Государственное регулирование земельных отношений

(п. 2.1 введен Федеральным законом от 30.06.2006 N 92-ФЗ)

3. Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, предусмотренными статьей 29 настоящего Кодекса, решений, затрагивающих предусмотренные настоящим Кодексом права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.

Статья 73. Производственный земельный контроль

1. Производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке.

О порядке предоставления сведений об организации производственного земельного контроля см. Постановление Правительства РФ от 15.11.2006 N 689.

2. Лицо, использующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

(в ред. Федерального закона от 23.07.2008 N 160-ФЗ)

Глава XIII. Ответственность за правонарушение в области охраны и использования земель

Статья 74. Административная и уголовная ответственность за земельные правонарушения

1. Лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством.

2. Привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред.

Статья 75. Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения

1. Должностные лица и работники организации, виновные в совершении земельных правонарушений, несут дисциплинарную ответственность в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.

2. Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определяется трудовым законодательством, законодательством о государственной и муниципальной службе, законодательством о дисциплинарной ответственности глав администраций, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Статья 76. Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями

1. Юридические лица, граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений.

2. Самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками.

3. Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет.

3.4 Земельные участки для линий связи: проблемы законодательного регулирования

В России фактически созданы основы нового земельного строя, который характеризует современная законодательно-нормативная база, многообразие форм собственности на землю, многоукладное и платное землепользование, обеспечение населения страны земельными участками, современная система кадастра и регистрации прав на землю.

В частную собственность граждан и юридических лиц переданы 129,6 миллиона гектаров земли, что сравнимо с территорией ряда крупных стран континентальной Европы. Абсолютное большинство (97%) этих земель является сельскохозяйственными угодьями. В итоге перераспределения земель более 44 миллионов граждан и юридических лиц получили землю в частную собственность. За последние годы созданы правовые основы для дальнейшей приватизации земель. В новом земельном кодексе Российской Федерации залажен принцип «единого объекта недвижимости», предусмотрен механизм выкупа государственных муниципальных земель собственниками приватизированных предприятий. Осуществляется переход к предоставлению земельных участков на торгах как основному способу приватизации. В стране осуществляется около 5 миллионов сделок с земельными участками. Функционируют 267,5 тысячи крестьянских (фермерских) хозяйств на площади более 14,9 миллиона гектаров. Около 7 миллионов граждан получили участки для индивидуального жилищного строительства. Осуществлены работы по делимитации государственной границы России с Украиной, Казахстаном, Грузией, Азербайджаном. Ежегодно в бюджетную систему Российской Федерации от платежей за землю в виде земельного налога и арендной платы поступают около 100 миллиардов рублей.

Несмотря на эти очевидные положительные результаты земельных преобразований, необходимо отметить, что начатая в стране 17 лет назад земельная реформа еще не доведена до конца. Земельный оборот, его инфраструктура находятся в начальной стадии становления и отстают от потребностей реальной экономики. Существующие механизмы распоряжения землей забюрократизированы, ограничивают доступ к земельным ресурсам и не позволяют осуществлять переход земли к эффективно работающим собственникам. Отсутствует система реальных гарантий прав на земельные участки, что приводит к снижению их инвестиционной привлекательности. Размеры и структура земельных платежей несовершенны, а ух доля в бюджетах всех уровней мала. Десятки миллионов гектаров земли выведены из хозяйственного использования, имеют место деградация и уничтожения плодородия почв. Финансирование мероприятий в сфере землепользования мизерно и осуществляется по остаточному принципу. Земельные отношения крайне политизированы. Сегодня фактически все земельные ресурсы страны, включая федеральные земли, находятся в распоряжении органов местного самоуправления, которые на практике осуществляют отвод земель и их перераспределение. За 17 лет проведения реформы государство выпустило из своих рук стратегическое управление земельно-ресурсным потенциалом. Это обернулось ростом темпов деградации земель, свертыванием работ по повышению плодородия почв и обустройству территорий, крайнему ослаблению материальной базы агропромышленного комплекса, отсталостью его инфраструктуры, неэффективностью городского землепользования.

Сложившееся в России положение с регулированием земельных отношений является результатом того, что в стране политические интересы и ведомственные амбиции превалируют над общими экономическими соображениями и целями, реализация земельной политики не является всесторонней и последовательной, неэффективен контроль над земельной политикой и ее реализацией, имеет место дублирование обязанностей по осуществлению земельной политики восемью федеральными ведомствами, недостаточна институциональная готовность к реализации механизмов передачи государственных земель другим землепользователям, отсутствуют финансовые механизмы, основанные на залоге земли, нарушен баланс между хозяйственным освоением земель и защитой их от деградации.

Особо следует подчеркнуть необходимость дальнейшего совершенствования и развития нормативной правовой базы земельных преобразований. Правовой вакуум в регулировании земельных отношений на федеральном уровне способствовал стихийному нормотворчеству в субъектах Российской Федерации и в итого привел к формированию противоречий правовых норм, их разночтению и произвольному толкованию, некомпетентности в принятии правовых решений, возникновению большого количества земельных споров, отсутствию должных правовых гарантий защиты интересов правообладателей недвижимости.

