Совершенствование управления муниципальной системы жилищно-коммунального хозяйства (на материалах Администрации Промышленного района г. Смоленска)

Городское хозяйство как объект муниципального управления. Состав и особенности управления жилищно-коммунальным комплексом в России. Деятельность муниципальных органов управления Промышленного района г. Смоленска в области жилищно-коммунального хозяйства.

Рубрика Государство и право
Вид дипломная работа
Язык русский
Дата добавления 07.03.2013
Размер файла 503,7 K

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Совершенствование управления муниципальной системы жилищно-коммунального хозяйства (на материалах Администрации промышленного района г. Смоленска)

Содержание

  • Введение
  • 1. Городское хозяйство как объект муниципального управления
  • 1.1.Организация управления городским хозяйством в России
  • 1.2 Состав и особенности управления жилищно-коммунальным комплексом в РФ
  • 2. Анализ деятельности муниципальных органов управления Промышленного района г. Смоленска в области жилищно-коммунального хозяйства
  • 2.1 Роль и система муниципального управления ЖКХ
  • 2.2 Состояние и проблемы ЖКХ Промышленного района
  • 3. Проект совершенствования тарифного регулирования в сфере коммунальных услуг
  • 3.1 Механизм и процесс управления жилищно-коммунальной сферой
  • 3.2 Совершенствование тарифного регулирования в проекте "Положения о деятельности Комиссии по формированию цен, тарифов и надбавок"
  • Заключение
  • Список источников и литературы
  • Приложения

Введение

Большая часть населения России живет и работает в городах, создавая и развивая основной экономический, научно-технический и социальный потенциал цивилизации. Именно города, аккумулируя территориальные, природные, социальные ресурсы регионов, создают необходимые условия для эффективной организации и интенсификации процессов социально-экономического развития общества. Это обуславливает исключительное значение разработки, построения и применения современной концепции муниципального управления, полно и всесторонне обеспечивающего социально-экономический прогресс.

Концепция муниципального управления как основополагающая система, руководящая идея, совокупность конструктивных принципов деятельности по обеспечению эффективного становления, функционирования и развития первичного социально-экономического образования является одной из важнейших методологических и методических основ построения современного государства. С переходом к рыночной модели функционирования значение и роль муниципальной системы в общегосударственном механизме политического экономического и социального управления неизмеримо возрастает. Именно здесь возникает, развивается и разрешается большинство противоречий, как переходного периода, так и новых процессов и тенденций социальных, экономических и политических преобразований. В этих условиях на муниципальный уровень управления ложится основной груз реформирования общественных отношений.

Муниципальное управление как самостоятельная отрасль относительно новое явление в современной России. Согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в силу чего муниципальное управление имеет определенные особенности, отличающие его от государственного управления.

Объектом управления в городском хозяйстве являются хозяйствующие субъекты, которые находятся в муниципальной или государственной собственности, и другие, выпускающие социально значимую продукцию или оказывающие муниципальные услуги для основных групп населения. Управление в городском хозяйстве тесно связано с системой государственного и муниципального управления. Почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через городские органы власти, которые могут стать либо преградой па пути реализации государственной политики, либо ее мощным усилителем. Во многих сферах деятельности (жилищно-коммунальный комплекс, градостроительство, социальная сфера и т.п.) задачи государственной и муниципальной политики тесно взаимосвязаны.

Управление в городском хозяйстве, как и элемент всей системы местного самоуправления, находится в современной России на стадиях становления и развития. Его законодательная база пока несовершенна и во многом противоречива, не вполне устоялась терминология, опыт неубедителен. Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления недостаточны и не обеспечивают удовлетворения даже основных жизненных потребностей населения в социально значимых товарах и услугах. Особенно остро нуждаются отрасли городского хозяйства в квалифицированных кадрах, способных эффективно управлять в рыночной среде муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городского хозяйства и социальной сферы, разрабатывать и реализовывать местные программы развития, привлекать к этой работе хозяйствующих субъектов, общественные объединения, все слои населения, умело взаимодействовать с органами государственной власти.

Органы муниципального управления в городском хозяйстве осуществляют регулирование хозяйствующих субъектов, государственных и муниципальных учреждений, поставляющих товары и предоставляющие услуги населению территории и муниципальным учреждениям в жилищно-коммунальной сфере на возмездной и безвозмездной основе.

Актуальность работы определяется существующими проблемам управления в городском хозяйстве и необходимостью совершенствования управленческой деятельности, практическим методам и технологиям муниципального управления в сфере ЖКХ.

Объект исследования - система взаимоотношений органов местного самоуправления и городского хозяйства в жилищно-коммунальной сфере.

Предмет исследования - процесс взаимодействия органов муниципального управления и хозяйствующих субъектов при регулировании коммунальных услуг.

Цель дипломной работы - разработать проект взаимодействия государственных органов и органов муниципального управления по упорядочиванию тарифного регулирования ЖКХ г. Смоленска.

Для решения поставленной цели были сформулированы следующие задачи:

- рассмотреть теоретико-методические вопросы муниципального управления городским хозяйством;

- проанализировать деятельность муниципальных органов Промышленного района г. Смоленска в сфере ЖКХ;

- разработать проект совершенствования тарифного регулирования ЖКХ.

При написании работы использовались общие и специальные научные методы, в частности, методы анализа и структурно-функциональный.

Практическая значимость состоит в том, что полученные основные результаты исследований по данной теме можно рекомендовать для практического применения их в сфере управления ЖКХ в муниципальном управлении.

