Бедность как результат экономического неравенства в распределении национального продукта присутствует в любой экономической системе, различаются лишь ее формы и масштабы в зависимости от социальных регуляторов, которые вырабатывает общество для ее смягчения [26].

В России в качестве официальных показателей бедности рассматриваются численность и доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума, величина которого ежеквартально утверждается правительством в соответствии с Федеральным законом «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» и служит основным критерием для определения степени нуждаемости домохозяйств [23].

Так называемая экономическая бедность обусловлена тем, что работоспособные граждане не могут обеспечить себе социально приемлемый уровень благосостояния из-за низкого уровня заработной платы, задержек с ее выплатой, безработицей. Для преодоления экономической бедности целесообразно использовать меры общеэкономического характера (содействие занятости, реформирование системы оплаты труда, совершенствование налоговой политики), в то время как борьба с социальной бедностью лежит в плоскости перераспределения доходов в рамках социальной защиты населения [28].

Под адресной социальной помощью следует понимать систему мер, организованных таким образом, что помощь, выделенная конкретному индивиду, точно рассчитана на его персональные потребности, которые он не в состоянии удовлетворить самостоятельно.

Внедрение адресной социальной помощи означает детальную классификацию социально уязвимых индивидов, сделанную по многим основаниям, создание автоматизированного банка, учитывающего этих индивидов, их характеристики и потребности, а также сохраняющего информацию о выделенной им помощи всех видов в различных программах и разовых акциях. Поддержка осуществляется, как правило, в экстремальной ситуации и может быть толчком для самореализации личности и выправлении негативной ситуации в целом [31].

В условиях ухудшения экономического положения возникла потребность в критериях оценки нуждаемости в материальной помощи и механизмах, обеспечивающих адресность. Наиболее оптимальными критериями предоставления адресной социальной помощи представлены на рисунке 1.

Рисунок 1 - Критерии предоставления адресной социальной помощи

На основании таких критериев по территориальному принципу создается банк данных о нуждающихся в адресной помощи и оказывается помощь. Критерии базируются на социальных нормативах, представляющих собой научно обоснованные показатели уровня потребления важнейших благ и услуг, размера денежных доходов и других данных, характеризующих условия жизнедеятельности человека.

На рисунке 2 представлены категории граждан, которым предоставляется адресная помощь.

Рисунок 2 - Категории граждан, предоставляющим адресную помощь

Адресность социальной защиты позволяет полнее использовать ресурсы социума для оказания помощи человеку, учитывая, что именно в социуме проявляется вся совокупность условий и факторов, окружающих человека, составляющих поле его жизнедеятельности и влияющих на его социальное самочувствие, образ жизни.

Усиление адресности социальной помощи предполагает осуществление законодательных и организационных мер по ограничению круга получателей социальной помощи малоимущими семьями и малоимущими одиноко проживающими гражданами.

Однако адресность социальной помощи может привести к росту иждивенческих настроений. Предоставление адресной помощи исключительно на основании дохода ниже прожиточного уровня приводит к тому, что ее будут получать не только нетрудоспособные граждане, но и вполне трудоспособные. Поэтому система оказания адресной социальной помощи должна быть достаточно гибкой и продуманной, чтобы быть эффективной. Помощь необходимо предоставлять тем, кто не может самостоятельно справиться с трудной жизненной ситуацией. Требуется выработать критерии предоставления адресной помощи, например состояние здоровья.

Реализация принципа адресности должна позволить направлять помощь тем, кто в ней реально нуждается. Большое значение при этом имеют принципы предоставления адресной социальной помощи, представлены на рисунке 3.

Рисунок 3 - Принципы предоставления адресной социальной помощи

Адресная социальная поддержка населения занимает важное место в структуре социального управления в целом и местного самоуправления в частности [23].

Организация оптимальной адресной социальной поддержки населения предполагает не только изучение законов и других нормативных актов, устанавливающих ее критерии в рамках отношений государство - человек - закон - социальная защита, но и возможность на местах определять допустимые границы действий во взаимоотношениях с другими субъектами и разрабатывать собственные варианты моделей адресной социальной поддержки. В современной России важной чертой системного изменения модели социальной поддержки населения является ее муниципализация.

Муниципальная модель адресной социальной помощи имеет свою специфику и должна основываться на учете социальной дифференциации населения, сосредоточении общественных ресурсов на помощи беднейшим, защите от бедности на равноправной основе, предотвращении социального иждивенчества, индивидуализации социального обслуживания.

