Понятие и историческое место государственной службы

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

на тему: «Понятие и историческое место государственной службы»

Содержание

1. Происхождение государственной службы

2. Трудовая и публичная концепции отношений государственной службы

3. Соотношение государственной и муниципальной службы

4. Основные принципы организации государственной службы

5. Государственная служба как институт административного права

6. Источники правового регулирования государственной службы

1. Происхождение и историческое место государственной службы

Историческое место государственной службы неразрывно связано с историческим местом государства и права. Всякие разговоры экстремальных коммунистов об отмирании государства, всякие разговоры “демократов-перестройщиков” о вреде для общества административно-командной системы основаны либо на неграмотности, либо на злом умысле, либо на сознательной спекуляции неграмотностью в обществе для достижения своих личных, клановых или иных целей. Такие разговоры не основаны на достижениях науки.

Проследим появление государственной службы и государственных служащих в истории цивилизации.

Государство выполняет свои функции через служащих.

Государственная служба - это деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по реализации функций государства.

Государственная служба сложилась в период действия буржуазных конституций. Однако нельзя сказать, что до принятия писаных конституций в буржуазных государствах государственной службы не существовало (напомним, что в соответствии с принятой в буржуазных государствах доктриной правового государства, конституционность является первым признаком правового государства). Кем, например, были матросы Одиссея, главы одного из греческих государств в античности? Ответ очевиден, что они были государственными служащими. Принципы их службы были возможно, отличающимися от настоящих, однако, они выполняли функции государства по захвату чужих территорий и приобретению оттуда богатств, они являлись деятелями публичного сектора, властного сектора общественной жизни и называться частными наемниками, трудящимися (со спецальностью подавления) не могли. Иначе мы не понимали бы сущностную разницу между частным и публичным секторами государственной и общественной жизни.

Основываясь на научных исследованиях и достижениях ученых, занимавшихся исследованием вопроса происхождения государства, общих принципов управления и организации общества, в первую очередь Л.Моргана, Ф.Энгельса, Монгайта о первобытном обществе, и научно не оспоренных пока никем, можно нарисовать следующую картину происхождения государства и государственной службы.

Схематично можно в следующей схеме представить периодизацию развития человеческого общества, на основе которой можно определить появление основных институтов его организации, в том числе и государственной службы.

В период дикости и варварства, как этапах развития организации человеческого общества, популяции, совокупности индивидов, основными формами организации этих индивидов для осуществления совместного труда (а именно на совместном труде, разделении труда среди членов общества познается прогресс общества, ибо одному индивиду и трудно, и экономически невыгодно, убыточно, осуществлять весь цикл жизненных потребностей) являлись формы организации: семья, род, фратрия, нация, национальность, шайка, племя и другие.

На ранних этапах дикости человечества индивид и индивиды занимались в основном собирательством, подбиранием того для обеспечения своей жизни и выживаемости, что давала сама природа без участия в этом человека. Это были собирание растений, плодов и охота на диких животных. Такой способ выживания человека, такой способ организации производительных сил, их уровень развития можно приравнять условно к нулевому. При этом, допустим, при добывании мяса мамонта, если этим бедолагам удавалось его загнать, убить и поделить плоды добычи, уровень самообеспеченности такими благами был очень низким. Всяк рвал свой кусок от добычи, съесть можно было, пока эта добыча здесь. Способов сохранения мяса было мало, впрок запастись было мало возможностей. Эта ситуация чем-то напоминает и настоящее положение в стае, например, волков, когда загнавши добычу волки наедаются до изнеможения, наедаются впрок, так как в скором времени новая добыча может не напасться, а потом неделей лежат в берлоге и переваривают съеденное, пока очередной голод не выгонит их на поиски новых зазевавшихся съедобных тварей. На этом основании, на собирательстве, разумное существо, человек не мог строить базис свой, свои основы жизни и деятельности.

