его теоретическая основа в ряде положений пересекается с теориями регулирования национальной и мировой экономики, и это закономерно, поскольку мегаполис представляет собой экономически развитую часть национальной и мировой экономики Харламова Т.Л. 7. Государственное управление процессом экономического развития в условиях глобализации // Ученые записки Российского государственного гидрометеорологического университета. - 2011. - №19. - с. 158-163.. Это позволяет утверждать, что мегаполисы являются центрами роста экономики.

В этих условиях задача государственного управления сводится к определению форм согласованного действия многочисленных субъектов хозяйствования и обеспечению их интересов на всех уровнях национального хозяйства. В рыночном хозяйстве экономические субъекты самостоятельно несут ответственность за результаты своей хозяйственной деятельности. Известно, что при плановых методах хозяйствования согласование осуществляется с помощью контрольных цифр, лимитов, директивных заданий и экономических нормативов. Можно сказать, что в рыночной экономике государство регулирует функционирование рынка, а рынок регулирует деятельность хозяйствующих субъектов. Рынок направляет деятельность непосредственных производителей, а государство выполняет при этом функции регулирования рыночных отношений.

Под воздействием системы управления можно содействовать не только более быстрому развитию, но и переводу мегаполиса на инновационный тип развития, что особенно важно для Российской Федерации. Для организации практической управленческой работы следует понимать, что на различных этапах жизненного цикла мегаполиса цели развития могут трансформироваться, так же, как могут меняться задачи, инструменты и критерии оценки. Кроме того, большое влияние имеет внешняя и внутренняя среда мегаполиса, а также опыт и знания людей, на которых обществом возложена функция управления мегаполисом, уровень их экономического и политического мышления. Все вместе это указывает на необходимость внедрения системы мониторинга в стратегию управление мегаполисом.

Экономико-правовые и социологические аспекты развития крупных городов рассматривались в работах В.Ф. Абрамова, B.C. Боголюбова, A.M. Брячихина, Н.А Моисеева, Т.Г. Морозовой, К.Б. Норкина, Е.В. Петровой, А.И. Попова, В.О. Рукавишникова, И.И. Сигова, A.M. Чернецкого, З.А. Янковой и др.

Цель проекта - провести исследование особенностей управления социально-экономическим развитием в крупных городах на примере ЮАО г. Москвы.

Задачи выполнения проекта:

- рассмотреть основные предпосылки роста и функционирования крупнейших городов;

- провести анализ социально-экономического развития крупнейшего города на примере ЮАО г. Москвы;

- определить пути совершенствования управления социально-экономическим развитием ЮАО г. Москвы.

Объект исследования - г. Москва.

Предмет исследования - особенности управления социально-экономическим развитием г. Москвы.

Практическая значимость исследования заключается в возможности применения результатов исследования для совершенствования управления социально-экономическим развитием ЮАО г. Москвы, а также в качестве информационно-методических материалов в курсе «Государственное и муниципальное управление».



1. ОСНОВНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ РОСТА И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ КРУПНЕЙШИХ ГОРОДОВ

1.1 Социально-экономические особенности развития крупнейших городов

Основными принципами управления развитием мегаполиса в современных условиях выступают: целостность, устойчивость, безопасность, управляемость, надежность, эффективность и ответственность.

Пространство мегаполиса есть открытая социальная целостность, представленная в следующих аспектах:

- политическая (взаимодействие городских элит, методы и стили политической деятельности, распределение политических пристрастий населения города);

- административно-территориальная (совокупность городских территорий и органов управления ими);

- нормативно-правовая (единое правовое поле, где действуют непротиворечащие друг другу федеральные, региональные и территориальные нормативно-правовые акты);

- экономическая (включенность крупнейшего города в процессы взаимодействия с различными субъектами хозяйственной жизни);

- культурная (единство состава и структуры «культурных центров», наличие определенного типа культуры, доминирующего уклада и стиля жизни, детерминированного природно-географическими условиями, этническим составом и преобладающими в мегаполисе типами деятельности. Культурная целостность мегаполиса обусловливается построением целостного образовательного пространства, с уровнем и качеством образования, и востребованности квалифицированных специалистов с собственным составом и структурой образовательных учреждений разных ступеней и форм обучения,);

- информационная (совокупность средств массовой информации, их городские собственники, городские «авторитеты» среди журналистов, «привязка» журналистов к заказам на оплачиваемую информацию).

Обеспечение целостности мегаполиса как сложной системы - важнейшая задача органов управления и предполагает: а) повышение степени целостности, переход к ее новым уровням (степеням), новым системным качествам; б) сохранение интегрированности системы, всех ее параметров развития; в) повышение функциональности системных субъектов в направлении развития функций сотрудничества, регулируемости, появления новых функций, позволяющих адекватно реагировать на вызовы времени; г) увеличение степени сопряженности, сбалансированности внутрисистемных изменений и отношений, в первую очередь целевых.

Так понимаемое городское развитие должно осознаваться нормой бытия, любые отклонения от которой воспринимаются как деградация, системный кризис, депрессия и т. п. Развитие мегаполиса должно быть ориентировано на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным и взаимонеразрушающим воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциала территории.

Другой важный принцип управления городским развитием - устойчивость, предполагающая длительность сохранения условий для воспроизводства потенциала территории (его социальной, природно-ресурсной, экологической, хозяйственной и т. п. составляющих) в режиме сбалансированности и социальной ориентации. Развитие мегаполиса, как и любой другой сложный процесс, не может проходить в строго линейной форме; здесь возможны спады и подъемы, периоды накоплений и реализации резервов развития.

