Государственное регулирование земельных отношений

«Полученные или приобретенные в собственность земельные участки могут быть отчуждены, в том числе проданы их собственниками без изменения целевого назначения независимо от сроков вступления в собственность, Совету народных депутатов на тех же условиях, на которых земельный участок был предоставлен, с учетом произведенных на этом участке затрат, физическим и юридическим лицам по договорной цене -- для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства. Во всех остальных случаях, кроме особо оговоренных, земельные участки могут быть проданы физическими юридическим лицам по договорной цене не ранее чем через 10лет, если они были получены в собственность бесплатно, и не ранее чем через 5 лет, если они были приобретены в собственность заплату».

В соответствии с этой поправкой 23 декабря 1992 г. Верховный Совет принял Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства».

Эти два законодательных акта разрешили собственникам личных подсобных хозяйств, земельных участков в садово-огородных кооперативах и дачных участков их куплю-продажу. В отношении крупных хозяйств в Конституции не было подтверждено право некоторых прямых продаж земли частным лицам, которые содержались в указе Президента РФ от 27 декабря 1991 г. Продажа земли частным лицам разрешалась лишь через 10 лет для бесплатно полученных земель и через 5 лет для земель, которые были куплены.

Таким образом, на первом этапе земельной реформы (октябрь1990 г. -- декабрь 1992 г.) был узаконен плюрализм форм собственности на землю и форм ее использования с одновременным перераспределением этого главного средства производства в сельском хозяйстве. При этом при первичном переходе земельных участков из федеральной собственности в собственность граждан и предприятий, местных органов власти преобладал метод бесплатного наделения земельными участками новых землепользователей или закрепления участков за старыми землепользователями. Механизм среднерайонных земельных долей обеспечивал выравнивание размеров землевладения в сельхозпредприятиях. Внутри этих предприятий при их реорганизации использовался механизм уравнительного наделения работающих граждан, пенсионеров и работников социальной сферы земельными долями (паями). Фермерские хозяйства в рамках установленных норм также получили земельные участки бесплатно. Это потребовало усовершенствования системы регистрации прав на землю и изменений этих прав, связанных с переходом земли от одного владельца к другому, а также совершенствования земельного кадастра, обеспечения контроля за использованием земель, переданных в собственность, регулирования спроса и предложений на землю.

Кадастровые работы по выдаче документов, удостоверяющих право на землю, были связаны с большими объемами кадастровых съемок и геодезических работ по установлению и закреплению границ на местности и регистрации в единой государственной системе. Поэтому для успешного выполнения этого комплекса работ необходимо было ускорить переход на современные технологии и технические средства с использованием опыта кадастровых технологий других стран.

В результате реформирования произошло существенное перераспределение земли между предприятиями различных форм собственности. Земля из государственной собственности перешла в основном в коллективно-долевую и коллективно-совместную собственность работников сельскохозяйственных предприятий. В большинстве хозяйств были введены земельные и имущественные паи.

Вместе с тем в ходе первого этапа земельной реформы был выявлен ряд недостатков в ее правовом и организационном обеспечении.

Так, в начале проведения земельной реформы у колхозов и совхозов централизованно изымалось до 10 % земли, которая затем предоставлялась лицам, желающим вести крестьянское хозяйство. Предельных размеров наделения землей установлено не было.

В дальнейшем право на получение земли в собственность было ограничено среднерайонными нормами, устанавливаемыми местными органами. Право на бесплатный пай по такой норме при выделении для самостоятельного хозяйствования или для последующего объединения в новые организационные формы получили все работники сельского хозяйства, а также пенсионеры, ушедшие на пенсию из сельскохозяйственных предприятий, и служащие, занятые в социальной сфере. Это определило повышение доли селян в общей численности владельцев крестьянских хозяйств. Одновременно сократилась доля граждан, стремившихся получить во владение землю как имущество, не подверженное инфляции. С другой стороны, в результате раздела на паи значительная часть земли в скором времени могла оказаться у тех, кто не в состоянии ее эффективно использовать и обрабатывать (пенсионеры, работники социальной сферы). Разделение земли по среднерайонным нормам между широким кругом граждан, имеющих отношение к сельскому хозяйству, хотя и соответствовало представлениям широких масс о социальной справедливости, вело к чрезмерному дроблению участков, возникновению мелких, неконкурентных товаропроизводителей, что также не способствует росту эффективности и рациональности землепользования (особенно в малоземельных районах). Поэтому особое значение приобрел вопрос о кооперации и коллективном ведении сельскохозяйственного производства работниками, получившими в собственность земельные паи, а также о переходе на рыночное перераспределение этих земель, что приведет к созданию более крупных землевладений и землепользовании.

Земля для крестьянских хозяйств далеко не во всех случаях предоставлялась единым массивом. Напротив, нередко выделялось два и более участка. По данным экспертного опроса, проведенного Аграрным институтом РАСХН в 1992 г., в 5 областях России из всей совокупности вошедших в опрос крестьянских хозяйств доля получивших пашню одним участком составила 39 %, двумя участками --41, тремя -- 14, четырьмя и более участками -- 5 %. Повторялись ошибки земельной реформы 1861 г. и столыпинской реформы. Вновь возникла проблема более удобного расположения земель и сведения их к единому массиву посредством кооперации, обмена и других организационно-экономических мероприятий.