муниципальный жилищный коммунальный управление

1. Городское хозяйство как объект муниципального управления

1.1.Организация управления городским хозяйством в России

Городское хозяйство представляет собой сложную динамичную систему подотраслей, обеспечивающих удовлетворение жизненно важных потребностей населения, а также различных организаций и предприятий, расположенных на территории административно-территориального образования. Сложность системы городского хозяйства состоит в многообразии состава предприятий и организаций, которые существенно различаются по характеру оказываемых услуг, организационным формам и структурам управления, а динамичность - в постоянном развитии городского хозяйства и повышении требований к предоставляемым услугам.

В соответствии Градостроительным кодексом РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ, городские поселения подразделяются:

- на сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн. человек);

- крупнейшие города (от 1 млн. до 3 млн. человек);

- крупные города (от 250 тыс. до 1 млн. человек);

- большие города (от 100 тыс. до 250 тыс. человек);

- средние города (от 50 тыс. до 100 тыс. человек);

- малые города и поселки городского типа (до 50 тыс. человек). [3 стр.6]

Численность населения города, а также выполняемые им функции определяют не только площадь занимаемой территории, но и сложность его административно-территориального устройства, функциональное разнообразие отдельных территорий, многогранность его городского хозяйства. Важнейшим условием характеристики города как объекта управления является представление его в качестве многофункциональной системы. Это означает, что город как единое, цельное образование состоит из частей, имеющих между собой постоянные и непрерывные связи. Город как многофункциональный и сложный объект может быть представлен как экологическая, транспортная, административно-территориальная, производственно-хозяйственная, демографическая система, состоящая из пяти основных подсистем:

- градообразующей, включающей промышленность, транспорт, науку и научное обслуживание, строительство;

- градообслуживающей, к которой относятся отрасли сферы нематериального производства, т.е. предприятия торговли, общественного питания, система образования, здравоохранения, учреждения культуры, жилищно-коммунальное хозяйство и другие виды обслуживания населения и предприятий города;

- социальной, состоящей из блоков профессионально-квалификационной структуры населения, характеризующейся наличием рабочих, служащих, специалистов и уровнем их квалификации, и социально-демографического;

- управленческой, включающей комплекс управленческих структур и общественных организаций, расположенных в городе;

- пространственной, включающей природные ресурсы, районы жилой застройки, производственные, торговые, санитарно-защитные и другие функциональные зоны города. [3 стр.18] Понятие "городское хозяйство" допускает трактовку как в широком, так и в узком смысле. В широком смысле городское хозяйство представляет собой Совокупность отраслей градообеспечивающей сферы, предоставляющих услуги следующих видов:

- услуги производственные, удовлетворяющие запросы производства, но не входящие в его технологический процесс, связанные в основном со снабжением производства водой, теплом и электроэнергией, доставкой сырья и продукции потребителю и т.д.;

- услуги личные, удовлетворяющие как материальные, так и духовные запросы населения (услуги торговли, общественного питания, большинства подотраслей жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), бытового обслуживания, здравоохранения и т.п.);

- услуги общественные, связанные с развитием самого города и его подсистем (это услуги органов управления, охрана общественного порядка, науки и научного обслуживания внутригородского значения, услуги по благоустройству и озеленению территории и т.п.). [18 стр.27] В узком смысле городское хозяйство представляет собой комплекс градообслуживающих отраслей, которые выделяются по принципу жизнеобеспечивающей роли, т.е. выполняют функции удовлетворения первоочередных жизненно необходимых потребностей населения и предприятий города.

Таким образом, городское хозяйство любого муниципального образования, формировавшееся на протяжении его истории, представляет собой комплекс производственных, административных и жилых зданий, систем жизнеобеспечения, транспортных развязок, инженерных коммуникаций и других объектов городской инфраструктуры. Городское хозяйство имеет многоотраслевую структуру и призвано обеспечивать условия для жизнедеятельности населения на всей территории города и для функционирования предприятий всех отраслей народного хозяйства, расположенных на его территории. [32 стр.43] В современной научной литературе понятия городского и муниципального хозяйства, трактуемого как совокупность предприятий и учреждений на территории муниципального образования, не различаются. Профессор Л. Велихов определил муниципальное хозяйство как деятельность муниципалитета (городского управления) и предложил называть хозяйство городским, дав ему следующее определение: "Городское, или муниципальное, хозяйство есть деятельность местных публичных органов или организованного представительства людей, живущих концентрированно на избранной территории и занимающихся преимущественно обрабатывающей промышленностью или торговлей, причем эта деятельность направлена к наивыгоднейшему использованию материальной среды с помощью установленных средств в целях благоустройства данной территориальной единицы и социального благосостояния (т.е. благоустройства в широком смысле) живущего на ней коллектива". [30 стр.68] Основу городского хозяйства составляет комплекс базовых отраслей, включающий:

- жилищно-коммунальное хозяйство (комплекс), которое в свою очередь состоит из ряда подотраслей и хозяйств. Прежде всего это жилищное хозяйство, которое включает, с одной стороны, жилищный фонд муниципального образования, а с другой - предприятия, созданные для его обслуживания, содержания, эксплуатации и ремонта, а также организации, необходимые для управления этой деятельностью (управляющие компании). Кроме жилищного хозяйства в состав комплекса входят коммунальные предприятия инженерного обеспечения (ресурсоснабжение) города. Это предприятия водоснабжения и водоотведения, коммунальной энергетики (тепло - и электроснабжение), газоснабжения, а также предприятия и организации, обеспечивающие внешнее благоустройство и содержание территории города: санитарная очистка, дорожно-мостовое хозяйство, зеленое хозяйство и т.п.;

- городской пассажирский транспорт массового пользования: трамваи, троллейбусы, автобусы;

- комплекс потребительского рынка, торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения города;

- учреждения образования, здравоохранения, культуры и социальной сферы;

- службы общественной безопасности, включая экологическую безопасность муниципального образования. [30 стр.76] Преобладающая часть текущих вопросов по обеспечению нормального функционирования и финансированию системы этих отраслей относится к компетенции муниципальных (городских) властей. При этом предприятия и учреждения сферы городского хозяйства выступают объектом управления со стороны муниципалитета в определенных законом формах.