Следствием этих негативных явлений в России является следующее:

· Значительное количество объектов недвижимости не поставлено на учет и не охвачено налоговыми и арендными отношениями;

· Фактически отсутствует цивилизованный рынок объектов недвижимости и не развита его инфраструктура;

· Недвижимость не является надлежащим аккумулятором капитала;

· Инвестиции в недвижимости минимальные;

· Земля почти не используется в качестве средства обеспечения кредитов;

· Сведенья о ресурсах недвижимости неполные и разобщены по разным ведомствам;

· Практически свернуты работы по обязательному первичному учету земель, землеустройству, охране почв.

В результате наблюдаются замедленные действия структурной перестройки экономики страны, особенно в сельскохозяйственной сфере и пригородных зонах.

Существующее земельное законодательство трудно назвать системным. Его развитие подчас идет противоречиво и непоследовательно. Большое число противоречий и несогласованность норм разных отраслей, регулирующих общие или смежные вопросы гражданского, земельного, градостроительного и иного законодательства, а нередко и внутри самого земельного законодательства, ведет к нарушению его внутренней логики, снижая его эффективность и авторитет. Действующие нормы земельного законодательства не обеспечивают эффективное использование и сохранность земельных ресурсов, прежде всего сельскохозяйственных угодий. В стране отсутствует единая и целостная законодательно определенная система охраны сельскохозяйственных земель. Деятельность в этой важнейшей области земельных отношений регулируется на уровне прозаконных актов, которых явно не достаточно. Несмотря на то, что современным законодательством выделены категории ценных и особо ценных сельскохозяйственных угодий, изъятие и использование которых для несельскохозяйственных целей строго ограниченно или запрещено вообще, при действующем экономическом механизме регулирования земельных отношений эти категории земель в большом количестве представляются для строительства и выводятся из сельскохозяйственного оборота, тем самым сокращается и ухудшается природно-ресурсная база сельского хозяйства.

До настоящего времени не сформирована и система мониторинга состояния земель и ее нормативная база. Можно сказать, что существующее земельное законодательство, роль которого заключается в том, чтобы закрепить и развивать установленные земельной реформой отношения, способствовать эффективности использования и охраны земель, этих задач не выполняет. Для России, где земельный вопрос традиционно является одним из наиважнейших, такое положение не допустимо. Для преодоления сложившейся ситуации необходимо принятие комплексных мер по систематизации и обоснованию законодательства в сфере регулирования земельных отношений. Важным здесь является не столько наполнение нормативных правовых актов соответствующими нормами, сколько адекватное и системное урегулирование всего комплекса земельных отношений. В этих целях целесообразно разработать концепцию совершенствования земельного законодательства и урегулирования различных отраслей права.

Опыт перестроечного времени убедительно доказал необходимость возобновления государственного землеустройства. Происходившие в 1990-х годах в стране политические и социально-экономические изменения в общественном устройстве привели к разрушению эффективно действовавшей в доперестроечное время системы государственного землеустройства. Фактически были ликвидированы 87 регионально проектно-изыскательных институтов, выполнявшие комплексные работы в области организации рационального использования земель и их охраны, мониторинга их качественного состояния, экономической оценки земельных угодий и т.д.

Стихийно сформировавшийся корпоративный рынок землеустроительных услуг, оказываемых частными землеустроительными организациями и индивидуальными предпринимателями, не способен технически и юридически грамотно и экономически обоснованно решать многоплановые задачи территориального планирования использования земель, экономически обоснованного распределения земельных ресурсов, мониторинга их качественного состояния, разработки нормативно-методических материалов в этой сфере. Возникает необходимость в подготовке специальной Федеральной целевой программы «Землеустройство земель сельскохозяйственного назначения и сельских территорий».

Первоочередными действиями в сфере земельных преобразований являются:

· Обеспечение дальнейшего развития отношений собственности на землю (разграничение земель государственной собственности);

· Совершенствование земельных отношений в сельском хозяйстве (превращение земельных долей в земельные участки);

· Дальнейшее реформирование земельных отношений в городах и других населенных пунктах (зонирование и формирование придомовых и резервных территорий);

· Создание единой системы учета недвижимости и регистрации прав на базе государственного земельного кадастра (завершение инвентаризации всех земель, переход на принцип обязательной первичной регистрации недвижимости, создание автоматизированной системы учета недвижимости и регистрации прав);

· Развитие оборота земель (создание инфраструктуры обеспечения рынка земельных участков);

· Ипотечное кредитование под залог земли (создание системы кредитных учреждений, механизма защиты прав залогодержателей и залогодателей);

· Усовершенствование системы земельных платежей в рамках общей системы налогообложения (переход на использование земельного налога для нужд обустройства территории);

· Землеустроительное обеспечение проведения земельных преобразований ( межевание земель, консервация малопродуктивных земель, проекты охраны земель);

· Формирование системы контроля за использованием земель и мониторинга состояния земель;

· Усовершенствование нормативной правовой и методической базы развития земельных отношений (создание эффективных механизмов гарантий и защиты прав на землю);

· Совершенствование системы управления земельными ресурсами в Российской Федерации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в рамках административной реформы;

· Развитие системы подготовки специалистов в сфере земельных отношений, развитие научных исследований для обеспечения регулирования земельных отношений.