Проведенная работа позволила разрушить монополию государства на владение землей, хотя и не создала благоприятных условий для рационального и эффективного землепользования. Тем не менее после долгого перерыва в России была вновь законодательно закреплена частная собственность на землю и имущество сельскохозяйственных предприятий. Граждане России получили право выбора: по желанию они могут получить землю в собственность, в аренду с правом выкупа и во владение с правом наследования. Как ив других развитых странах, стали использоваться механизмы земельного налога, арендной платы и оценки земли в случае ее купли-продажи.

Анализ хода реформы показал, что было необходимо дальнейшее усиление государственного регулирования земельных отношений, включая не только сельскохозяйственные земли, но и земли городов, промышленности, транспорта, обороны, лесного и водного фонда, природоохранного и другого назначения, которые занимают 2/3 территории страны. В этой связи важно было организовать реализацию задач, вытекающих из земельного законодательства, особенно по упорядочению и установлению границ землепользовния, их регистрации в единой государственной системе, определению сопоставимой оценки земель всех категорий, ведению государственного земельного кадастра.

Обострилась также проблема управления землями, находящимися в федеральной собственности, перераспределения земель только в соответствии с проектами землеустройства, усиления государственного контроля за использованием и охраной земель всеми землепользователями.

В ходе второго этапа земельной реформы предполагалось усовершенствовать систему регистрации землевладений и землепользовании, усилить требования к учету количественных и качественных характеристик земель, определить подходы к их экономической оценке земель в условиях рыночного оборота. Это потребовало соответствующего организационного, правового, инструктивно-методического, землеустроительного, информационного, научно-методического, кадрового, материально-технического и финансового обеспечения. За короткий срок было принято более 50 основных нормативных документов по реализации земельной реформы.

В соответствии с Законом РФ от 23 декабря 1993 г. «О праве граждан на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» и Указом Президента РФ от 23 апреля 1993 г. «О дополнительных мерах по наделению граждан земельным участками» при перерегистрации земельного участка, предоставленного ранее37бесплатно в пользование, в собственность передается земельная площадь в пределах действующих на момент перерегистрации норм предоставления земельных участков. Остальная часть по желанию гражданина либо выкупается им в собственность у администрации по договорной цене, либо передается ему в пожизненное наследуемое владение или аренду.

Постановлением Правительства РФ от 30 мая 1993 г. был утвержден «Порядок купли-продажи гражданам Российской Федерации земельных участков», в соответствии с которым мораторий на куплю-продажу земель остался действовать только для фермеров и сельскохозяйственных предприятий.

Миллионы граждан России впервые получили в собственность земельные участки. Так, к 1993 г. около 280 тыс. семей создали крестьянские (фермерские) хозяйства на площади более 12 млн. га. Более 12 млн. семей горожан получили участки для ведения личного подсобного хозяйства на площади 6,2 млн. га, более 22 млн. семей вели коллективное садоводство и огородничество на площади около 2 млн. га, под индивидуальное жилищное и дачное строительство для 3 млн. семей было отведено 0,3 млн. га; создано 2,1 тыс. сельскохозяйственных кооперативов на площади 7,4 млн. га и сформировано 0,7 тыс. общинно-родовых хозяйств на площади 65 млн. га в районах Крайнего Севера.

В целях закрепления прав собственности на землю проведены работы по передаче 27 млн. га в ведение сельских и поселковых администраций, в том числе 18 млн. га сельскохозяйственных угодий; преобразовано более 11 тыс. колхозов и совхозов, на базе которых создано около 800 ассоциаций крестьянских и фермерских хозяйств, 3800 акционерных обществ, 1100 сельскохозяйственных кооперативов, более 6000 хозяйств других типов, организовано более 20 тыс. животноводческих коллективов и малых сельскохозяйственных кооперативов. В результате были заложены основы смешанной экономики, создан слой средних и мелких собственников земли.

При формировании крестьянских хозяйств был допущен ряд ошибок, основной из которых стало их малоземелье. Обследование крестьянских хозяйств показало, что 18,4 % из них имеют площадь5га, 30,5%--от 6 до 20га, 27,3 % - 21-50га. Наиболее мелкие крестьянские землепользования были созданы в Ленинградской (средняя площадь 13га), Брянской (18га), Владимирской (21 га), Ивановской (21 га). Нижегородской (21 га). Белгородской (27га), Пермской (27 га) областях, Краснодарском (15 га). Ставропольском и Приморском краях (20 га). Вместе с тем часть земель у фермеров пустует. Особенно большая доля земельных угодий не используется в Архангельской (24 %), Вологодской (21 %), Новгородской (24 %),Псковской (26 %), Калининградской (22 %), Владимирской (22 %),Тверской (24 %), Калужской (38 %), Орловской (34 %), Кировской(29 %), Иркутской (47 %), Сахалинской (67 %) областях. Приморском (40 %) и Хабаровском (67 %) краях. Из земель, выделенных под огородные участки, в Тульской области пустует 12%, Ярославской - 19, Кировской - 12, Белгородской - 56, Оренбургской области - 20, Еврейской автономной области - 35 %.

По инициативе с мест в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 30 октября 1992 г. № 45-рв «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1992 г. № 213«О порядке установления норм бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан» Роскомзем приказом от 2 ноября 1992 г. № 64 обязал местные органы провести анализ установленных среднерайонных норм предоставления земли в собственность граждан бесплатно и подготовить предложения местной администрации по уточнению ранее принятых или установленных вновь норм в зависимости от плотности сельского населения.

Органами местной администрации были приняты соответствующие решения по введению дифференцированных норм. Указанная работа проводилась повсеместно; материалы подготовлены по 627районам РФ, из которых по 495 приняты решения.