Городское хозяйство как объект управления имеет следующие особенности.

1) Местный характер производства, оказания и потребления продукции (услуг). Эти процессы, как правило, протекают в границах территории муниципального образования или городских территорий 2) Индивидуальность (незаменяемость) услуг и продукции предприятий городского хозяйства; предоставляемые каждым из этих предприятий услуги являются уникальными и не могут быть заменены на другие.

3) Специфичность связей производства и потребления продукции (услуг), которые либо следуют одно за другим, либо совпадают во времени.

4) Комплексность и пропорциональность развития подотраслей сферы городского хозяйства. Очевидно, что отсутствие каких-либо жизненно важных коммунальных услуг способно резко снизить качество и удобство жизни населения города. Строительство жилых домов необходимо вести одновременно со строительством дорог, благоустройством, формированием транспортной, социальной, торговой инфраструктуры, т.е. осуществлять комплексную застройку территорий.

5) Зависимость размера предприятий городского хозяйства и их размещения от местных условий. Планировка городов и их размер непосредственно влияют на уровень развития городского хозяйства и наличие или отсутствие тех или иных видов услуг. Например, в компактно расположенном городе с небольшой территорией может отсутствовать внутригородской пассажирский транспорт, что не оказывает существенного влияния на нормальное функционирование комплекса городского хозяйства.

6) Тесная взаимосвязь развития и состояния городского хозяйства с предприятиями градообразующей сферы, с тем видом деятельности, который оправдывает появление города, его существование и обеспечивает для этого необходимые ресурсы. [13 стр.77] Город может выполнять одну или несколько основных функций. По функциональному назначению можно выделить следующие группы городов:

1) города как административно-территориальные центры и столицы. В этом случае развитие города и городского хозяйства определяется не только экономическими, но и социально-политическими требованиями;

2) город как регионально-многоотраслевой центр. В градообразующей базе этих городов преобладают предприятия, которые являются наиболее крупными в своей отрасли. Система управления городом здесь должна строиться с учетом гармоничного сочетания территориальных и отраслевых принципов и приоритетов управления;

3) многоотраслевые города. Для них характерными чертами является наличие в городе предприятий различных отраслей самых разнообразных размеров. При этом задачей стратегического управления городом является создание и развитие такой городской инфраструктуры, при которой работники всех предприятий как равноправные жители города должны иметь одинаковый уровень обеспеченности всеми видами коммунальных услуг и социальных благ;

4) одноотраслевые (однопрофильные) города. Основа появления или существования этих городов связана с наличием одного или нескольких однородных предприятий, па которых работает большинство трудоспособного населения. Социально-экономический уровень развития города и городского хозяйства обусловливается финансовым состоянием основного предприятия и перспективами его развития;

5) наукограды как особая категория одноотраслевых городов, в которых ярко выраженной градообразующей базой является наука. Только на территории Подмосковья таких городов более 28. Состояние городского хозяйства этих городов напрямую зависит от объемов бюджетных средств, направленных на финансирование научных исследований;

6) специфические города. Появление этой категории городов связано со специфическими особенностями, характерными только для данного региона. Такими особенностями могут выступать природно-климатические и экономико-географические условия. Например, Кисловодск, Сочи, Анапа - центры отдыха; Суздаль, Кижи - туристические центры. Здесь стратегическое управление обусловливается развитием города в соответствии с требованиями наилучшего использования специфических особенностей в сочетании с развитием научно-технического и социально-экономического прогресса. [14 стр. 20] Предприятия и организации городского хозяйства имеют специфические черты своей производственной деятельности, которые определяют следующие особенности организации производственной структуры и управления.

Продукция предприятий, как правило, не имеет овеществленного характера и выступает в форме услуги. Например, услуги теплоснабжения заключаются в нагреве воды для целей отопления, городского транспорта - в предоставлении услуг по перевозке пассажиров и т.д.

Целью деятельности предприятий городского хозяйства является удовлетворение потребностей населения в предоставляемых услугах, постоянное повышение уровня обслуживания и качества услуг. В отличие от коммерческих предприятий извлечение прибыли (дохода) не должно являться основной задачей и главным критерием эффективности их деятельности.

Переменный режим работы в соответствии с графиками потребления услуг. Потребление услуг предприятий городского хозяйства имеет ярко выраженную неравномерность как по сезонам года, так по часам суток (часы пик), и предоставление услуг должно быть согласовано с этими процессами.

Наличие на предприятиях городского хозяйства значительных резервных мощностей (до 30% оборудования), необходимых для покрытия максимальных сезонных и пиковых нагрузок. Последствием этого является снижение коэффициента полезного действия и других показателей использования оборудования и повышение себестоимости услуг.

Отсутствие незавершенного производства и склада для готовой продукции.