Указанные мероприятия (действия) и результаты их реализации позволят обеспечить совершенствование действующих федеральных законов, разработку новых законов и нормативных правовых актов по вопросам регулирования земельных отношений, организации использования и охраны земель.

Анализ существующей в России структуры управления свидетельствует о том, что отсутствует определенное ведомство, наделенное всеми полномочиями для принятия решений в сфере управления земельными ресурсами. Функции управления земельными ресурсами в Российской Федерации поделены между большим количеством правительственных организаций, включая Министерство экономического развития и торговли, Министерство юстиции, Министерство природных ресурсов, Министерство сельского хозяйства. По крайней мере, четыре федеральных органа исполнительной власти управляют земельной реформой. Это существенно препятствует определению общей земельной политики и делает ее менее эффективной. Такое весьма широкое распределение обязанностей и фрагментация функций приводят к многочисленным конфликтам интересов, дублированию функций и медленному процессу принятия решений, что затрудняет развитие в сфере управления земельными ресурсами. Наблюдается борьба эгоистических интересов отдельных лиц организаций с тем, чтобы доказать свою позицию и важность в области управления земельными ресурсами. Существует настоятельная необходимость реорганизации административной структуры, чтобы переопределить и перераспределить ответственность должным образом, согласуюсь с современным законодательством и практикой земельных отношений. Сложившаяся ситуация отрицательно влияет на развитие отношений в основных для общества вопросах, связанных с землей и иными объектами недвижимости. Необходимо немедленно, в рамках административной реформы четко определить роль и обязанности министерств и ведомств, которые работают в рассматриваемой сфере.

Существующая сегодня система управления земельным фондом Российской Федерации в частности формировалась спонтанно, без необходимого научного обоснования, на основе эмпирических поисков, методом проб и ошибок. Этот процесс сопровождается серьезными диспропорциями и негативными явлениями в распределении и использовании земельных ресурсов, становлении рынка земли и его инфраструктуры и т.д.

Земельные ресурсы - самая потребляемая часть окружающей природной среды, экономическая нагрузка на которую имеет постоянную тенденцию возрастания, и, что особенно важно, земельные ресурсы представляют пространственную гарантию нормальной жизни и деятельности нынешнего и будущих поколений.

Управляющая система землепользования включает такие функциональные блоки (составляющие), как:

· Субъект управления (органы управления в сфере использования и охраны земельных ресурсов, деятельность которых основана на конституционных принципах);

· Объект управления (земельный фонд Российской Федерации, включая почвенный покров и улучшения);

· Показатели состояния объекта управления (системы государственного земельного кадастра, государственного мониторинга земель, государственной регистрации прав);

· Модуль формирования управляющего воздействия и механизмы реализации управляющего воздействия на объект управления (нормативная правовая база, программы развития, системы прогнозирования, планирования, землеустройства, земельного банка, земельных судов);

· Контроль исполнения принимаемых решений по управлению (критерии оптимальности системы управления землепользованием, системы государственного земельного контроля).

С начала проведения реформ в 1990 году в России функции органа исполнительной власти по управлению землепользованием били делегированы Государственному комитету Российской Федерации по земельной реформе (Госкомзем России), потерпевшему за десять лет одиннадцать реорганизаций и изменений названия.

Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 года № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Госкомзем России был упразднен, а основные его функции по управлению землепользованием были разделены между вновь созданной Федеральной службой земельного кадастра (Росземкадастр) и Министерством имущественных отношений Российской Федерации.

В последующем, в итоге административной реформы, согласно Указу Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» было образованно Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость).

Проблемы законодательного регулирования отношений, связанных с использованием земельных участков для размещения линий связи, приобрели особую актуальность для операторов с момента вступления в силу Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи», который установил, что линейно-кабельные сооружения связи являются недвижимым имуществом.

Существующий порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество требует указания в документах, необходимых для госрегистрации прав на недвижимое имущество, сведений о земельных участках, на которых оно расположено (п. 1 ст. 4, п. 6 ст. 12 Федерального закона от 21.07.97 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Данное требование законодательства должно выполняться и при госрегистрации прав на линейно-кабельные сооружения связи.

Однако опыт показывает, что в ходе государственной регистрации линейно-кабельных сооружений связи в регионах сложилась различная практика. Так, например, в Центральном федеральном округе удавалось зарегистрировать линейно-кабельные сооружения связи без правоустанавливающих документов на землю, а в Краснодарском крае наличие таких документов при госрегистрации линейно-кабельных сооружений связи обязательно. В то же время в Москве земельные участки, используемые для размещения линий связи, находятся в собственности города и никакие права операторов связи на них не оформляются и не могут быть оформлены.