Так появилось первое крупное мировое разделение труда у человека. Им стало скотоводство. Человек довольно быстро понял, что чем гоняться за звездами, мамонтами, гораздо удобнее и выгоднее завести козу, кормить её на лугах, а от неё получать гарантированные продукты, молоко, мясо для удовлетворения животных своих потребностей, шерсть для одежды. При этом затраты труда невелики, а стабильность жизни, гарантированность достатка и самообеспеченности становилась высокой. Человек переставал быть зависимым от природы полностью, он мог планировать свою жизнь с некоторой долей предсказуемости, с некоторой гарантией. К такому положению приводит первое крупное разделение труда в истории цивилизации. И в настоящее время в период социальных катаклизмов человек обращается к благам первого крупного разделения труда, имеются примеры, даже описанные в литературе, когда, не надеясь на государственную форму организации жизнеобеспечения общества люди заводили коз как средство гарантированного выживания. Это в поэтической форме описано, например, в романе Ф. Гладкова “Цемент”, где в результате разгрома экономики России в коммунистических экспериментах 20-х годов ХХ века, даже победивший пролетариат переходил на козье молоко.

Специалисты государственного управления - государственные служащие, появляются на стадии цивилизации, когда формой организации общества становится государство. Государственная служба появилась вместе с появлением государства, как внешнее проявление государственной формы организации общественной жизни. Появление же законодательства о государственной службе связывают только с капиталистической и последующими стадиями развития человечества. Своим появлением специалисты государственного управления, государственные служащие формируют новый класс - интеллигенцию.

А.Ф. Ноздрачев определяет государственную службу как “установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени”[Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. - М.: Статут, 1999, стр. 14.]

Это верное в целом определение можно было бы сократить, так как на самом деле нормативная выраженность может и не являться определяющим признаком государственной службы. Кроме указанной выше практики Великобритании, например, матросы Одиссея являлись государственными служащими вне зависимости от нормативного регулирования их статуса, оформления их полномочий, так как от имени государства выполняли функцию государственного принуждения. В таком же смысле можно оценивать и деятельность добровольной народной дружины в коммунистическом государстве, ее нельзя назвать государственной службой только потому, что дружинникам не платили жалованье, но государственную функцию охраны публичного порядка они выполняли (а потому и административными полномочиями по отношению к неподчиненным им гражданам они обладали). И признание этого факта со стороны граждан здесь ни при чем, власть одностороння, тем более что граждане никогда не могут быть полностью единодушными.

Уяснение истории развития и происхождения государственной службы должно дать нам сознательное представление о причинах, характеристиках, основных закономерностях возникновения, действии и тенденциях будущего развития института, регулирование которого столь важно для функционирования всего организма государственно организованного общества.

В самом общем смысле можно утверждать, что происхождение государственной службы, а также её характеристики связаны, обусловлены и отражают экономическую необходимость централизованного регулирования в первую очередь производственных отношений при разделении труда на определенной ступени развития производительных сил.

Представления о неестественности государства или о противостоянии аппарата и государства - ошибочны, ибо организованное общество не может существовать вне государственных форм по крайней мере на современном этапе развития производственных отношений. Остается непревзойденной идея Ф. Энгельса о том, что государство никоим образом не представляет собой силы, извне навязанной обществу, оно есть продукт общества на известной ступени его развития.

Противопоставление государства так называемому гражданскому обществу проводилось “демократами” в период активного развала государства, СССР, в 80-х - 90-х годах ХХ века. Впрочем, развал СССР, вероятно произошел из-за обычного закона конкурентного характера развития экономики, когда любой конкурент, а США таковым является, использует и экономические, и идеологические (противопоставление государства гражданскому обществу) рычаги, равно как и внутреннюю агентуру в стане врага для подрыва экономики конкурента, СССР, и всегда один из конкурентов добивается победы над слабым, неконкурентоспособным противником. Выполняется эта работа специалистами государственного управления, профессиональными государственными служащими.

2. Трудовая и публичная концепции отношений государственной службы

муниципальный государственный служба административный право

Кроме принадлежности к различной правовой системе на параметры правового регулирования государственной службы оказывает большое влияние надлежащее решение проблемы соотношения трудовых и служебных начал в его правовом регулировании.

При этом отношения государственной службы можно рассматривать в двух планах: в плане отношений государственного служащего с государством или органом государства, где он служит, а во-вторых, в плане отношений государственного служащего с гражданами, не подчиненными ему по службе, но в контактах с которыми и протекает основная часть рабочего времени государственного служащего. Второй тип правоотношений большинство ученых называет однозначно административными.

Невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (часть 1 ст. 19.5 КАП РФ 2002 г.).

А по первому типу правоотношений существуют различные точки зрения.