Невозможность компенсировать невыполнение производственной программы предприятия без ущерба для потребителей ни ее последующим перевыполнением, ни предоставлением других видов услуг.

Отсутствие прямой зависимости между численностью работников и объемом оказываемых услуг. На предприятиях городского хозяйства широко применяются нормы обслуживания, нормативы трудоемкости работ и численности персонала, распространена повременная система оплаты труда.

Большинство предприятий городского хозяйства производят однородную продукцию, т.е. предоставляют один вид услуг, который на территории города, как правило, является уникальным.

Значительная часть предприятий на территории муниципального образования является естественным локальным монополистом (организации ресурсообеспечения) пли занимает фактически монопольное положение в производстве и предоставлении услуг (жилищная сфера), что существенно затрудняет развитие рыночных, конкурентных отношений в городском хозяйстве. [31 стр.44] Городское хозяйство является первоосновой жизнеобеспечения муниципального образования. От правильности и обоснованности организации управления системами жизнеобеспечения города зависит уровень развития услуг городского хозяйства, определяющих качество жизни населения.

Цель организации управления городским хозяйством заключается в достижении установленных нормативов и стандартов обслуживания населения: содержания жилищного фонда, обеспечения надежности и устойчивости функционирования инженерной инфраструктуры, устойчивой работы городского транспорта, общегородских коммунальных объектов, сфер торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, строительства и ремонта зданий, сооружений и коммуникаций па территории муниципального образования, обеспечения безопасности функционирования всех систем жизнеобеспечения города.

В настоящее время важнейшей первоочередной проблемой повышения эффективности функционирования городского хозяйства является совершенствование организации управления. Актуальность этой проблемы заключается в том, что городское хозяйство является одной из самых социально значимых и сложных территориально-отраслевых систем, находящихся в постоянном изменении вследствие роста городского населения и необходимости увеличения объемов предоставляемых услуг и повышении их качества. Это требование обеспечивается за счет создания новых или увеличения масштаба деятельности существующих предприятий. В результате появляются новые проблемы, задачи, вопросы, решение которых не предусматривалось существующей системой управления, поэтому возникла необходимость создания новых органов управления или внесения корректив в существующие.

Одной из особенностей современной системы управления городского хозяйства является ее соответствие административно-территориальному делению Российской Федерации. Это связано с необходимостью управления предприятиями отрасли с максимальным учетом специфических особенностей каждого субъекта и отдельного населенного пункта. В настоящее время во всех областях созданы комитеты ЖКХ. На уровне федерального центра управление осуществляется с помощью Департамента строительства и ЖКХ и Управления реформой ЖКХ.

Таким образом, каждая отрасль городского хозяйства является, с одной стороны, сферой деятельности городских (муниципальных) властей и подсистемой в общей системе управления муниципального образования, а с другой - подсистемой в соответствующей отраслевой системе более высокого (регионального или федерального) уровня. [16 стр.98] Следует также учитывать наличие в большинстве отраслей городского хозяйства муниципальных, государственных и частных субъектов деятельности. Муниципальная власть должна обеспечить координацию работы субъектов всех форм собственности, используя как властные, административные, так и экономические механизмы. Поэтому при исследовании каждой такой подсистемы городского хозяйства должны учитываться:

- место данной подсистемы городского хозяйства в общей системе муниципального образования и ее взаимосвязь с другими подсистемами;

- взаимоотношения внутри подсистемы между субъектами разных форм собственности;

- законодательные, экономические и иные возможности воздействия муниципальной власти на функционирование данной подсистемы и ее отдельных элементов.

Выработка наиболее эффективной схемы организации управления деятельностью отдельных подсистем городского хозяйства с учетом перечисленных факторов должна осуществляться в условиях разграничения полномочий, ответственности и тесного взаимодействия с органами государственной власти, а также с населением и различными местными сообществами. Организация эффективного предоставления услуг городского хозяйства со стороны муниципальных и иных служб должна сочетаться с развитием форм самоуправления граждан по месту жительства. Различные формы самоорганизации населения призваны стать рычагами влияния на городские службы и учреждения.

Размещение на территории городского образования различных хозяйствующих субъектов, предприятий и организаций, объектов социальной сферы, органов власти и управления требует эффективной организации планировки и застройки территории, оснащения ее инженерными сооружениями и коммуникациями, необходимыми для жизнедеятельности населения, что обеспечивается развитием всех отраслей городского хозяйства и в первую очередь - жилищно-коммунального. [17 стр.61] Особенностью организации управления городским хозяйством также является наличие значительного числа мелких и экономически слабых предприятий и организаций. Появление их обусловлено тем, что в общем количестве городов страны основная доля приходится на малые и средние города, в то же время необходимо производить все виды услуг городского хозяйства в каждом из этих городов. Эта тенденция будет постоянно усиливаться в связи с развитием коммунального хозяйства в сельской местности, поэтому для координации деятельности этого хозяйства необходимо создавать новые органы управления в районных, городских и сельских администрациях. В малых и средних городах для производства услуг городского хозяйства предприятия часто входят в состав объединений, комбинатов коммунальных предприятий или других организационных форм.

Возрастающая роль территориального аспекта в планировании и управлении городским хозяйством ставит новые задачи перед развитием теории и методологии управления регионами и городами страны, предусматривает перенос всей полноты власти по организации городского хозяйства на муниципальный уровень. Это в свою очередь предполагает необходимость исследования вопросов развития городов, взаимодействия и взаимовлияния их основных подсистем, их взаимоотношений с внешней макросистемой народнохозяйственного уровня управления. Результаты исследования этих вопросов являются концептуальной основой для развития направлений совершенствования системы управления городского хозяйства и жилищно-коммунального как его составляющей части.