При госрегистрации права собственности на линейно-кабельные сооружения связи в качестве документов, подтверждающих право пользования земельным участком, общества электросвязи представляли в регистрирующие органы, заключенные на период строительства договоры аренды земельных участков и (или) акты об отводе земельных участков для строительства на них линейно-кабельных сооружений связи.

В Приволжском федеральном округе, например, встал вопрос о том, что кадастровый номер недвижимого имущества должен отражать сведения о земельном участке. В результате сложилась практика, при которой регистрация осуществляется только на основании решения суда о том, что сведения о земельном участке под линейно-кабельным сооружением связи отсутствуют.

Зарегистрировать линейно-кабельные сооружения связи операторам связи непросто - ведь их права на земельные участки ранее вообще не были оформлены, такое положение характерно как для государственных и муниципальных земель, так и для земельных участков, приватизированных после создания этих сооружений.

На сегодняшний день большей частью земельных участков для размещения линий связи общества электросвязи пользуются на безвозмездной основе и з без оформления вещных прав на такие участки в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (далее - Земельный кодекс).

Особенность размещения линий связи на земельных участках в том, что эти линии занимают земли различных категорий, имеющие разные правовые режимы, и земли, принадлежащие различным собственникам и иным лицам, обладающим ими на ином вещном праве.

Другая особенность в том, что линии связи частично ограничивают права собственника земельного участка, на котором расположены, поскольку устанавливаются охранные зоны линий и сооружений связи. Согласно Правилам охраны линий и сооружений связи в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 09.06.95 № 578, установлена обязанность собственника или застройщика земельного участка согласовывать проведение земляных работ в зонах размещения линий связи с собственником этих линий. Собственник линии связи, не имея надлежаще оформленных вещных прав на земельный участок, вправе требовать согласования с ним проведения земляных работ в зоне размещения такой линии.

3.5 Собственность, аренда и сервитут

Из установленных земельным законодательством видов вещных прав собственник линейных сооружений для размещения на земельных участках своих объектов может использовать право собственности, аренды, частный сервитут.

Выкуп абсолютно всех используемых земельных участков технически и экономически невозможен.

Аренда предполагает полное изъятие земельного участка у его собственника для нужд пользователя за плату. В отсутствие обязанностей собственников земельных участков заключать договоры аренды с собственниками линейных сооружений, типового договора аренды для таких случаев и методик расчета арендной платы воспользоваться данным видом права собственнику линейных сооружений затруднительно. Частный сервитут предполагает возможность использования земельного участка и для размещения линейного сооружения, совместимого при этом с другими видами землепользования. Реализовать подобное право в условиях, когда не установлена обязанность собственников земельных участков заключать соглашения о частном сервитуте с собственниками линейных сооружений, не разработаны типовое соглашение о частном сервитуте для таких случаев и методики расчета платы за использование данного вида права, также непросто.

Кроме того, сервитутные отношения не получили должного развития, поскольку в законодательстве нет норм, определяющих условия и порядок установления сервитутов, а также их содержание.

И наконец, в отношении подавляющего большинства земель, имеющих признаки принадлежности к государственной собственности, а в ряде случаев и в отношении земель, не являющихся госсобственностью, не предусмотрена госрегистрация прав в установленном законом порядке, что также препятствует установлению частного сервитута.

Серьезные трудности вызывает несовершенство правового регулирования вопросов соотношения сервитута с ограничительными режимами землепользования, установленными применительно к различным категориям земель. Например, согласно Земельному кодексу землями связи могут быть признаны земли, расположенные только за чертой поселений. Однако линии связи размещаются и на землях поселений.

В таких случаях к ним должен применяться режим территориального зонирования, следовательно, статуса земель связи они не будут иметь.

В соответствии со статьями 56 и 87 Земельного кодекса права собственников земельных участков ограничиваются охранными зонами, входящими в состав земель промышленности, связи, энергетики и т. д. В границах охранных зон может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, несовместимые с целями установления охранных зон. Однако охранные зоны не входят в число вещных прав на землю, предусмотренных Земельным кодексом. Соответственно установление охранной зоны не может служить основанием для пользования, в том числе ограниченного, чужим земельным участком.

С учетом предстоящих расходов и пробелов правового регулирования земельных отношений операторы связи оформляют права на земельные участки, используемые для размещения линий связи, лишь в незначительном объеме либо только на земельные участки, занятые зданиями и строениями связи. При этом основным видом оформляемых вещных прав является аренда, реже - собственность.

В ряде случаев органы местного самоуправления предпринимают попытки обязать операторов связи надлежащим образом оформить права на земельные участки - чаще всего требуют оформить право аренды. При этом на операторов связи пытаются возложить обязанности оплатить землеустроительные работы (межевание и формирование земельных участков, перевод земель из других категорий в категорию земель связи), не принимая во внимание тот факт, что земельные участки не принадлежат операторам связи.

Если учесть количество лиц, на чьих землях размещаются линии связи, несложно сделать вывод, что проблемой для операторов становится отсутствие в едином государственном реестре земель и в едином государственном реестре прав сведений о земельных участках этих лиц и самих лицах (правообладателях). Очень распространенная ситуация на сегодняшний день.