В правовой литературе не решен вопрос с принципиальной оценкой, является ли государственная служба разновидностью труда свободного найма (и в этом случае она должна регулироваться трудовым законодательством) или же государственная служба является деятельностью личного состава государственных органов по выполнению властных функций государства (и в этом случае она не может быть организована по канонам свободного трудового предпринимательства).

По мнению Л.А. Чикановой, “Понятие трудового договора, сформулированное в ст.15 КЗоТ РФ, в полной мере применимо и к комментируемым отношениям, т.е. трудовой договор, есть соглашение между государственными служащими и государственным органом, по которому государственный служащий обязуется выполнять работу по определенной государственной должности с подчинением внутреннему трудовому распорядку, а государственный орган обязуется выплачивать ему заработную плату и обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством и соглашением сторон”[Комментарий к Федеральному закону “Об основах государственной службы Российской Федерации” и законодательству о государственной службе зарубежных государств. - М.: Контракт, ИНФРА-М. 1998, стр. 152.].

"Классификатор правовых актов", утвержденный указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 "О классификаторе правовых актов" в разделе "Основы государственного управления", посвященном, в основном вопросам административного права, под шифром 020.020.000 включает вполне обоснованно рубрику "Государственная служба в Российской Федерации", но одновременно относит шифр 060.020.180 "Особенности регулирования труда (службы) отдельных категорий работников, государственных и муниципальных служащих" к разделу 060.000.000 "Труд и занятость населения". При этом классификатор по сути распространяет этот неопределенный статус то ли служащего, то ли трудящегося и на "Особенности регулирования труда (службы) отдельных категорий работников, государственных и муниципальных служащих" под шифром 060.020.180, и на шифр 010.150.060 "Муниципальная служба" и на шифр 150.050.020 "Особенности трудовой деятельности" гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск. В результате действует вполне советская, социалистическая система права, в которой труд и рабочих и служащих регулируется единым Кодексом законов о труде, Трудовым кодексом. В то время как между этими категориями трудящихся существует громадная концептуальная, сущностная и правовая разница.

А.В. Оболонский исходит из того, что специфика деятельности государственного служащего заключается в его работодателе - государстве, “…и поэтому она регулируется нормами не трудового, а административного права и права государственной службы как его части, которое предусматривает неравенство сторон, особый порядок разрешения трудовых споров, а также дополнительные ограничения, налагаемые на работника в обмен на компенсацию - как моральную (возможность служить “самой” власти), так и материальную”[Оболонский А.В. Государственная служба во Франции. - Государство и право, 2000, № 11, стр. 60.].

А.Ф. Ноздрачев называет отношения между государственными служащими и государством отношениями государственно-служебными[Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. - М.: Статут, 1999, стр. 14.].

В законодательстве ФРГ о государственной службе одним из основных постулатов также является то, что служащий состоит по отношению к своему патрону в публично-правовых служебных отношениях и отношениях преданности (верности) (параграф 2, пункт 1 “Рамочного закона об унификации прав государственных служащих” от 27 февраля 1985 г. с изменениями от 25 марта 1997 г.)[BGB1.I S.322.].

Принципиальное отождествление рабочих и служащих характерно для стран социалистической системы права, в соответствии с доктриной которой каждый человек участвует в жизни общества вне зависимости от сферы применения его труда. Государственный служащий всего-навсего один из участников общественного разделения труда, и лишь во вторую очередь - представитель власти. Так, декрет о труде Президента Демократической Республики Вьетнам от 12 марта 1947 г.[Демократическая Республика Вьетнам. Конституция, законодательные акты, документы. Перевод с вьетнамского, французского и английского. /Под ред. кандидата юридических и исторических наук О.А. Артурова. - М.: Издательство иностранной литературы, 1955, стр. 248-295.] предусматривает, что “трудящиеся - это те, кто работает за заработную плату у работодателя и под его руководством. Под трудящимися понимают рабочих, домашнюю прислугу, служащих и чернорабочих (ст. 4). Одновременно, статья 7 закрепляет: “Служащие - это те, кто не занимается физическим трудом, но которого работодатель нанимает для помощи в своих коммерческих, промышленных и сельскохозяйственных работах, или те, кто оказывает помощь лицам свободных профессий”. Не проводится принципиального различия рабочих и служащих и в отношении их гражданских прав. Так, статья 174 предусматривает: “Трудящиеся имеют право на свободу объединения и забастовок. Специальное постановление определит область распространения указанных свобод, а также процедуру примирения и арбитража”.