Соответствующие бюджетные ресурсы будут формироваться за счет сокращения безадресных субсидий производителям товаров и услуг, а также социально неоправданных льгот и выплат. В настоящее время право на получение социальных гарантий, льгот и выплат, установленных законодательными актами РФ, имеет 70% населения страны; при этом только четверть общей суммы льгот и пособий приходится на долю домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума

Малообеспеченные слои населения - это специфическое состояние материальной необеспеченности людей, когда доходы человека или семьи не позволяют поддерживать общественно - необходимое для жизнедеятельности потребление; когда люди не имеют средств на минимальный национальный стандарт потребления, - в Российской Федерации он получил название прожиточный минимум; когда доходы семьи ниже прожиточного минимума.

Наше общество выглядит так: бедные (на их доход приходится 1 прожиточный минимум, малообеспеченные (2 - 2,5 прожиточных минимума, на сегодняшний день это 25 % населения), средние (6-7 прожиточных минимумов), обеспеченные и богатые (более 10 прожиточных минимумов). В 42 регионах России средний уровень доходов низкий или на уровне порога бедности. В современных условиях малообеспеченными оказались не только социально уязвимые семьи, но и семьи, прежде считавшиеся благополучными.

На рисунке 4 представлены категории граждан, считающие малообеспеченными слоями населения в Российской Федерации.

Рисунок 4 - Категории граждан, считающиеся малообеспеченными в РФ

Определяющее значение в поддержке малообеспеченных категорий населения имеет государственная экономическая и социальная политика. Если раньше регулирование уровня жизни населения осуществлялось централизованно, то сейчас данную проблему решают новыми методами. Главными из них являются индексация и компенсация.

Индексация - механизм автоматической корректировки доходов [31].

Обычно индексация осуществляется двумя способами: путем увеличения доходов на определенный процент через определенное время или путем корректировки доходов по мере роста уровня цен на заранее оговоренный процент. Выплаты по индексации проводятся в основном за счет средств государственного и местного бюджетов. Индексируются все виды денежных доходов граждан, а именно заработная плата, пенсия, стипендия, другие виды социальных выплат, за исключением единовременных. Помимо индексации существует Федеральный закон «О государственной социальной помощи», который устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам [26].

За чертой прожиточного минимума в России живут (по данным 2011 г., % к общей численности населения)

· дети в возрасте до 15 лет - 25,0%;

· молодежь от 16 до 30 лет - 20,5%;

· трудоспособные мужчины и женщины от 31 до 54-59 лет - 40,0%;

лица пенсионного возраста свыше 55-60 лет - 14,5%

Таким образом, в настоящее время в России бедность превратилась в массовое явление - треть населения (по разным оценкам, 20-40% населения) проживает за границей прожиточного минимума.

Но специфика малообеспеченных слоев в России заключается в том, что они имеют определенные, не учтенные статистикой, возможности поддержания своего потребления: подсобное хозяйство (сельское и ремесленное), торговля с рук, экономия на качестве питания, покупке промышленных товаров, затратах в области образования, культуры и т.п. Этим можно объяснить отсутствие массового голода.

1.3 Реформирование системы денежных выплат гражданам в порядке их социального обеспечения

Советская система социального обеспечения включала в свою структуру в качестве подсистемы денежные выплаты в виде пособий одиноким и многодетным матерям, детям-инвалидам и инвалидам с детства, гражданам, не приобретшим права на трудовую пенсию и не имеющим источника средств к существованию и лиц, обязанных по закону их содержать, малообеспеченным семьям с детьми. Эти виды пособий предоставлялись за счет бюджетных средств. Кроме того, в порядке государственного социального страхования и за счет иных источников работающие обеспечивались пособиями по временной нетрудоспособности, а женщины также пособием по беременности и родам; в случае смерти работника либо его иждивенца выплачивалось пособие на погребение, а при рождении ребенка - пособие по случаю его рождения [29].

На рисунке 5 представлены формы социальной поддержки населения в Российской Федерации.

Рисунок 5 - Основные формы поддержки отдельных групп населения в РФ

В новых условиях российской действительности происходит критическая переоценка эффективности советской системы пособий и начинает формироваться российская федеральная система пособий. Вместо пособия на ребенка только одиноким и многодетным матерям российское государство вводит ежемесячное пособие на ребенка каждой семье, независимо от уровня дохода семьи, причем пособие предоставляется семье с первого дня рождения ребенка и до достижения им 16 (учащимся - 18) лет.

Наряду с этим пособием семье назначается единовременное пособие по рождению ребенка.