Параметры устойчивости как позитивной (сохраняющей общее направление развития при допустимости временных отклонений) динамики выражаются соответствующими долгосрочными динамическими рядами фактических и прогнозных характеристик городских подсистем.

Реализация принципа устойчивости системы управления развитием столичного мегаполиса предполагает: а) взаимозависимость процессов развития на разных уровнях городской системы и ее подсистемах; б) постоянное повышение структурного качества городских подсистем, качества внутрисистемных связей и взаимодействий; в) своевременность и адекватность структурных изменений вызовам времени; г) предотвращение и урегулирование противоречий, противостояний, конфликтов посредством учета и сбалансирования системообразующих интересов основных внутрирегиональных субъектов.

Не менее значимой для управления городским развитием является реализация принципа безопасности, который предполагает: а) становление и развитие городской системы мониторинга за происходящими процессами, явлениями, обеспечение их познаваемости; б) повышение уровня и качества управляемости процессами городского развития; в) повышение степени и качества внутрисистемной информативности для предотвращения рассогласованности в постановке и достижении целей, решении проблем, учете взаимных интересов; г) радикальное повышение степени ответственности внутригородских субъектов управления за принимаемые решения и действия; д) обеспечение эффективности управления во всех сферах городской жизнедеятельности посредством сопоставления планируемых результатов с требующимися ресурсами; е) создание потенциалов развития и механизмов их превращения в реальные процессы, обеспечивающие качественно поступательную динамику городского сообщества.

Управляемость зависит от выбранного критерия, множества возможных значений входных параметров (контролируемых каналов воздействия среды на объект), характера потенциальных возмущений (неконтролируемых каналов воздействия среды на объект). Управляемость отражает взаимную адаптацию субъекта, объекта и среды управления. Другими словами, надежность характеризует соответствие результатов целям управления. Надежность характеризует соответствие реального процесса функционирования мегаполиса как объекта управления его должному функционированию при различных возмущающих воздействиях.

Наличие нескольких критериев требует согласования их между собой и поиска компромисса. В зависимости от того, какой способ согласования критериев выбран, получают разные значения эффективности. Эффективность определяет соответствие результата ценностям, потребностям, стандартам, целям, средствам (затратам) управления. Эффективность - многоаспектная характеристика управления, выявляемая различными критериями.

Попытки измерять эффективность управления развитием мегаполиса при помощи только критерия экономической эффективности являются в настоящий момент недостаточными и в целом не отвечающими запросам времени.

С одной стороны, это связано с пересмотром представлений о том, что есть «экономический эффект», особенно в части его инвестиционной и результирующей составляющей, множественности и разнонаправленности эффектов, отсутствия жесткой детерминации результатов деятельности от дополнительных затрат. С другой стороны, эффективность управления все более связывают не с экономическими, а с социально-политическими, культурными, психологическими, экологическими аспектами, которые не поддаются оценке в денежном выражении. Удобных и универсальных критериев определения такой многомерной эффективности пока нет, но поиски их ведутся.

Вопрос о распределении и закреплении ответственности является одним из основных в управлении мегаполисом. Ответственность власти является необходимым условием обеспечения надежности и эффективности управления. Ответственность администрации предполагает создание системного мониторинга состояния мегаполиса как объекта управления, который является необходимым условием для принятия управленческих решений. Такой мониторинг должен включать не только частные направления, такие как мониторинг окружающей среды, системы образования, занятости и т. п., но и их взаимодействия и взаимовлияния. Их учет необходим и возможен на верхних уровнях городской власти. Отсутствие системного мониторинга ведет к снижению рациональности принятия как стратегических, так и тактических решений, что может негативно сказаться на состоянии объекта управления и самой городской власти.

Реализация перечисленных принципов управления развитием столичного мегаполиса будет определять способность и возможность властвующих субъектов найти решения многочисленных сложных внутригородских проблем.

Мегаполис есть пространство взаимодействия между определенными типами деятельности и типами жизни. Это взаимодействие задает пространство его жизнедеятельности. Способность мегаполиса воспроизводить и поддерживать свою целостность в меняющихся условиях его существования зависит от сбалансированности связей между основными типами деятельности и возможности системы управления реагировать на импульсы среды.

Сама целостность мегаполиса во многом зависит от того, какова его роль, степень и принципы участия в глобальных процессах. Глобальные процессы оказывают сегодня гораздо более сильное влияние на развитие мегаполиса, чем внутригородские

Рассмотренные процессы, с одной стороны, взаимосвязаны и взаимообусловлены, с другой - сложны, противоречивы и разнонаправлены. Это актуализирует роль и значение государственного управления развитием мегаполисов, ставит перед государством задачу активного воздействия на внутригородские хозяйственные и социальные процессы, чтобы нейтрализовать негативное влияние внешних факторов и максимально использовать для развития конкретного города позитивные возможности, открываемые глобализацией мирового хозяйства.

Глубокому исследованию рассматриваемых процессов посвящена серия работ Ю.М. Осипова, который отмечает: «Главное свойство глобального мира вовсе не во всеобщей всемирной зависимости и в общепланетарной масштабности, а в переходе от экономики снизу и экономики с пространства к экономике сверху и экономике на пространство; от рыночной в основе экономики ко всего лишь экономике с рынком; от экономики, образуемой субъектами, к экономике, образующей субъектов; от самоорганизующейся более или менее экономики к экономике, в которой доминирует уже организация самоорганизации».