Подобным же подходом обладает и Временное положение о найме рабочих и служащих на государственных предприятиях, опубликованное Государственным Советом Китайской Народной Республики 12 июля 1986 г., в котором ст. 14 гласит: “Наем рабочих в государственные органы, административные учреждения и общественные организации производится в соответствии с настоящим Положением” [Китайская Народная Республика. Законодательные акты. /Под ред. и с вступительной статьей доктора юридических наук, профессора А.М. Гудошникова. - М.: Прогресс, 1989, стр. 458-460.]. В буржуазных государствах понятие государственного служащего размывается в соответствии с господствовавшей в начале ХХ века концепцией, что рабочий на государственном предприятии является государственным служащим, так как получает зарплату из государственного бюджета. В настоящее время, например, в ст. 67 швейцарского закона 1927 г. говорится о том, что комиссия по вопросам персонала распространяет свое действие на руководство, как в государственных органах, так и в учреждениях и на предприятиях.

Более сложной для правовой её квалификации является ситуация, когда деятельность какого-либо лица по выполнению государственных обязанностей власть не относит к государственной должности. Например, в письме Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина Председателю Совета Федерации Е.С. Строеву и Председателю Государственной Думы Г.Н. Селезневу от 4 марта 1998 г. “Не всякая должность государственная” [Российская газета от 11 марта 1998 г., стр. 5.]. Президент РФ Б.Н. Ельцин, отклоняя федеральный закон "О гарантиях социальной защиты работников судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации", аргументировал свое вето его несоответствием федеральному закону “Об основах государственной службы РФ”. Так как последний не предусматривает возможность признания государственными служащими лиц, замещающих должности в государственных учреждениях. Отнесение к государственным должностям государственной службы РФ отдельных должностей в судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции РФ возможно лишь после внесения в закон положения, что государственными должностями могут признаваться должности не только в государственных органах, но и в государственных учреждениях, целью деятельности которых является непосредственное обеспечение исполнения полномочий государственных органов. То есть Б.Н. Ельцин поставил статус государственного служащего и само признание его государственным служащим в зависимость от названия организации, выполняющей все те же государственные функции.

В практике Российской Федерации много случаев, когда государственные функции выполняли лица с нечетким правовым статусом. Таким, например, был казус С.М. Шахрая, когда распоряжением президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от 9 января 1996 г. N 12-рп за ним было сохранено руководство Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом в распоряжении сделана оговорка: “с учетом того, что Комиссия - консультативный орган при Президенте Российской Федерации, деятельность в ее составе не оплачивается, а председатель Комиссии не является государственным служащим”[Собрание законодательства Российской Федерации, 1993, № 3, ст. 178.]. Можно ли считать деятельность внештатного лица, не получающего заработную плату за свой труд в государственном аппарате, не относящейся к государственной службе? Допустимо ли, чтобы государственные дела решались в самодеятельном порядке, непрофессиональными лицами, или допустимо ли, чтобы лоббист возглавлял орган, имеющий государственную функцию? Или другой факт: посылка А. Чубайса 29 мая 1998 г. президентом РФ Б.Н. Ельциным в Международный валютный фонд на переговоры. Переговоры, вероятно, от имени государства, Российской Федерации. При этом возникает правовой вопрос, может ли работник акционерного общества, не состоящий на государственной службе, выполнять функции государственного служащего? И каков его правовой статус в этом случае? Для выполнения данных задач в государственном аппарате имеются профессиональные специалисты (МИД, Минфин), привлечение случайных людей со стороны говорит либо о непрофессиональном государственном аппарате, не выполняющем свои функции, либо о частном характере деятельности Президента РФ на государственном посту.

Именно эту ситуацию нужно иметь в виду при оценке предложения Ю.Н. Старилова брать за основу модели государственной службы не должность, а выделение особых полномочий. Он писал: “Думается, что первичным элементом в построении правовой модели государственной службы вместо установленного в законе принципа разграничения государственных должностей должно стать выделение особых полномочий, выполняемых государственными служащими” (Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. - Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1996, стр. 220). На самом деле при нормальном действии режима законности нет необходимости наделять каких-либо лиц государственно властными полномочиями, пока они не состоят на государственной службе. Но если уж такое нарушение режима законности допускается Президентом страны, то действительно при оценке правового качества таких лиц необходимо исходить из комплекса полномочий, которыми они обладают.