Увеличивается продолжительность частично оплачиваемого отпуска по уходу за ребенком с одного года до 1,5 лет, вводится новое единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности (до 12 недель беременности).

Первоначально пособие по беременности и родам регулировалось Законом от 4 апреля 1992 г. «О дополнительных мерах по охране материнства и детства», нормы которого затем были инкорпорированы в Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», в связи, с чем закон от 4 апреля 1992 г. был признан утратившим силу.

Таким образом, обеспечение женщин пособием в связи с беременностью и родами в порядке обязательного социального страхования в настоящее время регулируется законом, предусматривающим также обеспечение семей иными пособиями на детей в порядке их социального обеспечения, т. е. независимо от того, подлежат ли родители детей (их опекуны, попечители) социальному страхованию или нет [26].

Впервые в нашей стране устанавливается пособие по безработице, поскольку безработица как неизменная спутница рыночной экономики становится реальной действительностью уже с самого начала перехода к новой экономической системе. Это пособие вводится в России одним из первых законов - от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в РСФСР».

Законом от 12 марта 1992 г. «О ритуальном пособии» впервые в России вводится ритуальное пособие, которое назначается любому лицу (и даже организации), взявшему на себя похороны умершего. В случае смерти работника либо несовершеннолетнего члена его семьи данное пособие предоставляется в порядке обязательного социального страхования. Впоследствии нормы этого закона инкорпорируются в Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О погребении и похоронном деле», который ввел бесплатные ритуальные услуги всему населению, а если такие услуги не предоставлялись, то лицам, взявшим на себя похороны умершего, выплачивается социальное пособие на погребение [31].

Введен и ряд других новых пособий: единовременные пособия предусмотрены для лиц, пострадавших в связи с участием их в борьбе с терроризмом (Федеральный закон от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом»); для медицинских работников, заразившихся ВИЧ-инфекцией при выполнении своих обязанностей (Федеральный закон от 9 января 1997 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»; при возникновении поствакцинального осложнения у граждан (Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»).

В соответствии с Законом от 28 июня 1997 г. РФ «О беженцах» выплачивается единовременное денежное пособие гражданам, получившим статус беженца. Ежемесячное пособие введено для супруга военнослужащего и жен служащих органов внутренних дел, проживающих вместе с супругом в местности, где они не могут быть трудоустроены из-за отсутствия работы, а также супругу военнослужащего в том случае, когда он не может трудиться в связи с состоянием здоровья ребенка [29].

Система денежных выплат гражданам в целях их социальной поддержки непрерывно расширяется и в настоящее время включает не только упомянутые выше виды пособий, но и новые выплаты. Речь идет о компенсационных выплатах, а также о государственной социальной помощи. Законодатель в некоторых случаях называет их именно так, а в некоторых применяет иные термины, но предусматривает их компенсационный характер.

В данном случае имеются в виду компенсационные выплаты: работникам за время вынужденного отпуска без сохранения заработной платы, предоставляемые в связи с вынужденным временным прекращением работы организации; женщинам-матерям (или другим родственникам, фактически осуществляющим уход за ребенком до достижения им трехлетнего возраста), состоящим в трудовых отношениях, а также женщинам из числа военнослужащих, находящимся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им трех лет; студентам, аспирантам и учащимся образовательных учреждений среднего профессионального образования за время академического отпуска по медицинским показаниям; неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами; вынужденным переселенцам; учащимся государственных, муниципальных общеобразовательных учреждений начального и среднего профессионального образования на питание; приемной семье на содержание приемного ребенка; отдельным категориям инвалидов из числа ветеранов на санаторно-курортное лечение, на транспортное обслуживание.

В 1999 г. введен еще один вид социальной помощи - гражданам, душевой доход которых ниже прожиточного минимума в данном регионе. Другими словами, в российской системе социального обеспечения появилось такое основание для предоставления социальной помощи, как бедность. Эта помощь может предоставляться как в денежной форме - в виде пособий, субсидий, так и в форме социальных услуг.

С 2000 г. в России введено обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и гражданско-правовая ответственность работодателей заменена страховым обеспечением.

Таким образом, за время экономических реформ в России сформировалась достаточно широкая система денежных выплат населению в виде пособий и компенсаций. Все они введены новейшим российским законодательством.