Процесс управления - это, как известно, последовательное принятие решений. Некоторые из них при этом носят стратегический характер, другие - тактический и оперативный. Следовательно, управленческие действия требуют тщательного анализа всех сторон деятельности мегаполиса, а также изменений, которые происходят во внешней и внутренней среде. Это предполагает необходимость проведения мониторинга. Сегодня предлагается проводить мониторинг по следующим основным направлениям экономического развития и повседневной деятельности мегаполиса:

- мониторинг инвестиций как средство оценки эффективности инвестиционных проектов (инвестиций) и развития бизнеса;

- производственный мониторинг как средство оценки эффективности внутренней среды хозяйственной деятельности субъектов, находящихся на территории мегаполиса;

- мониторинг информации, полученной в результате анализа внешней среды, для включения в стратегический и оперативный план развития мегаполиса;

- финансовый мониторинг как средство оценки эффективности источников финансирования экономического развития мегаполиса;

- мониторинг инноваций и возможности их практического внедрения в деятельность предприятий, находящихся на территории мегаполиса.

Эти пять взаимосвязанных направлений мониторинга следует рассматривать как инструмент, благодаря использованию которого появляется возможность определения исходной точки в движении к реализации поставленной задачи - обеспечению устойчивого и долговременного экономического развития инновационного типа. По существу мониторинг ведет к конвергенции функций всей экономической деятельности с системой управления мегаполисом.

Вместе с тем, построение системы эффективного мониторинга предполагает наличие методических основ, вытекающих из задач, содержания самого процесса мониторинга и его места в системе управления инновационным развитием мегаполиса. Одновременно возникает необходимость в установлении определенного порядка взаимоотношений между функциональными подсистемами в рамках всей экономики мегаполиса. Функциональные действия, такие, как привлечение инвесторов, стимулирование инновационного развития бизнеса, управление финансами, подготовка кадров (система образования), стимулирование научной деятельности и т.д., оказывая соответствующее воздействие на управляемый объект, требуют общей системы получения и использования исходной информации и обмена ею между различными структурными подразделениями администрации мегаполиса.

Проводимые в процессе мониторинга исследования всех элементов хозяйственной подсистемы мегаполиса обеспечивают выявление причин недостатков и получение совокупной информации для разработки, принятия и реализации управленческих решений. Таким образом, между мониторингом и эффективностью работы большинства подсистемных элементов мегаполиса существуют прямые и обратные связи. Прямые показывают, что мониторинг является начальным, или базовым, этапом таких элементов экономической системы, как планирование, организация, мотивация, учет, контроль, а обратные говорят о том, что мониторинг влияет на указанные элементы экономической системы и является средством выявления и устранения причин недостатков в них Аралбаева Г.Г. 1. Мониторинг как инструмент исследования региональной социально-экономической системы. // Вестник экономической интеграции. - 2008. - №5. - с. 91-99..

Москва является одним из крупнейших столичных мегаполисов мира. Московский мегаполис - крупная форма взаимосвязанного расселения, функционирующая в виде агломерации вокруг главного ядра - Москвы и других городов, прежде всего больших, которые, в свою очередь, сами являются центрами агломерационных связей с территорией, прилегающей к ним.

В столичном мегаполисе важное значение имеет межселенческое расселение, характеризующееся связью жилищ с местами приложения труда, расположенными не только в данном городе, но и в смежных населенных пунктах. Одной из главных предпосылок межселенческого типа расселения является достаточно развитая сеть пригородного транспорта, способного обеспечить повседневные передвижения населения между городами и посёлками. Условия расселения в пригородной зоне крупнейшего города приводят к образованию специфических видов населенных пунктов, основными из которых являются:

- дачные и курортные поселки, а также поселения - здравницы, используемые преимущество для загородного отдыха;

- города-спутники и пригородные поселки городского типа с собственными местами приложения труда для большей части населения;

- жилые пригороды, не имеющие мест приложения труда градообразующего значения;

- промышленные пригороды, имеющие собственную промышленность градообразующего значения и используемые одновременно для расселения живущих за городом;

- сельские населенные пункты, в которых лишь незначительная часть населения занята в сельском хозяйстве, а остальные жители образуют так называемое «скрытое городское население». Между отдельными видами населенных пунктов пригородной зоны нет четких граней (в том числе между городскими и сельскими типами), они различаются, в основном, лишь по формальным юридическим признакам.

Перед органами государственной власти и муниципального управления столичного мегаполиса стоит много масштабных задач и одной из важнейших является создание и поддержание высокого уровня качества среды проживания населения.

Начиная со второй половины XIX века, и весь XX век наблюдался быстрый рост численности населения и расширение территории города Москвы. В 1879 г. территория города составила 90 км., к началу XX в. её увеличили до 100-120 км., а в период работы над Генеральным планом Москвы (1931-1935 гг.) размер её территории был равен 285 км. Для размещения прогнозируемого населения в 5 млн. чел. было признано необходимым постепенное увеличение территории города до 600 км.. В 1960 г. с вводом в эксплуатацию МКАД границу города провели по этой магистрали и Москва стала обладателем территории в 879 км.. В 2010 г. территория города составила уже 1100 км..

Динамика численности населения Москвы за этот период (с населенными пунктами в составе города) представлена в таблице 1.1.