Государство реализует свои функции через деятельность специалистов государственного управления, профессионалов управления, государственных служащих. Отсюда один из вариантов понятия государственной службы - это деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по реализации функций государства. Поскольку наличие государственных служащих - неотъемлемый признак наличия и самого государства, то и государственная служба существует везде, где есть государственная форма организации общества. Ее наличие и функционирование не зависят не только от названия государственной организации, но и от наличия или отсутствия законодательства о государственной службе, наоборот, законодательство иногда верно отражает объективные тенденции проявления деятельности государственных служащих, а иногда в законодательстве выдаются желаемые ее черты за действительные. И тогда функционирование аппарата государства не всегда совпадает с публичными заявлениями его руководителей.

Государственные служащие - это не то же самое, что обычные наемные трудящиеся. Если Конвенция МОТ N 87 “О свободе ассоциаций и защите права на организацию” предусматривает, что трудящиеся, без какого бы то ни было различия имеют право создавать организации, а также вступать в них, то ограничения политических прав и свобод гражданина в отношении работников государственной службы признается и проводится в законодательстве. Особенно стран англосаксонской системы права[См.: Суворов Л.К. Об ограничении политических прав и свобод работников правоохранительных органов. - Государство и право, 1994, № 11, стр. 119-126.].

Двойственность представлений в Российской Федерации о самом лице, государственном служащем, проявляется в наличии и одновременном действии таких разных документов, как Реестр должностей государственной службы и Тарифно-квалификационный справочник работников государственной службы. В постановлении Министерства труда и социального развития РФ от 5 апреля 2000 г, № 28 “Об утверждении разрядов оплаты труда и тарифно-квалификационных характеристик по должностям работников учреждений государственной службы медико-социальной экспертизы и отдельным должностям работников бюджетных организаций социального обслуживания Российской Федерации”[Бюллетень Министерства труда и социального развития Российской Федерации, 2000, № 6, стр. 41-54.] утверждены “разряды оплаты труда Единой тарифной сетки и тарифно-квалификационные характеристики по должностям работников учреждений государственной службы” в данном случае медико-санитарной экспертизы и отдельным должностям работников бюджетных организаций. Среди таких должностей руководителей и специалистов: “руководитель бюро медико-санитарной экспертизы”, “врач - специалист по медико-социальной экспертизе”, “специалист по эргономике” и другие. То есть речь идет о наиболее массовых должностях государственного аппарата, выполняющих наиболее рутинные, элементарные функции государства в порядке повседневной своей деятельности. Это основа механизма государства. Однако их нет в Реестре должностей государственной службы, утвержденных указом Президента РФ!

В тарифно-квалификационном справочнике правильно они названы работниками государственной службы, и это понимание их исторического и функционального места необходимо для правильной организации их труда, правильной организации функционирования аппарата государства.

В Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденном указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33, по существу речь идет тоже о руководителях и специалистах, но все они относятся к структуре федеральных органов исполнительной власти, а сами эти органы определяются указом Президента РФ, в настоящее время от 17 мая 2000 г. № 867. И названия, статус и задачи этих органов регулярно меняются. Связь статуса государственных служащих с наименованием государственного органа делает положение служащего неустойчивым, что не отражает сущности государственной службы и не способствует улучшению деятельности государственного аппарата. В данном случае происходит искусственное обособление группы государственных служащих в высших должностных лиц государства, чиновников.

Чем же отличается служащий от рабочего? Служащий реализует государственную власть. Рабочий продает свою рабочую силу. За создание материального прибавочного продукта он получает договорную компенсацию в соответствии с достигнутым уровнем эксплуатации.