Следует, однако, отметить, что повсеместное введение дифференцированных норм не позволяет создать фонд перераспределения земель для размещения в отдельных областях беженцев, военнослужащих, уволенных в запас; предоставления земель другим категориям граждан, а также реабилитационные фонды в местах традиционного проживания казачества, малочисленных народов и других социально-этнических групп. Поэтому было бы целесообразно все бесхозные массивы перевести из соответствующих категорий земель в фонд перераспределения.

Важным шагом в государственном регулировании земельных отношений стал Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», который впервые отнес землю к объектам недвижимости. Таким образом, еще до принятия новой Конституции земля была включена в гражданский оборот. В указе отменены большинство ограничений на отчуждение земли, расширен перечень сделок с земельными долями. Выдел в натуре был разрешен не только для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, но и для расширения до установленной нормы участка, используемого под личное подсобное хозяйство и индивидуальное жилищное строительство, для сдачи в аренду или в залог. Собственники земельных долей получили право без согласия других собственников продавать их другим гражданам и юридическим лицам для производства сельскохозяйственной продукции. При этом члены коллектива имели преимущественное право покупки.

Объектами земельных отношений по этому указу являются земельные участки, на которые распространяются права собственности, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования, временного пользования, аренды, используемые в качестве основного средства производства в сельском хозяйстве. Субъектами земельных отношений выступают физические и юридические лица. Выделяется два типа регулирования земельных отношений: государственное и рыночное. Государственный тип регулирования обеспечивает организационно-правовой базис, регламентирует отношения субъектов земельного права, рыночный тип регулирует на основе юридически обоснованного взаимодействия спрос и предложение на земельные участки.

Указом предусмотрены следующие пути продажи земельных участков местными органами власти гражданам, а также юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий: купля-продажа гражданами земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства; приобретение земельных участков сверх средней земельной доли крестьянскими хозяйствами; купля-продажа работниками сельскохозяйственных предприятий земельных долей внутри хозяйства, выкуп ими арендных земель, аукционы и др.

Таким образом, в 1991-1996 гг. сфера частного и коллективного землевладения значительно расширилась.

Земельные преобразования привели к серьезному перераспределению сельскохозяйственных угодий.

Развитие земельных отношений потребовало дальнейшего совершенствования земельного кадастра. Было принято несколько правоустанавливающих регистрационных документов, произошло действительное разделение понятий «право на землю» и «право на использование земли», появилось понятие «земельная доля», основанное на использовании земельно-оценочных показателей, и ряд других.

Кроме того, в начале 90-х годов было принято большое число правовых документов, регламентирующих стоимостные характеристики земли (нормативная и рыночная цена, арендная плата, земельный налог и др.), конкретизирующих различные условия сделок с землей, включая размеры налогов, создающих условия для эффективного использования и охраны земель.

Принятие новой Конституции РФ 12 декабря 1993 г. разрешило главный спорный вопрос в сфере земельных отношений. Конституция закрепила право частной собственности на землю и свободу распоряжения ею как одно из основных неотъемлемых прав человека, охраняемых законом. В связи с этим непонятны аргументы противников реформ о том, что лишь принятие Земельного кодекса решит основной вопрос реформы -- вопрос о собственности. Он уже фактически решен (в пользу многообразия форм собственности) в Основном Законе государства. Земельный кодекс может лишь конкретизировать механизм распоряжения землей.

После принятия ныне действующей Конституции Президент РФ издал Указ «О приведении земельного законодательства РФ в соответствии с Конституцией РФ» от 24 декабря 1993 г. В нем признаны недействующими почти половина статей прежнего Земельного кодекса, Закона «О земельной реформе», 3 статьи Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», Положение о проведении конкурсов и аукционов на землю. Отмена 7-й статьи Земельного кодекса привела к правовому вакууму. В этой статье устанавливались условия передачи земли гражданам бесплатно и за плату, содержалось требование о том, что иностранным гражданам и юридическим лицам земля может передаваться только в аренду. Это же требование содержалось и в 9-й статье Закона «О земельной реформе». Обе эти статьи были отменены. В результате главам администраций осталось руководствоваться чувством патриотизма, а не законом: при желании они могут продать землю иностранцам, ибо теперь нет запрета, ранее содержавшегося в законе.

Существовал мораторий и на куплю-продажу земельных участков. В старой Конституции говорилось о том, что участки, полученные бесплатно, запрещено продавать в течение 10 лет, а за плату -- в течение 5 лет. В новой Конституции эти ограничения сняты, а 9-ястатья Закона «О земельной реформе» отменена Указом Президента РФ. Таким образом, сегодня землю можно получить бесплатно, а завтра продать по рыночной цене. Мораторий на куплю-продажу земли вместо 10 лет просуществовал всего 3 года.

Что касается Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»,то с отменой указанных его статей:

1) прекратилось формирование фонда перераспределения земель (нерационально, неэффективно использованные земли раньше можно было изымать по акту, утвержденному главой администрации, и передавать под огороды, коллективные сады, фермерские хозяйства и т. д.);

2) 2) был ликвидирован механизм создания крестьянских хозяйств городскими жителями (на сегодняшний день можно создавать крестьянское хозяйство только при выходе из колхоза, совхоза и т. д. со своим земельным паем). К сожалению, сейчас это единственный вариант создания крестьянских хозяйств, не позволяющий городским жителям, не имеющим такого пая, создавать крестьянское хозяйство.