Таблица 1.1 - Динамика численности населения Москвы (1897-2010 гг.) http://demoscope.ru/weekly/ssp/rus_nac_79.php?reg=19; Официальный сайт Всероссийской переписи населения 2010 года. Информационные материалы об окончательных итогах Всероссийской переписи населения 2010 года. - Режим доступа: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/perepis_itogi1612.htm

Год	1897	1926	1939	1959	1970	1979	1989	2002	2010	2011	2012
Население, тыс. чел.	1039	2080	4609	6133	7190	8142	8972	10358	10563	11541	11613

Необходимо отметить, что в целом по городу Москве плотность населения всегда находилась на очень высоком уровне, не давая городу возможности нормально развиваться: в начале XX века - около 10000 чел/ км., в 1935г. - уже 14000 чел/ км., а в 2010 г. - приблизилась к величине 10000 чел/ км.. Столь высокая концентрация населения является одной из важнейших проблем, требующих своего решения.

Другая проблема мегаполиса заключается в концентрации внутри Садового Кольца учреждений политической, деловой, финансовой активности, крупных торговых учреждений, исторических и культурных центров. Следствием этого является чрезмерно высокая плотность транспортных потоков в центральной части города, приводящая к параличу движения, а также нарушению экологии. Для решения этих двух проблем необходимо очередное расширение территории города Москвы.

C 1 июля 2012 года вступило в силу решение о расширении границ Москвы. Согласно проекту, территория столицы за счет подмосковных земель выросла на 148 тысяч гектаров, или в 2,4 раза. Что касается населения, то в столице стало больше на 230 тысяч москвичей, это примерно 2 процента от прежнего числа жителей. Основное направление развития "Новой Москвы" - южное и юго-западное. В новых столичных границах оказались города Троицк, Московский и Щербинка, а также инновационный центр в Сколково, финансовый центр в Рублево-Архангельском, Троицкий научный центр и административно-деловой центр в калужском направлении

Оценивая современное состояние муниципального управления в городе Москве, как политики, так и ученые отмечают, что местное самоуправление недостаточно интегрировано в общую систему управления городом и является не столько самостоятельным уровнем публичной власти, сколько, во многом, - придатком органов государственной власти, находясь в полной зависимости от них. Исследователи организации муниципального управления в городах федерального значения единодушны в том, что в целом для эффективного управления столичным мегаполисом необходимо как развитие местного самоуправления, основанного на сбалансированности размера территории, компетенции органов местного самоуправления и обеспеченности муниципальных образований материальными и финансовыми ресурсами, так и совершенствование взаимодействия государственных и муниципальных органов, но при этом предлагают различные пути его реформирования.

Для эффективного муниципального управления необходима сбалансированность размера территории, предметов ведения и обеспеченности муниципальных образований материальными и финансовыми ресурсами. Не подвергая анализу предлагаемые варианты, авторы статьи уверены, что оптимальное решение задачи организации местного самоуправления в «Большой Москве», безусловно, должно основываться на использовании опыта зарубежных городов, имеющих государственный статус.

Анализ организации управления и самоуправления в крупнейших зарубежных столичных городах, имеющих государственный статус, показывает, что все многообразие элементов политико-правового статуса столиц современных федеративных государств может быть сведено к нескольким разновидностям.

1. Столица как самостоятельный субъект федерации, наделенный, аналогично всем остальным субъектам, объемом полномочий, которые осуществляются в соответствии с нормами конституции, иных правовых актов или договоров о разграничении полномочий между федеральным правительством и правительством субъектов: Вена (Австрия), Брюссель (Бельгия), Берлин (ФРГ) и столицы некоторых других стран, в число которых входит и Москва (Россия).

2. Столица как административно-территориальное (муниципальное) образование, являющееся составной частью субъекта федерации (как правило, его административным центром) и находящееся в подчинении его властных структур (нередко органы власти субъекта федерации и органы власти столичного города организационно совпадают). Такой статус наблюдается у столиц Микронезии (Паликир), Танзании (Додома) и ряда других стран.

3. Столица как особая городская территория или часть города, находящаяся в непосредственном подчинении федеральному центру (федеративная территория). Такой статус, предполагающий в том числе прямое назначение на должности руководителей городских управленческих структур и служб федеральными органами власти (как правило, главой государства) и полную подотчетность последним, имеют столицы подавляющего большинства современных федеративных государств: США (Вашингтон), Бразилии (Бразилиа), Венесуэлы (Каракас), Индии (Дели) и ряда других.

Оценивая возможности использования этого опыта при формировании эффективной системы государственного и муниципального управления в «Большой Москве» отметим, прежде всего, следующее.

С одной стороны, политико-правовой статус, характерный для столиц Микронезии (Паликир), Танзании (Додома) и др., неприемлем для Москвы в силу того, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130 Конституции РФ) Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ) , а, значит, муниципальное образование не может находиться в подчинении властных структур субъекта федерации.

С другой стороны, неприемлем для Москвы и опыт организации власти в столицах европейских государств (Париже, Берлине и др.), использующих континентальную и смешанную модели местного самоуправления, поскольку в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В связи с этим установленный Уставом города Москвы в 1995 г. (из-за неопределенности правового статуса города федерального значения) двойной статус органов власти города Москвы, совмещающих государственные и муниципальные функции, был признан противоречащим Конституции России. Главным изменением в организации власти в столице России в начале двухтысячных годов стало разделение государственного управления и местного самоуправления.