Ю.Н. Старилов предлагает критерий для их разграничения: “В перспективе одним из важнейших отличительных признаков норм государственной службы от норм трудового права должно стать подразделение права на публичное и частное” [Старилов Ю.Н. 1996, стр. 215.]. Эта совершенно правильная мысль у Н.М. Казанцева звучит аргументированно: “Здесь не случайно утверждается, что само государство есть публичное право народа. Это можно положить в основу определения государства, которое не только форма и способ реализации публичного права народа, но и само это право, взятое как право, право на государство. Этим отличается трудо-правовая концепция государственной службы. Являясь образчиком цивилистической деформации публичного права, она ставит во главу угла публично-правового института госслужбы не общее, не его связь с государством, а индивидуальное - отношение исполнения государственной должности отдельным лицом. Такое мышление порочно тем, что порождает тенденцию безответственности и некомпетентности при перегрузке несущественным там, где функционально распределяемы задания и поручения, но сами функции принципиально не редуцируемы на операции и действия” [Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. - М.: Издательство РАГС, 1999, стр. 322.]. “Особый статус государственной службы вытекает из различия между административным и частным правом”, также утверждает Ги де Брэбан [Брэбан Г. Французское административное право. - М.: Прогресс, 1988, стр. 263.]. Точнее было бы сказать, что особый статус государственной службы вытекает из различия публичного и частного права.

Поддерживая идею Ю.Н. Старилова и аргументацию Н.М .Казанцева, отметим, что государственная служба, хотя и может пониматься в определенном смысле как процесс труда, выполнение своих властных полномочий, принципиальные отличия от понятия труда вообще имеет. Отличий немало, в частности, по следующим критериям:

Публичное право применяется к отношениям государственного служащего, частное право - к отношениям иного наемного работника, трудящегося. Особенности государственной службы, связанные с публичным ее характером можно продемонстрировать следующими выдержками из Кодекса этики правительственной службы США: государственный служащий должен “не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности” (пункт У1); “никогда не использовать при исполнении должностных обязанностей конфиденциально полученную информацию для извлечения личной выгоды” (пункт УШ), “соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия” (пункт Х Кодекса этики правительственной службы, резолюция Конгресса США 1958 г.)[Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. /Под ред. и со вступительной статьей д.ю.н., проф. О.А. Жидкова. - М.: Прогресс, Универс, 1993, стр. 294-295.]. Это часть из законодательно закрепленных отличий государственного служащего от иного наемного работника.

В Российской Федерации публичный характер отношений государственной службы подчеркивается и плановым директивным распределением специалистов государственной службы по отраслям народного хозяйства, в то время как трудовые отношения предусматривают свободу трудового договора. Например, по постановлению Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. N 44 “Об утверждении Положения о порядке обеспечения работой специалистов, подготовленных в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации, и Типового контракта со специалистом, подготовленным в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для народного хозяйства Российской Федерации”[Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 4, ст. 475, стр. 924-930.]. Из постановления следует, что система применения труда специалистов управления осталась чисто социалистической, плановой, распределительной. Это естественно: она финансируется за общенародный счет.

Еще одно отличие государственного служащего от трудящегося демонстрируется законодательством СССР [Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Государственная администрация, её органы и служащие (Анатомия государственной администрации).- Екатеринбург, 1998, стр. 60.]. В соответствии с перечнями № 1 и 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров, лица, должности которых попали в эти перечни, - а таких лиц было более 20 млн., - не имели права обжаловать в суд свое увольнение. То есть обжалование дисциплинарных взысканий в порядке подчиненности - это одно из отличий государственного служащего от иного наемного работника.

Терминология законодательства РФ в настоящее время зачастую размывает сущность государственной службы, иной службы и неслужебных трудовых отношений: например, глава 30 УК РФ называется "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" (ст. ст. 285-293). Она объединяет совершенно разнородные правоотношения. Наличие специального Департамента по вопросам государственной службы и бюджетных организаций в Министерстве труда Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 8 января 1996 г. N 10, отмененное 21 марта 1998 г.) заставляет предположить, что государственная служба рассматривается как форма занятости населения, а не как форма реализации государственной власти, властвования.

Мы поддерживаем предложение Ю.Н. Старилова: “Целесообразно в ближайшем будущем освободить институт государственной службы от действия норм трудового права…”[Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. - Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1996, стр. 216.]. Осознанное и сбалансированное правовое регулирование служебных отношений - минимально необходимое условие нормального функционирования государственного аппарата.