Пакет законопроектов, подготовленный в соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 1993 г., был заморожен в Думе, что усилило правовой вакуум. Теперь землю могли купить не только фермеры и сельскохозяйственные предприятия, но и любая коммерческая фирма, если она записала в своем уставе, что одной из основных форм ее деятельности является выращивание сельскохозяйственной товарной продукции (продажа земель с изменением целевого назначения запрещена).

В связи с тем, что федеральное законодательство не давало исчерпывающей информации о механизме распоряжения земельными долями и имущественными паями, субъекты Российской Федерации пытались самостоятельно решить эти проблемы. В Нижегородской области, например, был наработан солидный опыт реформирования. В 1994г. этот опыт был утвержден на общероссийском уровне в постановлении Правительства РФ «О реформировании сельскохозяйственных предприятий с учетом практики Нижегородской области» от 27 июля 1994 г. № 874. В этом постановлении дан примерный механизм реорганизации сельскохозяйственного предприятия и заключения сделок с земельными долями и имущественными паями. Однако по ряду причин этот опыт не получил широкого распространения в субъектах Федерации.

В связи с тем, что земля была признана недвижимостью, введение в действие нового Гражданского кодекса с 1 января 1995 г. благотворно повлияло на развитие земельных отношений. Кодекс определяет порядок распоряжения землей, находящейся в общей долевой собственности, и содержит общие правила совершения различных сделок с землей и имуществом. Глава 17 полностью посвящена механизму осуществления права собственности и других вещных прав на землю, но вводится в действие только с принятием нового Земельного кодекса.

Правовой вакуум в земельной политике не позволил в полной мере регулировать отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением землей как на уровне государства в целом, так и на уровне регионов, граждан, предприятий и организаций.

Отсутствие кодифицированного, полного, грамотно и понятно изложенного Земельного кодекса застопорило развитие нормативной базы, регулирующей земельные отношения. В сложившейся ситуации, отдельно выходящие нормативные акты по земле не смогли восполнить проблемы законодательства, зачастую они не имели механизмов реализации заложенных в них правовых норм, а иногда и входили в противоречие с уже существующей нормативной базой.

Поэтому многие регионы, пользуясь своим конституционным правом, активно продолжали работать над своими земельными уставами, кодексами, законами. Например, в Санкт-Петербурге и Вологодской области законодательно признается частная собственность на землю иностранцев, в Алтайском крае исключена продажа сельскохозяйственных земель, в Красноярском крае запрещена частная собственность на любые земельные участки, в Московской области принято разделение земли на федеральную и областную собственность и т. д.

Тем временем 14 субъектов Федерации воспользовались 72-й статьей Конституции (относящей земельное законодательство к совместному введению Российской Федерации и ее субъектов) и попытались самостоятельно закрыть правовой вакуум -- принять собственные законы по земельным вопросам. Так, Закон «О земле» в Тульской области написан в рыночном духе, а в Воронежской области ничего подобного не допускается. В Свердловской области запретов еще больше; так, вопреки президентскому указу, не разрешается даже в городе при приватизации государственных и муниципальных предприятий выкупать землю, на которой стоят эти предприятия, в собственность.

В 1995 г. Госкомитетом по земельным ресурсам и землеустройству были подготовлены, а Правительством РФ приняты постановления «Об индексации ставок земельного налога в 1995 г.», «Об упорядочении учета плательщиков земельного налога и арендной платы за землю», «О внесении изменений в постановление Совета Министров--Правительства Российской Федерации от 28.01.93г.№ 77 («О порядке возмещения ущерба собственникам земли, землевладельцам, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства»)», «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев».

Таким образом, второй этап земельной реформы в России базировался уже на ином механизме перераспределения участков между субъектами земельного права. Стал формироваться регулируемый государством земельный рынок.

Данные Роскомзема по зарегистрированным сделкам купли-продажи земельных участков за 1994 г. позволяют представить масштабы земельного рынка России. За этот год было зарегистрировано 135,3 тыс. сделок купли-продажи земли, которые включили в рыночный оборот участки суммарной площадью 32,6 тыс. га. Основную долю составили земельные участки, находящиеся вне населенных пунктов и переданные гражданам для садоводства, дачного строительства, развития ЛПХ. Это составляет 55 % всех сделок. На втором месте (33 %) -- сделки с земельными участками в городах и поселках под развитие жилищного и дачного строительства. Эти данные можно трактовать как зарождение земельного рынка, для развития которого необходимы регулирующие законы, процедуры, правила. Однако этот процесс развивается медленно, и прогнозировать его надо с большой осторожностью, учитывая естественные традиции.

Для регулирования земельного рынка со стороны государства необходимы:

государственная поддержка эффективно работающих сельскохозяйственных предприятий, невзирая на формы собственности их хозяйствования, стремящихся расширить землевладение и землепользование (предоставление государственных субсидий, ипотечных кредитов под залог земли на приемлемых условиях и других экономических рычагов);

административные ограничения на куплю-продажу ценной земли сельскохозяйственного пользования для иных целей;

регулирование рыночных цен на землю путем приобретения в местные фонды перераспределения части земли, продаваемой по низким ценам.

В рассматриваемый период активно проводилось юридическое оформление и закрепление земельных участков и прав на них.

По данным Госкомзема РФ, на 01.05.95г. число фактических землепользователей составляло 50,4 млн, из них почти 50 млн --граждане, а 445,4 тыс. -- юридические лица. На этот период государственные акты и свидетельства были выданы 32,6 млн субъектам земельных отношений.