Таким образом, наиболее предпочтительной для «Большой Москвы» представляется третья модель организации управления столичным мегаполисом, позволяющая соединить в единый комплекс город, пригород (в будущем одиннадцатый административный округ) и центр федерального значения (столичный округ), который должен быть создан за пределами МКАД. Это позволит организационно отделить выполнение столичных функций от решения задач города федерального значения, а в дальнейшем перейти к двухуровневой системе государственного управления в городе Москве, расширив круг полномочий органов местного самоуправления, освободив их от избыточной государственной опеки.

Принятое решение о расширении территории города Москвы следует считать лишь начальным этапом развития столичного мегаполиса.

Локомотивами этих процессов должны стать крупнейшие города. Сегодня перед Россией стоят задачи модернизации и подъема экономики страны. А для этого от органов власти требуются решительные шаги в части административно-территориальных преобразований, способствующих их развитию. Задача эта непростая, особенно когда речь идет о Московском мегаполисе - центре политической, духовной, социальной и экономической жизни страны.

В 60-е годы XX века, изучая зарубежный опыт развития крупнейших городов и проведя необходимые расчеты, специалисты утверждали, что многомиллионной Москве, заметим, что со значительно меньшим населением чем сейчас, необходима для полноценного развития инфраструктуры территория всей Московской области. Был выполнен проект объединения Москвы и Московской обл., который так и не был реализован ни до Горбачевской перестройки, ни после нее.

Москва и Московская область (Московский столичный регион) представляют собой тесно связанный научно-производственный и экономический комплекс, который в настоящее время искусственно разобщен. На территории Московской области находится 28 наукоградов (городских округов), работающих вместе с московскими НИИ по вопросам развития авиации, космоса, ядерной физики, электроники, биологии, экологии и др. Проблемы, остро стоящие в Московском столичном регионе (МСР) - утилизация и переработка твердых бытовых и промышленных отходов, водоснабжение, канализование, экология, использование земельного и лесного фондов, рекреация, обеспечение продовольствием, градостроительство и ряд других - требуют своего решения не разрозненно, а из одного центра.

1.2 Особенности институциональной системы управления крупнейшими городами

Практические проблемы организации управления мегаполисом и его развитием характеризуются сложностью, комплексным характером и предполагают много системное исследование и моделирование городской системы. Это требует разработки новых методологических и технологических подходов к построению системы взаимодействия соответствующих субъектов.

Институциональная самостоятельность самоуправления городов-мегаполисов, в системе публичной власти, определяется самоуправляемым характером деятельности органов местного самоуправления на территории мегаполиса в рамках системы государственных установлений с закрепляемыми общими и специальными условиями деятельности. Институты права легитимируют самоуправляющиеся властные функции органов управления городов-мегаполисов, закрепляя систему правоотношений и социальных ролей для соответствующих субъектов, а также определяют формы взаимодействия с другими социальными институтами и органами государственного управления, устанавливая комплекс санкций для поддержания норм и правил функционирования системы самоуправления городом-мегаполисом с органами местного самоуправления и органами государственной власти.

Институциональная эволюция самоуправления городов-мегаполисов в системе публичной власти РФ имеет глубокие корни и его становление за постсоветский период прошло пять этапов своего развития:

- первый (1990-1993 гг.) - децентрализация и отторжение от городских комитетов КПСС низового звена системы Советов;

- второй (1993-2003 гг.) - разрыв с советской традицией государственного управления, регулирование законодательными актами субъектов, поиск своих вариантов приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие Конституцией РФ;

- третий (2003-2004 гг.) - принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- четвертый (2005-2008 гг.) - включение в систему межуровневых управленческих отношений на основе двухуровневых структур городских округов;

- пятый (с 2009 г. по настоящее время) - вступил в юридическую силу в полном объёме Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», происходит совершенствование правовой основы Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 05.04.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Несмотря на свое активное развитие, институциональная форма самоуправления городов-мегаполисов не достигла необходимой эффективной институциональной оптимизации, а организация системы самоуправления городов-мегаполисов РФ не нашла адекватного законодательного оформления. На позитивность данных процессов институционализации повлияла дуалистическая природа государственно-общественного института территориально-государственного устройства. Именно дуалистическая муниципальная концепция сегодня наиболее близка к объяснению феномена местного самоуправления и вызывает необходимость признания, что его пределы носят характер как законодательно определенных (т.е. нормативных), так и социально значимых неформальных форм, эффективно влияющих на процессы общественного развития. Как институт, самоуправление городом-мегаполисом в системе публичной власти обеспечивает устойчивое воспроизводство отношений и взаимодействий, направленных на совместное решение государственных задач, а также на решение вопросов местного значения Курочкин В.И. Местное самоуправление в городах-мегаполисах: теоретико-правовое исследование. Автореф. дисс. - М., 2012..

Крупный город как управляемая социально-экономическая система характеризуется иерархичностью управления и активностью отдельных ее подсистем, имеет сложную внутреннюю структуру, взаимодействие элементов которой определяется формально заданными и неформальными связями. Организация системы управления мегаполисом задается перспективной моделью его развития. Методологической основой моделирования социально-экономического развития мегаполиса является понимание его как слабоструктурированной сложной системы, в составе которой могут быть декомпозированы подсистемы: население, материальное и нематериальное производство, непроизводственная сфера, экология, финансы, внешняя экономическая среда

В условиях смены концепции управления меняются цели, мотивации, интересы субъектов городского развития. Соответственно меняются и роли, задачи и функции каждого из участников этого процесса. Мегаполис есть многоцелевая система, имеющая неоднородные внутренние и внешние цели, самостоятельные подцели отдельных подсистем, систему показателей измерения целей, многообразие стратегий их достижения и т. д.