Альтернативой профессиональному управлению чиновников советские “демократы” предлагают стихийный рынок. По их мнению, рынок, то есть конкуренция, все выправит и поставит на свои места. На самом деле понятие “рынка” связано в марксовой системе товар-деньги-товар с обменом продукта своего труда. В обществе специализированных производителей, а таковыми являются все общественные формации кроме общества стадной дикости, рынок всегда есть, поскольку существует стадия обмена. Поэтому рынок бывает рабовладельческим, феодальным, капиталистическим и существовал развитой социалистический рынок. На социалистическом рынке в СССР обращалась номенклатура товаров в сотни тысяч единиц. Ликвидация сознательного разумного регулирования процесса обмена означает развал и процесса производства товара, а не создание “рынка”. Что и произошло. Разум в обществе связан с правильной организацией труда, деятельностью государственных служащих. Реализуют разум общества в государстве - государственные служащие, должностные лица. “Рыночные” реформы не могут быть реализованы за пределами административного метода их организации.

Место государственной администрации в Российской Федерации в настоящее время, в период приватизации государственного имущества оценивается как “конвертирование власти в собственность” или “приватизация государства” бюрократией [Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. - М., 1995. Цитируется по: А. Оболонский. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России. Очерк. - М.: ИГиП РАН, 1997, стр. 28.]. Данное определение никак нельзя назвать закономерностью развития ситуации. Можно напомнить слова К.Маркса: акционерные предприятия, развивающиеся вместе с кредитом, вообще обнаруживают тенденцию все более отделять этот труд управления как особую функцию от владения капиталом, собственным ли, или взятым в ссуду, совершенно так же, как с развитием буржуазного общества функции суда и управления отделяются от землевладения, атрибутами которого они были в феодальное время”[Маркс К. Капитал. Т.Ш, ч.1. - М., 1955, стр. 402.]. Эти слова по отношению к государственной службе верны методологически и сейчас ввиду первопричины разделения труда как для выделения государственной службы, так и для закономерностей исторического развития человечества вообще.

Оценивая сложившееся в Российской Федерации положение, А.В. Оболонский приходит к выводу, что “порыв наших бюрократов к независимости своей корпорации получил наконец юридическое оформление в виде Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”. Он называет этот закон образцом “корпоративного устава”, беспрецедентной для современных государств системы бюрократических чинов…”[Оболонский А. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России. Очерк. - М.: ИГиП РАН, 1997, стр. 26.]. И не без основания. Право, как еще один неотъемлемый признак государства, ничто без аппарата, способного принуждать. Его реализует чиновник. Государство может применять насилие всегда, когда уполномоченные на это государственные должностные лица сочтут это приемлемым и необходимым. Расстрел в декабре 1997 г. у стен Шведского посольства в Москве безвестного террориста и даже офицера спецназа Савельева, не потребовал не только судебной процедуры, но не встал вопрос и о праве человека на жизнь, когда решение об уничтожении гражданина своего государства принимала инкогнито какая-то личность из государственного аппарата.

Необходимость и неизбежность государственной службы иллюстрируется и тем противоречивым фактом, что, во-первых, большинство правителей в СССР, начиная с В.И. Ленина, проводили постоянные сокращения государственного аппарата, а, во-вторых, в результате всех этих сокращений реальный государственный аппарат всегда в численности увеличивался. Это связано с тем, что прогресс производительных сил обусловливает изменение структурных пропорций в обществе: по мере развития науки и техники крестьян нужно все меньше, так как при наличии хорошей техники сельскохозяйственное производство обеспечивает потребности общества небольшими силами. То же можно говорить и о промышленности: фабрики по производству необходимых человеку продуктов могут работать автоматически. Но это при условии, если производственные отношения организованы надлежащим образом, вот эта умная часть человеческой жизни требует все большего числа (в пропорциональном исчислении) специалистов управления, государственных служащих. То есть класс интеллигенции объективно увеличивается, происходит перераспределение количества занятых в общественном производстве в сторону увеличения “административно-бюрократического” аппарата. Обобществленный сектор, хотя может и не называться социалистическим, растет во всех странах, особенно по мере их экономического прогресса. Одновременно возрастает число лиц, находящихся на государственной службе. Так, во Франции, в число лиц, находящихся на государственной службе, входит более одной пятой всего активного населения[Государственная служба и государственные служащие во Франции. Российко-Французская серия. Информационные и Учебные материалы. № 23 (Второе издание). - М.: Изд. Посольства Франции в Москве, 1994, стр. 7.], которые с гордостью причисляют себя к классу чиновников.

3. Соотношение государственной и муниципальной службы