Из граждан -- субъектов земельных отношений главы крестьянских хозяйств составляют всего 0,8 %, владельцы личных подсобных хозяйств -- 38,6, собственники земельных долей (паев) -- 23,6,садоводы -- 27, собственники участков под индивидуальным домом, а также члены дачных, гаражных и прочих кооперативов --10 %. Примерно 2/3 граждан -- жители городов, которые имеют садовые, дачные, гаражные участки и участки под индивидуальной застройкой.

Положения постановления №874 развиты в постановлении Правительства РФ «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев» от 1 февраля 1995 г. № 96.В нем предложены различные варианты осуществления прав собственниками долей и паев, перечислены и описаны сделки с земельными долями и имущественными паями, приводятся типовые договоры, разработан порядок использования невостребованных долей и паев.

С введением в действие нового Гражданского кодекса потребовался нормативный акт, который привел бы в соответствие с ним сделки с земельными долями. Таким актом стал Указ Президента РФ «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 г. № 377. Им упорядочены договорные отношения по пользованию землей: в 1996 г. все пользователи земельных участков, в том числе сельскохозяйственные организации независимо от формы собственности, должны были заключить договоры с собственниками земельных долей.

Указом расширен перечень сделок с земельными долями (например, передача земельной доли на условиях ренты или пожизненного содержания с иждивением). Указом установлена необходимость документального оформления земельных отношений между собственниками земельных долей -- сельскими жителями и сельскохозяйственными организациями, использующими их земельные доли, что не было сделано раньше, при массовой реорганизации колхозов и совхозов в 1992 г. Земельные доли в то время не были переданы в уставные капиталы реорганизованных хозяйств и использовались последними без оформления соответствующих документов.

Таким образом, действующим законодательством предусмотрены следующие способы распоряжения земельной долей:

передача по наследству;

использование (с выделением земельного участка в натуре) для ведения крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства;

продажа, дарение и обмен;

обмен на имущественный пай или земельную долю в другом хозяйстве;

передача (с выделением земельного участка в натуре) в аренду крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным организациям, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства;

передача на условиях аренды и пожизненного содержания;

внесение земельной доли или права пользования этой долей в уставный капитал или паевой фонд сельскохозяйственной организации.

На сумму пая можно также получить имущество в натуре для ведения предпринимательской деятельности.

Таким образом, основным содержанием земельных преобразований становится переход к рыночным отношениям между всеми субъектами земельных отношений. Земля помимо ее традиционных свойств стала разновидностью недвижимости, то есть товаром. Возникла необходимость в новых земельно-кадастровых действиях, таких, как введение кадастрового номера, позволяющего идентифицировать любое землевладение и землепользование на территории России, формирование автоматизированной системы земельного кадастра, введение обременении и ограничений для собственников, землевладельцев и землепользователей, совершенствование механизмов определения стоимостных характеристик земли. В то же время требуется научное обоснование хода и перспектив развития земельной реформы, формирование современной нормативно-правовой основы, позволяющей обеспечить государственное регулирование земельных отношений в рыночных условиях.

Аграрная реформа в России тесно связана с земельной реформой: последняя способствует реализации задач развития сельского хозяйства: Иногда даже высказывается мнение, что аграрная и земельная реформы--это синонимы, что практически они решают одни и те же задачи.. На наш взгляд, это далеко не так. Аграрная реформа затрагивает в основном земли сельскохозяйственного назначения, тогда как земельная охватывает также земли городов и других поселений; Промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны; природоохранного, природно-заповедного оздоровительного рекреационного и историко-культурного назначения; лесного и водного фонда; земли запаса и т. д.

В свою очередь, аграрная реформа включает вопросы создания рынка продовольствия, ^инвестиционной политики, структурной перестройки АПК, государственного регулирования экономических отношений, социального развития, приватизации средств производства в сельском хозяйстве, перерабатывающих и агросервисных предприятиях и многие другие, не имеющие отношения к земле (рис.3).

На первом этапе аграрной реформы (1990--1993 гг.) в России формировалась многоукладная система сельских товаропроизводителей.

Следующий этап, начавшийся в 1993 г., характеризуется существенным исчерпанием фонда перераспределения земли как источника наделения землей крестьянских хозяйств, переходом к обеспечению вновь образуемых крестьянских хозяйств земельным паем по среднерайонным нормам (сокращающим их среднюю земельную площадь по сравнению с ранее созданными), отменой льготного кредитования сельского хозяйства, нарастанием трудностей в ведении сельского хозяйства из-за опережающего роста цен на средства производства, платности землевладения и других причин. В результате большая часть дохода сельских товаропроизводителей, если не весь доход, уходит на оплату кредитов, электроэнергии, приобретение запчастей и нефтепродуктов, уплату налогов.

Если при первых социологических опросах, проводимых Аграрным институтом РАСХН, 10-12 % крестьян выражали желание вести фермерское хозяйство, то в 1992 г., по данным социального мониторинга, таких лиц было 5,8 %, а по опросам 1993 г. - только 1,4 %. В последние годы рост фермерских хозяйств замедлился и усилился процесс их распада. В 1992 г. из каждых 100 хозяйств, созданных в этом году, ликвидировалось 4, а в 1993 г. - 16, в I квартале 1994 г. - уже 70, а во II - более 75. В III квартале 1994 г. распадалось уже больше крестьянских хозяйств, чем создавалось.

Особенно значительным был распад крестьянских хозяйств в Башкирии, Амурской, Тамбовской и Пермской областях.