Реформирование структур управления в значительной степени зависит от позиции городских властей. Согласно действующему законодательству Российской Федерации, именно они определяют организационную структуру управления отраслями городского хозяйства, решают вопросы о сроках и формах проведения преобразований в этой сфере. Именно глава местного самоуправления наряду с законодательными органами города играет ключевую роль в процессе подготовки и принятия комплексных планов социально-экономического развития территории, являющихся основой развития городского хозяйства.

Реализация задач комплексного социально-экономического развития территории требует разделения функций управления, формирования соответствующих органов управления и их взаимодействия. В современных условиях в связи с ограниченностью ресурсов городской власти, в том числе финансового и материального обеспечения, необходимо использовать ряд принципов, определяющих важнейшие проблемы развития города и территории. Такими принципами являются:

- приоритетность, ключевое значение для развития территории города;

- межотраслевой характер, учет городских и районных интересов при решении проблемы;

- социальная направленность;

- управляемость, т.е. наличие в механизме управления реальных рычагов для разработки программы действий и организация их безусловного решения.

Для эффективного функционирования механизма предоставления услуг городского хозяйства населению особенно важны следующие моменты:

- постоянный мониторинг качества предоставляемых услуг;

- активное участие высшей исполнительной власти города в процессе организации, повышения уровня качества предоставляемых услуг;

- оценка эффективности функционирования системы предоставления услуг, ее сравнение с действующими в этой сфере стандартами;

- постоянная связь с потребителями услуг, которая помотает принятию решений и выработке общих направлений политики в этой сфере. [28 стр.79] Принципы распределения обязанностей существенным образом влияют на структуру системы управления городом. Весьма важной задачей в этой структуре является создание целесообразного состава системы функциональных органов управления, которые обеспечивают деятельность главы администрации по управлению городом. К настоящему времени в основном сложилась структура управления городом.

Важнейшим условием формирования новых форм организации управления городским хозяйством, обеспечивающих защиту интересов потребителей и гарантированное качество обслуживания, разрушение монополизма, является развитие договорных отношений. Такие от ношения должны создаваться на основе разделения функций, полномочий и ответственности собственника имущества в городе, управления этим имуществом, предприятий, предоставляющих услуги или выполняющих работы, т.е. при создании полноценных договорных отношений между участниками. При этом муниципальные органы власти в качестве собственника имущества выступают заказчиком услуг городского хозяйства на основе формирования муниципального заказа и контроля его исполнения.

Таким образом, базой формирования новой системы управления городским хозяйством является муниципальный заказ - установленное задание на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. Исполнение муниципального заказа направлено па решение следующих целей: обеспечение оптимальных объемов и качества поставки населению и другим потребителям муниципального образования услуг предприятий городского хозяйства при минимизации соответствующих затрат; улучшение общего уровня жизни населения муниципального образования; формирование конкурентной среды в сфере оказания жилищных и коммунальных услуг (ЖКУ) с учетом уровня общественно необходимых затрат; обеспечение взаимной ответственности за исполнение муниципального заказа всех партнеров: органов по управлению объектами жилищно-коммунального назначения, производителей и поставщиков товаров, исполнителей работ, услуг, а также получателей (потребителей).

1.2 Состав и особенности управления жилищно-коммунальным комплексом в РФ

Жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК) - один из наиболее значимых элементов городского хозяйства, важнейшая часть территориальной инфраструктуры. Его деятельность в значительной степени формирует жизненную среду человека - комфортность жилища, микрорайона, города, т.е. осуществляет функции жизнеобеспечения территорий.

Услуги, оказываемые ЖКК, представляют собой материальные услуги непроизводственного назначения. Они делятся па услуги индивидуального и общественного потребления.

По социальной значимости предприятий ЖКК можно выделить три уровня обеспечивающих систем. Так, большинство служб ЖКК обеспечивают удовлетворение первоочередных жизненных потребностей населения (особенно в крупных городах) и относятся к первому уровню жизнеобеспечивающих систем. Прекращение функционирования любой из названных служб или сбои в их работе могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации.

Критерием выделения следующих двух уровней выступает временной фактор: необходимость пользования продукцией или услугами ежедневно или с каким-либо временным интервалом. В связи с этим ко второму уровню жизнеобеспечения относятся те виды деятельности ЖКК, пользование которыми потребитель осуществляет ежедневно или с периодичностью в несколько дней.

К третьему уровню относятся те виды деятельности ЖКК, результатами которых потребители пользуются по мере необходимости.

Жилищно-коммунальный комплекс - это замкнутый, внешне ограниченный и зависимый тип производства: оно замкнуто па потребностях, формируемых на конкретно заданной территории; оно ограничено, т.е. имеет предел, определяемый масштабами указанной потребности в соответствующих услугах на ограниченной территории; оно зависимо от ряда факторов, которые формируют величину и структуру этих потребностей в каждый соответствующий период времени. [19 стр.34] Таким образом, жилищно-коммунальные предприятия не могут выступать в качестве самостоятельного производителя, определять по своему усмотрению формы, объемы и масштабы деятельности. Их функционирование жестко привязано к инфраструктуре, ограниченной пространственной и функциональной организацией города.