3.6 Цена вопроса

Бременем для операторов связи является экономическая сторона вопроса, которая складывается не только и не столько из платежа за пользование земельным участком, сколько из расходов на процедуру оформления прав на него и проведения сопутствующих мероприятий. В этот перечень входят:

- государственная регистрация права - уплата государственной пошлины (за госрегистрацию сервитутов согласно п. 24 ч. 1 ст. 333.33 Налогового кодекса РФ - 2 тыс. рублей; за госрегистрацию ограничений (обременений) прав на недвижимое имущество юридическим лицам предстоит уплатить 7,5 тыс. руб. в соответствии с п. 20 ч. 1 ст. 333.33 Налогового кодекса РФ);

- подготовка землеустроительной документации;

- проведение исследовательских и изыскательских работ;

- межевание и согласование границ земельного участка;

- перевод земель из одной категории земель в другую (процедура перевода земельных участков из иных категорий в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики по затратам сопоставима с расходами на подготовку проектов планировки территории и землеустроительной документации);

- и наконец плата за землю, которая может быть выражена в форме ставки налога, ставки от кадастровой стоимости, компенсации либо возмещения ущерба собственнику участка, либо иным способом. Например, по данным ОАО «ЦентрТелеком», в случае оформления права аренды или частного сервитута на землю под телефонной канализацией, протяженность которой 25 тыс. км и ширина охранной зоны 6 м, при максимальном размере платы, не превышающим 0,1% от кадастровой стоимости земельных участков (если кадастровую стоимость участка принять равной 100 руб. за 1 кв. м), общий платеж составит 15 млн руб. Заметим, что сегодня компания таких расходов не несет, а протяженность линейно-кабельных сооружений связи значительно превышает 25 тыс. км.

На заседании «круглого стола» все представители операторов связи обратили внимание на то, что расходы на оформление прав на земельный участок могут превысить стоимость линейно-кабельного сооружения связи, размещаемого на данном участке. Например, ориентировочные расходы ОАО «ЮТК» на оформление прав на такие земельные участки составят 2200 млн рублей.

Помимо высокой стоимости работ по оформлению прав на земельный участок, приходится учитывать длительные сроки их выполнения.

Продолжительность согласования границ земельных участков, высокая цена оформления землеустроительных дел, отсутствие методики определения арендных платежей за земельные участки, используемые для размещения линий связи, неопределенность законодательных норм затрудняют процедуру оформления прав на линейно-кабельные сооружения связи.

3.7 Плюсы и минусы публичного сервитута

В качестве предпочтительного вида права на землю, используемую для размещения линий связи, изначально предлагался публичный сервитут, который по территории и режиму использования земельных участков совпадал бы с охранными зонами линий связи.

Для того чтобы проложить линии связи, в большинстве случаев не требуется иметь соответствующие земельные участки в собственности, достаточно получить возможность периодического доступа на эти участки, а также ограничить право собственника осуществлять определенные виды деятельности, т. е. предусмотреть ограниченное вещное право на такие земельные участки. С общеэкономической точки зрения целесообразно, чтобы земельные участки под линейными сооружениями могли эффективно использоваться для совместимых с этим других видов землепользования, что проще всего обеспечить при сохранении собственности на эти участки за другими землепользователями.

Минэкономразвития России и Исследовательский центр частного права обратили внимание, что установление публичного сервитута в отношении земельных участков для нужд линейных сооружений сталкивается с правом собственности собственника земельного участка. Право собственности - основное по отношению к публичному сервитуту, оно гарантировано Конституцией РФ (статьи 9, 35, 36, 55) и наиболее защищается государством, если сравнивать с другими видами вещных прав. В теории российского законодательства публичный сервитут не является субъективным гражданским правом и не может предоставлять какому-либо определенному лицу какого-либо определенного правомочия.

В то же время для операторов связи важно, чтобы сервитут был персонифицирован. Законодательные нормы, регламентирующие его установление, должны содержать классифицирующие признаки применения сервитута. Следовательно, должен получить законодательное развитие частный сервитут, который в настоящее время скудно регламентирован гражданским законодательством.

Заслуживает внимания опыт Германии, который привел в пример представитель проекта Европейского Союза ТАСИС. На территориях населенных пунктов этой страны собственник линейных сооружений не платит за размещение своих объектов на чужих земельных участках. Бесплатность пользования основана на том, что если хочешь получать электричество, связь, газ и т. д., то терпи данные сооружения на своей территории (соответствующее условие включается в договор на оказание названных услуг). Что касается размещения линейных сооружений за пределами населенных пунктов и прокладки их на длительные расстояния, то действует частный сервитут, подлежащий регистрации в поземельной книге. При этом собственники линейных сооружений уплачивают разовую компенсацию собственникам земельных участков и покрывают расходы на межевание и регистрацию, но они небольшие.

После вступления в силу гл. 17 Гражданского кодекса РФ «Право собственности и другие вещные права на землю» у лиц, заинтересованных в доступе на чужие земельные участки, появилась возможность оформить право ограниченного пользования чужим земельным участком - сервитут (ст. 274 ГК РФ). Однако сервитутные отношения не получили должного развития, что можно объяснить отсутствием в действующем законодательстве соответствующих норм, которые детально определяли бы условия и порядок установления, а также собственно содержание сервитутов. Такое положение воспринимается на практике как препятствие развитию сервитутных отношений.