Моделирование процессов управления развитием мегаполиса требует изучения соотношения процессов управления и самоуправления, координации принятия решений, поддержания социального баланса, а также анализа процессов роста, адаптивной эволюции, нововведений, общего «жизненного цикла» города и его частей. Основными факторами, влияющими на развитие мегаполиса, являются ресурсный потенциал: трудовые, природные, производственные, финансовые ресурсы; привлекаемые ресурсы: инвестиции и централизованные капитальные вложения; реальные процессы общественного производства. Целенаправленный выбор управляющих решений должен определять такие пропорции общественного воспроизводства, которые в максимальной степени способствовали бы удовлетворению потребностей населения города, созданию условий для комфортной и безопасной жизни. Это основная целевая задача управления развитием мегаполиса.

Управление развитием мегаполиса по своей организационной схеме не отличается в принципе от управления другими процессами. Оно может быть сосредоточено на государственном уровне и в пределе иметь тоталитарный характер, либо быть рассредоточенным по ряду самоуправляющихся уровней при сохранении общей координации не тоталитарного характера. Однако для управления развитием более жестко выполняется требование о соответствии функций и ресурсов. Любое развитие есть компромисс между требованиями внешней среды и внутренних тенденций. Управление развитием мегаполиса всегда имеет дело с его внутренними ресурсами и не обладает возможностью воздействовать на внешнюю среду за редким исключением.

Поэтому оно почти всегда осуществляется в условиях дефицита управляющих ресурсов. Тоталитарный вариант управления развитием мегаполиса возможен только в случае, если управляющий орган обладает таким запасом ресурсов, чтобы перекрыть любые воздействия внешней среды.

Раньше у государства были материальные и главное властные ресурсы для осуществления тоталитарного управления развитием на всех уровнях. Сегодня таких ресурсов нет. И государство, будучи обязанным регулировать процесс управления развитием мегаполисов, может использовать только опосредованные не тоталитарные варианты. Система местного самоуправления является именно тем механизмом, который лучше всего обеспечит эту функцию. Она, во-первых, основывается на принципах самоорганизации, во-вторых, использует ресурсы, которые недоступны или труднодоступны государству. К таким ресурсам относятся не только материальные, организационные, но и главный для целей развития ресурс - ресурс жизнеспособности.

Задача государственного управления развитием на местном уровне заключается в том, чтобы, во-первых, инициировать действия местного сообщества и органов местного самоуправления, направленные на собственное развитие, во-вторых, контролировать процесс, направляя его в соответствии с интересами государства. Механизмов инициации и последующего контроля может быть достаточно много. Контроль деятельности муниципальных органов власти государством осуществляется по нескольким направлениям: исполнение законодательства; исполнение обязательств перед государством и населением; экономическая и социальная эффективность и т. д. Для этого необходим инструмент в виде специальных информационных систем и набора критериев (системы нормативных значений контролируемого показателя).

Наличие широких возможностей в мегаполисе по формированию баз данных и по технически обеспеченной оперативной работе с ними позволяет довести контрольную функцию до автоматизма и дойти практически до каждого индивида. Сама по себе чисто техническая возможность обеспечивает кардинальное изменение управленческой функции государства, связанной с контролем. Наличие автоматического контроля, координированного с законодательной и нормативной базой, фактически означает тотальное государственное управление, доходящее персонально до каждого жителя города.

Реализация такого рода систем управления в корне меняет административные функции и структуру их реализации. Управление осуществляется автоматически простым изменением норматива, заведенного в систему. Но для обеспечения такого автоматизма необходимо создать эту техническую систему, всеобъемлющую и безотказную. Однако ориентироваться на этот вариант следует только в стратегической перспективе, наступление которой потребует не только технического оснащения, но и соответствующих пересмотров организационных схем управления и взаимодействия на местном уровне.

В качестве системы инициирующих мер следует рассматривать программные схемы, которые позволяют осуществлять управление с соблюдением условий, накладываемых требованием сохранения активности и самостоятельности муниципальных образований. Идеологию управляющего воздействия в этом случае полезно сопоставить со схемами, принятыми в холдинге. Для холдинга характерно: невмешательство в текущие дела и управление; контроль за основными параметрами функционирования; управляющее воздействие осуществляется при отклонениях от заданного уровня - рекомендации, при критическом отклонении смена органа управления, вплоть до отмены автономности и переключения управления на контролирующий орган.

В программной схеме орган (руководитель программы) передает ресурсы для обеспечения функционирования или развития при условии работы по заданным условиям. В случае отказа от условий ресурсы не поступают. В таком режиме через антикризисные программы и программы развития государство может управлять процессами в мегаполисе, обеспечивая к тому же привлечение дополнительных ресурсов (местных и внешних) для решения своих государственных задач. Использование этих механизмов управления, закрепленных законодательно, нормативно и через традиции способно обеспечить эффективное регулирование процессов развития с минимальными затратами Иванов П.Г., Кузъмичева Н. Управление развитием мегаполиса//Управление мегаполисом. 2009. №2-3. С. 9-17.

Система управления развитием мегаполиса должна опираться на разработанную концепцию образа города, которая включает следующие взаимосвязанные и согласованные позиции: социальную структуру населения города в среднесрочной и долгосрочной перспективе; структуру занятости (наличие рабочих мест в градообразующих и градоподдерживающих отраслях); структуру валового внутреннего продукта, производимого в городе в среднесрочной и долгосрочной перспективе и т. д.

Институциональные системы являются многоуровневыми системами. На верхнем, развивающем уровне в них формируются правила, которые должны выполнять субъекты в своей деятельности, и механизмы обеспечения соблюдения правил. Вместе с существующим уровнем правосознания и организационной культуры горожан они образуют институциональную среду деятельности. На нижнем, операционном уровне реализуются процедуры контроля выполнения правил субъектами, процедуры выработки соответствующих решений, выдачи необходимых документов по заявкам и проектам и оказываются другие институциональные услуги.

На верхнем уровне объектом развития является институциональная среда и процессы ее формирования. На нижнем уровне совершенствуются процессы работы над заявками и проектами субъектов.

Целями развития институциональных систем верхнего уровня является институциональная поддержка деятельности, способствующей обеспечению достойного качества жизни горожан и гармоничного функционирования и устойчивого развития городских систем.

Для достижения этих целей институциональная среда города должна быть непротиворечивой, адекватной, гармоничной и как можно более полной. Требование непротиворечивости означает недопустимость многозначности, при которой для одной и той же ситуации имеются отличающиеся друг от друга правила. Требование адекватности касается степени соответствия правил реальному менталитету субъектов, который может меняться со временем, если способствовать развитию правосознания и социальных ценностей горожан согласно принципам постиндустриального общества. Гармоничность проявляется в компромиссном учете интересов различных слоев городского общества, при котором обеспечивается паритетное улучшение качества их жизни и устойчивое развитие города, означающее, что не наносится ущерб природе и следующим поколениям. Полнота характеризует степень охвата возможных жизненных ситуаций в институируемой деятельности и наличие необходимых механизмов обеспечения соблюдения правил Организация управления и самоуправления в крупнейших городах: современное состояние и проблемы. Учебно-методическое пособие 2-е изд. испр. И дополн. / Под ред. В.Б. Зотова. - М.: ГУУ; МГУУ Правительства Москвы, 2010..

Институциональную среду города образуют правила, имеющие разный статус, так как они формируются не только на местном, но и на государственном уровне законодательными и исполнительными ветвями власти, которые определяют и институциональные полномочия местных органов власти. Правила формируются и на региональном уровне. Таким образом, институциональная среда имеет иерархическую структуру. Институциональной основой взаимодействия субъектов являются также заключаемые между ними контракты.

Институциональные правила государственного уровня определяют взаимодействие субъектов в области ценообразования, налогообложения, антимонопольного и таможенного регулирования, лицензирования, регистрации организаций и т.д. На разных уровнях осуществляются и институциональная деятельность. Это надо учитывать при институциональном развитии города, так как для изменения региональных и государственных институциональных правил необходимы особые усилия, например, организация лоббирования законодательных актов, необходимых городу, через своих депутатов.

Целью развития институциональных систем операционного уровня является ускоренная и качественная выработка решений по заявкам и проектам субъектов и их обслуживание.

В этих системах выделяются функциональная, организационная и технологическая структуры. Функциональную структуру образуют функции контроля соответствия заявленных проектов нормативным правилам и функции принятия решений и подготовки требуемой документации. Организационная структура представляет взаимоотношения исполнителей указанных процессов. Технологическая структура включает техническое, программное и информационное обеспечения.

Институциональные системы города, вне зависимости от источника создания и статуса применяемых в них правил, могут быть структурированы, как показано в таблице 1.2, по видам охватываемой ими деятельности, осуществляемой городскими системами и имеющей свою институциональную специфику Аленюк В.А. Проблемы и пути развития институциональных систем города. - Режим доступа: http://eprints.kname.edu.ua/3792/1/181-187_Лелюк.pdf.

Таблица 1.2 - Функциональная структура городских институциональных систем (ИС)

Виды систем	Подвиды систем
1. ИС Жизнеобеспечения и потребления	1.1. ИС обеспечения питания и потребления товаров
	1.2 ИС здравоохранения
	1.3 ИС жилищно-коммунального хозяйства
	1.4 ИС обеспечения безопасности людей
	1.5 ИС экологической безопасности
	1.6 ИС социальной защиты
2. ИС гражданского общества
3. ИС экономической деятельности	3.1 ИС инновационной деятельности
	3.2 ИС бюджетирования
	3.3 ИС рыночной инфраструктуры
	3.4 ИС финансовой деятельности
	3.5 ИС коммерческих служб городского хозяйства
	3.6 ИС налогообложения и местных сборов
4. ИС управления городом	4.1 ИС городского уровня управления
	4.2 ИС районного уровня управления
	4.3 ИС других уровней управления
5. ИС развивающей деятельности	5.1 ИС научной, проектной и инновационной деятельности.
	5.2 ИС образовательной, воспитательной и духовной деятельности
	5.3 ИС деятельности организаций культуры и спорта
	5.4 ИС деятельности религиозных организаций

Существующая институциональная среда города не способствует эффективному функционированию его систем жизнеобеспечения и его динамичному развитию. Она не охватывает требуемый набор ситуаций, зачастую содержит противоречивые и неоднозначные правила и процедуры, что приводит к неуправляемости и к произвольным решениям.

Существующий процесс разработки институциональных правил и процедур является хаотичным и фрагментарным. В нем не используются современные методы системного анализа и синтеза. При переходе на новые правила не обеспечивается безболезненность процесса их «вживления» в действующую систему.

В процессе институализации какой-либо деятельности, как правило, не принимают участия на паритетных началах участвующие в ней субъекты, а также научные, образовательные и общественные организации, в результате чего не учитываются в необходимой степени общественные интересы. Это связано с отсутствием в городе социального партнерства власти и общества. Существующая институциональная среда формируются, чаще всего, узким кругом лиц, интересы которых, в конечном итоге, и удовлетворяются устанавливаемыми правилами. В результате намеренно усложняются процедуры, используются неоднозначные формулировки правил и т.п., что позволяет получать теневые доходы за ускоренное решение вопросов. Сохраняется возможность влияния отдельных политических и иных групп на процесс изменения институциональной среды в своих интересах в условиях неосведомленности основной массы других участников экономических процессов.

Существующая институциональная среда местного самоуправления ориентирована на применение традиционного, бумажного документооборота, что не дает возможности в полной мере воспользоваться преимуществами электронного документооборота и выработки решений для радикального повышения качества городских услуг.

Слабым местом существующих институциональных систем является неразвитость механизмов обеспечения соблюдения правил. Главной причиной этого является отсутствие дееспособного гражданского общества и, как следствие, отсутствие контроля деятельности органов власти и управления. С другой стороны, и городская власть пока остается закрытой, так как определяющие процессы ее взаимодействия с бизнесом осуществляется не публичным образом.

Специалисты в области административного и муниципального менеджмента не имеют достаточных знаний по рассматриваемым здесь вопросам, так как до сих пор в учебных планах их подготовки в вузах отсутствуют такие дисциплины, как институциональная экономическая теория, теория контрактов, совершенствование административных бизнес-процессов и т.д.

Институциональная среда систем жизнеобеспечения и потребления не охватывает многих новых ситуаций и ситуаций, претерпевших изменение в рыночных условиях. К ним относятся ситуации, связанные с неуплатой коммунальных услуг, функционированием кондоминиумов, сбором бытовых отходов, самовольной застройкой и т.д. Институциональная среда энергопроизводства и энергопотребления не создает заинтересованности и/или вынужденной необходимости энерго- и ресурсосбережения, т.е. она не адекватна, так как не учитывает реальные мотивы поведения людей. Кроме того, данная среда, по меньшей степени, не гармонична, так как в ней доминируют интересы производителей коммунальных услуг, а не их потребителей.



2. АНАЛИЗ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ КРУПНЕЙШЕГО ГОРОДА НА ПРИМЕРЕ ЮАО Г. МОСКВЫ

2.1 Анализ социального развития и современного состояния рынка труда ЮАО г. Москвы

По оценке Федеральной службы государственной статистики (Мосгорстат), численность постоянного населения города Москвы на начало 2011 года составляла 11551,9 тыс. человек. За январь-ноябрь 2011 года она увеличилась на 66,9 тыс. человек.

Численность экономически активного населения на конец 2011 года составила 6197,0 тыс. человек, во всех отраслях экономики было занято 6134,6 тыс. человек.

Численность постоянного населения по административным округам на 01.01.2011.

Рис. 2.1. Распределение численности населения г. Москвы по Округам Рынок труда г. Москвы в графиках и диаграммах. - Режим доступа: http://trud.mos.ru/statistika_i_analitika/analiticheskie_otchety/



Из рис. 2.1 видно, что Южный Административный округ лидировал в 2011 г. по численности населения, его доля составила 14,8%, а в абсолютном выражении - 1572,4 тыс. чел.

Потребность в рабочей силе, заявленная организациями в службу занятости представлена на рис. 2.2.

Рис. 2.2. Структура распределения потребности в рабочей силе по административным округам г. Москвы за 2011 год, % Рынок труда г. Москвы в графиках и диаграммах. - Режим доступа: http://trud.mos.ru/statistika_i_analitika/analiticheskie_otchety/

Из рис. 2.2 можно увидеть, что доля потребности в рабочей силе в ЮАО г. Москвы составляла 8,3%. Это значительно ниже, чем, например по центральному округу 28,2%, и выше, чем по Зеленоградскому округу (2,7%).

На рис. 2.3 представлено распределение заявленной потребности в рабочих и служащих по административным округам г. Москвы за 2011 г.



Рис. 2.3. Распределение заявленной потребности в рабочих и служащих по административным округам г. Москвы за 2011 г. Рынок труда г. Москвы в графиках и диаграммах. - Режим доступа: http://trud.mos.ru/statistika_i_analitika/analiticheskie_otchety/

Из рис. 2.3. видно, что в Южном Административном округе наблюдалось 21424 вакансии рабочих и служащих.

Численность трудоустроенных граждан по административным округам в 2011 году представлена на рис. 2.4.

Рис. 2.4. Численность трудоустроенных граждан по административным округам в 2011 году Рынок труда г. Москвы в графиках и диаграммах. - Режим доступа: http://trud.mos.ru/statistika_i_analitika/analiticheskie_otchety/



Из рис. 2.4 видно, что при заявленной потребности в 21424 вакансии в 2011 году было трудоустроено лишь 18443 гражданина. То есть процент трудоустройства составляет 86,08%.