Помимо ухудшившегося экономического положения крестьянских хозяйств, недостаточной государственной поддержки, причинами их массовой ликвидации были крайне слабая взаимопомощь (через кооперативы и т. п.), а также то, что среди владельцев крестьянских хозяйств оказалось немало людей, соблазнившихся новым видом деятельности без достаточных знаний в этой области, горожан, не выдержавших бытовой неустроенности сельской жизни. Хотя доля таких хозяйств сокращается, тем не менее согласно обследованию Госкомстата России, проведенному в1993 г., 11,6 % владельцев были сельскими жителями, ранее не работавшими в сельскохозяйственных предприятиях, а еще 15,6 %даже не жили на селе. Среди последних около 75 %, получив земельный участок в сельской местности, не пожелали переехать насело для постоянного проживания, а .остались жить в городе. Именно среди этих начинающих крестьян наиболее высока доля тех, кто свернул деятельность, столкнувшись с производственными и бытовыми трудностями.

Средняя площадь земли, приходящейся на крестьянское хозяйство, созданное во II квартале 1994 г., составила около 15 га -- почти втрое меньше, чем на хозяйство, созданное в 1993 г. В то же время средняя величина этого показателя в целом по России осталась равной 42 га. Это связано главным образом с укрупнением землепользования сохраняющихся хозяйств (в том числе за счет земель ликвидируемых хозяйств).

Производственная структура крестьянских хозяйств отличается преобладанием продукции растениеводства, в частности подсолнечника. Удельный вес крестьянских хозяйств в производстве этой культуры в 1993 г. достиг почти 10 %, зерна -- более 5, тогда как на животноводческие отрасли приходится лишь 1--2 % от общего производства в стране.

Диспаритет цен, ограниченные финансовые возможности, низкая окупаемость затрат, рост цен на скот и корма также сдерживают развитие крестьянских хозяйств.

Для развития крестьянского сектора необходимо:

переориентироваться с роста численности крестьянских хозяйств на их материально-техническое и финансовое укрепление;

для вновь образуемых крестьянских хозяйств выделять землю лишь путем строгого отбора претендентов (на конкурсной основе),как правило, из местных жителей;

организовывать сервисные кооперативы, обслуживающие технику и оказывающие прочие услуги крестьянским хозяйствам, небольшие производственные кооперативы и ЛПХ.

Существенным условием повышения доходности и соответственно устойчивости крестьянских хозяйств может стать их объединение в различные формы крестьянской кооперации. Такая кооперация (в том числе между близкими родственниками) особенно важна ввиду малочисленности сельских семей (в среднем по России3,3 человека на семью). Кроме того, среди сельского населения около 22 % приходится на пенсионеров.

Другими факторами, усиливающими потребность крестьян в кооперации, являются недостаток ресурсов и короткие агротехнические сроки использования некоторых видов дорогостоящей техники(комбайны, плуги и др.). Государству следует активнее поддерживать создание и функционирование ассоциаций крестьянских хозяйств и крестьянских кооперативов (по совместному использованию техники, снабженческо-сбытовых, кредитных) путем предоставления им финансовых льгот.

На втором этапе аграрной реформы была завершена перерегистрация крупных сельскохозяйственных предприятий. Наряду с основной организационной формой -- товариществами различного типа, число которых на начало 1994 г. составило 11,5 тыс., возникло 272 акционерных общества открытого типа, около 1,9 тыс. сельскохозяйственных кооперативов, 424 подсобных хозяйств предприятий и организаций, 936 ассоциаций крестьянских хозяйств и4(т.д. При реорганизации выделилось 82 тыс. крестьянских хозяйств.

Сохраняется значительная часть крупных сельскохозяйственных предприятий, как реально преобразованных в новые юридические формы (ТОО и т. д.), так и просто «сменивших вывеску». Примерно 34 % предприятий, по данным Госкомстата РФ, сохранили свой прежний статус.

Средний размер площади Крупных товаропроизводителей (бывших колхозов и совхозов) за последние годы сократился. Во-первых, сказалось изъятие части земель для организации крестьянских хозяйств, наделения землей садоводов и огородников, расширения землепользования личных подсобных хозяйств, а также выделение из состава колхозов и совхозов крестьянских хозяйств с землей. Во-вторых, часть предприятий разделилась на более мелкие. Эта тенденция к разукрупнению часто экономически не оправдана, снижает эффективность использования земли и других средств производства, затрудняет применение прогрессивных технологий. Определенный уровень необходим для сохранения высокотоварного производства, социальных гарантий, рационального использования уже накопленного производственного потенциала.

В отношении разорившихся сельхозпредприятий целесообразно применять процедуры внешнего управления и санаций, предусмотренные законодательством о банкротстве. В период санации необходимо найти наиболее эффективные варианты реорганизации предприятия, дающие возможность использовать имеющиеся производственные фонды и работников, изменить специализацию и т. п. При этом не в последнюю очередь должны учитываться требования социальной защиты сельского населения.

В отдельных случаях может быть оправдана организация хозяйств с экстенсивными технологиями, требующими минимума дорогостоящих ресурсов индустриального происхождения. Кроме того, недопустимо разрушение государственных предприятий по семеноводству, племенному делу, отработке и внедрению передовых технологий, проведению научных исследований и подготовке кадров, осуществлению карантинных и ветеринарных исследований и других государственных мероприятий.

Следует отметить, что до сих пор аграрная и земельная реформы проводились без достаточной научной подготовки и обоснования, без экспериментальной проверки теоретических умозаключений политиков и ученых, которые руководили реформированием экономических и социальных структур. Актуальной становится задача выявления закономерностей реформы. При ее решении следует осмыслить опыт развития земельных отношений, как в бывших социалистических странах, так и в капиталистических с различной степенью развитости экономики, изучить действие макро- и микроэкономических факторов, законов социального и экономического развития, национальных традиций и менталитета.

4.1 Опыт государственного регулирования земельных отношений в зарубежных странах

Как известно, развитие земельных отношений исторически может осуществляться как в виде размеренного, эволюционного движения, так и в виде скачкообразного перехода от одной системы отношений к другой. Последнее обычно имеет место при радикальном изменении политических и экономических общественных структур. Именно в такой форме проходила в России реформа 1861г. По отмене крепостного права, реформа общины - в 1906 г., общая реформа земельных отношений - в октябре 1917 г. Этим же характерен последний период - переход к рыночной экономике начиная с 1991 г.

Эволюция земельных отношений в большинстве развитых стран в последние два столетия носила относительно спокойных характер. Изменения в персональном составе законодательной и исполнительной власти не затрагивают политических и социально-экономических основ общественного устройства. Земельные отношения изменяются в направлении их большего соответствия реальной экономической практике, иногда под преимущественным влиянием факторов внешнего рынка. Методы регулирования направлены не на слом сложившихся моделей, а на их улучшение. В результате был накоплен опыт целесообразного вмешательства государства в земельные отношения, который может быть весьма полезен и в России.

Начало серьезного государственного вмешательства в земельные отношения капиталистических стран относится к концу 19 - началу 20 вв., когда правительства стали ограничивать свободу договоров, заключаемых собственниками земли. Так, в 1881 г. После долгой борьбы в английском парламенте был издан Закон о сельскохозяйственной аренде в Ирландии, предписывавший ряд обязательных условий договора, направленных на защиту арендатора: продолжительность и устойчивость сроков аренды, уменьшение и устойчивость арендной платы, обязанность арендодателя возмещать арендатору стоимость производимых им улучшений земли и т.д.

В Германии законом 1886 г. Было введено единонаследие земель крестьянских хозяйств, то же самое было сделано в 1909 г. во Франции и в 1912 г. в Швейцарии.

Усиливалось государственное вмешательство и в пользование городскими землями. В 1909 г. в Великобритании был принят первый закон о планировании жилищного строительства, который требовал от городских властей утверждения планов строительства и контроля за их соблюдением застройщиками.

После второй мировой войны государственное вмешательство в отношения земельной собственности усилилось и было закреплено в конституциях ряда стран.

Земельные отношения регулируются также специальными законами, посвященными аренде, продаже земельных участков, порядку наследования, планированию использования земель, а также сельскохозяйственными и урбанистическими кодексами. Во многих странах приняты законы о ликвидации чересполосицы, то есть о рациональном землеустройстве.

Анализ зарубежного законодательства позволяет выявить основные пути, по которым идет регулирование земельных отношений, имеющее свою специфику по сравнению с гражданско-правовым регулированием.

В большинстве стран мира, как правило, существует один правительственный орган, который несет полную ответственность за управление земельными ресурсами. Только один орган управления может занимать нейтральную позицию и беспристрастно и сбалансировано учитывать одновременно интересы государства и всех заинтересованных сторон. Разделение и « распыление » вопросов государственного управления земельными ресурсами, ведения государственного земельного кадастра, землеустройства и государственного контроля за использованием и охраной земель между многими министерствами и ведомствами отрицательно сказывается на использовании и охране земель страны, влечет за собой неконтролируемую деградацию земель, тормозит переход к системе экологического безопасного землевладения и землепользования, создает существенные трудности в достижении продовольственной безопасности страны.

Рассмотрим теперь конкретные формы государственного регулирования в отдельных странах с развитым сельским хозяйством, структура и условия которого относительно сходны с «российскими».

Законодательство ФРГ базируется на сложившихся исторически в Пруссии и других странах Европы правовых отношениях, связанных с земельной собственностью.

I. Право частной собственности на землю в США

Право собственности - одна из фундаментальных отраслей американской правовой системы, в основе которой лежит обычное право, уходящее корнями в феодальное право Англии, трансформированное применительно к условиям Соединенных Штатов.

Современная концепция права собственности в США и других западных странах не делает различия в механизмах реализации частной, государственной, коллективной и иных форм собственности. Право собственности ассоциируется с понятием “частная собственность”, действует единый механизм осуществления права собственности, обеспечивающий равноправие всех форм собственности.

Англо-американская концепция права собственности основана на разграничении понятий недвижимой и личной (движимой) собственности. Понятие “недвижимая собственность” применима к земле и всем объектам, которые более или менее связаны с ней.

Большая часть земли в США, в том числе 98% возделываемых земель сельскохозяйственного назначения, находится в частной собственности. Федеральное правительство имеет во владении значительное количество земли, однако это почти исключительно пустыни и тундра, а также пастбищные и лесные угодья в малонаселенных регионах западной части Соединенных Штатов и на Аляске. В этих регионах очень немного сельскохозяйственных земель.

Право собственности на землю в США является совокупностью взаимосвязанных правомочий, некоторые из которых принадлежат собственнику, а другие - государству, предоставившему лицу права собственности. Государство вправе облагать собственника земли налогом. Земельный налог - мощный инструмент, влияющий на использование земли, путем применения особых методов налогообложения и определения размеров налогов.

В Соединенных Штатах государственные органы имеют право изымать земельную собственность при необходимости ее общественного использования. Право изъятия частной собственности - неотъемлемое право государства, связанное с суверенитетом, предполагающее осуществление властных полномочий по выполнению функций государственного управления.

Наиболее серьезным шагом в расширении сферы применения права изъятия частной собственности стало в 1967 году решение Верховного Суда США, который признал конституционность Закона штата Гавайи о земельной реформе. Этот закон предусматривал возможность изъятия земель для того, чтобы уменьшить степень концентрации земельной собственности в руках немногочисленной группы, занимавшей в свое время высшие должности на Гавайских островах. Закон разрешал штату приобретать право собственности на недвижимость и затем передавать ее арендаторам этого имущества.

Еще одним важным инструментом регулирования отношений собственности в США является т.н. право полицейской власти, означающее необходимость защищать и обеспечивать здоровье населения, его безопасность, мораль и общественное благополучие. Применительно к использованию земли осуществление этого права способно ограничить свободу собственников в использовании земли по их усмотрению. Это может происходить в случаях причинения собственником неудобств и беспокойства другим собственникам, нарушения санитарных требований, защиты интересов собственников-соседей, необходимости доступа полиции на территории, находящиеся в частной собственности.

Государство также вправе вернуть себе права собственности на землю в случае объявления имущества выморочным (отсутствие наследников), неуплаты налогов или если земля заброшена.

Одним из аспектов проблемы земельных прав собственника является вопрос об использовании дикой фауны. В США не существует права собственности на дикую фауну. Рыболовство и охота регулируются законодательством штатов, но не касаются частных рыбохозяйственных водоемов и районов разведения диких животных. Американская судебная система выработала доктрину, отрицающую требования земельных собственников на особые привилегии в отношении дикой фауны и допускающую охоту и рыбную ловлю даже в частных землях.

Права собственника земли подразделяются в США на права, связанные с использованием поверхности земли и пространства под и над поверхностью земельного участка.

Законы, принятые в конце Х1Х - начале ХХ в., зарезервировали право собственности на недра и полезные ископаемые за правительством Соединенных Штатов. Поселенцы, приобретшие патенты на землю согласно этим законам, не получали прав на использование недр: они резервировались за федеральным правительством или штатом. Зарезервированные полезные ископаемые оставались предметом аренды, купли продажи или заявки на добычу (Справочно. Заявка на добычу - акт присвоения и требования согласно установленным правилам и местным обычаям участка земли или определенного района, в недрах или на поверхности которых обнаружены драгоценные металлы или их руды и которые являются федеральной или штатной собственностью, с намерением занять его и вести добычу полезных ископаемых при получении разрешения правительства Соединенных Штатов).

Поскольку владелец земельного патента (или его наследник) обладали лишь правом собственности на поверхность земли, подчиненным федеральному праву на недра, то существовала вероятность порчи и даже уничтожения поверхности земли как объекта права собственности в случае добычи полезных ископаемых. Поэтому Конгрессом США в 1976 году был принят Закон о федеральной политике по управлению землями, разрешивший собственнику земли ходатайствовать о приобретении полного патента, объединяющего права, как на поверхность, так и на недра земли.

В США собственник земли обладает и правом частной собственности на лес, произрастающий на его участке. Собственник может передавать свои права на лес лесозаготовителю с целью его рубки. Допускается продажа или передача земли с резервированием прав на лес и заготовки древесины.

Сложнее дело обстоит с правом собственности на использование вод. В США действует несколько доктрин водного права. Так в восточных штатах приоритетны права на воду владельцев прибрежной полосы с акцентом на норму общего права, согласно которой собственник земли, примыкающей к реке, приобретает права пользования водой в силу факта собственности на такую землю. Собственник неприбрежной земли, пользующийся водой, несет ответственность перед любым прибрежным собственником, которому в результате этого может быть нанесен ущерб. В тоже время, прибрежные собственники, мешающие использовать воду неприбрежному собственнику, не несут за это никакой ответственности.

Прибрежный собственник обладает правом “обоснованного пользования водой”. Это означает, что если прибрежный собственник нарушает право водопользования другого прибрежного собственника, то он несет за это ответственность в том случае, если другой собственник может доказать свои убытки.

В западных штатах действует другой принцип. Там существует доктрина первоначального присвоения, которая предусматривает защиту прав водопользования субъекта, который присвоил эти права раньше, чем кто-либо другой.

В некоторых штатах действует доктрина водного права, включающая в себя элементы двух вышеназванных доктрин.

Основной метод регулирования землепользования в больших городах США - зонирование.

В начале ХХ века в нескольких городах (в том числе в столице - Вашингтоне) были введены ограничения на высоту сооружаемых зданий, которые применялись в определенных районах для усиления охраны здоровья и безопасности населения. Практика зонирования распространилась очень быстро, особенно после того, как в 1926 году Министерство торговли обнародовало федеральный Закон о зонировании для штата.

С помощью этого закона в США государство защищает здоровье, безопасность, благополучие и мораль общества и в настоящее время. Специальные зоны с особыми требованиями к сооружениям устанавливаются для аэропортов, зон исторической застройки. Зонирование применяется для регулирования использования сельскохозяйственных земель, охраны окружающей среды.

Правила по зонированию применяются путем рассмотрения должностными лицами местных органов управления планов предполагаемого строительства и выдачи разрешения на новое строительство или реконструкцию.

В США одним из средств регулирования использования земель в общественных целях является регламентация деления земельного участка для застройки и продажи. Правила разделения земельных участков предусматривают меры по защите рек, озер, подземных вод от загрязнения, меры по сохранению естественной растительности, поддержанию низкой плотности застройки. Правила могут запрещать застройку некоторых земель, например подверженных наводнениям, поскольку их застройка может создать угрозу здоровью людей, природной среде и т.д.