Одна из главных причин подобного состояния дел (помимо неразвитости земельного оборота) в том, что роль, которую институт сервитута играет в развитых правопорядках, у нас традиционно возлагается на публично-правовой режим земель и земельных участков, определяемый без ясного представления о сути права частной собственности на землю и за пределами частноправовых институтов, к которым относится и сервитут.

Особенность публично-правового режима земель как правового явления заключается в том, что уже на политико-правовой стадии в силу установлений публичного порядка как бы ограничивается институт права собственности на землю. Указанное ограничение, значительно более обширное, чем традиционные гражданско-правовые пределы правомочий собственника, закладывается в содержание права собственности на земельные участки и другие объекты так называемого природоресурсового права. Характер этих ограничений таков, что право собственности в результате их действия подчас перестает быть правом субъекта владеть, пользоваться и распоряжаться собственным имуществом по своему усмотрению (пункты 1 и 2 ст. 209 ГК РФ).

Следует отметить, что конструкция сервитута для закрепления прав на землю собственников линейных объектов весьма распространена в зарубежных странах. Интересен опыт Швеции, где существуют сервитуты для таких сооружений, как трубопроводы, телекоммуникационные и телефонные линии, электрические сети.

Участники «круглого стола» поддержали идею оформления частного сервитута в отношении земельных участков, используемых для размещения линий связи, но только в случае детальной регламентации его установления на законодательном уровне и наличия регулятивного института ценообразования в зависимости от категорий земель, собственников земель и характеристик размещаемого линейного сооружения.

3.8 Два аспекта одной проблемы

В настоящее время линии связи функционируют и фактически неотделимы от городской и иной инфраструктуры. Когда они строились и прокладывались, операторы связи получали соответствующее разрешение на их создание. То есть все было легально и законно оформлено. И сегодня никто не оспаривает право собственности операторов связи на линии связи.

Поэтому исследуемый вопрос целесообразно рассматривать в двух аспектах:

- урегулирование отношений применительно к уже функционирующим линиям связи;

- создание механизма правового регулирования для вновь строящихся линий связи.

Инициируя процедуру регистрации линейно-кабельного сооружения связи или процедуру оформления земельных участков, операторы сталкиваются с несовершенством (либо отсутствием) законодательного регулирования земельных отношений, связанных с размещением линий связи.

Количество новых линий, вводимых в эксплуатацию, ежегодно сокращается. Поэтому наиболее актуален вопрос оформления прав на земельные участки под существующими линейно-кабельными сооружениями связи. Однако расходы операторов в данном случае должны быть минимизированы в силу презумпции существования линейно-кабельных сооружений связи.

К настоящему времени не раз была проанализирована система действующего правового регулирования земельных отношений как в нашей стране, так и за рубежом, подготовлен ряд соответствующих законопроектов (два подготовило ОАО «Связьинвест» плюс законопроект Минэкономразвития во множестве редакций, законопроект ОАО «Федеральная сетевая компания» в двух редакциях и законопроект депутата С.А. Капкова), но ни одна из предложенных концепций совершенствования законодательного регулирования земельных отношений не получила всеобщего (правительственного, ведомственного, научного) одобрения и дальнейшей реализации.

Вместе с тем проблема существует и ее необходимо решать.

Требуется более детальная, комплексная и системная проработка законодательства, учитывающая интересы собственников всех линейных сооружений, собственников земельных участков, государства, а также значение линейных сооружений для общества и безопасности страны.

3.9 Оценка стоимости земельных участков

Наибольшей ценностью, которой обладает государство, является земля. Земля служит основой общественной и экономической деятельности человека, являясь в то же время товаром и источником благосостояния людей. Земля занимает уникальное ключевое положение в экономической жизни общества, она является фактором производства, а прямо или косвенно необходимым при изготовлении всех товаров. Будучи базовым ресурсом, земля является источником всех других благ.

Ценность земли заключается в ее основных характеристиках:

· Каждый участок земли является уникальным по своему местоположению и внешнему окружению;

· Земля является недвижимой в вещественном отношении;

· Земля долговечна, а ее стоимость со временем увеличивается;

· Предложение земли ограничено природой;

· Земля может использоваться людьми для различных целей.

С принятием нового Земельного кодекса РФ и других нормативных правовых актов расширяется гражданский оборот земельных участков, земля все в большей степени становится товаром - объектом хозяйственного оборота.

Мировая практика свидетельствует о том, что включение земли в экономический оборот и изъятие земельной ренты в пользу государства является важным источником поступления средств в бюджеты для финансирования расходов на образование, создание инфраструктуры поселений, охрану почв, ведение земельного кадастра и для других целей.