Организационно и технически предприятия ЖКК не могут ввести па практике избирательное обслуживание клиентов, их деятельность носит обезличенный характер и обслуживает не отдельных потребителей и даже не какую-либо группу, а всю их совокупность на определенной территории. Поэтому отсутствует непосредственный контакт сторон. При этом свои услуги предприятия ЖКК в основном отпускают в кредит, на условиях последующей оплаты, что порождает проблему перманентной задолженности потребителей.

Нормальное функционирование ЖКК в значительной мере связано с другими отраслями городского хозяйства и системами народнохозяйственного уровня. Некоторые услуги коммунального характера оказываются предприятиями, которые сами не производят продукцию, а являются посредниками между предприятиями-производителями и населением города. Отсюда возникают сложные задачи организации п управления распределением, учетом и расчета стоимости предоставленных услуг и произведенных затрат по коммунальным теплоносителям.

По этим видам ресурсов основными снабжающими организациями являются:

- электроэнергия - централизованные региональные энергосистемы a в удаленных районах - местные электростанции;

- природный газ - организации, входящие в состав РАО "Газпром";

- теплоэнергия - ТЭЦ, принадлежащие региональным энергосистемам, и местные котельные, значительная часть которых находится в муниципальной собственности;

- водоснабжение и водоотведение - организации типа "Водоканал" в большинстве своем муниципальные предприятия, в отдельных городах - акционерные общества.

Тесная взаимосвязь ЖКК со всеми элементами и подсистемами городского и народнохозяйственного уровней приобретает особое значение при решении проблем муниципального управления, требующего комплексного подхода к функционированию и развитию территории города. Изучение ЖКК с позиций территориального управления (городского и внутригородского уровней) с выявлением и анализом всей совокупности факторов и условий, воздействующих на эффективное развитие города как места проживания, работы, отдыха и получения всех видов услуг, необходимых для комфортного проживания людей.

Таким образом, жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК) - сложное многоотраслевое образование, в котором каждая отрасль выполняет четко поставленные задачи. По своей природе ЖКК представляет собой целостную систему, а не простую сумму отдельных отраслей. Он развивается по свойственным ему объективным законам, а территориальная целостность предопределяет необходимость комплексного подхода к формированию системы управления им. Для построения эффективной системы управления ЖКК необходимо учитывать его особенности как объекта управления, которые определяются прежде всего тем, что это сложный конгломерат предприятий различных отраслей, тесно взаимосвязанных едиными экономическими и социальными целями и задачами. [20 стр.36] Исходя из функциональных особенностей (т.е. функций предоставления услуг) в составе ЖКК можно выделить три основных блока:

- жилищное хозяйство;

- системы инженерного обеспечения жилой застройки города или ресурсообеспечения;

- общегородское коммунальное хозяйство.

Жилищное хозяйство вне зависимости от формы собственности обеспечивает защиту граждан от внешних климатических воздействий. Системы инженерного обеспечения жилой застройки обеспечивают коммунальными услугами жителей населенных пунктов в зависимости от степени благоустроенности и комфортности жилья. Общегородское коммунальное хозяйство позволяет получать доступ всему населению вне зависимости от уровня доходов.

Главными целями функционирования и развития ЖКК являются: обеспечение сохранности объектов жилищного и нежилого фондов; системы водо-, тепло-, энерго-, газоснабжения и водоотведения. Жилищно-коммунальный комплекс - это крупная отрасль непроизводственной сферы, предназначенная для сохранности и улучшения использования жилищного фонда, бесперебойного обеспечения населения коммунальными услугами, необходимыми для жизни и деятельности человека, дальнейшего повышения общего уровня благоустройства и санитарного состояния городов.

В составе ЖКК выделяют следующие отрасли:

- жилищное хозяйство;

- водопроводно-канализационное хозяйство;

- теплоэнергетическое хозяйство;

- электроснабжение;

- газовое хозяйство;

- санитарная очистка и благоустройство городских территорий;

- дорожно-мостовое хозяйство и другие сферы. [35 стр.57] Важной особенностью ЖКК является разнообразие форм подчиненности его предприятий в территориальном аспекте. В крупных городах с районным делением часть отраслей имеет предприятия и организации, по подчиненности разбитые по административным округам и районам города. К ним относятся: жилищное хозяйство; ремонтно-строительное производство; часть дорожного и паркового хозяйства. При другом районировании, не совпадающем с административными районами города, имеются сетевые хозяйства - такие, как водопроводно-канализационное, газовое, теплоэнергетическое. В некоторых отраслях отсутствует районирование управления, и они являются общегородскими.

Важнейшая особенность ЖКК как объекта управления - его направленность на удовлетворение приоритетных потребностей населения. Предприятия ЖКК, удовлетворяя соответствующие потребности населения и других категорий потребителей, обеспечивают необходимые условия для нормальной жизнедеятельности человека и служат одной из важнейших предпосылок развития экономического потенциала и формирования имиджа городских территорий. Именно поэтому управленческая деятельность городских властей муниципального образования ориентируется на решение проблем жилищно-коммунального комплекса.

К особенностям организации жилищно-коммунального комплекса города можно отнести следующие:

1) отсутствие у потребителя выбора исполнителей услуг и практическое отсутствие возможности отказа от их приобретения;

2) отсутствие, как правило, количественной оценки качества предоставляемых услуг;

3) отсутствие понятных для населения ориентиров оценки качества большинства жилищно-коммунальных услуг;

4) использование в ходе технологического процесса предоставления услуг сложной инженерной инфраструктуры;

5) неразрывность или строгая последовательность процессов производства, передачи и потребления материальных носителей услуги;

6) необходимость четкой взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса;

7) тесная зависимость организации производственного процесса, потребности в мощностях и конкретных инженерных решений от местных условий. [26тр.69] Указанные особенности требуют специального подхода к организации жилищно-коммунального обслуживания с учетом специфики местных условий при формировании нормативно-правовой базы, определяющей гарантируемый исполнителем уровень качества услуг и действенные механизмы защиты прав потребителей.

Определяющее влияние социальных факторов обусловливает специфичность критериев оценки эффективности функционировании ЖКК. Характерные для сферы производства экономические критерии эффективности деятельности должны уточняться и дополняться показателями качества предоставляемых в городе жилищно-коммунальных услуг, комфортности и условий проживания населения.

Жилищное хозяйство является одной из ведущих отраслей в сфере городского, хозяйства. Жилищно-коммунальные услуги (далее - ЖКУ) - это комплекс работ по содержанию и ремонту жилищного фонда, а также по доведению основных видов коммунального обслуживания до непосредственных потребителей. Однако в большинстве городов страны, особенно крупных, уровень жилищно-коммунального обслуживания остается низким и не соответствует предъявляемым требованиям. Возложенные на него задачи выполняются далеко не в полной мере, что в значительной степени влияет на качество жизни населения.

Именно здесь наиболее ярко проявляются негативные черты жилищной сферы: абсолютный монополизм со стороны поставщика услуг, чрезмерная ведомственность, недостаточная квалификация кадров, техническая и технологическая отсталость и, как результат, неудовлетворительный уровень работы, игнорирование интересов населения и низкое качество предоставляемых услуг потребителям. Жилищно-коммунальное хозяйство непосредственно связано с населением и является ведущим в технологической цепочке обслуживания населения. [33 стр.81] Для ЖКУ характерны следующие особенности:

- комплексность, т.е. одновременное предоставление нескольких услуг;

- принадлежность к группе жизнеобеспечивающих как для отдельного индивидуума, так и для всего населения;

- социальная значимость, т.е. равнодоступность для всего населения в определенном минимальном наборе;

- низкая взаимозаменяемость одних услуг другими. Согласно экономической теории, любой товар является общественным благом, если его потребление удовлетворяет следующим принципам:

- неделимости: если благо доступно кому-нибудь одному, то оно доступно всем остальным тоже. Или если благо произведено, то оно становится достоянием всех, кто желает им пользоваться. Данное свойство называют также принципом неисключаемости блага для потребления;

- несоперничества: потребление блага кем-нибудь одним не уменьшает его потребление другим. Это означает практическую невозможность ограничения доступа потребителей к такому благу. Такое свойство еще называют доступностью блага.

Неисключаемость (неделимость) означает, что невозможно определить, кто должен платить за товар, если им можно при желании пользоваться всем. Подобные блага должны поставляться всему сообществу людей, в которых индивиды как бы растворяются, обезличиваются как потребители, выступая в качестве представителей той или иной группы. [29 стр.64] Множество людей совместно пользуются системой общественной безопасности (защита от пожаров и военного нападения), и нельзя сказать, кто из них основной получатель. Число пользователей может расти при стабильном уровне производства общественных благ. Несоперничество порождает необычные для рыночной экономики ситуации: если имеется индивид, желающий воспользоваться благом, но не готовый за него платить, то оптимальное использование ресурсов предполагает предоставление ему данного блага даром. Известное в экономике явление, как проблема "зайцев", порождено также свойством доступности услуг любому желающему. Желая избежать такого рода потерь, поставщики услуг прибегают к помощи института контролеров. Само существование института контролеров и возрастание время от времени внимания к эффективности его работы свидетельствуют о неразрешимости проблемы "зайцев". Тот, кто думает иначе, забывает о свойстве неделимости и доступности общественных благ.

Свойства общественных благ внутренне взаимосвязаны. По-видимому, все блага, обладающие свойством неисключаемости, характеризуются также и несоперничеством в потреблении. В противном случае потребление этих благ не поддавалось бы какому-либо упорядочению, если существовало бы на основе оплаты, очереди, нормирования или как-то иначе. Благо, обладающее обоими вышеуказанными свойствами, называется чистым общественным благом, обладающее одним из них - квази-общественным благом.

Различие между частным и общественным товаром заключается в том, что первый предназначается для индивидуального потребления, а второй - одновременно для всех членов сообщества (коллектива, группы) и его потребление кем-нибудь одним из них ничьи интересы не ущемляет. Это различие имеет громадное значение для организации производства благ в условиях рыночной экономики. Возможность индивидуального выбора наряду с возможностью сделать его недоступным другим приводит к соперничеству, точнее, к конкуренции среди потребителей за данный товар. Отсутствие этих возможностей исключает конкуренцию.

Таким образом, причина неудачи рынка с общественными товарами заключается в отсутствий возможности для производителя индивидуализировать потребление блага и соответственно оплату его стоимости. Производитель не имеет реального выбора, предоставлять ли благо только тем, кто за него платит, или всем желающим. Критерии рынка оказываются недостаточными, чтобы установить, какое количество товара надо производить, какова оптимальная его цена. Они не позволяют предотвратить его потребление индивидом, который нарушает условия сделки или вообще в нее не вступает. Санкции против неплательщиков в этом случае оборачиваются против добросовестных пользователей. В итоге поставщик общественного товара не в состоянии обособить свои взаимоотношения с каждым из потребителей в отдельности. [33 стр.108] Поэтому частный сектор производит общественные блага при полной гарантии оплаты их производства со стороны государства. Именно по этой причине финансированием их производства вынуждено заниматься государство как социальный институт, который имеет право и возможность через налоговую систему накапливать необходимую сумму в бюджете, а затем, использовать ее на финансирование общественных благ.

Однако это не устраняет сложности, связанные с получением достоверной информации о потреблении (объеме, интенсивности, факторах изменения количества и т.д.) того или иного вида общественного блага, формированием эффективной системы удовлетворения потребностей в нем. Неопределенность рынка общественных благ тем выше, чем выше обезличенный характер их потребления (например, услуги внешнего городского благоустройства). Поэтому для организации эффективной системы удовлетворения потребностей в общественных благах большое значение имеет возможность индивидуализации их потребления. Когда тем или иным способом удается вводить ограничение на потребление общественного блага, появляется возможность индивидуализировать его оплату, контролировать рациональное использование, формировать механизмы, стимулирующие повышение эффективности его производства. В тех сферах общественных благ, где имеется такая возможность, возникают условия для появления частных производителей и, следовательно, для использования конкурентных механизмов. [34 стр. 204] Большинство товаров и услуг, удовлетворяющих коллективные потребности, вопреки ныне устоявшимся мнениям, не являются чистыми общественными благами, и это в существенной мере облегчает возможность индивидуализации их потребления, ярким примером чего могут служить коммунальные услуги. Однако степень индивидуализации потребления коммунальных услуг зависит от их вида и предназначения.

Принцип индивидуализации потребления коммунальных услуг положен нами в основу типологии коммунальной деятельности. В зависимости от формы потребления коммунальных услуг деятельность г. коммунальном хозяйстве можно разделить на три основных типа.

К первому типу мы относим виды деятельности, услуги которых адресованы всем жителям города, но не отдельному человеку конкретно. Эти услуги вызваны общей потребностью системы организации города и имеют общественный, или обезличенный, характер. Примером таких услуг являются: содержание и эксплуатация общегородских дорог, улиц, площадей, мостов, магистралей и других инженерных сооружений, уличное освещение, озеленение, благоустройство и т.д.

Второй тип рассматриваемой деятельности связан с предоставлением услуг, имеющих коллективный адрес. Это деятельность по техническому обслуживанию жилых зданий и прилегающих к ним территорий. Внутри здания - это работы по обслуживанию так называемых мест общего пользования (лестничных клеток, лифтов, мусоропроводов, общих телеантенн, чердаков и подвалов), а вне зданий - уборка территории, наружное освещение, уход за зелеными насаждениями, детскими площадками. Все эти виды услуг соответствуют общему желанию жителей создать внутри домов и вокруг них экологически и санитарно чистую среду, обеспечить сохранность здания и отдельных его элементов. Следовательно, они представляют собой групповую или коллективную потребность людей, живущих в отдельном подъезде, доме, микрорайоне.

Третий тип деятельности в коммунальном хозяйстве предоставляет услуги, предназначенные для удовлетворения индивидуальных потребностей. Это услуги, доставляемые непосредственно в отдельные жилые ячейки (квартиры) и потребляемые их жителями в соответствии со своими личными желаниями: обеспечение жителей холодной и горячей водой, водоотведение, отопление, подача газа, электрической энергии, услуги телефона, радиотрансляции. Несмотря на индивидуальную форму потребления услуг этого типа, им также присущи свойства общественных благ. [18 стр.67] Особым видом деятельности является труд па городском общественном транспорте, удовлетворяющий потребности населения в передвижении по территории города. По характеру потребления транспортные услуги могут быть отнесены к третьему типу коммунальной деятельности, однако мы считаем целесообразным выделить их в отдельную группу. На основании указанной типологии можно заключить следующее.

1) Деятельность в коммунальном хозяйстве неоднородна, однако независимо от степени индивидуализации потребления коммунальных услуг она всюду предназначена для производства благ, потребление которых имеет общественный характер, а предприятия, занятые производством и предоставлением коммунальных услуг, выступают как "предприятия общественного пользования" (именно в указанном смысле нами далее употребляется выражение "общественный характер" деятельности в коммунальном хозяйстве, коммунального производства, коммунальных услуг).

2) Источники и способы возмещения затрат на коммунальное обслуживание определяются не формой собственности па объекты и виды деятельности, а возможностью индивидуализации потребления услуг (степенью делимости и доступности услуг).

Формы собственности на объекты обслуживания могут нивелировать общественный характер деятельности в коммунальном хозяйстве, но не могут устранить ее сущность. Общественный характер деятельности является непосредственным аргументом для усиления ответственности всех ветвей власти за стабильное обеспечение потребителей качественными услугами ЖКХ в необходимом количестве в момент возникновения потребности, за регулирование процессов производства и потребления и их финансирование. При этом в ряде случаев целесообразно признание объектов, сооружений и систем коммунального хозяйства муниципальной собственностью, что обеспечивает всем жителям города право доступа к ним. Политика приватизации этих объектов нарушает такое основание и тем самым делает возможным ущемление прав потребителей на бесперебойное и надежное обеспечение коммунальными услугами. Поэтому приватизация должна быть дополнена условием сохранения доступности услуги всем нуждающимся в ней.


Подобные документы

Работы в архивах красиво оформлены согласно требованиям ВУЗов и содержат рисунки, диаграммы, формулы и т.д.
PPT, PPTX и PDF-файлы представлены только в архивах.
Рекомендуем скачать работу.