Несмотря на то, что денежные выплаты, введенные в России уже в новых экономических условиях, отличаются многообразием, говорить о том, что их система сформировалась окончательно и имеет внутренне согласованную сложную структуру, пока преждевременно. Это скорее механическое объединение разнохарактерных выплат, не связанных друг с другом единым целевым назначением, предоставляемых гражданам в низких размерах, не позволяющих до конца решить ни одну из социальных задач при проведении государством социальной политики.

Все это предопределяет неэффективность такой системы, хотя расходы государства на их выплату довольно существенны. Кроме того, система этих выплат чрезвычайно нестабильна, поскольку в акты, их регулирующие, непрерывно вносятся изменения, основная цель которых - сокращение расходов государства на социальные нужды населения. В некоторых случаях принятие таких актов являлось непременным условием для предоставления соответствующих кредитов России Международным валютным фондом.

Федеральными законами от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов», от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» предусматривается социальное обслуживание на дому пожилых и инвалидов, нуждающихся в посторонней помощи; полустационарное и полное стационарное обслуживание в учреждениях социального обслуживания; медико-консультативное обслуживание; срочное социальное обслуживание; профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов, обеспечение их средствами передвижения и транспортными средствами. Правительство РФ впервые утверждает Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам бесплатно государственными учреждениями социального обслуживания [29].

Помимо системы денежных выплат, адресованных семьям с детьми, формируется система социальной поддержки в виде социальных услуг, предоставляемых семьям с детьми; детям, лишенным родительской опеки и попечительства; детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Федеральный закон от 24 июля 1989 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» устанавливает государственные минимальные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей, предусматривает меры по защите прав ребенка и области образования и воспитания, охраны здоровья, профессиональной ориентации, подготовки к занятости. Дополнительные гарантии таких прав устанавливаются Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

Система социального обслуживания семей с детьми и детей, лишенных родительской опеки и попечительства, включает в себя содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в специальных детских учреждениях; в специальных учреждениях для детей с отклонениями в развитии; в учреждениях санаторного, типа для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи; в дошкольных и школьных учреждениях общего типа, где содержатся дети, имеющие родителей. В эту систему включаются также льготы, предоставляемые семье с детьми, и дополнительные льготы многодетной семье, введенные Указом Президента РФ от 5 мая 1992 г. «О мерах по социальной поддержке многодетных семей».

Общая характеристика современной российской системы социального обеспечения была бы неполной без учета социальных льгот, предоставляемых многим категориям населения. Особенности формирования данной системы выразились в том, что в ней, во-первых, сохранены в основном те льготы, которые были введены еще в советский период , во-вторых, существенно расширен круг граждан, пользующихся льготами, и, в-третьих, расширен перечень предоставляемых льгот. Основные законы, которые регулируют предоставление льгот по системе социального обеспечения, это Федеральный закон «О ветеранах» и Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» изложенные в новой редакции Федеральным законом от 28 августа 2004 г.№122-ФЗ [30].

Достаточно широким и разнообразным стал перечень льгот. Это льготы по предоставлению медицинской помощи и санаторно-курортного лечения, лекарственной помощи; скидки по оплате жилья, коммунальных услуг, топлива; бесплатному проезду на транспорте; бесплатной установке телефона и иные льготы. В настоящее время ряд натуральных льгот заменен денежными выплатами.

Таким образом, массив правовых норм, регулирующих общественные отношения в связи с социальным обслуживанием пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми и предоставлением различного вида льгот по системе социального обеспечения, достаточно велик. Содержание норм, закрепляющих права граждан на многообразные виды социального обслуживания и льготы, вполне отвечает современным требованиям международного уровня. И если судить о состоянии системы в целом только по этим критериям, можно сделать вывод о том, что российская система социального обслуживания, как часть общефедеральной системы социального обеспечения, вполне совершенна.

Однако реальное положение с гарантированностью тех прав, которые законодательно закреплены, таково, что эти права носят зачастую декларативный характер. Многие виды социального обслуживания еще с советских времен и до настоящего времени остаются дефицитными, поскольку не обеспечены соответствующим государственным финансированием. Так, пожилые граждане и инвалиды, которые не могут себя обслуживать и нуждаются в стационарном социальном обслуживании в специальном учреждении, принимаются в эти учреждения в порядке очередности, поскольку хронически не хватает мест в таких учреждениях; пожилые и инвалиды не могут реализовать своего права на санаторно-курортное лечение и т. д.

Следовательно, законодательное закрепление той или иной социальной системы без соответствующего финансового обеспечения ее функционирования не может привести к тому социальному эффекту, ради которого она, собственно, и создается.

1.4 Нормативно-правовые основы предоставления социальной помощи населению