Достоверная оценка стоимости земли способствует принятию эффективных решений в области земельных отношений, как в государственном, так и в частном секторе. Экономисты и градостроители уже давно осознали, что отсутствие экономической оценки кадастровой и рыночной стоимости земли приводит к неэффективному землепользованию и нежелательной модели городского развития, например к строительству в центре городов промышленных предприятий, а это, в свою очередь, приводит к существенным финансовым потерям муниципальных и городских бюджетах.

Свободный земельный рынок может активно развиваться только при создании правовых, экономических и социальных условий для рыночного оборота земли, а также методических основ для проведения кадастровой и рыночной оценки земельных участков.

Оценщики рассматривают стоимость в контексте рынков недвижимости, поэтому исследование рынка является важной частью процедуры оценки. Рынки недвижимости отличаются от рынков других товаров и услуг экономическими характеристиками и поведением покупателей и продавцов, а также характеристиками находящихся в обороте товаров. Рынки недвижимости подразделяются на сегменты исходя из различий между типами недвижимости и их привлекательности для различных участков рынка.

В процессе определения стоимости земли (в частности, рыночной стоимости) знание оценщиков земельного рынка позволяют ему выработать критерии для изучения, отбора и интерпретации сопоставимости других земельных участков. Чтобы определить рыночную стоимость, оценщику необходимо идентифицировать и проанализировать земельный рынок или рынок недвижимости в целом, оказывающие влияние на стоимость оцениваемого земельного участка.

4. ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Земельная реформа представляет собой процесс целенаправленного изменения системы земельных отношений, включая преобразование институтов земельной собственности, владения и пользования, перераспределение земель, освоение нового экономического механизма регулирования земельных отношений, внедрение прогрессивных методов государственного управления земельными ресурсами (мониторинг и кадастр земель, их охрана, землеустройство и др.). В современной России ее реализации мешают экономический кризис, политические и идеологические конфликты, сложившиеся традиции, а также наличие социальных слоев населения, материальные интересы которых она ущемляет.

Было бы совершенно неверно представлять земельную реформу как простое перераспределение земель в связи с появлением новых форм ведения хозяйства. Здесь уместно вспомнить слова А. В. Чаянова, который еще в мае 1917 г. писал, что аграрный вопрос значительно шире вопроса земельного, хотя последний благодаря присущей ему социальной остроте может на долгое время вытеснить из общественного внимания все остальные. Земельная реформа -- это сложный и многогранный комплекс мер, призванный реализовать следующие цели:

осуществить переход к многообразию форм собственности на землю, владения и пользования землей;

обеспечить социально справедливое и экономически обоснованное перераспределение земель и создание равных условий для всех форм хозяйствования;

создать экономический механизм регулирования земельных отношений, стимулирования рационального использования и охраны земель;

остановить процессы деградации земли и связанных с ней других природных ресурсов, обеспечить их восстановление. Нынешняя земельная реформа началась в конце 80-х годов с перестройки отношений собственности на селе. Государство отказалось от монопольной собственности на землю, но приватизация земли и другой собственности осуществлялась непоследовательно, что порождало путаницу и множество ошибок, особенно в части получения крестьянами права собственности на имущество сельхозпредприятий и землю. Было выпущено несколько противоречивых нормативных актов, в которых подчас трудно было разобраться, что приводило к ошибкам и «перегибам» на практике.

В апреле 1990 г. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР был изменен порядок землепользования в сельских населенных пунктах. Из земель существующих землепользовании выделялись участки сельским и поселковым Советам для обеспечения сельских жителей землей под индивидуальное жилищное строительство, личное подсобное хозяйство, для огородничества, сенокошения и пастьбы скота, формирования крестьянских хозяйств. Было разрешено также арендовать земельные участки. Полномочия по распоряжению этими землями перешли от сельскохозяйственных предприятий к сельским и поселковым органам местного самоуправления. Им было передано 34616,8 тыс. га земель, в том числе:

22741,5 тыс. га сельскохозяйственных угодий (66%), из них4378,8 тыс. га пашни;

3424,7 тыс. га, занятых приусадебными участками (10 %);

8425,6 тыс. га, занятых улицами, парками, лесами, водоемами и прочими землями общего пользования (24 %).Переданные сельскохозяйственные угодья были распределены следующим образом:2379,8 тыс. га для личного подсобного хозяйства (11 %), из них2273,2 тыс. га (96 %) местным жителям;16105,8 тыс. га (73 %) для огородничества, сенокошения и пастьбы скота;3078,7 тыс. га (14 %) в аренду сельскохозяйственным предприя-тиям;684,1 тыс. га (2 %) сельскохозяйственных угодий осталось невостребованными; одновременно остались неудовлетворенными заявки граждан на 842,2 тыс. га.

В конце 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял законы «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О земельной реформе» и «О социальном развитии села».

Так, Законом от 21 декабря 1990 г. «О социальном развитии села»было установлено, что экономическая деятельность сельского населения осуществляется на основе многообразия форм собственности и развития всех форм хозяйствования, предоставления права выкупа или передачи в собственность трудовым коллективам основных производственных фондов, свободного выхода работников из колхозов и совхозов с правом получения земельного надела и соответствующей части основных производственных фондов для создания крестьянского (фермерского) хозяйства.

Законом от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» также было определено, что каждый член коллектива при выходе из него с целью организации крестьянского хозяйства имеет право получить свою долю в виде земельного участка, Законом от 22 ноября 1990г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» установлено, что член колхоза (работник совхоза) имеет право выйти из его состава и создать крестьянское хозяйство без согласия трудового коллектива или администрации предприятия. Кроме того, закон определил права собственников земельной доли. Эту долю (пай) можно было сдать в аренду, продать другим членам хозяйства, а в случае выхода работника на пенсию передать по наследству. Однако размер площади участка, выделяемого в счет земельной доли, не мог обеспечить не только расширенного, но и простого воспроизводства в сельском хозяйстве. Поэтому гражданам, выделяющимся на самостоятельное хозяйствование, разрешено было увеличивать свой пай за счет аренды или покупки средств производства.

Второй (внеочередной) съезд народных депутатов РСФСР в декабре 1990г. принял постановление «О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса» и внес соответствующие поправки в статьи 11 и 12 тогдашней Конституции РСФСР.

В России впервые после революции была провозглашена частная собственность на земельные участки, используемые для сельскохозяйственного производства (земли фермеров, садоводов, личных подсобных хозяйств, под индивидуальным жилищным строительством, животноводческих кооперативов, а также находящиеся в колхозно-кооперативной и коллективно-долевой собственности). Другим категориям граждан и юридических лиц право частной собственности на землю предоставлено не было. Был введен мораторий на куплю-продажу земли (от 5 до 10 лет), запрещено было сдавать ее в залог, дарить, менять и совершать другие операции по обороту земли.

Таким образом, государственное регулирование земельных отношений в этот период было направлено на формирование многообразия форм хозяйствования и собственности.

В декабре 1991 г. в соответствии с Указом Президента РФ «О неотложных мерах по проведению земельной реформы в РСФСР» и постановлением Правительства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» коллективы колхозов и совхозов должны были по-своему усмотрению принять решение о переходе к частной, коллективно-долевой или другим формам собственности. При этом разрешалась продажа земли для ведения гражданами крестьянского(фермерского) хозяйства.

Больше половины работников хозяйств, пенсионеров этих хозяйств и работников социальной сферы села (всего около 12 млн. сельских жителей) получили в частную собственность 108 млн. га сельскохозяйственных угодий России. Однако большинство новых собственников земли не могли реализовать свои права, так как для этого не были созданы соответствующие экономические условия.

В соответствии с вышеуказанными документами необходимо было провести в 1992 г. реорганизацию колхозов и совхозов и превратить членов их трудовых коллективов в собственников земельных долей (паев). Владельцы земельных паев получили право использовать их следующим образом:

создавать крестьянское (фермерское) хозяйство;

вносить в качестве учредительного взноса в товарищество или акционерное общество;

вносить в качестве взноса в сельскохозяйственный кооператив;

продавать другим работникам хозяйства или хозяйству, обменивать на имущественный пай.

При этом продать земельную долю можно было в четырех случаях: при выходе на пенсию, при получении земли в порядке наследования, при переселении с целью организации крестьянского хозяйства на свободных землях фонда перераспределения, при вложении полученных от продажи земли средств в перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе. Гражданам, выходящим из колхозов и совхозов, было предоставлено право обмена земельных и имущественных паев, сдачи их в аренду, залога земли в банках. Но эти права были только декларированы и не подкреплялись конкретным механизмом их реализации.

Постановление Правительства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» содержало исчерпывающий перечень способов распоряжения земельными и имущественными паями. На сумму пая можно было получить землю и средства производства с целью создания крестьянского хозяйства, частного предприятия по ремонту, строительству, обслуживанию, торговле и других предприятий. Пай можно было внести в уставный капитал товарищества, акционерного общества, передать в кооператив. Продажа земли по-прежнему разрешалась лишь другим работникам хозяйства или хозяйству.

Эти документы создали благоприятные предпосылки для государственного регулирования земельных отношений и формирования новых форм собственности и хозяйствования на земле.

Земельная реформа должна была создать условия для справедливого распределения земель, равноправного развития коллективных, индивидуальных и других форм хозяйствования, повышения эффективности сельскохозяйственного производства, защиты земель от негативного влияния антропогенной деятельности и вредных природных процессов. Но многие вопросы решались медленно. Так, лишь под большим нажимом сельских жителей Правительство РФ постановлением от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса» расширило перечень лиц, имеющих право на земельную долю (пай). Кроме работников и пенсионеров колхозов и совхозов земельную долю стали выделять лицам, занятым в социальной сфере села (учителям, врачам, работникам культуры, быта, связи, торговли и общественного питания).

Одновременно право частной собственности на землю получили юридические лица в случае выкупа земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий (Указ Президента РФ от 14 июня 1992г. № 631). Покупателями земельных участков могли стать и иностранные граждане, и юридические лица (при продаже предприятия на коммерческом, инвестиционном конкурсе или аукционе).

В декабре 1992 г. VII съезд народных депутатов России внес следующую поправку в Конституцию России: